מבצע בוטוקס

עורכי דין

abc.org.il מספק לכם מנוע חיפוש פסקי דין משוכלל בטכנולוגיית HT היחיד בישראל
חיפוש פסקי דין לפי עורך דין חיפוש פסקי דין לפי שופט חיפוש פסקי דין לפי בית משפט חיפוש פסקי דין לפי סוג תיק חיפוש פסקי דין לפי נושא חיפוש פסקי דין חופשי
לפי עו"ד לפי שופט לפי בית משפט לפי סוג תיק לפי נושא חיפוש חופשי
DOC
PDF

פסק דין

בפני כב' השופט רון סוקול

העותרת חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד י' מיוחס ואח'

נגד

המשיבה עיריית חיפה
ע"י ב"כ עו"ד צומן, רוקח, לנקרי ושות'

פסק דין

1. העותרת, חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ, הינה בעלת הזכויות והמחזיקה בשטח המוכר כנמל כרמל בחיפה. מדובר בשטח ים שיובש ומשמש כיום כמסוף מכולות. בעתירה זו תוקפת העותרת את דרישת עיריית חיפה לתשלום היטלי פיתוח בגין שטח נמל כרמל האמור. הדרישה נשוא העתירה כוללת חיובים בגין היטל סלילת רחובות, אגרת תיעול ואגרת צנרת מים.

הדיון בעתירה זו משתרע על טענות שונות, חלקן טענות כלליות בנוגע לסמכותה של העירייה לדרוש היטלי פיתוח מהעותרת, וחלקן טענות פרטניות ביחס להתקיימות יסודות החיוב בכל אחד מהחיובים שהוטלו על העותרת.

רקע
2. נמל חיפה הוקם כבר בשנות ה-30 של המאה הקודמת. פתיחת הנמל הוכרזה בשנת 1933 והנמל החל לשמש כשער הימי העיקרי של ארץ ישראל. במשך השנים הלך הנמל והתרחב, נוספו לו רציפים חדשים ושטחו הלך וגדל. בשנת 1995 החליטה ממשלת ישראל על פיתוח נמלי חיפה ואשדוד והתאמתם לרמת שירות נאותה, בשים לב לגידול הצפוי בתעבורת מטענים, לשינויים בכלי השיט ולשינויים המדיניים באזור (נספח 2 לתצהירו של דני גז).

3. בעקבות החלטה זו הוכנה תכנית אב לפיתוח נמל חיפה (נספח 3 לתצהירו של דני גז). בין היתר, נקבע כי יוסף רציף מכולות מודרני וחדש שימוקם על רצועת ים שתיובש (ראו נספחי תכנית האב שצורפו לתצהיר).

עבודות ייבוש הים ובניית רציף המכולות החדש החלו רק כעבור מספר שנים והסתיימו בשנת 2008 (ראו צילום מצב קודם של הנמל וצילום מצב חדש בעמ' 3-2 לסיכומי העותרת). רציף המטענים החדש שנבנה מכונה נמל כרמל א'. מדובר ברציף מכולות מהגדולים בישראל. שטחו כ-340 דונם, מתוכם כ-260 דונם שטח ים שיובש. הרציף משמש בעיקר לפריקת וטעינת מכולות וקיבולתו כ-450,000 מכולות בשנה. על הרציף הוקמו עגורנים המשמשים לפריקה, טעינה ושינוע המכולות. כן הוקמו מבנים הדרושים לתפעול הרציף (להלן "מסוף הכרמל").

חשוב להזכיר, כי בעת הכנת תכנית האב, היה ניהול והפעלת כל נמלי ישראל, לרבות נמל חיפה, בידיה של רשות הנמלים והרכבות, שהייתה רשות ממשלתית. כחלק מהליך חיזוק הנמלים ופיתוחם, הוחלט על שינוי מבני החזקת ותפעול הנמלים. בשנת 2004 חוקק חוק רשות הספנות והנמלים, התשס"ד-2004, והוקמה העותרת שקיבלה לידיה את כל נכסי הנמלים מהמדינה. העותרת הפכה לבעלת זכויות החכירה במקרקעין ובעלת נכסי הנמלים אותם היא מעמידה, על פי הסכמים נפרדים, לרשות חברות הנמל שהוקמו וביניהם לחברת נמל חיפה בע"מ (ראו סעיף 9 לחוק רשות הספנות והנמלים). מאז הקמת העותרת היא בעלת זכויות החכירה בשטחי הנמל, לרבות בשטח מסוף כרמל.

4. כבר בתיאור הרקע נזכור, כי בשנת 2000 נערך ונחתם הסכם בין עיריית חיפה לרשות הנמלים והרכבות (להלן: "רנ"ר") לשיתוף פעולה בכל הנוגע ליישום תכנית האב לנמל חיפה (להלן: "הסכם 2000") (נספח ו' לכתב העתירה). ההסכם נועד, בין היתר, להסדיר שיתוף פעולה בכל הנוגע למערכת הדרכים המובילה ושצפויה להוביל למסוף הכרמל. בין היתר, הוסכם בין הצדדים כי רנ"ר תחכיר לעירייה מקרקעין המיועדים לפיתוח והכשרת דרכי גישה למסוף הכרמל. מדובר בחכירה ל-99 שנים של כ-585 דונם (סעיף 3.2 להסכם 2000). העירייה התחייבה לשלם תמורה כספית כקבוע בהסכם 2000 עבור המקרקעין.

5. בסעיף 10 להסכם 2000 התייחסו הצדדים לסוגיית ההיטלים בגין סלילת הדרכים, וכך נאמר בסעיף:

"העירייה לא תחייב את רנ"ר בהיטלים כלשהם בגין סלילת דרך כלשהי מדרכי מערכת הדרכים. כמו כן לא תחייב העירייה את רנ"ר בהיטלים כלשהם בגין סלילת דרכים כלשהן במקרקעי רנ"ר – אם הן תיסללנה במימון רנ"ר".

חשוב להזכיר, כי בטרם ייבוש הים והקמת מסוף הכרמל, עבר גבול שטחה המוניציפאלי של העיר חיפה בקצה מזח הנמל הקיים. מכך היה ברור כי שטח הים שיובש אינו כלול בשטחה של העיר.

6. בחודש אוגוסט 2007, שונו גבולות שטח התכנון של חיפה והוצא צו התכנון והבניה (חיפה) (מס' 2), התשס"ז-2007, בגדרו הוכלל שטח מסוף הכרמל והוסף למרחב התכנון המקומי חיפה (נספח 26 לתשובה).

עוד נספר, כי עם ייבוש הים הוקמה, על פי פקודת העיריות, ועדת חקירה לקביעת גבולות העיר. בהתאם להמלצת הוועדה, פרסם שר הפנים בחודש 5/2008 את אכרזת חיפה (שינוי תחום העיריה) (תיקון), התשס"ח-2008, בגדרו נכלל שטח מסוף הכרמל בתחומי העיר חיפה (להלן: " האכרזה") (צורפה כנספח 2 לתשובת העירייה).

7. עם סיום ייבוש הים ובניית רציף המכולות, הגישה העותרת בקשה להקמת מבנה תפעול B.O.M (להלן: " מבנה התפעול"). ביום 18/6/07 אישרה הוועדה המחוזית את הקמת המבנה (ההחלטה סומנה נספח 32 לסיכומי העירייה). בין תנאי ההיתר נקבע כי על העותרת לשאת בתשלום היטלי פיתוח ואגרות בנייה "כאשר יעבור שטח השיפוט לעיריית חיפה".

8. ביום 22/8/07 נשלחה לעותרת דרישה לתשלום היטלים ואגרות (להלן: "דרישת 2007"). דרישת 2007 כללה חיובים בגין היטל מים-מגרש, היטל ביוב-מגרש, היטל ניקוז-מגרש והיטל דרכים, בסך כולל של 26,128,000 ₪. היטל הביוב אינו רלבנטי לחלק זה ועל-כן דרישת היטל הפיתוח ללא הביוב הייתה 18,584,000 ₪. הדרישה הוצאה בגין שטח קרקע של 230 דונם. העירייה התנתה את מתן טופס אכלוס למבנה התפעול בתשלום ההיטלים לפי דרישת 2007. העותרת פנתה בעתירה לכוף על העירייה ליתן לה את ההיתר לבניית מבנה התפעול (עת"מ 302/08) ללא תשלום ההיטלים בהם כפרה וביום 11/2/2008 הושג הסדר למתן ההיתר, כפוף לתשלום סכום מוסכם. הסדר זה קיבל תוקף של פסק דין.

