רשות מקומית והאזרח - דין, הלכה ומעשה
הפרקים שבספר:
ארנונה - סכסוכי ארנונה בין הרשות המקומית והאזרח
1. כללי - הגדרה ומהותהרשויות המקומיות מוסמכות להטיל תשלומי חובה שונים, ותשלום ארנונה הוא אחד מהם. ארנונה פירושה מס שרשות מקומית מטילה מכוח הדין על מחזיק בנכס המצוי בתחום שיפוטה.
מס הארנונה משמש את הרשות המקומית במימון פעולותיה לרווחת הציבור. ההצדקה להטלת הארנונה נובעת מההנאה ומהתועלת שמפיקים הנישומים מהשירותים העירוניים אותם הם מקבלים מהרשות המקומית. אך יוער, כי ארנונה בהיותה מס, אין תמורה ישירה או קבועה שהרשות נותנת למשלם המס ולכן גביית הארנונה אינה מותנית בקבלת שירות זה או אחר מהרשות המקומית למשלם מס הארנונה. הארנונה נגבית על-פי סוג נכס, שימושו ומיקומו.
2. גביה
ב- ע"א 1167/01 {עיריית ראשון לציון נ' בנק הפועלים בע"מ, פ"ד ס(3), 553 (2005)} נקבע כי מנגנון הגביה המוסדר בפקודת המיסים (גביה) נועד ליצור מסלול מינהלי מהיר ויעיל לגביית מיסים בצד ההסדר הקבוע בחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967 לגביית חובות פסוקים ואחרים. אכרזת המיסים (גביה) (ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומיות) (הוראת שעה), התש"ס-2000, המחילה את הוראות פקודת המיסים על גביית ארנונה ותשלומי חובה מוניציפליים אחרים, באה על רקע משברים תקציביים חמורים שפקדו את השלטון המקומי בישראל בשנים האחרונות, ולאחר שחוסר יעילות בגביית הארנונה ותשלומי החובה האחרים אותר כאחת הסיבות המרכזיות למשברים תקציביים אלה.
האכרזה נועדה איפוא להקל על הרשויות המקומיות את גביית החובות בהעמידה לרשותן שורה של אמצעים מרחיקי לכת, הדומים במהותם להליכי גביה מכוח חוק ההוצאה לפועל, אך הפעלתם אינה מותנית בקיומו של חוב פסוק.
{ראה גם: ע"א 2827/11 עו"ד יוסף בן דור, בתפקידו ככונס הנכסים על זכויות חברת דניאל חן בניה בע"מ נ' מועצה מקומית גבעת זאב, פורסם באתר האינטרנט נבו (03.11.13); רע"א 5255/11 עיריית הרצליה נ' אברהם חנוך כרם, פורסם באתר האינטרנט נבו (11.06.13)}
3. הטלת ארנונה
סמכותן של עיריות להטיל ארנונה כללית היתה מעוגנת בעבר בפקודת העיריות (נוסח חדש), אשר העניקה למועצת העירייה סמכות רחבה להטיל ארנונות למימון תקציבי העיריה, אף כי לצורך הטלת תוספת ארנונה נזקקה העיריה לאישור שר הפנים.
בשנת 1985 נחקק החוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985, שהגביל את עצמאותן של הרשויות המקומיות בשיעור העלאת תעריפי הארנונה. מאז נחקקו מדי שנה חוקים ששימרו את עיקרון הקפאת הארנונה.
בשנת 1992 הוסדר הנושא בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: "חוק ההסדרים"). עם חקיקת חוק ההסדרים נקבעה בו הסמכות להטלת ארנונה כללית, ועברה מן העולם הסמכות הרחבה שהיתה קבועה בפקודת העיריות.
סעיף 8 לחוק ההסדרים מסמיך את מועצת העיריה או את הרשות המקומית להטיל ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה. לפי אותו סעיף מוסמכים שרי האוצר והפנים לקבוע בתקנות את סוגי הנכסים שתוטל עליהם ארנונה וכללים בדבר אופן חישובה.
סעיף 9 לחוק ההסדרים מסמיך את השרים לקבוע מדי שנה תקנות, באישור ועדת הכספים, שבהן ייקבעו, בין היתר, סכומים מזעריים וסכומים מירביים לתעריפי הארנונה, וכן כללים בדבר עדכון סכומי הארנונה. המחוקק הסמיך את השרים לפקח על הרשויות המקומיות כדי שאלו יפעלו בהתאם להוראת חוק ההסדרים והתקנות.
