הבסיס החוקי לפעולתו של פקיד הסעד

1. כללי
סמכויות פקיד הסעד מוסדרות בחוקים שונים הנוגעים לטיפול, להשגחה ולהגנה על אוכלוסיות נזקקות.
תפקידו של העובד הסוציאלי בכלל ושל פקיד הסעד בפרט, הוא להגן ולדאוג לרווחתם ושלומם של הקטין הנזקק, הקשיש, החוסה, המפגר ונזקקים אחרים.
ישנם שלושה סוגי חוקים המסדירים את התנהלותם של העובדים הסוציאליים מול מערכת החוק[15];
ראשית, קיימים החוקים המסדירים את תחומי פעולתם וסמכויותיהם של העובדים הסוציאליים בהתנהלותם מול הנזקקים לשירותיהם.
שנית, קיימים החוקים הקובעים את נורמות ההתנהגות הכלליות של עובד סוציאלי כעובד בשירות הציבורי. הדברים אמורים בעיקר בהגבלות שמטיל החוק בהפעלת שיקול-דעת מקצועי ומינהלי, בכללי סודיות וחיסיון החלים על הקשר בין עובד סוציאלי לבין מטופליו, וכן הכללים החלים על עובד סוציאלי במגעיו עם מערכת המשפט.
שלישית, מצויים החוקים העוסקים בתחום המשפט הפרטי והציבורי, האזרחי והפלילי, אלו חוקים שיש להם נגיעה, ישירה או עקיפה, לזכויותיה ולמעמדה של האוכלוסייה המצויה בתחום האחריות והטיפול של העובד הסוציאלי.
על העובד הסוציאלי, לדעת ולהכיר על בוריין את הוראות החוק העוסקות בסמכויותיו המקצועיות במגעיו עם האוכלוסייה המטופלת. הכוונה היא, בין השאר, להוראות החוק העוסקות באתיקה מקצועית, (סודיות וחיסיון של מידע שהגיע לידיו במסגרת עבודתו) הגבלות בהפעלו סמכויות שבשיקול-דעת.
מטבע הדברים, בעיני העובד הסוציאלי, חוק שמגביל את חופש פעולתו ייחשב כמעמסה מיותרת שעלולה לפגוע ביעדים טיפוליים. אולם חשוב להבהיר, כי החוק בא להשלים את העבודה הסוציאלית ולרוב העבודה הסוציאלית יונקת מהותה מסעיפי החוק. אין להעלות על הדעת ביצוע יעיל ואפקטיבי של המשימות הקשות המוטלות על עובד סוציאלי, ללא ידיעת הבסיס החוקי לפעילותיו.
כאשר עובד סוציאלי אינו בקיא ברזי החוק הנוגע לאוכלוסיה עליה תפקידו להגן, התוצאות תהינה לרוב קשות;
ראשית, וזה הדבר החשוב מכל, אי-הכרת החוק הרלוונטי עלולה לפגוע ברווחתם ובזכויותיהם של האוכלוסייה הנזקקת.
שנית, העובד הסוציאלי מסתכן בעבירה על החוק. כידוע, 'אי הכרת החוק אינה פוטרת מעונש'; כאשר עובד סוציאלי אינו פועל מכוח חוק, או למצער, פועל בניגוד לחוק - גם ללא כוונה פלילית - מסתכן הוא בפעולה הנוגעת באי-חוקיות, ומכאן קצרה הדרך לביטול תוצאותיה של פעולה שננקטה בחוסר סמכות.
שלישית, העובד הסוציאלי עלול לשאת באחריות לנזק שנגרם למטופל, בעקבות העובדה שהוא הפר סעיפי חוק שונים מחוסר ידיעה.
כאמור, אי-ידיעת החוק עלולה לפגוע הן במטופל והן בעובד הסוציאלי עצמו. המסקנה המתבקשת היא שעל העובד הסוציאלי לטרוח ולהתוודע לחוקים הרלוונטיים לפעיליותיו.
בפועל, העובדים הסוציאליים מסתייגים מכל הקשור לידיעת הבסיס החוקי לפעילותם.
נראה, כי העובדים הסוציאליים מתקשים לקבל את העובדה שרכישת ידע משפטי וחוקי חיונית לביצוע תפקידם. אולם עם העלייה בשלבי הקריירה, ועם קבלת תפקידים אחראיים יותר במערכת שירותי הרווחה, גוברת בעובד הסוציאלי ההכרה בחיוניות הפן החוקי במקצועו. המצב הרצוי הוא שהכרה בחשיבות ידיעת החוק, תחדור בשלבים מוקדמים יותר[16].
2. סדרי דין מיוחדים
כידוע, קיים צורך ביצירת סדרי דין מיוחדים בהליכים בהם מעורבים חסרי ישע, כגון: קטינים, חולי-נפש, וחוסים.
ביטוי להשקפה זו ניתן למצוא, בדברי כב' השופט חשין המנוח ב-ע"א 50/55[17], באומרו:
"בקשות מסוג זה, אשר בגורלן תלוי לעתים כל עתידם של קטינים, אין לראותן כסכסוך רגיל בין שני יריבים הטעון הכרעה מטעם בית-המשפט, לכאן או לכאן, על-פי כמות ההוכחות ומשקל הראיות שעלה בידו של האחד או של השני להקדים ולהביא. אין זו תחרות של מירוץ...
למדינה יש חובות מסוימות כלפי ילדים מוכי גורל כאלה, ואת חובותיה היא ממלאת על-ידי כך שהיא מעמידה את בית-המשפט כאפוטרופוס משגיח עליהם. בית-המשפט הוא 'אבי יתומים'. זהו הביטוי הנעלה שנקבע על-ידי קדמונינו. לפיכך על בית-המשפט לשקוד תמיד על טובת הילד, והוא רשאי, ולעתים גם חייב לקרוא לעדים ולהזמין הוכחות על דעת עצמו."
מדבריו של כב' השופט חשין ז"ל, ניתן ללמוד כי בהליכים משפטיים בהם מעורבים קטינים, תוצאות המשפט לא מוכרעות בדרך הרגילה. אלא, חרף השיטה האדברסרית הנהוגה במשפטנו, מקום בו מעורבים קטינים, על השופט היושב בדין, לקחת חלק פעיל בהליכים ולהתערב, הן בסדרי הדין והן בהבאת ראיות ושמיעת עדויות.
הלכה למעשה, אין ביכולתו של בית-המשפט להיכנס לעובי הקורה בכל ההליכים בהם מעורבים קטינים ולהתחיל במלאכת איסוף הראיות והעדויות, ולכן מוטלת מלאכה זו על נאמני בית-המשפט - פקידי הסעד.
צורך זה הוליד את חוק הסעד והחל משנות החמישים הקנה המחוקק סמכויות חקירה, תביעה, יעוץ וסמכויות טיפוליות ומנהליות אחרות לפקיד הסעד.
3. הכרה חוקית במקצוע העבודה הסוציאלית
אין חולק על הצורך להבטיח לאוכלוסיה הנזקקת שירות על-ידי מטפלים בעלי מיומנות מקצועית השומרים על כללים נאותים של אתיקה מקצועית ורמת ידע נאותה. מכאן שנדרש לקבוע קריטריונים מסוימים לעיסוק במקצוע, בכדי להבטיח רמה מקצועית גבוהה של העוסקים בעבודה סוציאלית.
הבטחת רמה מקצועית גבוהה בתחומי עיסוק שונים היא בראש ובראשונה אינטרס חברתי - הן של האוכלוסייה הנזקקת לסיעוד והן של הציבור בכללותו.
ברור, שזהו אינטרס גם של העוסקים במקצוע, שמעוניינים שמקצועם יזכה להערכה וליוקרה גבוהות ככל האפשר.
ישנו גם אינטרס כלכלי. מטרת הסייגים וההגבלות, בין השאר, למנוע תחרות, ללא פיקוח, מצד בני אדם חסרי כישורים מתאימים. מסיבה זאת יש למנוע הצטרפותם של מי שאינם עומדים בקריטריונים מקצועיים נאותים. שיקול זה רב כוחו להניע יוזמות והסדרים חוקיים לייחוד העיסוק בתחום מסויים. הדברים אמורים בעיקר במקצועות שלהם כוח ציבורי ניכר לשריין לעצמם מעמד וזכויות. כל האמור לעיל משקף את החשיבות הרבה לחקיקת הסדרים מיוחדים לעיסוק בעבודה סוציאלית[18].
4. טיפול רצוני אל מול טיפול סמכותי
שירותי הרווחה נועדו לאנשים במצוקה, לאנשים המתקשים בתפקודם האישי והחברתי בשל ליקוי גופני, נפשי או שכלי, חוסר תפקוד התא המשפחתי וכו'. מטרת שירותי הרווחה היא להבטיח מתן טיפול למי שנמצא זכאי לכך לאחר בחינת מצבו וצרכיו.
כל אדם זכאי לפנות בבקשת סיוע לעצמו או למי מבני משפחתו הנמצא במצוקה. אך עצם הענקת הסיוע נתונה לשיקול-דעתם של העובדים הסוציאליים, לאחר בחינת מצב המטופל, במידה ונמצא שהאחרון עונה על הקריטריונים של הנזקקות, מקבל הוא את הסעד הנדרש.
בחוקים מיוחדים הוגדרו סמכויות להתערבות הגנתית וסמכויות למתן חוות-דעת סוציאלית לבתי-משפט, שהוסמכו לדון בענייני אוכלוסיות נזקקות. הוראות החוקים הללו מסדירות את הסוגיה של מתן כוח להתערב ולפקח על שלומם של החוסים מחמת גיל, נכות גופנית, ליקוי נפשי או פיגור שכלי. כוח זה מוקנה לעובדים סוציאליים שקיבלו הסמכה לעבוד בתור פקידי סעד.
לעיתים, הקריאה לעזרה ולסיוע מגיעה מצד הנזקק וקיים שיתוף פעולה בין פקיד הסעד למטופל. ולעיתים, היוזמה מגיעה מפקידי הסעד עצמם, שמטרתם לפנות לנזקקים שאינם פונים לעזרה.
כאשר הטיפול ניתן בכפיה, מטרתו, בדרך-כלל להגביל חירותו של מטופל. היעד, בסוג זה של טיפול היא להבטיח רמה נאותה של תפקוד חברתי.
הדגש פה ניתן על שלמות החברה ולא על הפרט. הגבלת חירותו של המטופל איננה המטרה, אלא תוצאת-לוואי הכרחית, הנובעת מהצורך לפקח ולהגן עליו.
המכנה המשותף לאוכלוסיית לקוחות "בעל -כורחם" זו הוא - מוגבלות הכושר לדאוג לענייניהם בעצמם, מחמת גיל, מצב נפשי או שכלי. בנסיבות אלה אין לדבר על טיפול סוציאלי במובן המקובל, אלא על "ענף" מיוחד של טיפול סוציאלי סמכותי בחסות החוק[19].
