הפקעת מקרקעין

1. עקרונות כלליים
נקודת המוצא בדיון בתביעה לפיצויי הפקעה הינה כי מי שנפגע עקב הפעולה התכנונית, זכאי לפיצוי שיעמידו במצב בו היה אלמלא ההפקעה { ת"א (חי') 770-07 פייג ישראל ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה מחוזי חיפה, תק-מח 2013(2), 5251 (2013)}.

הפיצוי לא נועד להיטיב את מצבו מחד גיסא ולא לגרום לו נזק או הפסד מאידך גיסא {ע"א 499/87 בטאט נ' "קרתא" חברה לפיתוח מרכז ירושלים, פ"ד מד(1), 105 (1989); ע"א 589/87 משרד השיכון נ' בירנבוים, פ"ד מט(1), 625 (1995); ע"א 2991/06 מנשה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון, פורסם באתר האינטרנט נבו (19.11.07); ע"א 3079/08 מדינת ישראל נ' הקדש קרן עזרה ע"ש יעקב הייטנר, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.07.12); ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, תק-על 2012(2), 6811 (2012)}.

עם-זאת, הזכות לפיצויים עשויה להיסוג מפני אינטרסים נוגדים.

כך למשל, בחלוף תקופת ההתיישנות נחסמת תביעתו של בעל המקרקעין.

נקבעו בדין סייגים לזכות הבעלים לפיצוי ונקבעו נסיבות בהן רשאית הרשות המינהלית להפקיע מקרקעין ללא תשלום פיצויים.
הפיצוי בגין הפקעת מקרקעין מחושב, בדרך-כלל, בהתאם לשווי המקרקעין שהופקעו, נכון למועד ההפקעה. פיצוי זה ייקבע על-פי שווי המקרקעין בעסקה שבין מוכר מרצון לקונה מרצון {ראה ע"א 8937/08 מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל נ' חביב אללה, פורסם באתר האינטרנט נבו (01.12.11); ע"א 3015/06 מדינת ישראל נ' פינקלשטיין, פורסם באתר האינטרנט נבו (09.12.08); ע"א 133/83 מרכז מסחרי בני פ.י. בע"מ נ' מינהל מקרקעין ישראל מחוז הצפון, פ"ד מ(4), 154 (1986)}.

בתי-המשפט הכירו בכך שפיצוי שכזה אינו פיצוי מלא, כך למשל ב- ע"א 8622/07 {רוטמן נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, תק-על 2012(2), 6811 (2012)}, אומר השופט פוגלמן:

"על-אף שהפסיקה דיברה בזכות ל"פיצוי נאות" בגין ההפקעה, בפועל - פיצויי הפקעה המשולמים מכוח כלל חיקוקי ההפקעה אינם מיטיבים את מלוא הנזקים שגרמה ההפקעה לבעל הקרקע המופקעת.

שלוש סיבות עיקריות לכך: ראשית, אין בעל הקרקע זכאי לפיצוי בגין עוגמת הנפש שנגרמה לו מעצם היסוד הכופה שבהפקעת מקרקעיו (ראו יפעת הולצמן-גזית "בין המשפט, האישיות והמבנה המוסדי: פיתוחם של דיני הפקעת מקרקעין בפסיקתם של בתי-המשפט המחוזיים" עיוני משפט כט 311 (2006), 314 (להלן: "הולצמן-גזית-פיתוחם של דיני הפקעה"); סעיף 9(א) לפקודת הדרכים)}.

שנית, הפיצוי בגין ההפקעה מחושב לפי שווי שוק של הקרקע ואינו מביא בחשבון את ערכה האישי-סובייקטיבי לבעליה. למשל, כשמופקע בית מגוריו או קרקע שמעובדת בידיו או בידי משפחתו ויש לו ערך רגשי כלפיה (ח' דגן, קניין על פרשת דרכים (תשס"ה), 126; הולצמן-גזית - פיתוחם של דיני הפקעה, בעמ' 314).