9. במקביל, הגישה העותרת את העתירה המקורית בתיק זה לביטול דרישת 2007. בין לבין ובטרם החל הדיון בעתירה לגופה, תיקנה העירייה את דרישת התשלום והצדדים החלו במשאים ומתנים להסדר. ביום 14/8/2008 הוסכם בין הצדדים על הסדר ביניים, הכולל בחובו הסכמה על תשלום חלק מדרישות העירייה והסכמה לפנות להליך של גישור (להלן "הסדר הביניים "). בסופו של יום ולאחר שכל הניסיונות נכשלו, הוציאה העירייה לעותרת דרישה עדכנית מיום 6/1/2012 (נספח 1 לכתב העתירה המתוקנת) (להלן: "דרישת 2012"). הדרישה העדכנית הייתה שונה מדרישת 2007. בדרישת 2012 חושבו ההיטלים לגבי שטח של 340.46 דונם (במקום 230 דונם בדרישת 2007). הדרישה התייחסה לשטח המוגדר כמתחם 2 בנמל כרמל.

בדרישת 2012 הוטלו על העותרת חיובים כדלקמן:

סוג ההיטל
שטח במ"ר
תעריף
תאריך מדוד התעריף
חיוב נומינלי
הצמדה וריבית
סך חיוב
ביב ציבורי אזור ב'
340,460

33.30
27/03/2008
11,337,318
6,746,107
18,083,425
ביב מאסף
340,460
9.60
27/03/2008
3,268,416
1,944,824
5,213,240
מתקנים אחרים
340,460
9.60
27/03/2008
3,268,416
1,944,824
5,213,240
אגרת הנחת צנרת מים

340,460

10.50

27/03/2008

3,574,830

2,127,151

5,701,981
היטל סלילת רחובות

340,460

99.10

27/03/2008

33,739,586

20,076,253

53,815,839
אגרת תיעול
340,460
19.50
27/03/2008
6,638,970
3,950,423
10,589,393

61,827,536
36,789,581
98,617,117

הואיל והטענות בעניין היטל הביוב אינן חלק מההליך הנוכחי, יוצא שהדרישה נשוא תיק זה הייתה נכון ליום משלוח הדרישה על סך 70,107,817 ₪. כפי שניתן לראות, הדרישה כוללת גם חיובי הצמדה וריבית מיום 27/03/2008 בסך כולל של כ-36,789,581 ₪, שמתוכם סכום הריבית הינו כ-26,000,000 ₪.

10. בהתאם להסכמת הצדדים, הגישה העותרת ביום 5/4/2012 את העתירה המתוקנת, היא העתירה נשוא הדיון הנוכחי. לפיכך, אתייחס בפסק דין זה, כל עוד לא נאמר אחרת, רק לעתירה המתוקנת ולדרישת 2012, שהיא הדרישה נשוא העתירה העומדת להכרעה.

תמצית טענות העותרת
11. העותרת מעלה מספר רב של טענות כנגד דרישת 2012. קבוצה אחת של טענות עניינה סמכות העירייה לדרוש מהעותרת את תשלום ההיטלים. בגדרן של אלו ט וענת העותרת כי העירייה מנועה מלדרוש היטל סלילה וזאת בהתאם להסכם 2000, שבו ויתרה על סמכותה לחייב את העותרת בהיטלים. כן טוענת העותרת, כי מיום הקמת תאגיד המים מי כרמל בע"מ ובהתאם לחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001, אין לעירייה סמכות לדרוש תשלום היטלי מים ותיעול.

העותרת טוענת עוד, כי דין הדרישה להתבטל בשל מחדלים בהתנהלות העירייה. העירייה שלחה מספר דרישות, שינתה את שטח החיוב מדרישה לדרישה ולא פרטה את עילת החוב ואת דרך חישוב החיובים. בנסיבות אלו, כך נטען, דין הדרישות להתבטל בשל הפגמים בהליך המנהלי ולחילופין יש לקבוע כי לעותרת נגרם "נזק ראייתי" המצדיק העברת הנטל לעירייה.

12. העותרת טוענת גם כי חוק העזר לחיפה (סלילת רחובות), התשס"ח-2008 (להלן: "חוק הסלילה") אינו חל על שטח הים שיובש, שכן חוק העזר מפנה לגבולות העיר חיפה משנת 2005. בנסיבות אלו, כך נטען, העירייה אינה מוסמכת להטיל על העותרת תשלום היטל סלילה מכוחו של חוק הסלילה.

13. העותרת טוענת גם כי נפל פגם בחישוב ההיטלים. העותרת מציינת כי ההיטלים חושבו על פי תחשיב שנערך קודם לצירוף השטח שיובש לעיר חיפה. צירוף השטח, כמו גם צירוף שטחים נוספים שלא הובאו בחשבון, כמו שטח בתי הזיקוק, משנה את חישוב ההיטל ואת החיוב המוטל על כל בעל נכס. העותרת גם סומכת על חוות דעת מהן מבקשת היא להסיק כי נפלו פגמים בתחשיב ההיטלים.

14. לעותרת טענות גם בנוגע לחיובים על פי ההיטלים עצמם. לטענתה, לא הוכח כל אירוע המצדיק הטלת חיוב על פי חוק העזר. במיוחד מדגישה העותרת כי לא הוכחה עבודת סלילה הגובלת במסוף הכרמל. העבודות שבוצעו, כך לטענתה, מהוות רק שדרוג של דרכים וכבישים ואינן מהוות אירוע מטיל חבות. העותרת טוענת גם, כי בגין עבודות הסלילה שבוצעו בעבר שילמה "דמי השתתפות" ועל-כן יש לפטרה מתשלום היטל סלילה כעת.

לגבי היטל התיעול, נטען כי לא הוכחו התנאים המקדמיים להטלת תיעול כגון הכרזה על אזור איסוף והוכחת ביצוע עבודות התיעול.

15. לעירייה טענות שונות בתשובה לטענות העותרת והן יפורטו במסגרת הדיון בטענות לגופן. אדגיש רק כי העירייה טוענת כי לא נפל כל פגם במשלוח דרישת 2012 וכי התמלאו כל התנאים להטלת החיובים. העירייה מציינת כי הפעילות בנמל חיפה בכלל ובמסוף הכרמל בפרט, גורמת לכך שמשאיות ורכבים כבדים ינועו ברחובות חיפה. מדובר במשאיות כבדות משקל הגורמות נזקים כבדים לתשתיות הכבישים. בנסיבות אלו, כך נטען, ישנה הצדקה ברורה לחיובה של העותרת בתשלום היטלי הפיתוח. פעילות הנמל נושאת רווחים עצומים, כך נטען, ועל כן צודק ונכון שהנמל יישא בעלויות הפיתוח ואין להטיל את התשלום על כלל תושבי העיר.

16. בטרם אדון בטענות לגופן אזכיר, כי גם לאחר הגשת העתירה המתוקנת וגם לאחר הגשת סיכומי הטענות על ידי הצדדים, הוגשו בקשות רבות לצירוף מסמכים וצירוף אסמכתאות. לצדדים ניתנה הזדמנות להגיב למסמכים הנוספים ועל-כן אתייחס בפסק דיני זה גם לטענות הנוספות שהועלו ולמסמכים שהוגשו, ככל שיהיה בכך צורך.

דיון והכרעה
17. העתירה המונחת להכרעה , כוללת בחובה טענות שונות ורבות. לפיכך, אפתח את הדיון בהצגה תמציתית של המסגרת המשפטית להטלת חיובים בגין היטלי פיתוח ורק לאחר מכן אדון בטענות כסדרן, תוך התייחסות למסגרת זו.

18. לצורך הקמת תשתיות עירוניות זקוקה הרשות המקומית למימון. מימון זה עשוי להתקבל מגביית מסים עירוניים, מהקצבות ממשלתיות, ממכירת שירותים או מהטלת תשלומי חובה נפרדים על התושבים. סעיפים 250 ו-251 לפקודת העיריות [נוסח חדש] מסמיכים את העירייה להתקין חוקי עזר ולהורות על הטלת היטלים, אגרות ודמי השתתפות על כל אדם, לצורך ביצוע "הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם". במסגרת זו התקינו מרבית הרשויות המקומיות בארץ חוקי עזר, הקובעים הוראות בדבר ביצוע עבודות פיתוח והטלת תשלומי חובה לצורך מימונם.

במשך שנים רבות חושב ההיטל אותו נדרש כל בעל נכס לשלם בשיטת "דמי ההשתתפות". בשיטה זו מחושבת עלותה בפועל של בניית התשתית הרלבנטית וזו מחולקת בין בעלי הנכסים הגובלים. לשיטת "דמי ההשתתפות" נמצאו מגרעות רבות וכיום נהוג במרבית הרשויות המקומיות להטיל היטלי פיתוח על פי "שיטת ההיטל". בשיטה זו מנותקת זיקת המימון הישיר מסכום ההיטל. בשיטה זו מחושבת העלות הכוללת של המשאבים שמקצה הרשות לביצוע עבודות הפיתוח ברחבי הרשות (ההוצאה בפועל בצירוף העלות הצפויה) וזו מחולקת בין כלל בעלי הנכסים על פי תעריף קבוע מראש (ראו ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חברת מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3) 321 (1998); ע"א 1270/02 עיריית רמת גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נח(2) 7, 13 (2003); עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי (5/9/07)).