5. מתן סעד מרצון
חוק שירותי הסעד, תשי"ח-1958 הוא הבסיס החוקי למתן סיוע וטיפול סוציאלי לפונים. סעיף 2(א) לחוק שירותי הסעד קובע:

"2. לשכות סעד של רשויות מקומיות (תיקונים: התשכ"ה, התשנ"ו)
א. רשות מקומית תקיים לשכת סעד לשם טיפול סוציאלי בנזקקים והגשת סעד להם. שר הסעד, בהתייעצות עם שר הפנים, רשאי להתקין תקנות בדבר ארגונן של לשכות סעד של רשויות מקומיות."
על-פי החוק, האחריות למתן השירותים לנזקקים מוטלת על הרשויות המקומיות. על הרשויות המקומיות לתת מענה לאוכלוסיות נזקקות כאשר הם פונים בבקשת עזרה. אין הדברים אמורים בחובה לספק שירותים מוגדרים בהיקף ובמהות, אף לא בזכות משפטית של נזקקים לקבל סיוע מוגדר לסיפוק צרכיהם.
בחוק ובתקנות שירותי הסעד, אין סעיף שניתן ללמוד ממנו, כי קיימת חובה משפטית להגיש סיוע או טיפול מסויים לציבור נזקקים, שזכאותם הוכרה בהתמלא תנאים שהוגדרו בחוק.
במקביל לחובה המוטלת על הרשות המקומית, להקים לשכת סעד, מוטלת עליה חובה חוקית רשמית נוספת כלפי הפונים בבקשת עזרה.
סעיף 2(ב) לחוק שירותי הסעד קובע:
"2(ב). נתבקשה לשכת סעד של רשות מקומית ליתן טיפול סוציאלי או להגיש סעד, ימסור הממונה על הלשכה למבקש, בכתב, את ההחלטה בבקשה תוך זמן סביר."
זוהי חובה הנושאת אופי מינהלי, שאינה נוגעת כלל למהות הבקשה ולאמות-המידה שעל-פיהן ייקבע אם תוגש עזרה ובאיזה היקף.
חובה רשמית מינהלית זו של הממונה על המחלקה לשירותים חברתיים, למסור לפונה לעזרה החלטה בכתב בתוך פרק זמן "סביר", נתונה לביקורת של ועדות ערר.
סעיף 2(ג) לחוק שירותי הסעד, קובע:
"2(ג). הרואה את עצמו נפגע על-ידי אי-מתן תשובה תוך זמן סביר או על-ידי החלטה רשאי לערור לפני ועדת ערר בכתב."
למחלקה לשירותים חברתיים ניתן שיקול-דעת רחב ביותר לקבוע בנסיבות המקרה, אם אכן הפונה נזקק וראוי לסיוע המבוקש, ואם כן - האם במסגרת האמצעים המוגבלים העומדים לרשותה, מצדיק סדר-הקדימויות שנקבע את ההיענות לבקשת העזרה.
6. אחריות הרשות המקומית למתן שירותים סוציאליים
כפי שציינו לעיל, חוק שירותי הסעד קובע במפורש, כי הרשות המקומית בלבד אחראית להפעלת לשכת סעד לשם טיפול סוציאלי והגשת סיוע לנזקקים[20]. מתפקידה של רשות מקומית לדאוג לרווחתם של התושבים.
בין שאר תחומי אחריותה מצויים ענייני הסעד והרווחה של תושב הרשות המקומית. חוק שירותי הסעד נותן ביטוי חקיקתי לאחריות זאת בקובעו, כי כל רשות מקומית חייבת להעמיד לשכת סעד (המוכרת יותר בשם מחלקה לשירותים חברתיים) להגשת טיפול סוציאלי וסעד לנזקקים.
לשכת הסעד כפופה לרשות המקומית הנבחרת. בתקנות ארגון לשכת הסעד צוין מפורשות, כי תפקיד מנהל הלשכה הוא לבצע את תוכנית פעולת הסעד של הרשות המקומית[21].
כפיפות זו לשלטון המקומי עניינה בפיקוח ובהנחיות לגבי דרך הפעולה המקצועית של לשכת הסעד. כפיפות זו אין פירושה העברת נטל האחריות הישירה למתן השירותים עצמם מרשות הסעד המקומית אל משרד הרווחה. שר העבודה והרווחה הוסמך בחוק שירותי הסעד להתקין תקנות לעניין קביעת נהלי ביצוע ופיקוח על דרכי טיפול[22]. במסגרת סמכותו זו התקין השר בתקנות כי במילוי תפקידיו יהיה מנהל לשכת הסעד כפוף לפיקוח המקצועי של מפקחים שמונו בידי השר[23]. אין לפרש כפיפות מקצועית זאת כסימן לאחריות המדינה למתן שירותי הסעד לנזקקים.
לאור המצב החוקי הקיים, המסקנה המתבקשת היא שהרשות המקומית נושאת באחריות ישירה ובלעדית כלפי האוכלוסייה הנזקקת המתגוררת בתחום שיפוטה (למעט עניינים ספציפיים בהם נקבע מפורשות כי הם באחריות גורמים ממלכתיים אחרים). אולם, חשוב להדגיש בהקשר זה, כי התווית המדיניות בה נוקטות הרשויות המקומיות בהתייחס לשירותי הרווחה הניתנים מטעמם, נתונה לפיקוח מתמיד מצד משרד העבודה והרווחה[24], המוציא כל פרק זמן הנחיות ונהלים מעודכנים שמטרתן להנחות את הלשכות ולתת הדגשים מסוימים באשר למתן הסיוע לאוכלוסייה הנזקקת.
יש לציין, כי מאחר והנחיות אלו אינן מתפרסמות ברשומות, משוללות הן כל תוקף מחייב גם כלפי העובדים הסוציאליים וגם כלפי המטופלים[25].
7. התערבות סמכותית
מתפקידה של המדינה לדאוג לשלמות גופם ונפשם של כלל אזרחיה. מתוקף תפקידה זה עליה לאתר ולהגן על החלשים בחברה, לשקמם ולהופכם מנטל לאנשים עצמאיים. לשם כך נועדו שירותי הרווחה.
שירותי הרווחה מתערבים כאשר נשקפת סכנה לקטינים וחסרי ישע אחרים, עקב חוסר תפקוד/תפקוד לקוי של הסביבה הקרובה אליהם. המדינה נטלה על עצמה את הזכות והחובה להפעיל סמכויות חירום מתערבות במקרים בהם אין שיתוף פעולה בין הרשויות לבין האוכלוסיה הנזקקת.
ראשית, ראוי להבהיר, כי כל הסמכויות המתערבות שנמנה להלן, מוקנות אך ורק לעובד סוציאלי כשיר, אשר לשם הפעלתו קיבל מינוי של פקיד סעד. מינוי זה מוענק על-ידי שר העבודה והרווחה. פקיד סעד בעל מינוי, כפוף במסגרת תפקידו להנחיותיו והוראותיו של פקיד סעד ראשי, החלטותיו של פקיד הסעד הראשי מחייבות על-פי החוק את פקידי הסעד הפועלים תחתיהם.
הסמכויות המתערבות כוללות: עריכת חקירה, ייזום הליכים בבתי-משפט להגנתם של אלה ששלומם בסכנה, נקיטת-צעדים מידיים (התערבות חירום) להגנה על קטינים ומפגרים שנשקפת לחייהם סכנה תכופה, הוצאה לפועל של צווי בתי-משפט לגבי בדיקות וטיפול בקטינים וחוסים בגירים שמצבם מחייב התערבות בית-משפט, מתן חוות-דעת ותסקירים לבית-המשפט, כדי שיוכל להחליט בענייניהם של חוסים קטינים ובגירים, סמכויות רישוי - פיקוח וביקורת על שירותים בקהילה ובמוסדות הנוגעים לקטינים ולחוסים בגירים.
7.1 ייזום הליכים על-ידי פקיד סעד
סמכויות אלו מעניקות לפקידי הסעד סמכות ליזום ולנקוט פעולות להגנת אינטרסים חיוניים של אלה ששלומם הגופני או הנפשי נפגע או עלול להיפגע. הדברים אמורים בציבור נזקק שמחמת גילו, או מצבו השכלי או הנפשי, אינו מסוגל לדאוג לאינטרס שלו בכוחות עצמו. מקור הפגיעה יכול להיות נעוץ במעשה או מחדל של המשפחה הקרובה, או אף יכול להיות נעוץ בנזקק עצמו.
האופי הכפוי של פעולת ההתערבות ההגנתית מחייב נקיטת הליך שיפוטי או מעין-שיפוטי. רק בתום הליך כזה בית-המשפט, או גוף מעין-שיפוטי, שהוסמך לכך בחוק, מכריע אם מולאו התנאים המוקדמים להפעלת אמצעים מתערבים כפויים על-פי בקשת פקיד הסעד. זה האחרון הוא הכוח היוזם והמניע, שעליו מוטלת באורח בלעדי האחריות להחליט אם הנסיבות שנתבררו בפניו מצדיקות ליזום פנייה לבית-משפט, כדי שינתן צו מתאים שבמסגרתו יינקטו האמצעים הדרושים להגנת הנזקקים. במידה ופקיד הסעד, שמונה במסגרת החוק ליזום הליכי הגנה, מחליט שלא לנקוט צעדים לכפיית טיפול באמצעות בית-משפט, חסום למעשה נתיב זה כאמצעי לפתרון הבעיה.
מוקד כוחו של פקיד הסעד אינו רק בסמכות ליזום הליכים מתערבים לכפיית טיפול או סידור מוסדי, כי אם גם בסמכות שבשיקול-דעת להחליט כי אין הוא מתערב, ובכך למנוע הכרעה שיפוטית בסוגיה[26]. הסמכות ליזום התערבות ולכפות הגנה על-ידי פנייה לבית-משפט או גוף מוסמך אחר, הוקנתה לפקיד סעד במסגרת מספר חוקים שנפרטם להלן:
א. קטינים: סעיף 14 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות קובע, כי הורים הם האפוטרופסים הטבעיים של ילדיהם הקטינים.
סעיף 15 לאותו חוק מגדיר את תפקיד ההורים בקובעו, כי:
"אפוטרופסות ההורים כוללת את החובה והזכות לדאוג לצורכי הקטין, לרבות חינוכו, לימודיו, הכשרתו לעבודה ולמשלח יד ועבודתו, וכן שמירת נכסיו, ניהולם ופיתוחם; וצמודה לה הרשות להחזיק בקטין ולקבוע את מקום מגוריו, והסמכות לייצגו."
סעיף 17 מסכם את העניין בקובעו, כי:
"באפוטרופסותם לקטין חייבים ההורים לנהוג לטובת הקטין כדרך שהורים מסורים היו נוהגים בנסיבות העניין."
עד כאן המצב הנורמטיבי האופטימלי. אולם, קיימות נסיבות בהן נשקפת סכנה לשלומו של קטין, שמקורה בהזנחה ובתפקוד לקוי של הוריו, וכאן מתערבים שירותי הרווחה.
היוזמה להתערב ולהגן על קטינים נזקקים, הוקנתה לפקיד סעד במסגרת סעף 3 לחוק הנוער (טיפול והשגחה), התש"ך-1960. פקיד הסעד רשאי, על-פי שיקול-דעתו המקצועי, להגיע למסקנה, כי קטין עונה על הקריטריונים הקבועים בחוק, ומוגדר כ"נזקק"[27], ושלמען הטיפול בו וההשגחה עליו יש צורך בהחלטת בית-משפט, משום שהאחראי על הקטין אינו מסכים לטיפול, או שהוא מסכים אך הקטין לא מציית לו[28]. בעקבות הפעלת שיקול-דעת, הוסמך פקיד הסעד ליזום הליכים בבית-המשפט השלום לנוער, להגנת שלומו של הקטין.