בספרות אף הובעה הדעה שראוי להביא בחשבון את ערכו האישי של הנכס המופקע באופנים שונים (ח' דגן, קניין על פרשת דרכים (תשס"ה), 145-141).

עוד נטען בספרות כי קושי להעריך את הנזק האישי אינו מצדיק שלא לשלם פיצוי בגינו, בדומה לפיצוי שדיני הנזיקין מעניקים בגין כאב וסבל {שם, בעמ' 131; ראו גם:Gideon Parchomovsky & Peter Siegelman, Selling Mayberry: Communities and Individuals in Law and Economics, 92 Cal. L. Rev. 75, 139-142 (2004); Posner, בעמ' 72-72}.

שלישית ועיקר, נגרמת לבעל הקרקע פגיעה נוספת ומשמעותית כל אימת שהרשות עושה שימוש בהוראות ההפחתה ונמנעת מלשלם פיצוי מלא בגין הקרקע המופקעת."

עוד הכירו בתי-המשפט כי הנזק שנגרם לבעל המקרקעין שהופקעו אינו מצומצם רק לשווי המקרקעין שהופקעו.

הפקעת נכס מקרקעין עלולה, במקרים רבים, לפגוע חמורות במצבו הכלכלי של הנפקע, מעבר לשוויה של הקרקע {ב- ע"א 5964/03 עזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ' עיריית פתח תקוה, תק-על 2006(1), 2149 (2006)}.

נכס מקרקעין עשוי להיות נכס רב-משמעות מבין נכסיו של הנפקע. עקב שלילת קניינו נגרם לנפקע נזק ישיר כמו גם פגיעה בזיקה ובקשר שלו לקרקע, מצבו הכלכלי של הנפקע עלול להיפגע קשות ולנזק הישיר עשויים להתווסף מעגלים נוספים של נזקים עקיפים.

נטילת ביתו, שדהו או מקור פרנסתו של אדם עלולה ליצור תגובת שרשרת של נזקים, אשר עלולים להפוך אדם בעל בסיס כלכלי יציב לעני חסר כל.

מתן הפיצוי נועד איפוא למנוע את הרחבת מעגלי הנזק הנגרמים כתוצאה מההפקעה.

ישנם מקרים שבהם פיצוי בעל המקרקעין בגובה שווי החלק שהופקע הוא אפילו פיצוי על נזקים הנובעים מתפיסת החלק המופקע אינו מאפשר לבעל המקרקעין לעמוד באותו מקום בו היה עומד אלמלא ההפקעה, שכן ההפקעה משפיעה לעיתים גם על שווי יתרת המקרקעין שבבעלות.

לעיתים, הפקעת חלק מהמקרקעין משביחה את יתרת המקרקעין, כמו למשל מקום שבו ההפקעה מאפשרת גישה נוחה יותר למקרקעין, מאפשרת שימוש ציבורי שיש בו יתרונות לשאר המקרקעין וכדומה.

מנגד, יתכנו מצבים בהם הפקעת חלק מהחלקה תביא לפגיעה בשווי יתרת המקרקעין גם אם אין בהפקעה כדי למנוע שימוש סביר ביתרה.

על הפגיעה בשווי יתרת החלקה בשל השימושים הצפויים בשטח המופקע זכאי בעל המקרקעין לפיצוי בגדרה של הוראת סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה")}, פגיעה עקב תכנית. ירידת ערך המקרקעין שלא הופקעו בשל התוכנית, תזכה לפיצוי מהוועדה המקומית, כפוף לתנאי הוראות סעיף 197 הנ"ל {ד"נ 28/79 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' וארון, פ"ד לה(1), 561, 574 (1980)}.

גם בכך לא די, שכן לעיתים כתוצאה מההפקעה עצמה עשויים להיגרם לבעל המקרקעין נזקים נוספים מעבר לירידת שווי יתרת המקרקעין. על-כן נפסק, כי בעל המקרקעין עשוי לזכות בפיצוי גם בגין נזקים נלווים, כגון הוצאות העברה של העסק שניהל במקרקעין למקום אחר, פגיעה במוניטין, הפסדי רווחים בשל המעבר וכדומה.