19. הטלת חיוב בשיטת ההיטל יצרה לכאורה קושי חדש, שכן ניתוק הזיקה המימונית בין עלות התשתיות המשרתות כל נכס להיטל המוטל על בעליו, מקרב את ההיטל למס (ראו ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובנייה בע"מ, פ"ד נז(1) 340, 361 (2002)). הקושי נובע מכך שלרשות המקומית אין לכאורה סמכות להטיל מס. למרות קושי זה פסקו בתי המשפט כי די בקיומה של זיקה רופפת כדי להכשיר את הטלת היטלי הפיתוח, אף אם הם מחושבים בשיטת ההיטל (עע"מ 11646/05 הנ"ל; בר"מ 5539/08 רוני דו השקעות בע"מ נ' עיריית הרצליה (22/2/10); עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ (24/6/12)).

20. שאלת הגדרתו של היטל הפיתוח כמס נדונה רק במסגרת שאלת סמכות הרשויות המקומיות להטלתו, אולם להגדרה זו חשיבות גם להסדרים השונים הנוגעים להטלתו. כך למשל כאשר מדובר במס יש לקבוע תעריפים שוויוניים ולהימנע מהטלת חיוב גדול יותר על בעל נכס שעלות חיבורו לתשתית גבוהה יותר (על עיקרון השוויון בחלוקת נטל המס ראו י' אדרעי מבוא לתורת המסים 34 (2008) ; בג"צ 9333/03 קניאל נ' ממשלת ישראל (16/05/2005). הדבר צריך להשפיע גם על סוגיות כמו הנחות ופטורים לבעלי נכסים מסוימים. כך ברי כי אם נקבע שבעלי נכס מסוים פטורים מתשלום ההיטל משמעות הדבר תהא הגדלת נטל המס על בעלי נכסים אחרים. להגדרת ההיטל כמס השפעה על היקף הנישומים החייבים. בעוד דמי ההשתתפות מוטלים רק על הנהנה הישיר מהנכס הרי מקום שעסקינן בתשלום מס או בתשלום הקרוב במהותו למס, תהא נטייה להרחיב את החבות על כלל תושבי הרשות ללא קשר למידת ההנאה הישירה מהתשתיות, כפי שלא נדרשת זיקת הנאה ישירה של משלמי מיסים אחרים.

זאת ועוד, כדי לייעל את גביית המס ולקדם ערכים חברתיים מקובלים משמש כמבחן לחלוקת נטל המס, מבחן היכולת הכלכלית ולא מידת ההנאה (כך בדרך כלל לגבי הכנסה מיגיעה אישית, מרווח הון וכדומה. ראה דברי השופט ברק בבג"צ 9333/03 הנ"ל, האומר: "הנחה זו מבוססת על התפיסה, כי שוויון במיסוי משמעותו מיסוי שווה לבעלי יכולת שווה, מיסוי שונה לבעלי יכולת שונה, הכל בהתאם למידת השוני"). לעומת זאת כאשר עוסקים בתשלום היטל, שאינו מס, מבחן מידת ההנאה יכול לשמש כאמת מידה ראויה להבחנה בין נישומים (בג"צ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו, פ"ד לג(1) 113, 120 (1978); בג"צ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עיריית גבעתיים, פ"ד לט(2) 13, 20 (1985)). לשאלת ההגדרה נפקות גם לעיתוי התשלום, שכן כאשר עסקינן במס אין הכרח שתהיה זיקה בין מועד ביצוע העבודות למועד החיוב, ויש לאתר מועד רלבנטי אחר.

21. למרות הקשיים בהגדרת היטלי הפיתוח כהיטל להבדיל ממס, קבעו בתי המשפט כי אין בהטלתם פסול. נקבע כי נדרשת זיקה בין העלות לבין טובת ההנאה של בעל הנכס, אם כי די בזיקה רופפת ביותר. לפיכך נפסק כי רשות מקומית מוסמכת לגבות היטלים "בתנאי שישמרו שני תנאי סף: הראשון, שהגבייה תותנה בכך שהוקמו תשתיות בפועל ברחוב גובל באופן שמקיים זיקה של הנאה ישירה בין עלות התשתית לבין החייב הראשוני בהיטל [...] התנאי השני דורש שהסכומים שיגבו יחושבו וישמשו לתכלית שלשמה נגבו ולא להעשרת קופת העירייה [...]" (עע"מ 2314/10 הנ"ל פסקה 17).

22. תנאי הסף הראשון- קיומה של זיקת הנאה, מעלה את שאלת עיתוי הדרישה, כלומר מתי ניתן לקבוע כי התקיימה זיקת הנאה מספקת לדרישת ההיטל. הואיל והיטל הפיתוח מיועד לממן את כלל התשתיות העירוניות, ולא תשתית מוגדרת, נדרש להצביע על אירוע שבעקבותיו ניתן לדרוש את התשלום, דהיינו נדרש להוכיח קיומו של אירוע מגבש חבות. עם התקיימו של האירוע המגבש מתעורר ההיטל לחיים וקמה לרשות המקומית עילה לדרוש את תשלומו.

יוצא שעל מנת להטיל על בעל נכס חובת תשלום צריכים להתקיים שני מבחנים נפרדים; הראשון, קיומה של זיק ת הנאה מספקת העומדת בדרישת הסף; והשני , התקיים אירוע מ גבש חבות. טיבו של האירוע המגבש תשתנה על פי חוקי העזר השונים ועל כן יש לבחון כל דרישת תשלום על פי חוק העזר הרלבנטי ולברר מהו האירוע המגבש המצדיק את דרישת התשלום.

תקיפת דרישות תשלום היטל
23. בירור התקיימותם של התנאים למשלוח דרישה לבעל נכס עשוי לחייב בירור עובדתי מורכב כגון בשאלות מיקומו של הנכס, גודלו, מיקומו ביחס לעבודות המהוות אירוע מגבש חבות, חישוב ההיטל ועוד. על אף הצורך לעריכת בירור עובדתי לא קובע הדין דרכי תקיפה ברורות לבירור דרישות תשלום היטלי הפיתוח למיניהם. בכך שונה הדין החל על היטלי סלילה ומים מדרישות לתשלומי חובה אחרים. כך למשל, מחלוקות עובדתיות בדבר תשלומי ארנונה מתבררות בפני ועדות ערר המוקמות על פי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (אם כי הסדר זה אינו ממצה, ראו עע"מ 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש (5/9/05); בר"מ 4991/04 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' שילוח חברה לביטוח בע"מ (ניתן ביום 3/5/07); עע"מ 259/05 שי ז"ל נ' עיריית נצרת עלית (6/11/11); בר"מ 1295/12 נורקייט בע"מ נ' עיריית פתח תקוה (12/3/12)). על היטל ביוב ניתן היה לערור על פי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 לוועדת הערר (סעיף 30 לחוק) (הוראות אלו שונו לאחרונה בחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010), התשס"ט – 2009)). על היטל השבחה ניתן לערור בפני ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה כאמור בסעיף 12ו' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 ועוד.

24. בהיעדר מסלול לתקיפה של דרישות לתשלום היטלי פיתוח בפני טריבונל מינהלי, נאלץ האזרח, החולק על דרישה לתשלום שנשלחה לו, לפנות בעתירה מינהלית לבית המשפט. הדבר מקשה על הבירור העובדתי. עתירה מינהלית אינה האכסניה המתאימה לעריכת הבירור. אף שבית המשפט המינהלי מוסמך לשמוע ראיות, הרי שההליך בבית המשפט לעניינים מינהליים מתברר ברובו על פי סדרי הדין הנהוגים בבג"צ (ראו עע"מ 10811/04 סורחי נ' משרד הפנים, פ"ד נט(6) 411, 417 (2005); א' שרגא ור' שחר המשפט המינהלי – סדרי הדין והראיות בבתי המשפט לעניינים מינהלים 268 (2011) וכן עע"מ 2611/08 בנימין נ' עיריית תל-אביב (5/5/10); עע"מ 2827/07 חיות נ' משרד הבינוי והשיכון (23/11/08)).

25. בהיעדר מנגנון חוקי אחר לבירור הטענות בנוגע לדרישת תשלום היטלי פיתוח, נאלץ בית המשפט לעניינים מנהליים לדון בעתירות כנגד דרישת התשלום. מטבע הדברים, הבירור במסגרת זו הינו מוגבל ומעלה קשיים רבים שעלולים לפגוע בצדדים. עם זאת, כל עוד לא יוקם מנגנון חלופי עלינו לעשות כמיטב יכולתנו גם במסגרת דיונית זו ולהכריע בטענות ולכן נפנה כעת ונתחיל בטענות לגבי התנהלות העירייה.