בית-המשפט יחליט אם יש מקום לאמץ את מסקנתו של פקיד הסעד, או להורות על דרך טיפול אחרת הנראית לו[29].
סמכויות פקיד הסעד במסגרת חוק הנוער (טיפול השגחה), כוללות גם סמכויות לבקש מבית-משפט לנקוט אמצעים זמניים להגנת הקטין, לרבות קבלת אישור לאמצעי חירום, אף לפני קבלת תסקיר ושמיעת הקטין והאחראי עליו, בטרם תיקבע נזקקותו[30].
כמו-כן, רשאי פקיד הסעד ליזום שינוי החלטה שניתנה על-פי חוק זה, לרבות הארכת (או קיצור) תקופה או ביטולה[31].
ב. אימוץ: סעיף 13(7) לחוק אימוץ ילדים מונה את העילות בגינן ישלח ילד לאימוץ וקובע, כי בית-המשפט רשאי להכריז על ילד כ"בר-אימוץ" אם נתקיים אחד מאלה: אין אפשרות סבירה לזהות את הורה, למצוא או לברר את דעתו; ההורה אבי הילד אך לא היה נשוי לאמו ולא הכיר בו כילדו, או שהכיר בו אך הילד אינו גר עמו והוא מסרב ללא סיבה סבירה לקבלו לבית מגוריו; ההורה מת, או הוכרז פסול דין או אפוטרופסותו על הילד נשללה ממנו; ההורה הפקיר את הילד או שבמשך שישה חודשים רצופים נמנע מלקיים קשר אישי אתו או מלמלא את חובותיו כלפי הילד, או שמסרב לקבלו לביתו; ההורה אינו מסוגל לדאוג לילדו כראוי בשל התנהגותו או מצבו, ואין סיכוי שאלה ישתנו בעתיד הנראה לעין על-אף עזרה כלכלית וטיפולית סבירה כמקובל ברשויות הסעד לשיקומו.
רשימה זו הינה רשימה סגורה ולא ניתן להוסיף עליה עילות שאינן מפורטות בסעיף. בגישה מצומצמת זו, באה לידי ביטוי גישת המחוקק, שנקט זהירות וריסון רב בסוגיית מסירת ילדים לאימוץ.
פקידי הסעד ממלאים תפקיד מרכזי בייזום הליכי האימוץ. פקיד סעד שנוכח לדעת שמקרה אינו סובל דיחוי, רשאי להוציא קטין מחזקת הוריו ולקבוע את מקום הימצאו, לרבות בחזקת מי שהסכים לקבלו בביתו בכוונה לאמצו - חרף התנגדות ההורים הביולוגים ואף בטרם הוכרז הקטין על-ידי בית-המשפט כבר אימוץ. במקרה כזה נדרש פקיד הסעד להמציא תוך שבועיים[32] צו בית-משפט המכריז שהילד בר-אימוץ[33] (דיון כזה יכול שיערך בנוכחות פקיד הסעד בלבד).
מרגע שהוכרז הילד על-ידי בית-המשפט כבר אימוץ, כל סמכויות ההורים עוברות אוטומטית לפקיד הסעד, כאילו נתמנה בד בבד כאפוטרופסו של הקטין[34].
למעשה, פקיד הסעד משמש כתובת בלעדית למסירת ילדים למשפחות במטרה לאמצם[35], וכן ממלא תפקיד מכריע ביזום הליכים שנועדו להכריז על הילד כבר-אימוץ. פקיד הסעד הוא הגורם להפעלת המערכת השיפוטית כדי שתאשר מסירת ילד לאימוץ, בהיעדר הסכמה ושיתוף פעולה מצד ההורים הביולוגים, אשר לדעת פקיד הסעד אינם מסוגלים למלא את חובותיהם היסודיות כלפי ילדיהם, או מזניחים חובות אלה.
בעיקרון, הפנייה לבית-המשפט, לצורך הפעלת חוק האימוץ, באה מצד היועץ המשפטי לממשלה ונציגו[36]. בפועל, מקורה בהחלטה של פקידי האימוץ, כי בנסיבות המקרה, אימוץ הוא הפתרון הראוי ויש לאשר אותו חוקית.
גם בהקשר מרחיק-לכת זה של התערבות להגנת הקטין על-ידי מסירתו לאימוץ, פקיד הסעד הוא המוקד המרכז את כל הסמכויות הסוציאליות הקשורות לאימוץ.
ג. מפגרים: סעיף 1 לחוק הסעד (טיפול במפגרים) מגדיר "מפגר";
"מי שמחמת חוסר התפתחות או התפתחות לקויה של כושרו השכלי מוגבלת יכולתו להתנהגות מסתגלת והוא נזקק לטיפול, ואינו חולה נפש."
סעיף 3(א) לחוק הסעד (טיפול במפגרים) מחייב רופא או עובד של שירותי הרווחה, בריאות או חינוך, שסבורים כי אדם שבאו עמו במגע בתחום עבודתם הינו מפגר - להודיע לפקיד סעד.
לפקיד סעד הפועל על-פי חוק הסעד (טיפול במפגרים), תשכ"ט-1969, מוקנה שיקול-דעת לקבוע, לאחר שבחן את המקרה, אם יש צורך להביא את עניינו של מפגר לוועדת אבחון[37]. ועדת אבחון היא הרשות המוסמכת לקבוע את דבר פיגורו של אדם, והיא שמחליטה על דרכי הטיפול במפגר[38].
בעקבות סירובו של מפגר לעמוד בבדיקות על-פי הוראות הוועדה, או התנגדותו לדרכי הטיפול שקבעה ועדת האבחון רשאי פקיד סעד ליזום הליך בבית-משפט השלום[39], כדי שייתן צו לאכיפת הבדיקה או הטיפול[40].
לפקיד הסעד מוקנות סמכויות לנקיטת אמצעי חירום[41], אם סבור הוא, כי נשקפת סכנה לשלמות גופו או/ו נפשו של מפגר או לזולתו ושהמפגר זקוק לטיפול רפואי או אחר שאינו סובל דיחוי, רשאי הוא - אף לפני שעניינו של המפגר הובא בפני ועדת האבחון ואף ללא הסכמת המפגר או/ו האחראי עליו - לנקוט בכל האמצעים הדרושים למניעת אותה סכנה או למתן טיפול דחוף.
במסגרת סמכות נרחבת זו, רשאי פקיד הסעד להוציא את המפגר מחזקתו של האחראי עליו. אולם, נדרש מפקיד הסעד להמציא אישור בית-המשפט בתוך שישה ימים[42]. בכל מקרה שפיקד הסעד נקט אמצעי חירום כאמור, חייב הוא לפנות לבית-המשפט, שיכול לאשרם, לשנותם או לבטלם[43].
ד. חוסים בגירים: הגנת חוסים בגירים, אשר שלומם הגופני או הנפשי נפגע או עלול להיפגע פגיעה חמורה מהיעדר טיפול ראוי, הופקדה אף היא בידי פקיד הסעד.
סעיף 4 לחוק ההגנה על חוסים קובע, שכאשר מתברר לפקיד סעד שחוסה בגיר (שמוגדר כמי שמפאת ליקוי שכלי או גופני אינו מסוגל לדאוג לצרכי חייו), עלול להיפגע בהיעדר טיפול ראוי, והוא - או האחראי עליו - מסרב לקבל את הטיפול המוצע, רשאי הוא לפנות לבית-המשפט כדי שייתן הוראות במקרה הנדון..
הערכה ושיקול-דעת, ינחו את פקיד הסעד, בקביעה אם נסיבות המקרה מצדיקות פנייה לבית-משפט, כדי שיורה על מתן טיפול להגנת החוסה הבגיר מפני סכנת פגיעה חמורה. סמכות זאת, ליזום הליכי הגנה לגבי חוסים, כוללת גם פנייה לבית-משפט לשנות, להאריך או לקצר תוקפה של הוראה שנתן בית-משפט בעניינו של חוסה בגיר, לרבות ביטולה או חידושה של ההוראה[44].
7.2 ייזום הליכים בעיתות חירום
התערבות סמכותית בניגוד לרצון המטופל, או בניגוד לרצון האחראים עליו, מותנית בהליך שיפוטי, או מעין שיפוטי.
בהבחנה מן ההגנה על חולי-נפש, הנתונה לאחריותם הבלעדית של הפסיכיאטרים המחוזיים, אין פקיד הסעד רשאי על-פי החוק לנקוט מתוך שיקול-דעתו העצמאי צעדים של כפיית הגנה על נזקקים. כל פעולת הגנה כפויה על קטין או בגיר חוסה, מחייבת צו של בית-משפט מוסמך. החלטה של ועדת אבחון לגבי מפגרים, ניתן לאכוף באמצעות צו של בית-משפט מוסמך[45].
הליכי השיפוט נועדו להבטיח, כי התערבות טיפולית תהיה תוך כדי שמירת האיזון בין הגנה על האינטרסים החיוניים לשלומו של החוסה או הקטין הנזקק, לבין הגנה על זכויות האזרח וחירותו מפני התערבות וחדירה לתחומו הפרטי.
בהליכים משפטיים אלה נשמרים כללי נוהל וראיות החיוניים לשמירה על כללי הצדק וחירויות הפרט בחברה דמוקרטית.
חרף האמור לעיל, יתכנו מצבים שהשהיית ההתערבות ההגנתית עד להשלמת הליכי השיפוט, עלולה להסב לזקוקים להגנה נזק ללא-תקנה. במצבים חריגים כאלה, החוק מסמיך את פקיד הסעד לנקוט אמצעי-חירום להגנת אלה שלשלומם נשקפת סכנה ממשית.
סמכותו של פקיד הסעד לנקוט אמצעי חירום הגנתיים לשמירת שלומם של חוסים מפני סכנה מיידית, הוגבלה בחוק לגבי קטינים ומפגרים בלבד. סמכויות חירום של פקיד סעד, לפעול על-פי שיקול-דעתו ללא צו בית-משפט, לשם הגנה על שלומם של קטינים, נקבעה בחוק הנוער (טיפול והשגחה) ובחוק אימוץ ילדים. הוראה מקבילה להגנת מפגרים נכללה בחוק הסעד (טיפול במפגרים).
לעומת זאת, לגבי חוסים בגירים אחרים האפשרות לנקוט אמצעי חירום הגנתיים במסגרת אשפוז פסיכיאטרי היא על-פי חוק לטיפול בחולי נפש. מנהל בית-חולים, או רופא שהוסמך על-ידו, רשאים לקבל לבית-החולים, בעל-כורחו, מי שמצאו שקבלתו אינה סובלת דיחוי, גם ללא הוראת פסיכיאטר מחוזי[46]. אשפוז חרום זה מוגבל לתקופה של חמישה ימים. בתום תקופה זו, ישוחרר החולה אם לא נתקבלה הוראת אשפוז כדין[47].