בקביעת הפיצויים יש אכן להתחשב בעקרון גם בהוצאות נלוות של בעל הזכויות כתוצאה מההפקעה. הוצאות העברת העסק מהמקרקעין המופקעים, הפסד רווחים בתקופת המעבר, הפסד מוניטין של עסק עקב מעבר למקום חלופי וכדומה {ע"א 9396/07 רבקה כסלו ואח' נ' חברת רכבת ישראל בע"מ ואח', תק-על 2010(4), 992 (2010)}.

הפיצוי בגין הפסד רווחים ופגיעה במוניטין יינתן בדרך-כלל כאשר מופקעים המקרקעין במלואם או בחלק ממשי, באופן שמחייב העברת העסק שנוהל במקרקעין למקום אחר.

שאלת זכותו של בעל מקרקעין לפיצוי בגין פגיעה בשווי יתרת המקרקעין שלא הופקעו, מעוררת קשיים רבים.

בסעיף 12(ח) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הציבור), 1943, נאמר כי בשומת הפיצויים:

"(...) יביא בית-המשפט בחשבון את הנזק, אם יש נזק, שנגרם לבעל (...) או מחמת כל השפעה מזיקה אחרת שתהא נגרמת לאותה קרקע אחרת בשל השימוש בסמכויות המסורות בפקודה זו."

בתי-המשפט קבעו כי הזכות לפיצוי קמה לבעל מקרקעין שהופקעו רק אם הנזק הנוסף - ההשפעה המזיקה - ליתרת המקרקעין נובעת מפעולת ההפקעה עצמה {ד"נ 29/69 אביבים בגוש 3947 בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד כד(2), 397 (1970)}.

בהתאם נפסק כי אם הנזק, הפגיעה בשווי של יתרת המקרקעין, נובע מהשימושים בקרקע שנתפסה ולא מההפקעה, לא יהיה בעל המקרקעין זכאי לפיצוי על-פי הפקודה {בג"צ 43/79 גולדנברג נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מרחב תל אביב, פ"ד לג(3), 122 (1979)}.

אין לפצות בעל מקרקעין שחלקם הופקע, בגין ירידת ערך ליתרת המקרקעין שנבעה מהקמת גדר במקרקעין שהופקעו. בית-המשפט ציין, כי הנזק נגרם עקב השימוש במקרקעין שהופקעו ולא עקב ההפקעה {ע"א 439/72 מיכקשווילי נ' מדינת ישראל, פ"ד כח(1), 533 (1974)}.

לפגיעה ביתרת שווי המגרש חשיבות גם לשלב ההפקעה עצמה ולא רק לשלב הפיצוי. סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 הדן בדרך ביצוע ההפקעה קובע:

"במידה שלא נקבעו הוראות מיוחדות בחוק זה, תבוצע ההפקעה על-פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, כאילו הורשתה הוועדה המקומית בהודעה ברשומות להשתמש בסמכויות ולמלא את התפקידים של שר האוצר או של היועץ המשפטי לממשלה לפי הפקודה האמורה, לעניין המקרקעים העומדים להפקעה, הכל בשינויים ובתיאומים אלה:
(1) סעיף 20 לפקודה האמורה יחול גם על הפקעת מקרקעין לצרכי גנים, שטחי נופש וספורט וכן לבנייני חינוך, תרבות, דת ובריאות, ובכל מקום שמדובר באותו סעיף על "רבע" יבוא "ארבע עשיריות"; אולם לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש."

ב- עע"מ 1975/01 {הוועדה המקומית לתכנון ולבניה כרמיאל נ' רובינשטיין, פ"ד נו(6), 638 (2002)}, דן בית-המשפט בפרשנות הוראת סעיף 190(א)(1) סיפא לחוק התכנון והבניה.