התנהלות העירייה
26. העותרת קובלת בעתירה על התנהלות העירייה בכל הנוגע להטלת החיובים, התנהלות שכללה שינויים בדרישות, העדר פירוט והעדר הנמקה. העותרת מציינת כי על רשות מנהלית השולחת לאזרח דרישה לתשלום מס לפעול בסבירות ובהגינות. מכוחן של חובות אלו עליה להקדים איסוף נתונים ובירור כל העובדות בטרם משלוח ודרישה. זאת ועוד, דרישת התשלום חייבת להיות מפורטת כנדרש, לכלול את הנתונים הרלבנטיים, לפרט את אירוע המס הנטען, את מועד החיוב ואת דרך חישוב הדרישה. בהעדר כל אלו, כך נטען, מקופחת זכותו של האזרח לתקוף את הדרישה.

נטען, כי בדרישות התשלום לא פורטו עבודות הסלילה שמקימות את החבות הנטענת, לא הוברר באילו רחובות בוצעו העבודות ומתי, לא פורטו סעיפי חוק העזר לעיריית חיפה המעגנים את דרישות התשלום. גם במסגרת ההליך לא נמסרו לעותרת, כך לטענתה, כל הפרטים הדרושים והדרישה לפרטים נוספים לא נענתה במלואה.

התנהגות זו של הרשות, וחוסר הבהירות בדרישת התשלום, כך נטען, מחייבת את ביטול הדרישה. לחלופין, מבוקש לקבוע כי התנהלות העירייה גרמה לעותרת נזק ראייתי שמשמעו הטלת נטל שכנוע כבד על העירייה.

27. המשיבה מצידה מבקשת לדחות את כל טענותיה אלו של העותרת. העירייה מציינת כי דרישת 2012 היא פרי של הליך ארוך שהתנהל בין הצדדים בגדרו נפרשו בפני העותרת כל הטענות. יתרה מזו, לטענתה כבר בהסדר הביניים משנת 2008, בגדרו עוכבו ההליכים בעתירה, הוסכם כי אם הליך הגישור לא יצלח תוכל העירייה להוציא דרישת תשלום חדשה (סעיף 7.3 להסדר הביניים מיום 14/8/2008). לפיכך, אין בדרישת 2012 משום סטייה מדרישה קודמת אלא הדבר נעשה על פי המוסכם. עוד נטען כי במהלך הגישור, לאחר הגשת העתירה המתוקנת, נמסרו לעותרת מלוא פרטי החיוב. לעותרת ניתנו פרטים נוספים, הוגשו חוות דעת וצורפו תצהירים. כל המידע הדרוש לעותרת נמסר לידה, הן ביחס לשטח נשוא החיובים, הן ביחס לעלויות החוב והן ביחס לדרך חישוב ההיטלים. לחלופין נטען, כי גם אם נפל פגם כלשהו בדרישה, הרי שאין בו להביא לביטולה.

28. זכותו של כל נישום להתגונן בפני דרישת תשלום שנשלחה אליו, אינה שנויה במחלוקת. כדי לממש את זכותו, על הנישום לדעת מדוע הוא נדרש לשלם את המס, מה הם היסודות לחיוב, מה הן דרכי חישוב החוב ומה הן הדרכים לתקיפת החיוב. בדיני מס שונים נקבעו הוראות המטילות נטל מפורש על רשות המס לפרט את דרישת החוב (ראו על חובת ההנמקה של השומה סעיף 158א(ב) לפקודת מס הכנסה; וכן סעיף 77 לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975; סעיף 79א' לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963). יתרה מזו, בערעור על החלטת פקיד השומה שדחה השגה של נישום נקבע הסדר דיוני מפורט, בגדרו על הנישום לפרט את נימוקי הערעור רק לאחר שקיבל את נימוקי השומה (ראו למשל תקנה 5 ל תקנות בית משפט (ערעורים בענייני מס הכנסה), התשלט-1978 ).

29. כפי שציינתי לעיל, המחוקק לא קבע הסדרים מקבילים בכל הנוגע לתקיפת דרישה לתשלום היטלי פיתוח. עם זאת חובת ההגינות המוטלת על הרשות המנהלית וחובתה לפעול בסבירות מטילים על העירייה חובות דומים. גם בעת משלוח דרישה לתשלום היטל, חובה על העירייה לפרט בדרישה את כל הנתונים הדרושים כדי לכלכל את צעדיו של הנישום, לדעת מהו הנכס בגינו מוטל החיוב, מהו התעריף שנקבע לחיוב, מהו השטח נשוא החיוב, מה הן העילות המקימות חבות, דרכי ההשגה העומדות בפניו וכדומה (ראו גם עת"מ (חי' ) 3024/06 אמישראגז החברה האמריקאית ישראלית לגז בע"מ נ' עיריית חדרה (15/4/2007); עת"מ (חי') 3411-05-12 טכנולוגית להבים בע"מ נ' עיריית נהריה (20/3/2013) ).

30. חובת פירוט הדרישה נועדה גם לאפשר מימוש זכות הטיעון של האזרח. זכות הטיעון, הינה אחת מהזכויות הבסיסיות של הפרט; זכות שנועדה להבטיח הגינות שלטונית, נועדה להבטיח שיתוף פעולה של הפרט, לשמר את תחושת הצדק בנוגע להליך החיוב, להבטיח את יעילות ההליך המנהלי ולמנוע פגיעה שלא כדין בזכויות הפרט (ראו ע"א 2962/97 ועד אמנים-חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב, פ"ד נב(2) 362 (1998); ד' ברק ארז "זכות הטיעון בין צדק פרוצדוראלי ויעילות" ספר אור 819 (א' ברק, ר' סוקול, ע' שחם עורכים, 2013)).

לצורך מימושה של זכות הטיעון מוטלת על הרשות חובה להציג בפני הפרט את מהות הדרישה ואת נימוקי ההחלטה. בהעדרם של אלו לא ניתן לממש את הזכות (ד' ברק ארז הנ"ל, עמ' 812). על-כן, ברי כי דריש ת תשלום היטלי פיתוח אינה ערו כה כדין אם לא נכללו בה כל הפרטים הרלבנטיים שיאפשרו למי שנדרש לשלם לדעת את מקור החיוב ולהשיג עליו.

31. זאת ועוד, כאשר רשות ציבורית משנה את עמדתה, משנה החלטה ובמיוחד כאשר הרשות מבקשת להגדיל את דרישת החיוב מהפרט, חובה עליה להסביר ולנמק את השינוי (עמ"נ (חי') 8249-01-11 ש.ח.ר. אירוח ואירועים בע"מ נ' מנהל הארנונה של מועצה אזורית מטה אשר (11/8/2011); י' זמיר הסמכות המנהלית כרך ב' 1395 (2011); בג"צ 707/81 שוורץ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, תל-אביב – יפו, פ"ד לו(2) 665 (1982); ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, 783 (2002); י' זמיר הסמכות המנהלית כרך ב' 1005-1004 (1996); ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, תל אביב, פ"ד לז(1) 337 (1983); בג"צ 28/74 שעשע נ' ועדת העררים לענייני מוניות, פ"ד כח(2) 652, 657 (1974); עע"מ 1164/04 עיריית הרצליה נ' יצחקי (05/12/06)).

הלכה היא כי רשות אינה יכולה לשנות החלטותיה כרצונה אלא הרשות כפופה לכללי המשפט הציבורי בבואה לשנות החלטות (ראו י' זמיר הנ"ל כרך ב' 1002-1001 (1996)). החלטה של רשות יוצרת מצג בפני האזרח; האזרח מסתמך על מצג זה ומתאים עצמו להחלטת הרשות. על כן יש לבחון כל שינוי בהחלטת הרשות בזהירות. כך למשל אומר בית המשפט בבג"צ 707/81 הנ"ל (עמ' 667 ):

"חייבים אלה אמנם להיות מקרים חריגים ביותר, שכן, כרגיל, זכותו של האזרח לדעת, אם בידיו החלטה סופית ומחייבת, ואין להטרידו שוב ושוב באותו נושא".

עם זאת, אין לכפות על רשות לדבוק בהחלטה מוטעית שיצאה תחת ידה (ראו בג"צ 707/81 הנ"ל)). תיקון טעות יכול לנבוע מגילוי טעות בעובדה, בדין או אפילו טעות בשיקול דעת. ההבדל בין סוגי הטעויות עשוי להשפיע על המבחנים לקביעת תוקפו של השינוי.

כמובן שהרשות יכולה לשנות החלטה בשל שינוי נסיבות ובתנאי שהנסיבות שהשתנו הינן רלבנטיות להחלטה (ראו למשל בג"צ 159/84 שאהין נ' מפקד כוחות צה"ל באזור רצועת עזה, פ"ד לט(1) 309, 335 (1985)).