אין הוראת חוק מקבילה המסמיכה לכפות טיפול חירום רפואי אחר כלפי חוסה בגיר, בלי שהושג קודם לכן צו של בית-משפט מוסמך. בנסיבות אלה, של סכנה תקופה לשלומו של חוסה בגיר, חובה לקבל צו של בית-משפט מחוזי, במסגרת חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות[48], או של בית-משפט שלום, בעקבות פנייה של פקיד סעד במסגרת חוק ההגנה על חוסים[49].
קטינים: פקיד הסעד הוסמך לנקוט אמצעי חירום להגנת קטינים גם ללא אישור מראש של בית-משפט. לגבי קטינים נזקקים הוסמך פקיד הסעד לנקוט בכל האמצעים הדרושים, לדעתו, למניעת סכנה תכופה, או למתן טיפול רפואי או אחר, שאינו סובל דיחוי.
רוח החוק מעניקה עדיפות ברורה, במצבי חירום, להגנת שלומו של קטין על פני שמירה על סדרי דין, שיש לכבד קודם שמפעילים טיפול מתערב בניגוד לרצון הקטין או האחראי עליו.
סעיף 11 לחוק הנוער (טיפול והשגחה) קובע:
"11. היה פקיד סבור כי קטין הוא נזקק ונשקפת לו סכנה תכופה, או שהוא נזקק לטיפול רפואי או אחר שאינו סובל דיחוי, רשאי הוא לנקוט בכל האמצעים הדרושים, לדעתו, למניעת אותה סכנה או למתן אותו טיפול, אף ללא הסכמת האחראי על הקטין, ובלבד שלא יוחזק קטין יותר משבוע ימים מחוץ לרשותו של האחראי עליו, אלא באישור בית-המשפט."
פקיד סעד לענייני אימוץ הוסמך, במקרה שאינו סובל דיחוי, לקבוע את מקום הימצאו של קטין מחוץ לחזקת הוריו לתקופה של שבועיים, ולמוסרו למי שהסכים לקבלו בכוונה לאמצו, אף ללא אישור בית-המשפט.
סעיף 12(ג) לחוק אימוץ ילדים, התשמ"א-1981 קובע:
"12(א). ראה פקיד סעד שהמקרה אינו סובל דיחוי והנסיבות מחייבות זאת, רשאי הוא - אף ללא הסכמת ההורים, או הכרזה שהילד בר-אימוץ - לקבוע את מקום הימצאו או למסרו למי שהסכים לקבלו בביתו בכוונה לאמצו."
פעולה לפי סעיף זה טעונה אישור בית-המשפט תוך 14 יום מיום עשייתה. אישור כאמור יכול שיינתן על-פי צד אחד בלבד.
לסמכויות החירום של פקידי הסעד על-פי שני חוקים אלה, קווי דומות ושוני כאחד: לפקיד סעד לפי חוק הנוער (טיפול והשגחה) ניתנה תקופה של שבעה ימים בלבד ממועד הוצאתו של הקטין ממשמורת הוריו ועד קבלת אישור לפעולה זו מבית-משפט. לפקיד סעד לפי חוק האימוץ ניתנה תקופה של שבועיים ממועד הוצאתו של קטין ממשמורת הוריו ועד קבלת אישור בית-משפט. ואילו בטיפול-חירום רפואי, ניתנה לפקיד הסעד סמכות לפעול מכוח חוק הנוער (טיפול והשגחה) בלבד. חוק האימוץ מסדיר התערבות חירום הנוגעת למקום הימצאו של הילד השרוי בסכנה כשהוא בחזקת הוריו, אך אינו מסדיר סמכויות חירום טיפוליות בתחומים רפואיים ואחרים, בדומה לאלה שהוקנו לפקיד הסעד במסגרת חוק הנוער (טיפול והשגחה).
פרופ' שניט[50] מוצא, כי קיים שוני לשוני בשני החוקים לגבי הגדרת מצב החירום המהווה בסיס לכפיית התערבות חירום על-ידי פקידי הסעד. בחוק הנוער (טיפול והשגחה) מדובר בקטין נזקק שנשקפת לו סכנה תכופה, ואילו בחוק האימוץ מדובר במקרה שאינו סובל דיחוי והנסיבות מחייבות זאת.

"אולם, למרות השוני בניסוח, רב המשותף על המבדיל. בשני החוקים ההתערבות היא במצב חירום, מחמת סכנה שאינה מאפשרת דחיית ההתערבות ההגנתית עד לקבלת צו בית-משפט מוסמך. לעומת זאת, קשה להסביר מדוע בחוק הנוער (טיפול והשגחה) התקופה עד לקבלת אישור בית-משפט מוגבלת לשבוע ימים, ואילו בחוק האימוץ נקבעה תקופה של שבועיים.

מעבר להבדל זה, נוצרת כפילות מסוימת ולא ברור מדוע פקיד הסעד נזקק, בכלל, להוראה מיוחדת בחוק האימוץ, אם אפשר להשיג אותה מטרה של הוצאת חירום הגנתית ממשמורת ההורים (אמנם, למשך שבוע ימים בלבד) גם במסגרת חוק הנוער (טיפול והשגחה)."

מפגרים: לפקיד הסעד לענייני מפגרים הוענקה סמכות התערבות במקרי חירום, דומה לזו של עמיתו המטפל בקטינים נזקקים. השוואתן של הוראות

החוקים המסמיכים התערבות חירום, מבליטה את הזהות הלשונית: סעיף 16(א) לחוק הסעד (טיפול במפגרים), התשכ"ט-1969 קובע, כי:

"16(א) יהיה פקיד סעד סבור כי נשקפת סכנה תכופה למפגר או לזולתו או שהמפגר זקוק לטיפול רפואי או אחר, שאינו סובל דיחוי, רשאי הוא - אף לפני שעניינו של המפגר הובא לפני ועדת אבחון ואף ללא הסכמת המפגר או האחראי עליו - לנקוט בכל האמצעים הדרושים לדעת פקיד הסעד, למניעת אותה סכנה או למתן אותו טיפול, ובלבד שלא יוחזק מפגר יותר משבוע ימים מחוץ לרשותו של האחראי עליו, בלי אישור בית-המשפט."
סמכות חירום של פקיד סעד למפגרים משתרעת בדומה לעמיתו האחראי לענייני קטינים נזקקים, הן לגבי הגשת טיפול רפואי או אחר, שאינו סובל דיחוי, והן להוצאה ממשמורת כאמצעי הגנה מפני האחראים עליו. בשני סוגי המקרים על פקיד הסעד להשתכנע, בטרם ינקוט צעדי חירום כפויים, כי הדברים אמורים בסכנה תכופה ובטיפול שאינו סובל דיחוי.
חוסים בגירים: על רקע הקניית סמכויות חירום לפקידי סעד להגנת קטינים ומפגרים, בולט חוסר הסדר מקביל להגנת חוסים בגירים, שלחייהם נשקפת סכנה תכופה (למעט אשפוז פסיכיאטרי של חולי-נפש מסוכנים).
פקיד הסעד אינו מוסמך לנקוט אמצעי חירום להגנתו של חוסה בגיר לוקה בשכלו, המסכן את חייו של החוסה. על-פי החוק מותנית נקיטת אמצעי הגנה של טיפול רפואי או סידור מוסדי, בקבלת צו של בית-משפט[51].

8. הוצאה לפועל של החלטות בית-המשפט
תפקידו של פקיד הסעד כמבצע החלטות בית-המשפט, חורג מהגבולות המקובלים של סמכויות בעלות אופי ביצועי טהור. בפועל, לפקיד הסעד מוענק שיקול-דעת רחב בקביעת תנאי-החיים ודרכי-הטיפול של מי שבית-המשפט הוציא צו בענייניו.
במקרים רבים אין הדברים אמורים כלל בפיקוח בעל אופי טכני, שנועד להבטיח כי צו בית-המשפט יבוצע, כי אם באחריות רחבה בכל הנוגע לקביעת תנאי הטיפול והשיקום, מקום הימצאותו של המטופל, ונקיטת צעדים המתחייבים בנסיבות העניין לשינוי החלטות וצווים שניתנו, והתאמתם למציאות החדשה.
8.1 אחריות טיפולית לקטינים ומפגרים, ללא שלילת זכויות הורים למשמורת
במספר הוראות חוק הוענקה סמכות טיפול ישירה לפקיד הסעד, במסגרת סמכויות ביצוע של החלטות בית-המשפט. במקרים אלה אין המדובר בביצוע הוראות בית-משפט במובן הצר, כי אם בסמכות ואחריות ישירות לטיפול מכוח צו של בית-משפט, אך בלי להפקיע זכויות משמורת ההורים.
חוק הנוער (טיפול והשגחה) קובע כדרך טיפול בקטין נזקק, את העמדתו תחת השגחה של פקיד סעד. בנסיבות אלה, למרות שהקטין נשאר במשמורת הוריו, פקיד הסעד מקבל לידיו אחריות לעניינים המסורים בדרך-כלל להורים. הכוונה לסמכויות השגחה ופיקוח לשם הבטחת שלומו של הקטין, ולמתן טיפול הולם בבעיות שבגללן היה צורך בהתערבות בית-המשפט.
אחריות טיפולית מקבילה מוטלת על כתפיו של קצין המבחן כלפי עבריין צעיר, או במקרים מסוימים - גם עבריין מבוגר. בית-המשפט רשאי להעניק לקצין מבחן סמכויות השגחה ופיקוח זמניות כלפי קטין שהוגש נגדו כתב אישום ועדיין לא הוכרע דינו[52]. בעקבות הכרעת דין רשאי בית-משפט לנוער לצוות כי הטיפול בקטין עבריין ייעשה על-ידי העמדתו לפיקוח קצין מבחן[53].
מפגרים: פקידי סעד על-פי חוק הסעד (טיפול במפגרים), מקבלים את המפגר להשגחתם על-פי צו של בית-משפט, אם המפגר או האחראי עליו אינם משתפים פעולה בתהליך הבדיקות והאבחון של ועדת האבחון, או בכל הקשור לביצוע דרכי הטיפול, שעליהן החליטה ועדת האבחון[54]. תפקידו של פקיד הסעד במקרים אלה הוא, להבטיח, כי יערכו הבדיקות הדרושות לאבחון, או שייושמו החלטות ועדת האבחון, הכל על-פי אופי הבעיה.
8.2 אחריות טיפולית לקטינים, בעקבות שלילת/הגבלת זכויות ההורים למשמורת.
במקרים מסוימים, כפועל יוצא מהענקת האחריות הטיפולית לפקיד סעד או לרשות סעד, מכוח צו בית-משפט או הוראת חוק, נשללת - או מוגבלת לתקופה קצובה - זכות המשמורת של ההורים כלפי ילדיהם.
מצב כזה נוצר בעקבות צו של בית-משפט לנוער, כי קטין נזקק יוצא ממשמורת הוריו ויימסר למשמורת רשות הסעד, שתהיה רשאית לקבוע את מקום חסותו[55].
בתקופת הצו של הפקעת משמורת הורים ומסירת הקטין למשמורת רשות הסעד, מתפרקים ההורים מחלק חשוב של סמכויות האפוטרופסות, המתרוקנת למעשה מכל הרכיבים הנובעים מזכויות המשמורת.