באותו מקרה, הוצגו שתי שאלות. האחת, אם ניתן לקבוע כי רק הפחתה בשווי יתרת המגרש הנובעת מביצוע ההפקעה בפועל תובא בחשבון לעניין תחולת ההגנה, אזי האם גם הפחתת שווי של יתרת המגרש שנגרמה עקב התכנית, מקימה את ההגנה האמורה?

השאלה השניה נגזרת מהראשונה. האם ניתן לקבוע שאדם זכאי ליהנות מהגנת הפחתת השווי גם אם הפחתה זו היא תוצאה של התכנית ולא רק של ההפקעה בפועל, ואז יהיה עלינו לקבוע מהו השלב שבו יש להעלות את טענת ההגנה האמורה? והאם יש לשלול את ההגנה כאשר היא מועלית לראשונה רק בשלב ההפקעה?

התשובה לשאלה הראשונה היא, כי ניתן להכיר בהגנת הפגיעה ביתרת שווי גם אם הפגיעה נובעת מהתכנית. ולגבי השאלה השניה נקבע שנוכח מעמדה של זכות הקניין ובהתחשב בחולשתה היחסית של זכות ההתנגדות לתכנית, יש לאפשר לבעל המקרקעין בנסיבות מתאימות שימוש בהגנה של הפחתת שווי כמשמעותה בסעיף 190(א)(1) סיפה לחוק גם בשלב ההפקעה בפועל, אף אם הפחתת השווי מקורה בתכנית.

עם-זאת, מתן האפשרות להעלות את "הגנת יתרת המגרש" בשלב ביצוע ההפקעה כפוף למגבלות הנובעות מעקרונות השיטה המשפטית. כך הדבר, למשל, כאשר העלאת ההגנה בשלב ההפקעה אינה עולה בקנה אחד עם עקרון תום-הלב, או כאשר עקב השתהותו של בעל המקרקעין נפגע באופן בלתי-סביר אינטרס הסתמכות מבוסס.

כך יהיה בוודאי כאשר ניתן לקבוע כי בעל מקרקעין התעלם ביודעין בשלב התכנון מכך שחלק מהקרקע מיועד להפקעה באופן המוביל להפחתת שווי יתרת המגרש, אף שניתנה לו הזדמנות הולמת לתקוף את התכנית, שאז הוא יהיה מנוע בשלב ביצוע ההפקעה מלהעלות את טענת ההגנה המעוגנת בסעיף 190(א)(1) סיפא.

קבלת טענת ההגנה תעמיד את הרשות בפני ברירה, ויתור על ההפקעה או הפקעת החלקה בשלמותה ותשלום של מלוא שווי החלקה.

ככלל, ניתן להניח כי פגיעה ביתרת המגרש שלא הופקעה תבוא לידי ביטוי כבר בשלב התוכנית. עם-זאת, לעיתים הנזק ליתרת המקרקעין יבוא לידי ביטוי רק בשלב ההפקעה, שלב התפיסה בפועל של המקרקעין. כך, למשל, אם תפיסת החזקה תביא לניתוק יתרת החלקה באופן שיפגע באפשרות ניצול היתרה.

סעיף 12(ח) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 קובע:
"כמו-כן יביא בית-המשפט בחשבון את הנזק, אם יש נזק, שנגרם לבעל מחמת ניתוקה של הקרקע הנרכשת לצרכי ציבור מקרקע אחרת השייכת לאותו בעל או מחמת כל השפעה מזיקה אחרת שתהא נגרמת לאותה קרקע אחרת בשל השימוש בסמכויות המסורות בפקודה זו."

תפיסת מקרקעין לצרכי ציבור עשויה להותיר חלקת קרקע שאינה ניתנת לניצול בשל גודלה או צורתה, לעיתים תפיסת החזקה בשטח המופקע תגרום לניתוק דרכי הגישה ליתרת החלקה ועוד {ד' לוינסון-זמיר "פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון" (תשנ"ה), 225-224}.