32. כך או כך, מקום שהרשות משנה החלטה קודמת, צריכה להימצא בפניה תשתית עובדתית מתאימה המצדיקה את השינוי. יתירה מזו, על הרשות לנמק מדוע שינתה את ההחלטה ולהסביר מה היו המניעים לכך. האמירה כי מדובר בטעות אינה מספקת, שהרי מצופה שהרשות תסביר את טיבה של הטעות, את העובדות או הנסיבות שהביאו אותה לגילוי הטעות. כן הרשות צריכה להסביר באיזה טעות מדובר, האם טעות בעובדות, בדין או בשיקול הדעת וככל שמדובר בטעות, עליה להסביר את מקור הטעות ומי גרם לאותה טעות (ראו לעניין זה פסק הדין בע"א 433/80 לעיל בעמ' 351, שם מסביר בית המשפט את הטענות השונ ות המכשירות שינוי ההחלטה וכן ראו עע"מ 1164/04 הנ"ל).

33. ומה בענייננו? אין חולק, כי העירייה שינתה את הדרישה לתשלום ההיטלים. הדרישה המקורית משנת 2007 הייתה לתשלום סך של 26,128,000 ₪ (כולל אגרת ביוב) ואילו דרישת 2012 הייתה רחבה מזה ועמדה על סך של 98,617,117 ₪ ( כולל אגרת ביוב). ההבדל העיקרי הוא בשטח שנמדד. בעוד שבדרישת 2007 חושבו ההיטלים על שטח של 230 דונם, הרי שדרישת 2012 התייחסה לשטח של 340.46 דונם. ישנם גם שינויים נוספים, החל משינויים בהגדרת ההיטלים (היטל דרכים לעומת סלילת רחובות, היטל מים מגרש לעומת אגרת הנחת צנרת מים, היטל ניקוז לעומת אגרת תיעול) וישנו גם הבדל בתעריפים. כך למשל תעריף היטל מים מגרש בדרישת 2007 עמד על סך של 10.30 ₪ למ"ר, בעוד שתעריף אגרת הנחת צנרת מים היה 10.50 ₪ למ"ר.

34. דרישת 2007 לא הייתה דרישה מפורטת. להיפך, היא חסרה רכיבים רבים החשובים להכשרת הדרישה. מאידך, דרישת 2012 מפורטת יותר. יש בה הסבר לחישוב השטח, תוך הפניה למפה המפורטת שבתכנית חפאג/1205, חפ/1833/ה'. יש בה פירוט של חוקי העזר מכוחם נשלחה הדרישה, הפניה להסדר הביניים מיום 14/8/08 בנוגע לחישוב הפרשי ההצמדה והריבית והפנייה לסיכום שהושג בהליך הגישור.
35. זאת ועוד, דרישת 2012 נשלחה לאחר 4 שנים של מגעים בין הצדדים, פגישות משותפות והליכי גישור. כל הנתונים היו בידי העותרת ולעותרת ניתנה האפשרות לבקש עיון במסמכים ולקבל פרטים נוספים. צריך לזכור גם כי עבודות הקמת מסוף הכרמל הסתיימו רק בשנת 2009, כלומר לאחר משלוח דרישת 2007. מדידת השטחים נעשתה רק לאחר משלוח הדרישה מ-2007. ההחלטה בדבר צירוף שטח מסוף הכרמל לעיר חיפה התקבלה רק בשנת 2008.

משמע, השינויים בין הדרישות, הוסברו ונומקו ונמסרו לעותרת כל הנתונים. זכות הטיעון של העותרת לא נפגעה.

אין גם מקום לקבוע הוראה כללית בדבר העברת נטל שכנוע בשל נזק ראייתי שנגרם. סוגית נטל השכנוע ונטלי הבאת הראיות תתברר, ככל שיהיה צורך, בנוגע לדרישת החיובים השונים ואין די בשינויים הנטענים בין הדרישות כדי להצדיק קביעה גורפת בעניין זה.

36. אוסיף עוד, כי אפילו נפלו פגמים שלא הוסברו ולא נומקו כדבעי, הרי שקיומו של פגם בדרישה אינו מצדיק בהכרח את ביטולה כפי שלא כל פגם בפעולה מינהלית של רשות יביא לביטולה (ראו ע"א 1842/97 עיריית רמת-גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נד(5) 15 (2000); עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע (7/12/06) ; בג"צ 2758/01 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' עיריית ירושלים, פ"ד נח(4) 289, 309 (2004); בג"צ 9409/05 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנה על הסביבה נ' הוועדה הארצית לתכנון ובנייה של תשתיות לאומיות ( 24/10/2010)).

בשים לב לכל האמור, דין הטענה הראשונה, הטענה בדבר ביטול הדרישה בשל התנהלות פגומה של העירייה, להידחות.

מניעות מהגשת דרישה בעקבות חתימת הסכם 2000
37. כמתואר לעיל, בשנת 2000 הושג הסכם בין רשות הנמלים והרכבות לבין עיריית חיפה שתכליתו הייתה שיתוף פעולה לקידום תכנית האב לפיתוח הנמל (ראו תצהירו של מר דני גז).

בסעיף 10 להסכם 2000 (נספח לתצהירו של גז) נקבעה הוראה מפורשת המתייחסת לתשלום היטלים בגין סלילת דרכים. נשוב ונצטט את הסעיף:

"העירייה לא תחייב את רנ"ר בהיטלים כלשהם בגין סלילת דרך כלשהי מדרכי מערכת הדרכים. כמו כן לא תחייב העירייה את רנ"ר בהיטלים כלשהם בגין סלילת דרכים כשלהן במקרקעי רנ"ר – אם הן תיסללנה במימון רנ"ר".

רואים אנו, כי הסעיף מתייחס לשני סוגי היטלי סלילה; האחד, היטלי סלילה בגין סלילת דרך מתוך "מערכת הדרכים" המוגדרת בהסכם; והשני, סלילת דרכים במקרקעי רנ"ר, ככל שהסלילה תבוצע על ידי רנ"ר.

38. העותרת טוענת, כי במסגרת הסכם 2000 ועל מנת לאפשר את מימוש תכנית הפיתוח לנמל, הוסכם על העברת מקרקעין בשטח של 585 דונם לעירייה בחכירה ל-99 שנים במחיר מופחת. במסגרת זו גם הוסכם כי רנ"ר לא תחויב בתשלום היטלי סלילה. לטענת העותרת מדובר ב"עסקת חבילה" שבה כל צד מוותר. חיובה בהיטל סלילה, בנוגע להסכם 2000, כך לטענתה, מהווה הפרת ההסכם. העותרת מפנה את תשומת הלב כי במסגרת קידום תכנית האב, הוסכם גם כי משרד התחבורה יממן חלק ארי מעלויות סלילת הדרכים. משמעות הדבר הינה כי אם העותרת תאלץ לשאת בתשלום היטלי הסלילה, הרי שהעירייה תקבל תשלום בגין עבודות סלילה שמומנו על ידי המדינה ותהנה ממימון כפול.

39. העירייה מצדה טוענת כי הסכם 2000 לא נועד לפטור את רנ"ר מתשלום היטלי סלילה. כל שהוסכם הינו כי סלילתן של הדרכים שפורטו בהסכם; דרך הקישון, דרך משה דיין, דרך האצטדיון ודרך יוליוס סימון (סעיף 3.2.1 להסכם 2000) לא תקים לעירייה עילה לחיובה של העותרת. אין בהסכם 2000, כך לטענת העירייה, כדי לפטור את רנ"ר מתשלום היטל סלילה בשל התגבשותם של אירועי מס אחרים, כגון סלילת דרכים נוספות. העירייה מבהירה כי תכליתו של ההסכם הייתה רק "דחיית מס", כלומר דחיית המועד לתשלום ההיטל עד להתרחשות אירוע מגבש אחר, שאינו סלילת הדרכים המוסכמות.

עוד טוענת העירייה, כי גם העותרת לא סברה שהסכם 2000 מקנה לה פטור מלא מתשלום היטלי סלילה, שכן בשנת 2007 שילמה היטל בעקבות ביצוע סלילה ברח' סלמן. התנהגות זו מעידה, כך נטען, כי גם העותרת סברה שאין בהסכם 2000 משום הענקת פטור מתשלום היטל סלילה.

40. את דיוננו בטענות העותרת נתחיל בפרשנות הוראות סעיף 10 להסכם 2000. ראינו, כי סעיף 10 קובע כי העירייה לא תחייב את רנ"ר, שהעותרת באה בנעליה, בהיטלים משני סוגים; היטלים בגין סלילת דרך מדרכי מערכות הדרכים והיטלים בגין סלילת דרך במקרקעי רנ"ר, במימון רנ"ר. אין טענה כי סלילת הדרכים נעשתה במקרקעי רנ"ר במימון רנ"ר ועל כן ענייננו רק בסוג הראשון של היטלים, אותם מנועה העירייה מלגבות.