הסדרי ביקור ושמירת קשר של ההורים עם ילדם שניתן לגביו צו כאמור, כפופים להסכמתה של רשות הסעד. בעקבות הפקעה זו של זכויות משמורת של ההורים לגבי קטין, הסמיך החוק את בית-המשפט לשלול מהם את אפוטרופסותם על הקטין או להגבילה[56]. שלילת האפוטרופסות היא צעד אחרון לפני ניתוק מוחלט של הזיקה בין ההורים לילדם, ומסירתו לאימוץ.
הפקעת זכויות משמורת של ההורים על-פי צו בית-משפט בגלל פגיעה בקטין, או הזנחתו, מכשירה את הבסיס לשלילת אפוטרופסותם לחלוטין.
הורה שנמצא לא-ראוי להחזיק בקטין ולדאוג לצרכיו הגופניים והרוחניים, ספק אם הוא ראוי להיות אחראי בענייני רכוש, או בעניינים אחרים הנוגעים לעתיד הקטין ולגורלו.
לפקיד הסעד מוענקות בחוק האימוץ סמכויות לנהוג כלפי קטין, באורח זמני, כהוריו האחראים לגורלו. בתקופת הביניים שבין קבלת הסכמה מההורה לאימוץ, או הכרזתו על-ידי בית-משפט כבר-אימוץ, ועד החלטה אחרת של בית-המשפט, החוק מעניק לפקיד סעד אחריות מלאה של הורה.
בפרק זמן זה פקיד הסעד מוסמך לפעול כאילו מונה אפוטרופוס לקטין על-ידי בית-המשפט. סעיף 15(א) לחוק אימוץ ילדים קובע, כי:
"15(א) זכויותיו, חובותיו וסמכויותיו של ההורה כלפי הילד יהיו נתונות עד להחלטה אחרת של בית-המשפט, לפקיד סעד אשר פקיד-סעד ראשי קבע לכך."
בנוסף לאמור לעיל, לפקיד הסעד מוקנות אחריות וסמכויות אפוטרופסות גם כלפי ילד שלהגנתו הפעיל הפקיד סמכויות חירום על-פי חוק האימוץ, הוציאו ממשמורת ההורה הטבעי ומסרו למשפחה אומנת בכוונה לאמצו, או שקבע את מקום הימצאו במקום אחר[57], לפרק זמן שאינו עולה על שבועיים, או לתקופה ממושכת יותר, בעקבות אישור שנתן בית-המשפט לאמצעי החירום שנקט פקיד הסעד.
המחוקק העניק סמכויות אפוטרופסות כשל הורים בנסיבות הנ"ל, לפקידי סעד שפועלים בתחום אימוץ ילדים. לא נקבע מעמד כזה לפקידי סעד המפעילים אמצעי חירום ומוציאים קטין ממשמורת הוריו במסגרת סעיף 11 לחוק הנוער (טיפול והשגחה), או לפקידי הסעד המפעילים אמצעי חירום ומוציאים מפגר ממשמרת הוריו מכוח סעיף 16 לחוק הסעד (טיפול במפגרים). אפילו כאשר רשות הסעד מקבלת קטין למשמורתה, לאחר שהוצא ממשמורת הוריו, אין הדבר מעניק לה סמכויות חוקיות של אפוטרופוס, אלא עליה לפנות בנפרד לבית-משפט מוסמך, כדי שישלול את סמכויות ההורים כאפוטרופוסים, או יגביל אותן.
הטעם להבחנה במקרה של התערבות חירום אינו ברור. פקיד אימוץ מפעיל סמכויות חירום להגנת קטין המיועד לאימוץ, כפי שמפעילים עמיתיו פקידי הסעד סמכויות לגבי קטינים נזקקים ומפגרים נזקקים. לדעת פרופ' שניט[58], אין מקום להקנות סמכויות לאפוטרופוס לזה ולא לרעהו. רק כאשר פקיד הסעד לענייני אימוץ מקבל לרשותו ילד בעקבות הכרזת בית-משפט כי הוא בר-אימוץ, משתנה הטעם ויש מקום להבחנה שנקבעה בחוק.
בעקבות הכרזה על קטין כבר-אימוץ, נוצר חלל ריק בכל הנוגע לאחריות כלפי הילד. הקשר עם ההורים הטבעיים נותק בעקבות הצו, לצמיתות, ועדיין לא הוכרז גורם אחר שיש לו מעמד מוכר לשאת באחריות כלפי הילד. בנסיבות אלה חיוניות הכרה במעמדו של פקיד הסעד כאפוטרופוס, כדי לדאוג לגורל הילד חסר ההורים.
8.3 הוצאה לפועל של צווי בית-המשפט
פסק-דין שניתן במסגרת הליך אזרחי, ניתן להוציא לפועל באמצעות מערכת ההוצאה לפועל שליד בית-המשפט. כאשר מדובר בהחלטות הנוגעות לקטינים ונזקקים, נקבע שעל פקיד סעד לבצע את החלטות בית-המשפט. הטעם לכך הוא, שביחס לאוכלוסיות הללו, ביצוע פסק-הדין מצריך מיומנות מקצועית וניסיון.
בסעיף 18(א) לחוק הנוער (טיפול והשגחה), נקבע מפורשות שפקיד סעד יוציא לפועל את החלטות בית-המשפט לפי חוק זה:
"18(א) החלטה לפי חוק זה תוצא לפועל על-ידי פקיד-סעד אם לא הורה בית-המשפט על הוצאה לפועל בדרך אחרת."
גם בחוקים המסדירים את סוגיית ההגנה על המפגר והחוסה הבגיר, מוטלת במפורש אחריות להוצאה לפועל של החלטות בית-המשפט על פקיד הסעד. סעיף 12 לחוק הסעד (טיפול במפגרים), קובע:
"12. החלטת בית-המשפט לפי סעיף 11 תוצא לפועל על-ידי פקיד סעד, זולת אם בית-המשפט הורה אחרת."
וכך קובע סעיף 11 לחוק ההגנה על חוסים:
"11. החלטות של בית-המשפט לפי פרק זה יוצאו לפועל על-ידי פקיד-סעד, אם לא הורה בית-המשפט על דרך אחרת; אולם לא ישתמש פקיד הסעד בכוח לביצוע החלטות בית-המשפט, אלא באמצעות המשטרה".
מנגנון ההוצאה לפועל, הרגיל, של בתי-המשפט, אינו ערוך להתמודד עם הבעיות הכרוכות בביצוע צווים כאלה, למשל מסירת ילד לאימוץ, העברת קטין למעון, השגחה על חוסה וכיוצא באלה.
גם בנושא הסדרי הביקורים של ילדים להורים גרושים או פרודים, קיימים קשיים רבים בהוצאה לפועל של הסדרים כפי שנקבעו בחוק.
סעיף 24 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, קובע:
"24. היו הורי הקטין חיים בנפרד - בין שנישואיהם אוינו, הותרו או הופקעו בין שעדיין קיימים ובין שלא נישאו - רשאים הם להסכים ביניהם על מי מהם תהיה האפוטרופסות לקטין, כולה או מקצתה, מי מהם יחזיק בקטין, ומה יהיו זכויות ההורה שלא יחזיק בקטין לבוא עמו במגע; הסכם כזה טעון אישור בית-המשפט והוא יאשרו לאחר שנוכח כי ההסכם הוא לטובת הקטין, ומשאושר, דינו - לכל עניין זולת ערעור - כדין החלטת בית-המשפט."
המנגנון הקיים של מערכת ההוצאה לפועל מתקשה באכיפת הסדרי ביקורים, כאשר אחד מההורים אינו מכבד את הסדרי הביקור כפי שנקבעו ויש צורך בהתערבות חיצונית.
במצבים כאלה, כאשר קיים קושי ממשי בהוצאה לפועל של החלטות בית-המשפט, ולעיתים אף נדרש להפעיל אמצעי כפייה כאשר אין שיתוף פעולה מצד המעורבים, בתי-המשפט, נוטים להטיל במקרים אלה את האחריות לביצוע הסדרי ביקור ילדים - על פקיד הסעד.
במקביל, נקבע בסעיף 62 לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967, שעל ראש ההוצאה לפועל להיעזר בפקיד סעד, כאשר מדובר בסכסוכים הנוגעים להסדרי ראיה בקטינים:
"62. מסירת קטין (תיקונים: התשל"ח, התשנ"ה)
א) הורה פסק-הדין למסור קטין, או לאפשר מגע, התראות או קשר בין הורה לבין ילדו הקטין שאינו נמצא בהחזקתו, או לעשות כל דבר אחר בקשר לקטין, ונקבע בהחלטה שהביצוע ייעשה באמצעות ההוצאה לפועל, ינקוט המוציא לפועל בכל הצעדים הנדרשים לביצוע פסק-הדין, והוא יסתייע לשם כך בפקיד סעד כמשמעותו בחוק הסעד (סדרי-דין בענייני קטינים, חולי-נפש ונעדרים), התשט"ו-1955.
(ב) קבע המוציא לפועל שפסק-הדין אינו ניתן לביצוע אלא על כרחו של הקטין והיה הקטין, לדעתו של המוציא לפועל, מסוגל להבין בדבר, או שהיו קשיים אחרים בביצוע פסק-הדין, רשאי ראש ההוצאה לפועל לפנות לבית-המשפט שנתן את פסק-הדין בבקשת הוראות."
הטלת האחריות לביצוע דרכי הטיפול, שנקבעו על-ידי בית-המשפט, על פקיד סעד מנוסה ומיומן במקרים כאלו, הכרחית להשגת מטרות הטיפול.
פקיד הסעד נדרש, במסגרת ביצוע ההחלטות ודרכי הטיפול, לקחת חלק פעיל במסגרת הטיפול והשיקום עצמו. חוסר מיומנות של פקיד הסעד בתפקידו כמבצע ומפקח, עלול להביא לתוצאות הפוכות מהרצוי. הדבר מחייב הקמת שירות של פקידי סעד המתמחים בשלב הזה של ביצוע החלטות בית-המשפט, צווי טיפול והשגחה.
פרופ' שניט[59] מציין, כי:
"בפועל המערכת הנוכחית של פקידי הסעד אינה מסוגלת להתמודד בהצלחה אפילו עם המשימות הבוערות של זיהוי המקרים הדורשים התערבות הגנתית באמצעות בית-משפט. הוספת משימות בתחום אחריות לביצוע צווי הטיפול וההשגחה, במבנה ובהיערכות הקיימים של שירות פקידי הסעד, אינה מבטיחה מימוש המטרות שלשמן הוקנתה הסמכות. בנסיבות הקיימות אין לבית-משפט יכולת לעקוב אחר יעילות הביצוע של צווי הטיפול וההשגחה שהוא נותן, והאופן שבו משפיע ההסדר על שלומו של החוסה.
בנסיבות אלה אין כל וודאות, שבמידת הצורך יחזור העניין לדיון ולהערכה בבית-המשפט, כדי שיתאים אמצעי טיפול והשגחה אחרים, כמתחייב מההתפתחויות שחלו מאז נתן את הצו המבוקש."