הביטוי "השפעה מזיקה" בסעיף 12(ח) לפקודת הקרקעות, כולל בחובו מתחם רחב של נזקים שעשויים להיגרם ליתרת החלקה. הביטוי לא זכה לליבון מעמיק בפסיקה ולא נקבעו מבחנים להגדרת אותה "השפעה מזיקה". כל מקרה נבחן על-פי נסיבותיו.

2. שוכר בשכירות קצובה בלתי-מוגנת - פיצוי הפקעה בגין מוניטין כפי שבא לידי ביטוי ב- ת"א 1641/09 בנימין אבן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב, פורסם באתר האינטרנט נבו (30.12.12)
תשלום פיצויי הפקעה הינו במטרה להעמיד את בעל הזכות שהופקעה במצב דומה לזה בו היה נמצא אלמלא ההפקעה.

בקביעת הפיצויים אין לשפר או להרע את מצבו של התובע {ע"א 9396/07 כסלו נ' רכבת ישראל, תק-על 2010(4), 992 (2010), ע"א 1054/03 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' בדיחי, פורסם באתר האינטרנט נבו (08.06.03), א' קמר דיני הפקעת מקרקעין (מהדורה שביעית, 2008), 479 עד 480}.

סעיף 9 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הציבור), 1943 קובע כי מי שרשאי להגיש תביעה לפיצוי בגין הפקעת מקרקעין הינו כל אדם או התובע שיש לו כל זכות או טובת-הנאה בכל קרקע.

שכירות הינה בגדר "זכות במקרקעין" לפי חוק המקרקעין, ולכן באופן עקרוני אין מניעה שתוגש תביעה לפיצויי הפקעה בגין אובדן השכירות בנכס, גם על-ידי שוכר בנכס, לרבות שוכר בשכירות חופשית {א' קמר בספרו הנ"ל, עמ' 572-569, 424-427, ת"א (יר') 5394/03 מולכו נ' בית חינוך יתומים, תק-מח 2005(4) 8941 (2005)}.

אמנם, ספק אם זכות שכירות הניתנת לביטול בכל עת באופן חד-צדדי נחשבת כזכות קניינית {י' ויסמן דיני קניין - החזקה ושימוש (תשס"ו-2005), 260}.

אולם, מטרת דיני ההפקעה הינה לפצות את בעל הזכות בקרקע בגין כל נזק כלכלי שנגרם לו בשל אובדן "טובת הנאה בכל קרקע" עקב ההפקעה, ולצורך זה אין נפקא מינה אם מדובר בזכות קניינית או חוזית. השאלה היא האם הזכות שהופקעה הינה בעלת ערך כלכלי {א' נמדר הפקעת מקרקעין, תשע"א-2011, 453}.

בשל אותו רציונל, אין המבקש זכאי לפיצוי בגין אובדן הכנסות, פגיעה במוניטין והוצאות העברה, שכן לא הופקעה ממנו כל זכות בקרקע שהיא בת-פיצוי, שהרי ניתן היה להביא את החוזה לסיומו בכל עת.

התביעה בראשי הנזק הללו מבוססת אף היא על הציפייה להמשיך ולהחזיק בנכס למשך שנים נוספות. משנמצא כי מדובר בציפיה חסרת עוגן משפטי, אין אחיזה גם לדרישת הפיצוי בגינה.

ב- ע"א 618/05 {גדליהו דיאמנשטיין נ' מחלקת עבודות ציבוריות - מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (21.03.07)}, נפסק כי פיצויים בגין הפסד מוניטין ורווחים ישולמו רק אם המחזיק זכאי לפיצויים לפי החוק אך לא כאשר אין לו זכות לפיצויי הפקעה.

בכל מקרה, על התובע פיצוי בגין מוניטין או אובדן הכנסות להתכבד ולהביא ראיות נתונים בעניין זה. חוות-דעת של שמאי אין בה די אלא עליה להסתמך על ראיות המבקש את הפיצוי.

3. בעל עסק שהופקע זכאי לפיצוי בגין אובדן מוניטין
בעליו של עסק שהופקע זכאי לפיצוי בגין אובדן מוניטין כתוצאה מסגירת עסקו או העתקת העסק למקום אחר. תנאי לכך הוא הוכחת העובדות והנתונים הדרושים לפני בית-המשפט הנדרש להעניק פיצוי זה.