41. כפי שראינו לעיל, בסקירה הכללית של המסגרת המשפטית להטלת היטלי פיתוח, הרשויות המקומיות עברו להטלת חיובים בשיטת ההיטל, כלומר שיטה המנתקת בין עלות סלילת דרך מסוימת להיטל. ההיטל מחושב על פי תעריף קבוע מראש המבטא את כלל עלויות פיתוח הדרכים בשטח הרשות. בעל נכס המחויב בהיטל, אינו משלם את חלקו בעלות סלילת הדרך הגובלת בנכס, אלא נושא בחלקו בעלות סלילת כלל הדרכים בעיר.

עוד ראינו כי סלילת דרך גובלת בנכס של החייב, אינה אלא אירוע המגבש את החבות בהיטל.

גם עיריית חיפה שינתה את שיטת הטלת היטלי הפיתוח ועברה לשיטת ההיטל. בשנת 2000, עם כריתת הסכם 2000, חל חוק העזר לחיפה (סלילת) התשמ"ב-1982. גם חוק זה קבע חבות בהיטלי סלילה בשיטת ההיטל ולא בשאלת דמי ההשתתפות (ראו סעיף 5 לחוק).

42. לאור מסגרת משפטית זו יש לבחון את לשון הסעיף ולאתר את אומד דעת הצדדים. עמדת העותרת ולפיה סעיף 10 להסכם 2000 פוטר אותה מחבות בתשלום היטלי פיתוח בגין כל רציף הכרמל, אינה מתיישבת עם נוסח הסעיף. הסעיף עוסק רק בהתחייבות העירייה שלא לחייב את רנ"ר בגין סלילת דרך כלשהי מדרכי מערכת הדרכים. הואיל ובאותה עת כבר שונתה שיטת החיוב משיטת דמי ההשתתפות לשיטת ההיטל, הרי שמשמעות ההוראה הינה רק כי סלילת הדרכים לא תהווה אירוע מגבש חבות. דהיינו, לא תשלח דרישת תשלום בעקבות סלילת אחת מהדרכים הכלולות "במערכת הדרכים". עם זאת, משלוח דרישה בשל כל אירוע מגבש אחר אינו כלול בהתחייבות העירייה ואין כל מניעה לדרוש את התשלום. למעשה, וכך גם נטען על ידי העירייה, נפקות ההוראות היא רק דחיית מועד הדרישה עד מועד התגבשותו של אירוע אחר המטיל חבות בתשלום.

43. זאת ועוד, הסעיף כלל אינו חל על האירועים המגבשים נשוא הדרישה. סעיפים 1.3 ו-3.2.1 להסכם 2000 מבהירים מהי " מערכת הדרכים" שסלילתה אינה מגבשת חבות. סעיף 1.3 מגדיר את מערכת הדרכים כך: "כוללת את דרך הקישון, דרך משה דיין, דרך האצטדיון ודרך יוליוס סימון, הכל כמוגדר וכמפורט בנספח א' המהווה חלק מהותי ובלתי נפרד מחוזה זה".

טוענת העותרת כי בנספח א' נכללו גם דרכים נוספות, לרבות דרך וילבוש ועל-כן גם סלילת דרך וילבוש אינה אירוע מגבש חבות.

44. טענה זו אין לקבל. הצדדים הגדירו מפורשות גם בסעיף 1.3 וגם בסעיף 3.2.1 מה הן הדרכים הכלולות בהגדרת מערכת הדרכים ונקבעה מפורשות רשימת הדרכים. דרך וילבוש לא נכללה בהן. העובדה שבמפה שבנספח א' (צורף לתצהירו של מר גז) פורטו דרכים נוספות, אינה הופכת את הדרכים הנוספות לחלק מ"מערכת הדרכים" שהוגדרה בהסכם 2000.

הצדדים יכלו לקבוע מפורשות כי ההוראה הקבועה בסעיף 10 תחול על כל מערכת הדרכים שפורטו בנספח א' או בנספח אחר כלשהו ויכלו לציין רחובות נוספים וכדומה. למרות זאת הם בחרו לציין רק 4 דרכים מפורטות.

45. בהערת אגב אזכיר כי הדרכים שנזכרו בסעיף 1.3 ובסעיף 3.2.1 הינן דרכים מרכזיות שאינן גובלות באופן ישיר בשטח הנמל או בשטח מסוף הכרמל. לעומת זאת, דרך וילבוש, כפי שיפורט להלן, גובלת בשטח הנמל. יתכן שזהו ההסבר ליחס השונה לדרך וילבוש, אולם אף אם זו אינה הסיבה, הרי די בכך שהצדדים בחרו שלא לציין את דרך וילבוש כדי לקבוע שהיא אינה כלולה במערכת הדרכים שסלילתה אינה מהווה אירוע המגבש חבות בהיטלי סלילה.

46. עוד נזכיר, כי על פי הסכם 2000 חלקים מ-4 הדרכים המוזכרות בהסכם הוחכרו על ידי רנ"ר לעירייה (סעיף 3.2). משמע, הסכמת העירייה שלא לחייב את רנ"ר בהיטלים בגין סלילת הדרכים קשורה לכך שמדובר במקרקעין שהועברו לעירייה על ידי רנ"ר. דרך וילבוש אינה כלולה בדרכים שהועברו לעירייה, שכן הייתה כבר בבעלות מלאה של העירייה. מכאן ברי, שדרך וילבוש אינה חלק מ" מערכת הדרכים" אליה התייחסו הצדדים.

47. ראוי גם לפנות לסעיף 5.6 להסכם 2000, הכולל הסכמה של העירייה להעמיד לרשות רנ"ר, ללא תמורה, חלק מרחובות וילבוש ואורט. מדובר בהענקת זכות שימוש בלבד לצורך הקמת ותפעול שער הכניסה לנמל. "מערכת הדרכים" המוגדרת בהסכם 2000 היא מערכת הדרכים שצפויה הייתה להיסלל על מקרקעין שהועברו על ידי רנ"ר לעירייה. רחוב וילבוש הינו בדיוק הפוך; זכות השימוש בו, או בחלקו, הועברה מהעירייה לרנ"ר. גם מטעם זה יש לקבוע כי רחוב וילבוש אינו חלק מ"מערכת הדרכים", לגביו חל סעיף 10 להסכם 2000.

48. בטרם סיום הדיון בפרק זה, נזכיר גם כי הלכה היא שעירייה אינה רשאית להתקשר בהסכמים הפוטרים בעל נכס מתשלום היטלי פיתוח. מתן פטורים והנחות מתשלומי מס, כמו גם מתשלום היטלי האגרות, חייבת להיות מעוגנת במקור חוקי. בע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה (27/6/2011), אומר בית המשפט העליון (פסקה 30):

"הסמכה לפטור מתשלום חובה או להקל בו – כמו הסמכות לחייב בתשלום – חייבת להיות ברורה ומפורשת: "כשם שלהטלת מס נתבע מן החוק כי ידבר אלינו בלשון צחה וברורה, כן יהא בפטור או בהקלה ממס" (בג"ץ 4140/95 סופרפארם (ישראל) בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ, פ"ד נד(1) 49, 82 (1999); ע"א 375/74 אליה נ' פקיד שומה תל-אביב 2, פ"ד כט(1) 757, 759 (1975); בג"ץ 8791/96 מאור נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 9.12.1997); רע"א 9813/03 מדינת ישראל – משרד הבריאות נ' עיריית ראשון לציון, פסקה 10 (לא פורסם, 4.2.2007); ענין ישפרו, פסקאות 31-32; ענין עיריית פתח תקוה, פסקה 10 לפסק דינו של המשנה לנשיאה ריבלין, ופסק דיני באותו ענין; והשוו סעיף 245 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש]).

הטעם לכלל זה נעוץ בעקרון השוויון, ובחשש כי הקלה עם האחד תביא עימה הכבדה על האחר, ואף פגיעה בקניינו. "היחס בין הנהנים לבין מי שאינם נהנים מהקלה הוא, על דרך העיקרון, היחס שבין הַדְּלָיַיִם שעל הבאר, שהעולה מוריד את חברו והיורד מעלה את חברו: נְהַנֶּה את ראובן מהנחה... ויהיה על שמעון לשלם יותר..." (בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 706 (2001)). הפגיעה בשוויון – שכמוה כהפלייה – "פוגעת באמון הציבור במערכת השלטונית ומגבירה את התחושה שהשלטון מתנהל באופן שרירותי" (בג"ץ 4124/00 יקותיאלי נ' השר לעניני דתות, פסקה 35 (לא פורסם, 14.6.2010)). "אכן, הפליה היא רעה-חולה. מעט מן הרעות תדמינה לה..." (בג"ץ 1703/92 ק.א.לקוי אויר למטען בע"מ נ' ראש-הממשלה, פ"ד נב(4) 193, 203-205 (1998); בג"ץ 2618/00 חברת פארות בע"מ נ' שר הבריאות, פ"ד נה(5) 49, 57-58 (2001))".