פתרון לבעיה זו ניתן בחוק הנוער לגבי קטינים נזקקים. בסעיף 19 לחוק הנוער (טיפול והשגחה), הורחבה סמכות פקיד הסעד מעבר לאחריותו לביצוע הוצאה לפועל של דרכי הטיפול שנקבעו. סעיף 19 מחייב את פקיד הסעד לפקח על שלומו של קטין, גם לאחר שבוצעה החלטת בית-המשפט והקטין סודר במקום בטוח:
"19. פיקוח על שלום הקטין
פקיד-סעד יפקח על שלומו של הקטין כל עוד החלטה לפי חוק זה עומדת בתקפה."
בנוסף סעיף 14 לחוק הנוער (טיפול והשגחה) מקנה לפקיד הסעד, בנסיבות מסוימות, סמכות ליזום הליכים, בכדי לשנות צו שניתן בנוגע לקטין נזקק:
"14. רשאי בית-המשפט, לפי בקשת הקטין, האחראי עליו, ידיד, פקיד-סעד או כל אדם שהוטלה עליו חובה בהחלטה לפי חוק זה, לשנות החלטה שניתנה לפי חוק זה, להאריך או לקצר תקופת-תקפה, לבטלה או לתת הוראות להוצאתה לפועל; ואולם רשאי בית-המשפט שלא להיזקק לבקשה כאמור אלא אחת לשלושה חדשים."
למעשה, המחוקק הטיל על פקיד הסעד חובה כללית ומתמשכת לפקח על שלומו של הקטין במשך כל הזמן, מן הרגע שעניינו הובא לראשונה לידי פקיד הסעד ועד לשיקומו המלא. פקיד הסעד חייב לעקוב אחר מצב הקטין, התנהגותו, הטיפול שניתן לו והשפעתו עליו.
מטרת חובת פיקוח זו, לא רק להבטיח את המשך מעורבותו של פקיד הסעד במצבו של הקטין, אלא גם על-מנת שבמקרה הצורך יוכל לחזור ולנקוט אמצעי חירום, מכוח סעיף 11(א) לחוק הנוער (טיפול והשגחה), המסמיך את פקיד הסעד, בעיתות חירום, לפעול להגנת הקטין:
"11(א). היה פקיד-סעד סבור כי קטין הוא נזקק ונשקפת לו סכנה תכופה או שהוא נזקק לטיפול רפואי או אחר שאינו סובל דיחוי, רשאי הוא לנקוט בכל האמצעים הדרושים, לדעתו, למניעת אותה סכנה או למתן אותו טיפול אף ללא הסכמת האחראי על הקטין, ובלבד שלא יוחזק קטין יותר משבוע ימים מחוץ לרשותו של האחראי עליו אלא באישור בית-המשפט."
9. סמכויות רישוי ופיקוח
כדי להבטיח רמה נאותה של טיפול בחוסים המתגוררים בכורח הנסיבות במעונות ולא בחוג משפחתם, הוענקו לרשויות הסעד, בחוק, סמכויות רישוי ופיקוח רחבות.
ראשית, אין לנהל מעון למגורי קטינים, קשישים, לוקים בשכלם או בגופם, ללא קבלת רישיון מרשויות הסעד[60]. תנאי לקבלת רישיון לניהול מעון, הוא מילוי אחר התנאים שנקבעו בתקנות[61].
שנית, המעונות המנוהלים על-פי החוק נתונים לפיקוחם של מפקחים, שמונו על-פי החוק, כדי לבדוק שהמעונות אכן שומרים על התנאים שנקבעו[62]. גילוי ליקויים במילוי התנאים שנקבעו בחוק ובתקנות, עלול להביא לנקיטת צעדים משפטיים, לרבות צו סגירה.
פן אחר של סמכויות הפיקוח והוויסות שהוענקו לרשויות הסעד, מתייחס לאיסור החל על קבלת ילד למטרות אימוץ שלא באמצעות פקיד סעד לענייני אימוץ (למעט מסירה למאמץ שהוא בן-זוגו של הורה המאמץ)[63]. כך מוענקים לפקיד הסעד שליטה וכוח לא-מוגבלים בתחום המסירה והקבלה של ילדים לאימוץ.
זוג חשוך ילדים יוכל לקבל ילד לאימוץ רק בעקבות תהליך, שבו קבע פקיד אימוץ את התאמתם, ולאחר שהגיע תורם במסגרת סדרי קדימות שקבעו שירותי האימוץ. דחיית שירותי האימוץ את הבקשה של זוג חשוך-ילדים, לקבל ילד לאימוץ, סותמת את הגולל על האפשרות החוקית להגשמת מאוויהם להיות הורים (למעט "יבוא" ילדים מחו"ל למטרות אימוץ).
בשני התחומים שצוינו לעיל, בא לידי ביטוי כוחן של רשויות הרווחה כגורם מפקח שהוסמך בחוק למנוע ניהול מוסדות לחוסים, והסדרים של קבלת ילדים לאימוץ, ללא קבלת אישור והסכמה מראש[64].
10. מעמדם וסמכויותיהם של פקידי הסעד בחקיקה הישראלית
לעובדים סוציאליים הוענק מונופול ממלכתי בכל הקשור לטיפול, סיוע ושיקום סוציאלי בפרט, במשפחה ובקהילה.
ישראל כמדינת רווחה אימצה את הגישה, על-פיה יש לספק את הצרכים הסוציאליים של האוכלוסייה הנזקקת במסגרת שירותים ציבוריים מקומיים וממלכתיים, הפועלים במימון ציבורי (רובו ממלכתי) ובפיקוח רשויות ממלכתיות, שהחוק העניק להן סמכויות פיקוח ובקרה.
תפקידו של העובד הסוציאלי בתחומים אלה משלב עבודה מקצועית עם סמכויות רחבות שבשיקול-דעת. החלטות העובד הסוציאלי לגבי מהות הסיוע והיקפו, התנאים המוקדמים להגשתו וסדרי עדיפויות במקרים שהמשאבים מוגבלים והפונים רבים - מושתתות על שיקולים מקצועיים, שיקולים של מדיניות סוציאלית בכלל, ועל הערכים החברתיים והאישיים של המחליט במיוחד.
להלן נדון במעמדם וסמכויותיהם של העובדים הסוציאליים שמונו לתפקיד פקיד סעד על-ידי שר העבודה והרווחה.
ישנם חוקים ספציפיים הקובעים את סמכותם להתערב כדי להגן על אוכלוסיות חלשות, לכל חוק נייחד פרק נפרד בהמשך חיבורנו. להלן נסקור בקצרה את סמכויותיו של פקיד הסעד ואת המקור החוקי להן:
10.1 חוק שירותי הסעד[65]
מטרת חוק שרותי הסעד, היא לתת מסגרת חוקית מוגדרת לשרותי הסעד שהתארגנו בעשור הראשון של מדינת ישראל.
החוק קבע לראשונה הגדרה משפטית למקצוע העבודה הסוציאלית, בהתייחסו, בסעיף 1 לחוק, למונח "כשיר לעבודה סוציאלית". כיום, נחשב לכשיר בעבודה סוציאלית, מי שקיבל תעודת סמיכות לעבודה סוציאלית מבית-ספר אוניברסיטאי לעבודה סוציאלית בישראל, או מכון להכשרת עובדים סוציאליים של משרד הסעד או בתי-ספר אחרים להכשרת עובדים סוציאליים בארץ, או מבית-ספר לעבודה סוציאלית בחו"ל - שהוכרו על-ידי ועדה מיוחדת לעניין זה.
שר הסעד[66], הוסמך בתקנות אלה למנות רשם לעובדים הסוציאליים, לרישום כל אדם, שמלא את תנאי הכשירות ולתת לו תעודת רישום.
בסעיף 1 לחוק שירותי הסעד הוגדר "פקיד סעד" - מי שכשיר לעבודה סוציאלית ושר הסעד מינה אותו לפקיד סעד לעניין חוק זה. תנאי הכשירות לעבודה סוציאלית למינוי פקיד סעד נקבעו במרב חוקי הסעד שנחקקו לאחר מכן, על-ידי הפניה להגדרה שבחוק שרותי הסעד [67]. מכאן עולה, שהמשפט בישראל מכיר במספר סוגים של פקידי סעד.
10.2 חוק הסעד (לסדרי דין)
חוק זה הוחל על בתי-המשפט האזרחיים לרבות בתי-הדין הדתיים ובתי-הדין לעבודה וכן על ועדות וגופים אחרים המוסמכים בדין לענייני שיפוט ולמעט בתי-משפט הדנים בפלילים. חוק הסעד סדרי דין מגדיר את המונח "פקיד סעד" בסעיף ההגדרות כ "עובד סוציאלי ששר העבודה והרווחה מינהו פקיד סעד לעניין חוק זה".
סעיף 2 לחוק הסעד סדרי דין מסמיך את בית-המשפט, כמשמעותו בסעיף ההגדרות של חוק זה לצוות על פקיד סעד לחקור בנידון קטין ולחוות-דעתו בתסקיר בכתב. "נידן קטין" הוגדר בסעיף 1 לחוק:
"2. עניין העומד להכרעה בבית, משפט, ושבהכרעתו חייב או רשאי בית-המשפט להביא בחשבון קטינותו של קטין, אף שהקטין אינו בעל דין."
סעיף 7 לחוק מאפשר החלת אותן הסמכויות גם באשר לנידון חולה נפש, בשינויים המחויבים לפי העניין. "נידן חולה נפש" הוגדר בסעיף 1 לחוק הסעד סדרי דין:
"7. עניין העומד להכרעה בבית-משפט, ושבהכרעתו חייב או רשאי בית-המשפט להביא בחשבון את מחלתו של חולה הנפש, אף שחולה הנפש אינו בעל דין[68]."
נצטווה פקיד סעד על-ידי בית-המשפט לחקור בנידון קטין או חולה נפש, ולחוות-דעתו בתסקיר בכתב, נמסרות לו בצו זה, על-פי החוק, סמכויות חקירה נרחבות ומשמעותיות. פקיד הסעד רשאי לצורך הכנת התסקיר להיכנס לכל מקום בו נמצא או עשוי להימצא קטין או חולה נפש ולחקור כל אדם שהוא סבור שיש לו ידיעות הנוגעות לקטין או לחולה הנפש וחייב הנחקר לענות לפקיד הסעד תשובות כנות ומלאות. אין הנחקר חייב לעשות כן אם התשובה עלולה לגולל עליו אשמה פלילית. הוראת חוק זו אומצה על-ידי חוקי סעד שונים שנחקקו לאחר חוק הסעד סדרי דין על דרך ההפניה ובכך הוקנו סמכויות חקירה נרחבות לפקידי סעד בחוקי סעד אחרים.
10.3 חוק הנוער (טיפול והשגחה)
חוק זה, מגדיר את סמכויות פקיד הסעד לגבי "קטין נזקק". חוק זה נותן לפקיד הסעד סמכויות נרחבות, אותן נפרט בהמשך.
תנאי למינוי של פקיד סעד, על-פי סעיף 1 לחוק הנוער, הוא היותו "כשיר לעבודה סוציאלית". לפקיד הסעד על-פי חוק זה הסמכות להגשת בקשה לבית-משפט השלום לנוער, לקביעת נזקקותו של קטין ודרכי הטיפול בו. כמו-כן, ניתנו לפקיד הסעד על-פי חוק הנוער, כל סמכויות החקירה שיש לפקיד סעד בחוק הסעד (לסדרי דין).