בידי השרים הופקדה השמירה על האיזון בין הצורך לקיים את מגמת ההקפאה במשק תוך מניעת הידרדרות אינפלציונית, לבין הצורך להבטיח את צורכי הרשויות המקומיות ואת יכולתן ליתן שירותים ראויים לתושביהן ללא יצירת גרעונות תקציביים. לשם השגת האיזון האמור על השרים לבחון את התעריף המבוקש המובא לאישורם.
בפסיקת בית-המשפט העליון נקבע כי סמכות העיריה לקבוע שיעורי ארנונה שונים לסוגי נכסים שונים אינה מהווה כשלעצמה הפליה. אף לאחר הנהגת ההקפאה בתעריפי הארנונה, החל משנת 1985, לא נס ליחה של הלכה זו.
החקיקה המאוחרת אכן הגבילה את עצמאותן של הרשויות המקומיות בהטלת ארנונה. חוקי ההקפאה מחייבים הטלת ארנונות על בסיס של דרך חישוב אחידה ברשויות השונות, והם אף תוחמים את התעריפים על-ידי קביעת תעריפים מזעריים ומרביים. אולם, עקרון החלוקה לסוגי נכסים שונים שעליהם חלים תעריפים שונים, נשמר.
החקיקה לא הגבילה את האפשרות לאשר העלאת התעריפים לסוג מסויים של נכסים בלבד. בגבולות המזעריים והמרביים המותרים, מקום שמותרת קביעה נפרדת של ארנונה, מותרת גם העלאה וקביעת תוספת בנפרד, ובלבד שאלה נעשו במסגרת הדין ומשיקולים ענייניים, ולא מתוך רצון להעדיף סקטור אחד על פני האחר מטעמים בלתי-ראויים {בג"צ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1), 193 (1999)}.
{ראה גם: בג"צ 4771/13 לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים נ' שר הפנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (11.11.14); עע"מ 5666/09 עיריית פתח תקווה נ' ישיר איי.די.איי, חברה לביטוח בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (21.06.11)}
ספק אם ניתן לראות בהודעת חיוב בארנונה שנשלחה רטרואקטיבית כתיקון טעות הניתנת לתיקון לפי סעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, המסמיך רשות מינהלית לתקן את החלטותיה, לשנותן, להתלותן ולבטלן. הימנעות משליחת הודעות חיוב מלכתחילה, איננה מהווה טעות בהודעות החיוב שהוצאו.
גם אם ניתן לראות טעות משפטית, בפטור שניתן על-פי דין מתשלום ארנונה, ספק אם טעות כזאת באה במסגרת סעיף 15. סעיף 15 אינו מסמיך לתקן החלטה מוטעית באופן רטרואקטיבי, כך שגם אם יש מקום לתיקון לפי סעיף 15, עדיין יש לבחון אם על-פי הפרשנות הראויה ועל-פי העקרונות המקובלים, יש מקום שתיקון כזה ייעשה עם תוקף רטרואקטיבי {ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2), 433 (2000)}.
4. השגה על חוקיותה של הארנונה
סעיף 3 בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 קובע כדלקמן:
"3. השגה (תיקונים: התשמ"ב, התשנ"ג, התשנ"ד, התשס"ד)
(א) מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה:
(1) הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באיזור כפי שנקבע בהודעת התשלום;
(2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו;
(3) הוא אינו מחזיק בנכס כמשמעותו בסעיפים 1 ו- 269 לפקודת העיריות;
(4) היה הנכס עסק כמשמעותו בסעיף 8(ג) לחוק הסדרים התשנ"ג - שהוא אינו בעל שליטה או שחוב הארנונה הכללית בשל אותו הנכס נפרע בידי המחזיק בנכס.
(ב) אין באמור בחוק זה כדי להסמיך את מנהל הארנונה או את ועדת הערר לדון או להחליט בטענה שמעשה המועצה של הרשות המקומית בהטלת הארנונה או בקביעת סכומיה היה נגוע באי-חוקיות שלא כאמור בפסקאות (1) עד (3) של סעיף-קטן (א).
(ג) על-אף האמור בסעיפים-קטנים (א) ו- (ב), מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית ולא השיג תוך המועד הקבוע על יסוד טענה לפי סעיף-קטן (א)(3), רשאי בכל הליך משפטי, ברשות בית-המשפט, להעלות טענה כאמור כפי שהיה רשאי להעלותה אילולא חוק זה."
סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976 {להלן: "חוק הרשויות המקומיות (ארנונה)"} קובע כי מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית רשאי להשיג עליה לפני מנהל הארנונה. עם-זאת, טענות כנגד עצם חוקיות צו הארנונה יידונו בפני בית-המשפט המחוזי.