מהלכה זו מתחייבת המסקנה כי ככל שסעיף 10 להסכם 2000 יפורש כמעניק לרנ"ר ולעותרת פטור מתשלום היטל סלילה, הרי שהינו בטל מחמת אי חוקיות. משמעות אי החוקיות בנסיבות מקרה זה הינה כי על העותרת לשאת במלוא ההיטל החל עליה על פי דין. ככל שהעותרת סבורה כי מתן הפטור הנטען הווה חלק מהתמורה עבור המקרקעין שהעבירה לעירייה על פי הסכם 2000, פתוחה דרכה לנקוט בהליך נפרד, אולם במסגרת הליך זה אין מקום לדון בטענות שכאלו.

49. רק למען שלמות התמונה אבהיר, כי לכאורה אין כל בסיס בחומר שבפניי לטענה כי התחייבות העירייה בסעיף 10 להסכם 2000 מהווה חלק מהתמורה שניתנה עבור המקרקעין. אין ראיה כי התמורה ששולמה, כ-18,000,000 $, נופלת משווי המקרקעין שהועברו, ומכל מקום ברי שסכום היטלי הסלילה הנדרשים אינו זהה או אפילו קרוב להפרש התמורה הנטענת (נטען כי שווי המקרקעין הוערך על ידי רנ"ר בסך של 20 $ למ"ר בלבד, ראו סעיף 331 לסיכומי העירייה).

ניתן לסכם פרק זה ולקבוע כי סעיף 10 בהסכם 2000 אינו סעיף פטור ואינו שולל מהעירייה את סמכותה לדרוש מהעותרת תשלום היטלי פיתוח, לרבות היטלי סלילה.

50. לאחר שבחנו את הטענות הכלליות נדון בטענות בנוגע להיטלים השונים ונתחיל את הדיון בדרישה לתשלום היטל סלילה מכוח חוק הסלילה.

האם חוק הסלילה חל על מסוף הכרמל
51. העותרת טוענת כי חוק הסלילה כלל אינו חל על מסוף הכרמל. העותרת מדגישה כי בעת חקיקת החוק, לא נכלל שטח מסוף הכרמל בתחומי העיר חיפה. חוק הסלילה פורסם ביום 5/2/2008 ואילו שטח מסוף הכרמל הוכלל בתחומי העיר חיפה על פי האכרזה מיום 16/6/2008.

העותרת מפנה לסעיף 11 לחוק הסלילה הקובע:

"חוק עזר זה יחול על תחום השיפוט של חיפה, למעט גוש 11619 – חלקות 2, 3 בשלמות; גוש 11622 בשלמות; גוש 11623 בשלמות; גוש 11624 בשלמות; גוש 11625 – חלקות 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 בשלמות; גוש 11222 – חלק מחלקה 3; חלקות 15, 23, 25, 29, 34 בשלמות; גוש 11223 בשלמות; הכל כמסומן על גבי מפה שאושרה על ידי שר הפנים בט"ז בחשוון התשס"ו (18 בנובמבר 2005) במצורף לאישור אכרזת חיפה (שינוי תחום העיריה) (תיקון מס' 2), התשס"ו-2005".

בסיפא לסעיף זה נאמר, כך לגרסת העותרת, "הכל כמסומן במפה שאושרה על ידי שר הפנים" והמפה אליה מפנה הסעיף הינה המפה משנת 2005 (נספח 4 לסיכומי העותרת). מכאן, כך לטענתה, חוק הסלילה אינו חל על השטחים שצורפו לשטח העיר בשנת 2008.

52. דין טענה זו להידחות. סעיף 11 לחוק הסלילה קובע את ההוראה הכללית "חוק עזר זה יחול על תחום השיפוט של חיפה [...]". זוהי הוראת התחולה. משהוסף שטח לתחום העיר או שנגרע ממנה, הדבר מביא לשינוי מידי של התחולה. סעיף 11 ממעט מתחולתו אזורים מסוימים שצוינו מפורשות בסעיף והשטח שבמחלוקת בתיק זה אינו כלול בהם. הסיפא לסעיף, כך עולה, נועדה רק להבהיר אלו שטחים יומעטו מתחולת החוק ולא לקבוע את שטח התחולה. הדבר עולה לא רק מלשון חוק הסלילה אלא גם מההיסטוריה החקיקתית ומהמסמכים שהוחלפו טרם אישורו של חוק הסלילה (ראו נספחים 37-36 לסיכומי העירייה).

גם היגיון הדברים מחייב את הקביעה כי משהוכלל שטח מסוים בתחום שטח העיר, יחולו עליו כל חוקי העזר, אלא אם נקבעה הוראה הממעטת אותו מהתחולה. אין כל היגיון לתקן את כל חוקי העזר עם כל שינוי בתחומי העיר. תחולת חוקי העזר על כל שטחי העיר שאובה גם מסעיף 261 לפקודת העיריות [נוסח חדש], המורה כי " רשאית עיריה להתקין חוקי עזר שיחולו בשטח בנין עיר הכולל את תחום העיריה או במקום מיוחד שמחוץ לתחום העיריה, המתנהל על ידי העיריה או המוקנה לה" (ראו גם ע' שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות כרך א' 70 (מהדורה שנייה , 2005)).

על כן יש לקבוע כי דין טענת העותרת להידחות וכי חוק הסלילה חל גם על שטח מסוף הכרמל.

חבות על פי חוק הסלילה
53. סעיף 2 לחוק הסלילה קובע:

"(א) היטל סלילת רחובות נועד לכיסוי הוצאות העיריה בשל סלילת רחובות בתחומה, בלא זיקה לעלות ביצוע עבודות סלילת רחוב הגובל בנכס נושא החיוב.

(ב) היטל סלילת רחובות יוטל על בעל נכס גובל, בהתקיים אחד מהתנאים האלה:

(1) בשל סלילת רחוב הגובל בנכס או קבלת החלטה על סלילת רחוב גובל; לעניין זה, "החלטה על סלילת רחוב גובל" – אישור של העיריה בנוסח שבטופס 1 לתוספת השנייה, ולפיו בכוונתה לצאת למכרז לביצוע עבודות סלילת הרחוב הגובל או להתקשר כדין בדרך אחרת לביצוע עבודות כאמור, בתוך 12 חודשים ממועד מתן האישור;

(2) בשל בניה חדשה בנכס או הוספת בניה;

(3) בשל שינוי ייעודו של שטח חקלאי או שימוש חורג בשטח חקלאי.

(ג) היטל שעילתו בניה חדשה בנכס, בניה שהוספה לנכס, שינוי ייעודה של אדמה חקלאית או שימוש חורג באדמה חקלאית, ישולם גם אם נסלל הרחוב הגובל בנכס לפני תחילתו של חוק עזר זה".

סעיף 2(א) קובע את העיקרון ולפיו היטל סלילה מוטל בשיטת ההיטל ולא בשיטת דמי ההשתתפות. סעיף 2(ב) קובע מהם האירועים המגבשים את החבות בהיטל.

העירייה מבססת את דרישת התשלום על שני אירועים מגבשים; האחד, בניית מבנה התפעול; והשני, סלילת דרכים הגובלות בנכס. נבחן את הטענות ונברר האם אכן התגבשו העילות לחיוב.

54. האירוע המגבש הראשון על פי הנטען, הינו בניית מבנה התפעול. מדובר במבנה B.O.M, שנבנה על פי היתר שניתן לעו תרת ביום 27/3/2008 (נספח 6 לתשובה). המבנה הינו בשטח של 566 מ"ר שבנייתו הסתיימה על פי הנטען בשנת 2008, כלומר לאחר מועד צירופו של מסוף הכרמל לשטח העיר (סעיף 82 לסיכומי העירייה).