מעמד כפול זה של "תובע" ו-"חוקר" מצריך מפקיד הסעד ידע משפטי בסיסי. אמנם הדבר איננו נדרש ממנו בחוק, אך פקידי הסעד על-פי חוק הנוער חשים בצורך לרכוש השכלה משפטית, לפחות חלקית, ומשרד הסעד אפשר להם לרכוש ידע בסדרי דין ובדיני הראיות.
בנוסף, לתפקידו של פקיד הסעד על-פי חוק הנוער, כתובע וחוקר, מוטלת על פקיד הסעד גם החובה להגיש תסקיר לבית-המשפט, בטרם יכריע בית-המשפט בדבר דרכי הטיפול בקטין.
פקיד הסעד על-פי חוק הנוער, הוסמך לנקוט באמצעי חירום, למען קטין וסמכויותיו הוקנו לו בסעיף 3 לחוק הנוער, העוסק בדרכי טיפול והשגחה:
"3. היה פקיד סעד סבור שקטין הוא נזקק[69] ושלמען הטיפול בו וההשגחה עליו יש צורך בהחלטת בית-המשפט, משום שאין הסכמת האחראי על הקטין או שהוא מסכים אך אין הקטין מציית לו, רשאי הוא לפנות בבקשה אל בית-המשפט לנקוט אחת או אחדות מהדרכים לפי סעיף זה, ומשנוכח בית-המשפט כי הקטין הוא נזקק, רשאי הוא -
1. לתת לקטין או לאחראי לו כל הוראה הנראית לבית-המשפט דרושה לטיפול בקטין;
2. להעמיד ידיד לקטין, שישמש גם יועץ לאחראי לו;
3. להעמיד את הקטין תחת השגחתו של פקיד סעד;
4. להוציא את הקטין ממשמורתו של האחראי עליו, אם ראה בית-המשפט שאין דרך אחרת להבטיח את הטיפול וההשגחה, ולמסור אותו למשמורתה של רשות סעד אשר תקבע את מקום חסותו או להורות על החזקתו במעון או במעון נעול כמשמעותם בחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א-1971;
5. להורות כי הקטין ייבדק או יטופל לפי סעיפים 3ב' עד 3ז';
6. להורות על מסירת תוצאה חיובית של בדיקה לגילוי נגיפי איידס בקטין, לאחראי עליו."
כאמור, לפי סעיף 3 לחוק הנוער, במידה ופקיד סעד סבור, כי קטין הוא נזקק ונשקפת לו סכנה תכופה או שהוא נזק לטיפול רפואי, או אחר שאיננו סובל דיחוי, רשאי הוא לנקוט בכל האמצעים הדרושים, לדעתו, למניעת אותה סכנה או למתן אותו טיפול אף ללא הסכמת האחראי על הקטין ובלבד שלא יוחזק קטין יותר משבוע ימים מחוץ לרשותו של האחראי עליו[70], אלא באישור בית-המשפט.
לפי סעיף 3(3) לחוק הנוער מוסמך בית-המשפט להעמיד את הקטין תחת השגחתו של פקיד סעד. סעיף 19 לחוק הנוער מסמיך את פקיד הסעד לפקח על שלומו של הקטין כל עוד החלטה לפי חוק זה עומדת בתוקפה. על-פי סעיף 18(א) לחוק זה מוצאות לפועל החלטות בית-המשפט על-ידי פקיד הסעד כל עוד לא הורה בית-המשפט על הוצאה לפועל בדרך אחרת.
10.4 חוק אימוץ ילדים
סעיף 6 לחוק האמור קובע שבית-משפט לא יתן צו אימוץ, אלא אם היה המאומץ סמוך לשולחן המאמץ לפחות ששה חודשים לפני הצו. תקופה זו תימנה מן היום שבו ניתנה הודעה לפקיד סעד כמשמעותו בחוק שירותי הסעד,
התשי"ח-1958[71].
בסיפא של סעיף 6 לחוק האימוץ נקבע, כי בחוק זה פקיד סעד - כמשמעותו בחוק שירותי הסעד.
על-פי סעיף 19 לחוק האימוץ, לא יתן בית-המשפט צו אימוץ אלא לאחר שקיבל תסקיר בכתב מאת פקיד סעד. על התסקיר ועל החקירה יחולו הוראות סעיפים 3 עד 6 לחוק הסעד (לסדרי דין) בחוק האימוץ, קבלת תסקיר מאת פקיד הסעד, איננה מסורה לשיקול-דעתו של בית-המשפט, והוא חייב לקבל תסקיר, בטרם יתן צו על-פי החוק.
מעורבות פקידי הסעד בהליכי אימוץ היא רחבה, עמוקה ויסודית, בעיקר משום שהליכי האימוץ מתבצעים בישראל על-ידי שירותי הרווחה שפקידי הסעד הם המכשיר המנהלי והטיפולי שלהם. במקביל מטפלים פקידי הסעד באמהות היולדות מחוץ לנישואין והם מייעצים ומכוונים את המבקשים לאמץ ילדים.
על-פי סעיף 12(ג) לחוק האימוץ ניתנה לפקיד הסעד הסמכות להוציא ילד מביתו, בטרם קבלת צו מבית-המשפט. ובלשון הסעיף:
"12(ג). ראה פקיד סעד שהמקרה אינו סובל דיחוי והנסיבות מחייבות זאת, רשאי הוא, אף ללא הסכמת ההורים או הכרזה שהילד בר-אימוץ, לקבוע את מקום הימצאו או למוסרו למי שהסכים לקבלו בביתו בכוונה לאמצו. פעולה לפי סעיף זה טעונה אישור בית-המשפט בתוך 14 ימים מיום עשייתה; אישור כאמור יכול שיינתן על-פי צד אחד בלבד."
למרות שעבודתם של פקידי הסעד, על-פי חוק האימוץ, זוכה להערכה ציבורית רבה, הרי שלעתים התרשמו בתי-המשפט, כי בשאיפתם הגדולה של פקידי הסעד למצוא לילד המוזנח משפחה מאמצת הם פגעו באינטרסים הלגיטימיים של ההורים, ובמיוחד של האם.
בעניין אחד העיר[72] כב' השופט ברנזון:
"אף שכונותיה של פקידת הסעד היו ללא ספק טובות ומכוונות להיטיב עם הילד, יש להצטער שלא נקטה באף אחד מהצעדים הללו, ועל דעת עצמה נהגה בילד כאילו יש לה זכות לעשות בו כרצונה אף בניגוד לרצון האם."
נגד התנהגות דומה של פקידי הסעד התריע בית-המשפט העליון (מפי כבוד השופט שרשבסקי). בפסק-הדין[73] דובר במקרה בו בלי להודיע דבר לאם המערערת, נמסרה בתה על-ידי עובדי משרד הסעד למשפחה אומנת למטרת אימוץ. המערערת התנגדה לבקשה למתן צו בו יוצהר כי הפקירה את הילדה באופן שנתמלאו התנאים לפי סעיף 11(1) לחוק האימוץ, שעל-פיהם יהא מקום למתן צו-אימוץ בלי צורך בהסכמת המערערת. בית-המשפט העליון מעיר כי עובדי משרד הסעד פעלו במקרה דנן בניגוד לחוק ובלי בדיקה מספקת של המצב, כפי שהיתה דרושה כדי להצדיק את הצעד של מסירת הקטינה למשפחה אומנת. בעניין נוסף הביע בית-המשפט העליון[74] (מפי כב' השופט אלון) את מורת רוחו על כי פעולות מסוימות של פקידי הסעד יוצרות עובדות המאלצות את בית-המשפט להכריע על-פיהן.
למרות ביקורת זו, הרושם הוא, כי מעורבות היתר של פקידי הסעד באשר לאימוץ ילדים הנה, בדרך-כלל, לברכה ולטובת הילדים ובתי-המשפט מקבלים בהערכה את פעילותם של פקידי הסעד בענייני אימוץ ילדים.
10.5 חוק ההגנה על חוסים
על-פי סעיף ההגדרות[75], חוק ההגנה על חוסים נועד להגן על בני אדם המתקשים בטיפול בעצמם: כקטינים מתחת לגיל 14 שנה, נכים, לוקים בשכלם וזקנים שאינם מסוגלים לדאוג לצרכי חייהם. החוק מעניק לפקיד הסעד, כמשמעותו בחוק שירותי הסעד, התשי"ח-1958 סמכויות חשובות ורחבות.
סעיף 4 לחוק ההגנה על חוסים, קובע:
"4. היה פקיד סעד סבור, כי שלומו הגופני או הנפשי של חוסה בגיר נפגע, או עלול להיפגע, פגיעה חמורה מהעדר טיפול ראוי, וכי למניעת הסכנה יש צורך בהוראת בית-משפט[76], משום שאין החוסה או האחראי עליו מסכימים לטיפול הדרוש, רשאי הוא לפנות לבית-המשפט בבקשה ליתן הוראות לעניין זה."
לפקיד הסעד על-פי חוק ההגנה על חוסים ניתנו כל סמכויות החקירה המוקנות לפקיד סעד לפי סעיף 3 לחוק הסעד (לסדרי דין), גם אם לא נצטווה לבצע חקירה על-פי צו בית-המשפט.
כמו-כן, המוציא לפועל של החלטות בית-המשפט לפי חוק החוסים הוא פקיד הסעד, אם לא הורה בית-המשפט על הוצאה לפועל בדרך אחרת. פקיד הסעד לא ישתמש בכוח לביצוע החלטות בית-המשפט, אלא באמצעות המשטרה[77]. יש לציין, כי מעטות הפניות לבית-המשפט על-פי חוק זה והחוק מופעל במקרים נדירים בלבד[78].
10.6 חוק הסעד (טיפול במפגרים)
בחוק הסעד (טיפול במפגרים), קובע סעיף 1 לחוק, כי פקיד סעד הוא מי שכשיר לעבודה סוציאלית כאמור בחוק שירותי הסעד ושר הסעד מינהו לפקיד סעד לעניין חוק זה.
סעיף 3 לחוק הסעד (טיפול במפגרים) קובע את החובה המוטלת על רופא או עובד של שירות סעד בריאות או חינוך הסבורים, כי אדם, שעמו באו במגע בתחום עבודתם, הוא מפגר, יודיעו על כך לפקיד הסעד או לרופא ששר הסעד מינהו לכך והאחרון יעביר את ההודעה לפקיד הסעד.
במידה ונודע לפקיד סעד על מפגר, בסמכותו לחקור בדבר ולבדוק את העניין. לצורך בדיקתו כאמור, בסמכות פקיד הסעד לבקש ידיעות הנוגעות למפגר מכל אדם שיכול, לדעת פקיד הסעד, לעזור לו במילוי תפקידיו לפי חוק הטיפול במפגרים. הנשאל חייב להשיב לפקיד הסעד תשובות כנות ומלאות זולת תשובה העלולה להפלילו. כמו-כן, רשאי פקיד הסעד על-פי צו בית-המשפט, להיכנס לכל מקום שבו נמצא המפגר או שיש להניח שהמפגר נמצא שם[79].