נוסף על-כך, אין הכרח כי דרך ההשגה הקבועה בחוק מוציאה את האפשרות לפנות לבית-משפט, במיוחד כאשר מדובר בנושאים בעלי חשיבות עקרונית או בהבטחה שלטונית נטענת {ע"א 2064/02 תשלובת ח אלוני בע"מ נ' עיריית נשר, פ"ד נט(1), 111}.
{ראה גם: ע"א 9168/06 יורם יזדי נ' פקיד שומה 3 יר', פורסם באתר האינטרנט נבו (19.01.10); עע"מ 9530/05 ריבוע כחול - ישראל בע"מ נ' עירייתעפולה, פורסם באתר האינטרנט נבו (16.01.08)}
5. ועדת ערר
הנישום יקפח את זכותו לטעון נגד חיוב בארנונה אם יישב באפס מעשה עד לשלבי הגביה, בתנאי שנתמלאו הוראות החוק שבסעיפים 107 ו- 108 לפקודת העיריות, 1934. אחת מהן היא שעל ועדת השומה להודיע אישית לכל נישום על השומה הנוגעת לו.
רק לאחר שניתנה הודעה כזאת עלול הנישום לקפח את זכותו לטעון נגד החיוב אם יחמיץ את תקופת הערר או לא ינקוט צעד אחר מן הצעדים העומדים לרשותו לפי הפקודה כדי לבטל או לשנות את השומה {ע"א 436/62 ראש העיר, חברי המועצה ותושבי העיר רמת-גן נ' בנימין תיק, פ"ד יז 1262 (1963)}.
6. סמכות הרשויות המקומיות להטיל תשלומי חובה
הרשויות המקומיות מוסמכות להטיל תשלומי חובה שונים, ותשלום ארנונה ביניהם, המשמשים את הרשות המקומית במימון פעולותיה לרווחת הציבור. ההצדקה להטלת הארנונה נובעת מההנאה ומהתועלת שמפיקים הנישומים מהשירותים העירוניים שאותם הם מקבלים מהרשות.
במגבלות דיני ההקפאה, מתחם שיקול-הדעת של הרשות המקומית בקביעת שיעורי הארנונה רחב הוא ובית-המשפט ימעט להתערב בו. הגיונו של עיקרון זה הינו כי חזקה על הרשות המקומית כי היא המיטיבה לדעת מהם צרכי העיר, מהו היקף השירותים שעליה לספק לתושבים וכיצד לחלק את נטל הארנונה בין החייבים בארנונה {ע"א 8838/02 אבי גולדהמר נ' עיריית חיפה, פורסם באתר האינטרנט נבו (20.09.06)}.
מאז תוקנה פקודת העיריות (נוסח חדש) בחוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 5) והותקנו מכוחה צו המועצות המקומיות (א) (תיקון מס' 3), התשכ"ז-1967, וצו המועצות המקומיות (א) (תיקון), התשכ"ט-1969, נתונה הסמכות להטיל ארנונה כללית בתחומי המועצה בידי המועצה המקומית עצמה, ואין היא זקוקה לאישורו של הממונה על המחוז.
חרף מיעוט "הראיות" על דבר תכלית החוק ניתן לדלות מההיסטוריה החקיקתית עמדה בטוחה למדיי לגבי מטרת החוק המתקן. מטרה זו לא היתה להבחין בין עיריות לבין מועצות מקומיות. המטרה היתה להעניק אוטונומיה לרשות המקומית {עיריה ומועצה מקומית כאחת} מפיקוח השלטון המרכזי בכל הנוגע להטלת ארנונה {כללית ורכוש} {בג"ץ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי, פ"מ מ(1), 113 (1986)}.
{ראה גם: בג"צ 4685/11 {המועצה המקומית ראש פינה נ' ממונה מחוז צפון במשרד הפנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (09.04.13)}
7. ערר
הנישום יקפח את זכותו לטעון נגד חיוב בארנונה אם יישב באפס מעשה עד לשלבי הגביה, בתנאי שנתמלאו הוראות החוק שבסעיפים 107 ו- 108 לפקודת העיריות, 1934. אחת מהן היא שעל ועדת השומה להודיע אישית לכל נישום על השומה הנוגעת לו. רק אחרי שניתנה הודעה כזאת עלול הנישום לקפח את זכותו לטעון נגד החיוב אם יחמיץ את תקופת הערר או לא ינקוט צעד אחר מן הצעדים העומדים לרשותו לפי הפקודה כדי לבטל או לשנות את השומה {ע"א 436/62 ראש העיר, חברי המועצה ותושבי העיר רמת גן נ' בנימין תיק, פ"ד יז 1262 (1963)}.
סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ארנונה), התשל"ו-1976 קובע כי מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית רשאי להשיג עליה לפני מנהל הארנונה. עם-זאת, טענות כנגד עצם חוקיות צו הארנונה יידונו בפני בית-המשפט המחוזי.
נוסף על-כך, אין הכרח כי דרך ההשגה הקבועה בחוק מוציאה את האפשרות לפנות לבית-משפט, במיוחד כאשר מדובר בנושאים בעלי חשיבות עקרונית או בהבטחה שלטונית נטענת {ע"א 2064/02 תשלובת ח. אלוני בע"מ נ' עיריית נשר, פ"ד נט(1), 111 (2004)}.
8. פטור מארנונה
ב- ע"א 975/97 {המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2), 433 (2000)} נקבע כי תכליתו של סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות (נוסח חדש), שלפיו מועצה לא תטיל ארנונה על קווי תשתית ומתקני חיבור, היא לפטור מארנונה קווי תשתית שאינם תופסים שטחי קרקע ניכרים ומשמעותיים ובאופן כזה למנוע העלאת המחירים לצרכן.
הימנעות מחיוב בארנונה בגין נכסים שאינם תופסים שטחי קרקע משמעותיים נובעת מהרציונל שבבסיס רעיון הארנונה, שהוא - גביית תשלום ממי שמשתמש בפועל בקרקע שבתחום שיפוט הרשות המקומית ובשימושו זה מונע הוא מאחרים לעשות כן ונהנה משירותי המועצה, הממומנים חלקית על-ידי הארנונה.
קווי תשתית הנישאים באוויר או הטמונים מתחת לאדמה מקיימים רציונל זה, באשר אין הם מהווים "שימוש" בפועל בקרקע ואין הם מונעים מאחרים לעשות שימוש בה. תעלת מים פתוחה של המוביל הארצי והשטחים לצידה אינם נופלים להגדרת "קווי תשתית" הפטורים מארנונה על-פי סעיף 274ב(ג).
השופטת ט' שטרסברג-כהן {בדעת יחיד} קבעה כי סעיף 3(ב) לפקודת מיסי העיריה ומיסי הממשלה (פיטורין), 1938 קובע פטור מארנונה על בניין או קרקע שמחזיקים בהם הממשלה או מי מטעמה והמשמשים לצורכי הממשלה.
אשר לסוג ההחזקה שייחשב להחזקה "מטעם הממשלה", נראה כי ההבחנה הראויה בין סוגי ההחזקה לצורך זה היא הבחנה בין החזקה בנכס המדינה לפעילות במישור שלטוני או ריבוני לבין החזקה בו לפעילות במישורים הפרטי, המסחרי, העסקי. ההבחנה בין פעילות שלטונית לבין פעילות עסקית פרטית איננה קלה תמיד. אין לקבוע מסמרות בעניין זה. יש לעשות הבחנה זו בכל מקרה לגופו על-פי נסיבותיו.
המבחן המכריע הוא מבחן טיב הפעולה ומהותה ולאו דווקא מטרתה. ניתן להיעזר למטרה זו במבחנים מתחומי משפט אחרים בהתאמה המתחייבת לתכליות שביסוד סעיף 3(ב) לפקודת מיסי העיריה ומיסי הממשלה (פיטורין).
יש לקבוע כי המדינה המחזיקה בנכס מדינה לפעילות בעלת אופי שלטוני ריבוני וכל מחזיק אחר בנכס מדינה מטעם המדינה לפעילות כזאת, מחזיק "מטעם הממשלה" ולצרכיה וזכאי לפטור מארנונה במסגרת סעיף 3(ב) לפקודת מיסי העיריה ומיסי הממשלה (פיטורין).
לעומת-זאת מחזיק נכס מדינה לפעילות בעלת אופי עסקי, מסחרי, פרטי, איננו מחזיק "מטעם הממשלה" ואיננו זכאי לפטור מארנונה, גם אם יש בפעילות כדי לשרת צרכים ציבוריים חיוניים וגם אם יש לממשלה עניין בה.