עוד אציין כי בעת בקשת ההיתר לבניית מבנה התפעול, דרשה רשות הרישוי כי העות העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח, על ידי www.court.gov.il

^
X

חיפוש פסקי דין:

גילוי וכיבוי אש קרובים אל ויקטור מנביץ', נהריה, ישראל | עמותות וארגונים קרובים אל שדרות היובל, ראשון לציון, ישראל | טיסות כיף קרובים אל | אבלות קרובים אל הרב ברוך סבג, אשקלון, ישראל | קונסטרוקציות מתכת קרובים אל רקפת 98, בית שאן, ישראל | מיטות עיסוי קרובים אל דרך פיק"א 64, פרדס חנה כרכור, ישראל | פאבים-בארים קרובים אל דרך סיירת שקד, אופקים, ישראל | קידום אתרים קרובים אל ביאליק 47, בית שמש, ישראל | אנטנות קרובים אל Unnamed Road, Ashdod, ישראל | מידענים קרובים אל כליל החורש 104, בית שאן, ישראל | צעצועים ואמנות ילדים קרובים אל מאיר שפירא 8, עפולה, ישראל | רואי חשבון קרובים אל פיק"א 26, פתח תקווה, ישראל | חתמים קרובים אל גורדוניה 9, פרדס חנה כרכור, ישראל | מצבות קרובים אל חיים ארלוזורוב 2, קרית שמונה, ישראל | מכבסות קרובים אל קיבוץ גלויות, ראש העין, ישראל | פיתוח מערכות מידע קרובים אל הגפן 96, נווה ימין, ישראל | עבודות עפר קרובים אל שאול המלך 83, בית שאן, ישראל | בתי כנסת קרובים אל אשל 3-5, נתיבות, ישראל | חממות קרובים אל בריסל 8-14, שדרות, ישראל | תרגום קרובים אל שדרות פנחס ספיר 7154, קרית ים, ישראל | דיאטה בן-עמי פרנסין- דיאטנית בתלמי יפה | אלקטרודות פז-ארק ריתוך בע"מ בחולון | פרזול פרזול אזולאי בירושלים | איטום איטומי - סנפטופ בתל אביב - יפו | עיבוד נתונים החברה לאוטומציה במנהל השלטון המקומי בישראל בע"מ בירושלים | טיפול באמנויות מיכל מועלם-תרפיה באמנויות באשקלון | תאורה פייב רינגס - Five Rings בבני ברק | מאמן אישי אורית רבי בפתח תקוה | מיכלים פלסט-חן בע"מ בבאר שבע | ספורט פוקוס גלשנים ישראל בעמק חפר | מהנדס מכונות פולימט הנדסה בגבעתיים | לוחות הנצחה וזיכרון אבל.אינפו לוח מודעות אבל - אתרי הנצחה ללא תשלום -בע"מ בתל אביב - יפו | טלוויזיות מעבדת שירות - LCD-LED בתל אביב - יפו | טיולים המוסד לבוררות שליד התאחדות סוכני נסיעות ותיירות בישראל בתל אביב - יפו | לשכות מסחר גולדי מסחר בזהב בע"מ בבני ברק | כספומט בנק לאומי לישראל בע"מ בחיפה | נוטריון מאור גדעון - נוט' בתל אביב - יפו | איפור רותם שלב מאפרת מקצועית בנצרת עילית | יזמות עסקית P-ECOSYS ברעננה | קולנוע ליבנה מיכה בעצמון-שגבמחירון עבודות אבן | מחירון נגרות אומן ומסגרות פלדה | מחירון ריהוט חוץ | מחירון פיתוח חוץ - משטחים, ריצופים, קירות תומכים ומסלעות | מחירון מתקני מיזוג אויר | מחירון עבודות גינון והשקיה | מחירון פנלים מבודדים | מחירון חומרים לעבודות בטון | מחירון מכסים לתאי בקרה  | מחירון סלילת כבישים ורחבות | מחירון חומרים לעבודות בניה | מחירון נגרות - דלתות, ארונות מטבח ושונות | מחירון אלמנטים קלים לבניה | מחירון אביזרים למים וביוב | מחירון מוצרי נגרות | מחירון עוגני קרקע | מחירון ציוד מטבחים ציבוריים | מחירון קירות תמך מקרקע משוריינת | מחירון מחיצות, תקרות גבס וצמנטבורד וקונסטרוקציה לתקרה אקוסטית  | מחירון עבודות בטון בשלד המבנה | מחירון צינורות פוליאתילן מצולב למים קרים וחמים | מחירון שחרור עשן | מחירון בליטות בטון, בסיסים, ארגזי פרחים וביטון משקופי מעלית | מחירון ה ע ר ה: ראה פירוט הסעיפים בפרק 51 | מחירון כלונסאות בטון עם תמיסת בנטונייט | מחירון הריסת מבנים קיימים | מחירון מובילים | מחירון צינור פלדה ללא עטיפה חיצונית | מחירון מבנה לוח מפוליאסטר | מחירון טיח פנים לממ"ד | מחירון צביעת מסגרות אומן | מחירון דפנות קבועות (ויטרינות) | מחירון מאגר מחירי בניה ותשתיות מהדורת 03/2016 (מחירי 02/2016), מחירי חומרים | מחירון הריסת מבנה קשיח | מחירון אנליזה מכאנית | מחירון מחיצות מודולריות | מחירון דלתות אלומיניום | מחירון מכסים ומסגרות מפיברגלס משוריין | מחירון מפרידי שומן | מחירון איטום קירות בציפוי צמנטי הידראולי | מחירון אריחי "קלינקר" | מחירון שונות | מחירון הגנה נגד אש על קונסטרוקצית פלדה | מחירון מקלחות | מחירון מאחזי יד ופסי הגנה מפלדה, עץ, אלומיניום ופלסטיק | מחירון שוחות מפוליאתילן | מחירון כנפי דלתות | מחירון צינורות | מחירון פסיפס | מחירון רצפות פרקטבפני כב' השופטת שרה שדיאור תובעים מרואן זיתאוי נגד נתבעים החלטה התובע יבצע מסירה כדין של כתב התב | מספר בקשה:2 בפני כב' הרשמת שרון הינדה תובעת קרין חסרוי נגד נתבע התאגיד המנהל של המאגר לביטוח רכב | בפני כב' הנשיאה השופטת דפנה בלטמן קדראי התובעים נגד הנתבע דוד אלקריאף החלטה 1. ההליכים בתיק זה ה | בית משפט השלום בנצרת ת"א 45719-06-11 פסגת חרמון תחנת דלק בע"מ ואח' נ' שיא החרמון 9 | לפני כבוד ה שופט מוחמד חאג' יחיא התובעת לריסה רייזמן נגד הנתבע ד"ר יעקב רפאל החלטה 1) נקבע | לפני כב' הרשמת בכירה צבייה גרדשטיין פפקין תובעים 1. קרדן רכב בע"מ נגד נתבעים 1. שילה פכטר 2 | בפני כב' הגורם שיפוטי בתיק תובעים 1. אילן ולנר נגד נתבעים 1. ישיר חברה לביטוח בע"מ הודעה הת | בפני כב' הנשיא אלכס קוגן התובע ג'מיל זידאן ע"י ב"כ עו"ד אבו ורדה נגד הנתבע המ | החלטה בתיק בש"ם 3044/12 בבית המשפט העליון בירושלים בש"ם 3044/12 - ג' לפני:כבוד הרשמת דנה כ | החלטה בתיק בג"ץ 8883/07 בבית המשפט העליון בג"ץ 8883/07 בפני: כבוד השופטת א' חיות העותרת: ט | בפני כב' השופט דוד שוהם מבקשים 1. זהבה סלונים נגד משיבים 1. יוסף יצחק סלונים 2. הכשרת הישוב חברה | החלטה בתיק ע"פ 10610/02 - א' בבית המשפט העליון ע"פ 10610/02 - א' בפני: כבוד השופט א' מצא ה | החלטה בתיק בג"ץ 926/08 בבית המשפט העליון בג"ץ 926/08 בפני: כבוד השופט א' גרוניס העותרים: 1 | בית משפט השלום בירושלים תא"ק 51383-07-11 בנק דיסקונט לישראל בעמ נ' אסטרומוד בע"מ ואח&# | לפני כב' הרשמת בכירה עדי אייזדורפר תובעים 1. ראובן בכר 2. מיטל בכר נגד נתבעים 1. מטבחי רגבה אגש& | בפני כב' השופטת הדסה אסיף מבקשים 1. רותם אתי שלב נגד משיבים 1. גיל ברוש 2. רינה ברוש הודעה המזכי | מספר בקשה:7 בפני כב' השופטת דנה כהן-לקח מבקשים שרות מבחן למבוגרים - ירושלים נגד משיבים החלטה 1. | בית משפט השלום בקריות ת"א 23249-08-09 ח'ורי נ' אבו אל עולא ואח' תיק חיצוני: בפני כב | בפני כב' הרשמת הבכירה כרמית חדד התובעת: קרן אור שמש בע"מ חברות, 514091305 נגד הנתבע: אברקוב | מספר בקשה:1 בפני כב' השופט מנחם קליין מבקשים נגד משיבה נטליה בורנקוב החלטה משלא השכילו הצדדים לה | בבית המשפט העליון בה"נ 4591/99 - א' בפני: כבוד הרשמת מ' אגמון המבקשים: 1. יורצ'נקו אנדרי 2. יור | בית משפט השלום לתעבורה בירושלים נ"ב 7856-11-11 מדינת ישראל נ' אלקבץ 08 מאי 2012 בפני כב' | בבית המשפט העליון ע"פ 5364/01 בפני: כב' השופטת מ' נאור המערער: ברוך גנות נגד המשיבה: מדינת ישרא | החלטה בתיק ע"א 4223/05 בבית המשפט העליון בירושלים ע"א 4223/05 בפני: כבוד הרשמת שושנה ליבוב