יצוין, כי בעוד שעל-פי סעיף 3 לחוק הסעד סדרי דין, רשאי פקיד הסעד להיכנס לכל מקום בו נמצא, או עשוי להימצא, הקטין או חולה הנפש לצורך ביצוע תפקידו רק על-פי צו של בית-המשפט, הרי שלפי חוק הטיפול במפגרים כניסתו של פקיד לרשות הפרט איננה מותנית למעשה בצו בית-המשפט. ההסבר לכך הוא, שמלכתחילה מופעלת סמכותו של פקיד הסעד לפי חוק הסעד סדרי דין, על-פי צו בית-המשפט, בעוד שסמכותו של פקיד הסעד, על-פי חוק הטיפול במפגרים, לבצע חקירה, קמה גם בלי צו בית-משפט. על יסוד בדיקות רשאי פקיד הסעד שנתמנה על-פי חוק הטיפול במפגרים להביא את עניינו של המפגר לפני ועדת אבחון[80].
לפקיד הסעד, לפי חוק הסעד (טיפול במפגרים), סמכות לנקיטת אמצעי חירום לגבי המפגר, כאשר נשקפת סכנה תכופה למפגר או לזולתו או שהמפגר זקוק לטיפול רפואי, או אחר שאיננו סובל דיחוי. למניעת אותה סכנה, או למתן אותו טיפול, מוסמך פקיד הסעד לנקוט בכל האמצעים הדרושים ובלבד שלא יוחזק מפגר יותר משבוע ימים מחוץ לרשות האחראי עליו[81] בלי אישור בית-המשפט[82] .
על-פי חוק הסעד (טיפול במפגרים), פקיד הסעד הוא חבר ועדת האבחון, הקובעת דרכי בדיקה וטיפול במפגרים[83]. ברור שלא יתכן כי פקיד הסעד היוזם פניה לועדת האבחון יהיה גם חבר ועדת האבחון כאשר זו דנה בבקשתו שלו. פקיד הסעד חבר גם בועדת הערר של ועדת האבחון[84] מתוקף תפקידו וברור, שוב, שמדובר בפקיד סעד אחר.
לסיכום ניתן לומר, כי פקיד הסעד על-פי חוק הסעד (טיפול במפגרים), מוסמך לקבל אינפורמציה בענייני מפגרים, לחקור בענייניהם, להביא עניינם בפני ועדת אבחון ובית-המשפט, לשאת בתפקיד מעין שיפוטי בהכרעה בענייניהם של מפגרים כחבר ועדת האבחון והערר וכמובן לטפל במפגרים.

[15] ד' שניט, "החוק, הפרט ושירותי הרווחה" (האוני' העברית, התשמ"ח).
[16] ד' שניט, "החוק, הפרט ושירותי הרווחה" (האוני' העברית, התשמ"ח).
[17] ע"א 50/55 איזדור (יחזקאל) הרשקוביץ נ' א' גרינברג ואח', פ"ד ט(1) 791.
[18] ד' שניט, "החוק, הפרט ושירותי הרווחה" (האוני' העברית, התשמ"ח).
[19] ד' שניט, "החוק, הפרט ושירותי הרווחה" (האוני' העברית, התשמ"ח).
[20] סעיף 2(א) לחוק שירותי הסעד.
[21] תקנה 4(א) לתקנות ארגון לשכת סעד (תפקידי המנהל וועדת הסעד), התשכ"ד-1963.
[22] סעיף 13(א) לחוק שירותי הסעד.
[23] תקנה 4(ב) לתקנות ארגון לשכת הסעד (תפקידי המנהל וועדת הסעד), התשכ"ד-1963.
[24] תקנה 4(ב) לתקנות ארגון לשכת הסעד (תפקידי המנהל ועדת הסעד), התשכ"ד-1963.
[25] ד' שניט, "החוק, הפרט ושירותי הרווחה" (האוני' העברית, התשמ"ח).
[26] ד' שניט, "החוק, הפרט ושירותי הרווחה" (האוני' העברית, התשמ"ח).
[27] סעיף 2 לחוק הנוער (טיפול והשגחה) - מפורטות העילות לקביעת נזקקות. יש לציין כי רשימת העילות הנ"ל אינה סגורה וניתן לכלול במסגרתה כמעט כל מקרה על נסיבותיו השונות, ובלבד ששלומו הגופני/הנפשי של הקטין נפגע או עלול להיפגע.
[28] סעיף 3 לחוק הנוער (טיפול והשגחה).
[29] סעיף 3 לחוק הנוער (טיפול והשגחה).
[30] סעיף 12 לחוק הנוער (טיפול והשגחה).
[31] סעיף 14 לחוק הנוער (טיפול והשגחה).
[32] לפקיד סעד על-פי חוק הנוער סמכות מקבילה, אולם הוא נדרש להמציא אישור מבית- המשפט בתוך שבעה ימים בלבד.
[33] סעיף 12(ב) לחוק אימוץ ילדים.
[34] סעיף 15 לחוק אימוץ ילדים.
[35] סעיף 12(א) לחוק אימוץ ילדים.
[36] סעיף 13 לחוק אימוץ ילדים.
[37] סעיף 4(ב) לחוק הסעד (טיפול במפגרים).
[38] סעיף 7 לחוק הסעד (טיפול במפגרים).
[39] סעיף 1 לחוק הסעד (טיפול במפגרים) הגדרת "בית-משפט".
[40] סעיף 11 לחוק הסעד (טיפול במפגרים).
[41] סעיף 16(א) לחוק הסעד (טיפול במפגרים).
[42] סעיף 16(א) לחוק הסעד (טיפול במפגרים).
[43] סעיף 16(ב) לחוק הסעד (טיפול במפגרים).
[44] סעיף 8 לחוק ההגנה על חוסים.
[45] סעיף 11 לחוק הסעד (טיפול במפגרים).
[46] סעיף 3 וסעיף 7(ג) לחוק לטיפול בחולי נפש, התשט"ו-1955.
[47] סעיף 7(ג) לחוק לטיפול בחולי נפש, התשט"ו-1955.
[48] סעיף 68(ב) לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, תשכ"ב- 1962 (להלן: חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות).
[49] סעיף 6 לחוק ההגנה על חוסים.
[50] ד' שניט, "החוק, הפרט ושירותי הרווחה" (האוני' העברית, התשמ"ח).
[51] סעיף 6-7 לחוק ההגנה על חוסים.
[52] סעיף 20(א) (2) לחוק הנוער (שפיטה).
[53] סעיף 26(2) לחוק הנוער (שפיטה).
[54] סעיף 11 לחוק הסעד (טיפול במפגרים).
[55] סעיף 3(4) לחוק הנוער (טיפול והשגחה).
[56] סעיף 27 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות.
[57] סעיף 15(ב) לחוק אימוץ ילדים.
[58] ד' שניט "החוק, הפרט ושירותי הרווחה" (האונ' העברית, התשמ"ח).
[59] ד' שניט, "החוק, הפרט ושירותי הרווחה" (האוני' העברית, התשמ"ח).
[60] סעיף 2(א) לחוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965.
[61] סעיף 2(ב) לחוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965; תקנות פיקוח על מעונות (אחזקת ילדים במעון רגיל), התשכ"ו-1965; תקנות פיקוח על מעונות (אחזקת זקנים עצמאיים במעון רגיל), התשכ"ו-1966.
[62] סעיף 7 לחוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965.
[63] סעיף 12(א) לחוק אימוץ ילדים.
[64] ד' שניט, "החוק, הפרט ושירותי הרווחה" (האוני' העברית, התשמ"ח).
[65] להלן: חוק שירותי הסעד.
[66] כיום שר העבודה והרווחה.
[67] סעיף 6 לחוק אימוץ ילדים, התש"ך-1960; סעיף 1 לחוק הנוער (טיפול והשגחה),
התש"ך-1960; סעיף 1 לחוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965; סעיף 1 לחוק ההגנה על חוסים, התשכ"ו-1966; סעיף 1 לחוק הסעד(טיפול במפגרים), התשכ"ט-1969.
[68] גם לוקה בשכלו נחשב לחולה נפש.
[69] לפי סעיף 2 לחוק הנוער (טיפול והשגחה), קטין הוא נזקק (בסיכון) כשנתקיים בו אחד מאלה: 1. לא נמצא אחראי לו; 2. האחראי לקטין אינו מסוגל לטפל בו או להשגיח עליו או שהוא מזניח את הטיפול או ההשגחה; 3. הוא עשה מעשה שהוא עבירה פלילית ולא הובא לדין פלילי בגלל גילו הצעיר; 4. הוא נמצא משוטט, פושט יד או רוכל; 5. הוא נתון להשפעה רעה או שהוא חי במקום המשמש דרך קבע מקום עבירה; 6. שלומו הגופני או הנפשי נפגע או עלול להיפגע מכל סיבה אחרת. 7. הוא נולד כשהוא סובל מתסמונת חסר בדם (סינדרום גמילה).
[70] סעיף 1 לחוק הנוער מגדיר "אחראי על קטין" - "הורה לרבות הורה חורג, מאמץ, אפוטרופוס או מי שהקטין נמצא במשמורתו או בהשגחתו."
[71] סעיף 6 לחוק האימוץ.
[72] בג"צ 252/75 פלונית נ' שר הסעד ו-גיבורי, פ"ד ל(1) 51, 55.
[73] ע"א 831/75 פלונית נ' מדינת ישראל, פ"ד ל(3) 561.
[74] ע"א 488/77 פלוני ופלונית נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד לב(3) 421.
[75] סעיף 1 לחוק ההגנה על חוסים.
[76] סעיף 1 לחוק ההגנה על חוסים מגדיר "בית-המשפט" – בית-משפט השלום.
[77] סעיף 11 לחוק החוסים.
[78] ח' פיזם "היבטים משפטיים וסוציאליים במעמדם וסמכויותיהם של פקידי הסעד לסוגיהם", הפרקליט ל"ג (תש"ם-תשמ"א) 498.
[79] סעיף 8 לחוק הסעד (טיפול במפגרים).
[80] סעיף 4(2) לחוק הסעד (טיפול במפגרים).
[81] סעיף 1 לחוק הסעד (טיפול במפגרים) מגדיר "אחראי על מפגר" - הורה, הורה חורג, אפוטרופוס או מי שהמפגר נמצא במשמורתו או בהשגחתו.
[82] סעיף 16 לחוק הסעד (טיפול במפגרים).
[83] סעיף 5(ב) לחוק הסעד(טיפול במפגרים) קובע כי ועדת אבחון תהיה של חמישה: פקיד סעד, פסיכולוג ומחנך, שמינה שר הסעד, ורופא פסיכיאטר ורופא מומחה למחלות ילדים או רופא אחר, שמינה שר הסעד, בהתייעצות עם שר הבריאות.
[84] סעיף 9 לחוק הסעד (טיפול במפגרים) קובע כי ועדת הערר תכלול:
1. שופט או מי שכשיר להיות שופט בית-משפט שלום, שמינה לכך שר המשפטים, והוא יהיה יושב-ראש הוועדה.
2. פקיד סעד שמינה שר הסעד.
3. רופא פסיכיאטר שמינה שר הסעד, בהתייעצות עם שר הבריאות.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

הבסיס החוקי לפעולתו של פקיד הסעד