רשלנות המדינה וגופים ציבוריים וטעויות ברישום המקרקעין - מבוא

חזקת התקינות המינהלית קובעת שברגיל ניתן להניח לטובתה של הרשות כי נהגה כדין. חזקה זו היא חזקה פרגמטית. רשויות המינהל אינן יכולות ואינן צריכות, כעניין שבשגרה, להתמודד עם טענות שיחייבו אותן להוכיח כל פעם, ומהתחלה, כי החלטות שהתקבלו בהן ומשמשות בסיס לפעולותיהן אכן התקבלו כדין.

במקביל, זוהי חזקה הניתנת לסתירה, על-מנת שלא להעמיד את האזרח בפני חומה ביורוקרטית בצורה ולא ניתנת להבקעה. על האזרח המבקש לסתור את החזקה לסדוק בהנחת התקינות, על-ידי כך שיצביע על בעייתיות לכאורה בפעולתה של הרשות {ראה: יצחק זמיר "ראיות בבית-המשפט הגבוה לצדק", משפט וממשל א 295 (1993)}.

כאשר בית-המשפט בוחן את שיקול-הדעת המינהלי, חלה חזקת תקינות הפעולה המינהלית, לפיה חזקה על הרשות שהיא פועלת כדין אלא אם הוכח ההיפך {ע"א 6066/97 עיריית תל אביב נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ, פ"ד נד(3), 749 (2000)}.

נקודת המוצא הנה כי המינהל פעל באופן חוקי ותקין. אולם כאמור, ניתן לסתור החזקה והנטל מוטל על המבקש לעשות כן {עע"מ 4072/11 עיריית בת ים נ' ירדנה לוי, פורסם באתר האינטרנט נבו (06.11.12)}. נקבע כי הרשות צריכה לבסס את החלטותיה על בסיס תשתית עובדתית הולמת. הנטל להכין את התשתית העובדתית מוטל לעיתים על האזרח או על-ידי הרשות כאשר היא יוזמת החלטה. לעיתים הנטל נקבע בדין. כך למשל, במקרה בו קובע נוהל ההקצאות מהי התשתית העובדתית שעל הרשות להכין.
ב- עע"מ 4072/11 {עיריית בת ים נ' ירדנה לוי, פורסם באתר האינטרנט נבו (06.11.12)} מדובר בערעור על פסק-דינו של בית-משפט לעניינים מינהליים העוסק בניסיונה של עיריית בת-ים לגבות חובות ארנונה, מים וביוב מחברה המצויה בבעלותם המשותפת של המשיבים.

על-פי רישומי העיריה, המחזיק בנכס הוא הנישום של חוב הארנונה הוא החברה. המשיבים טענו שהחברה שבבעלותם רשומה אומנם כבעלי המקרקעין בנכסים מושא חוב הארנונה, אולם נכסים אלו הושכרו לצדדים שלישיים שהחזיקו בהם, ועל-כן חוב הארנונה להם הוא.

העיריה ביקשה לגבות את חובות הארנונה במתכונת של הליכי גביה מינהליים. כ- 9 חודשים לאחר פתיחת הליכי הגביה, הגישו המשיבים עתירה שכוונה כנגד נקיטתם של הליכי הגביה המינהליים. במסגרת העתירה, התעוררה שאלה מקדמית בשאלת זהותם של החייבים בארנונה לנוכח גרסת המשיבים כי לא החזיקו בנכס בתקופה הרלוונטית.

באופן יותר ספציפי, השאלה שהתעוררה לצורך זה היתה האם העיריה רשאית לסמוך על רישומיה בעניין מכוח חזקת תקינות המינהל חזקה המשמשת כתשתית לנקיטתם של הליכי גביה מינהליים.

בית-המשפט העליון קבע, כי לפי חזקת התקינות המינהלית ניתן להניח לטובתה של הרשות המקומית כי נהגה כדין. חזקה זו היא חזקה פרגמטית. רשויות המינהל אינן יכולות ואינן צריכות, כעניין שבשגרה, להתמודד עם טענות שיחייבו אותן להוכיח כל פעם, ומהתחלה, כי החלטות שהתקבלו בהן ומשמשות בסיס לפעולותיהן אכן התקבלו כדין.