ב- ה"פ (ת"א) 6671/75 {י' רובינזון נ' עיריית הרצליה, פ"מ תשל"ז(2) 058 (1977)}, נקבע כי:

"אעיר עוד, ששאלה זו של מוניטין, אין התובע יכול לצאת ידי חובתו לגביה, על-ידי שיפטור עצמו ממנה כלאחר-יד ובאמירת-פה בעלמא. הוכחה היא צריכה, ובהעדר עובדות ונתונים שוב אין בידי בית-המשפט להכריע לכאן או לכאן; אין צורך להוסיף שהתובע הוא המוציא מחברו - ועליו הראיה. בפסיקה האנגלית נוהגים להבחין, לעניין המוניטין, בין סוגי לקוחות שונים, על-פי ההגדרה הלקוחה מעולם החי:

CAT, DOG OR MICE לאמור: לקוחות הקשורים למקום - הם בבחינת "חתול", לקוחות ההולכים אחרי אדוני העסק - הם בבחינת "כלב", ואילו הלקוחות שדרכם לרוץ, לקפץ ולדלג, ממקום אחד למשנהו - הם בבחינת "עכבר"."

הפסד רווחים ומוניטין יכול להקבע באחת משלוש דרגות: (א) הפסד רווחים מוחלט אם לא ניתן לפתוח עסק במקום אחר; (ב) הפסד רווחים לתקופה קצובה המורכבת מתקופת העברה ותקופת הרצה; (ג) הפסד רווחים קבוע בשעור מסויים בשל הבדלי המיקום {ת"א (יר') 5394/03 יוסף (סרג'יו) מולכו נ' בית חינוך יתומים הכללי לעדת הספרדים בירושלים ע"ש משפחות ברוכוב-יששכרוף ואח', תק-מח 2005(4), 8941 (2005)}.

בדרך-כלל חישוב הרווח יעשה על-פי ממוצע של שלוש שנים שקדמו למועד הפינוי.

4. תשלום פיצוי מוניטין וצו תפיסת חזקה
ההלכה שנקבעה בסוגיה זו זה מכבר הינה שזכותה של הרשות המפקיעה לקבל את החזקה בנכס המופקע אינה מותנית בתשלום פיצויים {ה"פ (יר') 433/00 הוועדה המקומית נ' חברת הולידיי, תק-מח 2001(4), 7410 (2001) (להלן: "חברת הולידי"); ע"א 361/66 מדינת ישראל נ' אברספלד ואח', פ"ד כ(3), 526 (1966), וכן: ע"א 613/84 עיריית חיפה ואח' נ' יקב הגליל יוסף גולד ובניו בע"מ, פ"ד מא(3), 711 (1987)}.

בדיון למתן צו למסירת ההחזקה אין בית-המשפט רשאי להיכנס לשאלת הזכות לפיצויים או לשאלת שיעורם של אלה, שכן הזכות לקבלת ההחזקה אינה מותנית בתשלום הפיצויים, או אף בתשלום הסכום שאינו שנוי במחלוקת.

בעניין חברת הולידיי, טען ב"כ המשיבה שפסיקה זו הנה פסיקה ישנה שנפסקה עוד קודם לחקיקתם של חוקי היסוד, בכלל זה חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אשר העלו את זכות הקניין לדרגה של זכות חוקתית.

חיזוק זה במעמדה של זכות הקניין צריך שיביא, לפי הטענה, לשינוי ההלכה ושינוי הפרשנות בנושא שבפנינו באופן שתמנע הפגיעה בזכות הקניין בדרך של הפקעה בלא שמימושה של ההפקעה יותנה בתשלום פיצוי הוגן.