{ראה גם: עע"מ 5166/09 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קרית טבעון, פורסם באתר האינטרנט נבו (17.07.11)}
ב- בג"צ 26/99 {עיריית רחובות נ' שר הפנים, פ"ד נז(3), 97 (2003)} נקבע כי לצורך קבלת הפטור מארנונה כללית מכוח סעיפים 5(ז) ו- 5(י) לפקודת מיסי העיריה ומיסי הממשלה (פיטורין), נדרש אישורו של שר הפנים, בשונה מיתר הסעיפים-הקטנים שבסעיף 5 לפקודה.
דרישה זו לקבלת אישור השר אין משמעה כי השר מחוייב ליתן אישור. אין השר משמש כ"חותמת גומי" בלבד. הסמכות המוענקת לו אם לאשר את הפטור אם לאו הינה סמכות רשות.
על שר הפנים להפעיל שיקול-דעת כדי להחליט אם ראוי, או שמא אין זה ראוי, להפעיל את הסמכות - קרי, ליתן אישור לפטור - במקרה קונקרטי. שר הפנים אינו יוצא ידי חובתו אלא אם הוא מפעיל שיקול-דעת של ממש לא כמצוות אנשים מלומדה, כי אם באופן ענייני ואמיתי.
הקלה מתמשכת בארנונה על פלוני פירושה, על דרך העיקרון, הכבדה בארנונה על פלמוני. משכך, לא נכון להעניק חסינות לצמיתות לגופים שקיבלו פטור מארנונה בשנים עברו. זאת ועוד, אין סיבה מהותית להבחין - לעניין מתן הפטור מארנונה - בין מי שקיבל בעבר פטור לבין גוף שמבקש לראשונה פטור שכזה. אלו כאלו זכאים לקבלת הפטור אם מקיימים הם את התנאים שנקבעו בהוראות השונות בפקודת הפטור. אלה גם אלה לא יהיו זכאים לפטור אם חוייבו בארנונה.
{ראה גם: בר"מ 286/14 מנהל הארנונה עיריית ירושלים נ' כולל שומרי החומות, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.05.14); עע"מ 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (30.11.11)}
ב- בג"צ 6741/99 {ארנן יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3), 673 (2001)} נקבע כי מתן הקלה בארנונה שאינה מבוססת על מצבו החומרי של הנישום הינה בלתי סבירה בעליל ואף מהווה הפליה אל מול נישומים אחרים.
הקלה בארנונה שאינה מבוססת על טעם רלוונטי מהווה פגיעה בשוויון. פטור הניתן לאלמוני משמעותו הכבדת המעמסה על פלוני.
{ראה גם: עע"מ 4105/09 עיריית חיפה נ' עמותת העדה היהודית הספרדית בחיפה, פורסם באתר האינטרנט נבו (02.02.12)}
ב- ע"א 546/04 {עיריית ירושלים נ' שרותי בריאות כללית, פורסם באתר האינטרנט נבו (20.08.09)} נקבע כי להטלת מס או אגרה יש צורך בהסמכה מפורשת בחוק; לפיכך, גביית אגרת פינוי אשפה שנועדה לעקוף את הפטור מארנונה הקבוע בחקיקה ראשית הינה בלתי-חוקית.
{ראה גם: בג"צ 1756/10 עיריית חולון נ' שר הפנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (02.01.13)}
9. תכליתה של הארנונה
ב- רע"א 2911/95 {יוסי אברהם עו"ד נ' עירית רמת גן, פ"ד נג(1), 218 (1999)} קבע בית-המשפט כי הארנונה הכללית הינה תשלום המהווה מקור למימון פעילות השלטון המקומי. הארנונה הכללית מוטלת בצו של הרשות המקומית מכוח סמכות המוענקת לה על-פי דין. הסמכות להטלת ארנונה כללית על נכסים שאינם "אדמת בניין", דהיינו על נכסים שהם אדמה חקלאית, קרקע תפוסה או בניין על-פי סעיף 269 לפקודת העיריות (נוסח חדש), נקבעה בסעיף 274ב לפקודת העיריות.
ב- בג"צ 6741/99 {ארנן יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3), 673 (2001)} נקבע כי רשות מקומית אמורה לדאוג לקהילתה - ולא לכלל המדינה; בהתאם, תכליתה של הארנונה, ככלל, מימון הוצאותיה של הרשות המקומית לצורך אספקת שירותים לתושביה אין היא דומה למיסים אחרים - כלל מדינתיים - שתכליתם לשמש את תושבי המדינה ואת צורכיה בכללם. ככזו, הארנונה - כמו הרשות המקומית באופן כללי - לא נועדה לשמש לקידום מטרות חברתיות מדינתיות/כלליות - כגון עידוד אברכים או עידוד ילודה.