היבט פרגמטי זה יפה במיוחד למקרים, כמו זה הנוכחי, שבהם נדונה גבייתם של תשלומי חובה על בסיס פעילות מינהלית שהשתרעה על-פני שנים רבות והרישומים שבוצעו בהן.
במקביל, זוהי חזקה הניתנת לסתירה, על-מנת שלא להעמיד את האזרח בפני חומה ביורוקרטית בצורה ולא ניתנת להבקעה. על האזרח המבקש לסתור את החזקה לסדוק בהנחת התקינות, על-ידי כך שיצביע על בעייתיות לכאורה בפעולתה של הרשות.

במהלך השנים גובשו אמות-מידה, הנובעות אף הן מנסיון החיים, באשר לאופן הפעלתה של החזקה והדרכים לסתירתה. אחת מאמות-מידה אלה, שיש לה רלוונטיות למקרה שבפנינו נסבה על התחזקותה היחסית של החזקה, ובהתאמה על העוצמה הנדרשת של הראיות המשמשות לסתירתה, עם חלוף הזמן.

יצויין, כי ראשית הראיה שעל האזרח להביא כדי לסתור את חזקת התקינות צריכה להיות בהלימה לעניין העומד על הפרק.

בנסיבות העניין, בין המשיבים למערערת ניטשה מחלוקת עובדתית מסועפת שהתייחסה לכמה נכסים והשתרעה על-פני תקופה ארוכה יחסית. בנסיבות אלה קבע בית-משפט העליון בניגוד לקביעתו של בית-משפט קמא - כי טעות לכאורה בהודעה בודדת ביחס לנכס אחד אין בה די, כשלעצמה, כדי ליצור אותו סדק, אותו חרך, שיצדיק את סתירתה של חזקת התקינות.

מעבר לכך, במקרה דנן, נוצר קשר בין הפן המהותי לפן הפרוצדוראלי של המחלוקת. ייתכן שאילו נושא הטעות לכאורה במשלוח ההודעה היה מתברר לגופו בבית-המשפט קמא היה בכך כדי להצדיק את סתירתה של חזקת התקינות {בהתאם לעובדות נוספות שהיו מתגלות בפני בית-המשפט}.

אולם, כאשר הטעות היתה טעות לכאורית בלבד, ויומה של העיריה לא ניתן לה בבית-המשפט לאחר בירור הנושא לעומקו, נחלש עוד יותר משקלה של אותה ראשית ראיה.

יתר-על-כן קבע בית-משפט עליון, כי מבחינה פורמאלית, אף לשיטת המשיבים, ההודעה שהציגו איפשרה לסתור לכל היותר את חזקת התקינות בכל הנוגע לאחד מן הנכסים שעניינם שנוי במחלוקת.

בית-המשפט קמא הרחיק למעשה לכת גם בהניחו שטעות לגבי נכס אחד משליכה על קיומן של ראיות ביחס לנכסים אחרים, על יסוד היגיון של מעין עדות שיטה. אולם, לא ניתן להוכיח שיטה על יסוד מקרה אחד, שכאמור אף הוא לא התברר עד תום.

במקרים מתאימים, סתירתה של חזקת התקינות בעניינו של מעשה מינהלי-פרטני משליכה על חזקת התקינות בעניינם של מעשים מינהליים אחרים, ובלבד שאלה סמוכים לו מבחינה רעיונית ועניינית.

הווה אומר, סתירת חזקת התקינות במעשה מינהלי אחד הופכת עצמה לראיה מינהלית נוספת בניסיונו של הפרט לסתור את חזקת התקינות בעניינם של מעשים מינהליים אחרים, ובתנאי שישנו קשר רלוונטי ביניהם. אולם, בנסיבות העניין, לא נעשה די לשם הצדקתה של מסקנה כה גורפת.

זאת ועוד, אף אם נסתרה חזקת התקינות של הרשות, הרי שהנטל עובר אליה להוכחת תקינות פעולותיה והיה על בית-המשפט להתיר לה לעשות כן.

עוד נקבע, כי יש להשיב את התיק לבית-המשפט לעניינים מינהליים, תוך ביטול ההוצאות ושכר-הטרחה שנפסקו לחובת המערערת, על-מנת שזה יידרש להכרעה בשאלות העובדתיות שנותרו ללא הכרעה מי היו המחזיקים בנכס בעת הרלוונטית והאם התקיימו התנאים הקבועים בסעיף 8(ג) לחוק ההסדרים ובסעיף 119א לפקודת מס הכנסה לגביית החוב מן המשיבים.

נקבע, כי לעת הזו, חזקת התקינות עומדת למערערת.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

רשלנות המדינה וגופים ציבוריים וטעויות ברישום המקרקעין - מבוא