בית-המשפט לא קיבל טענה זו של המשיבה. חרף העלייה במעמדה החוקתי וההיררכי של זכות הקניין, הדין החל בעניין זה - פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי הציבור), 1943 וחוק התכנון והבניה, מקנה לרשות המפקיעה את הזכות לקבל את החזקה בנכס המופקע, בלא להתנות את עצם מסירת החזקה בתשלום פיצויים

אכן, לא יכול להיות ספק בכך שההפקעה פוגעת בזכות הקניין של בעל הזכויות בנכס. גם הניתוק בין מסירת החזקה לבין פסיקת הפיצוי, באופן שמסירת החזקה בנכס המופקע אינה מותנית בתשלום פיצויים, עשוי לפגוע בבעל הנכס המופקע.

אולם, זו היא מצוותו של המחוקק, ובית-המשפט לא יכול לשנות מצב משפטי זה על דרך של מתן פרשנות משפטית המגבילה את זכותה של הרשות המפקיעה לקבל את החזקה בקרקע או קובעת תנאים שלא נקבעו בחוק למימושה של זכות זו.

5. הפקעה על-פי חוק התכנון והבניה ותשלום בגין מוניטין
העיקרון הניצב בבסיסו של הפיצוי בגין הפקעה על-פי חוק התכנון והבניה הוא השאיפה להעמיד את בעל הזכות במקרקעין שהופקעו במצב כספי דומה למצב שבו היה עומד אלמלא ההפקעה, כך שבכספי הפיצויים שיקבל יוכל לשוב ולרכוש זכות דומה לזו שהופקעה ממנו, ככל שיחפוץ בכך{סעיף 197 לחוק התכנון והבניה}.

על דרך העיקרון, דומָה היא הזכות לפיצויים בשל הפקעת מקרקעין או פגיעה
בהם לזכות לפיצויים המוקנית לנפגע ממעשה נזיקין או לנפגע מהפרת חוזה.

גם-כאן הזכות לפיצויים נמדדת על-פי הכלל של השבה לקדמות (restitution in integrum), הגם שהמושג השבה לקדמות לא תמיד מתפרש באותה דרך.

אכן, שלא כהפרת חוזה או כמעשה נזיקין שמעשים נוגדי-חוק הם, הפקעת מקרקעין או פגיעה בהם בידי הרשות - מעשים על-פי דין הם, ואולם אין בהבדל זה כדי לנחם בעלים שמקרקעיו הופקעו מרשותו או נפגעו בידי תוכנית על-פי חוק {דנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, ירושלים, פ"ד נו(5), 49, 102 (2002), דנ"א 1333/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה ואח' נ' יהודית הורוויץ, פ"ד נח(6), 289, (2004); ע"א 499/87, 547 עובדיה בטאט ואח' נ' "קרתא" חברה לפתוח מרכז ירושלים ואח', פ"ד מד(1), 105 (1989)}.

על-פי עקרון פיצוי זה, חוק התכנון והבניה מתייחס לשני סוגים של נזק שתכנית מתאר שאושרה לביצוע עלולה להסב לבעלים במקרקעין.

סעיף 197(א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובע כדלקמן:

"נפגעו על-ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהוועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200."

הוראה זו קובעת פיצוי בגין נזק שנגרם לבעלים בקרקע בשלב התכנוני, קרי בגין ירידת ערכה של הקרקע כתוצאה משינוי הייעוד שלה או של המקרקעין הסמוכים לה.
ירידת ערך זו היא מיידית ומתרחשת עם פרסום תכנית המתאר, ומשכך ניתן לתבוע פיצוי בגין נזק זה טרם שבוצעה ההפקעה בפועל.

שיעורו של הפיצוי נקבע על-פי מבחן אובייקטיבי, על דרך השוואת שווי הקרקע ערב אישור תוכנית המתאר לעומת שוויה לאחר אישור התכנית לביצוע {ע"א 8736/04 אורה כהן ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה, תל-על 2006(1), 975 (2006); ע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' גלעד ברעלי ואח', פ"ד מט(1), 463 (1995); ע"א 589/87 משרד השיכון ואח' נ' הרצל בירנבוים ואח', פ"ד מט(1), 625 (1995)}.

סעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה מפנה למנגנון ההפקעה הקבוע בפקודת הקרקעות, וסעיף 12 לפקודה זו מתייחס להערכת פיצויים בגין הפקעה. להלן עיקריו:

"בבוא בית-המשפט להעריך את הפיצויים שיש לפסוק בעד כל קרקע או זכות או טובת הנאה בקרקע, ינהג לפי התקנות הבאות:
(א) אין לו לבית-המשפט להביא בחשבון את העובדה שהקרקע נרכשה בכפיה;
(ב) בכפוף למותנה לקמן יקובל כשוויה של הקרקע, אותו הסכום שהיה מתקבל ממכירת הקרקע אילו נמכרה בשוק על-ידי המוכר מרצונו הטוב.
בתנאי שבבוא בית-המשפט להעריך פיצויים אלה, יעריכם לפי השווי שימצאנו כשוויה של הקרקע, הזכות או טובת ההנאה על אותו בסיס, בזמן ששר האוצר פרסם ברשומות את ההודעה על כוונתו לרכוש אותה, ובלי להביא בחשבון כל השבחה או עבודות שנעשו או שנבנו או שתעשינה או שתבנינה על אותה הקרקע..."

סעיף 190(א)(4) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 מוסיף באותו עניין:

"לעניין סעיף 12 לפקודה האמורה יבוא במקום מועד הפירסום של ההודעה על הכוונה לרכוש את המקרקעין - היום השישים לאחר המועד האמור."

שילובן של הוראות חוק אלה מלמד כי יש לפצות את הבעלים בקרקע אף בגין נזק שהוסב להם בשלב הקנייני, קרי בגין שלילת הזכויות הקנייניות בקרקע עקב ההפקעה.

שיעורו של פיצוי זה, עת עסקינן בהפקעה על-פי חוק התכנון והבניה, נקבע לפי שווי השוק של הקרקע כעבור 60 יום מעת פרסום תכנית המתאר מכוחה מתבצעת ההפקעה {כלומר על-פי ערכה המופחת כתוצאה משינוי הייעוד} במכירה ממוכר מרצון לקונה מרצון {ע"א 7225/03 עלי דואד אלפתיאני נ' מדינת ישראל, תק-על 2005(3), 2155, 2161 (2005); ה"פ (חי) 30030/97 שליין יוסף ז"ל נ' הוועדה נ' הוועדה המקומית תכנון ולבניה קרית אתא, תק-מח 2005(2), 2272, 2275 (2005)}.

סעיף 194 לחוק התכנון והבניה מתייחס לחובה החלה על הרשות המפקיעה לספק לבעלים בקרקע דיור חלוף, בעין או בשווי.

מהותה של הוראת סעיף זה היא סוציאלית, ומטרתה להבטיח קיומה של קורת גג מעל ראשם של המתגוררים מכוח זכות בבית מגורים אשר עומד בפני הפקעה.

משכך, הסעיף קובע כי יש להעמיד לרשות המתגוררים בבית המגורים דיור חלוף סביר בלבד, ולא דיור חלוף בעל תכונות זהות לבית המגורים המופקע.

הוראת חוק זו, אם-כן, להבדיל מהוראות החוק שפורטו קודם לכן, אינה נוגעת לפיצוי הראוי לו זכאים הבעלים בקרקע בגין הפקעה על-פי חוק התכנון והבניה, אלא שהיא קובעת תנאי מקדים לביצוע ההפקעה.

עם-זאת ברור כי השיכון החלוף אינו אמור לשקף את מלוא הפיצויים המפונה זכאי להם. שאלת הפיצויים אמורה להידון לעצמה, ובנפרד, בהליך שיועד לדבר {רע"א 3092/01 יהודה קיסר ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב- יפו, פ"ד נד(1), 313, 326-325 (2002) ו- ה"פ (ת"א) 628/04 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון נ' רות מנשה ואח', תק-מח 2006(1), 7683 (2006)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

הפקעת מקרקעין