קביעת דרגת נכות

שאלה: מי הם הקובעים את דרגת הנכות על-פי סעיף 118 לחוק ב"ל?
תשובה: ב- ב"ל (חי') 4040/07 {מחמוד אחמד מחאג'נה נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(3), 344 (2008)} קבע בית-הדין:
"יש להבחין בין הכרה באירוע כ-"פגיעה בעבודה" הנעשית על-ידי "פקיד תביעות" של המוסד לביטוח לאומי, על-פי סעיף 298(א) לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), לבין קביעת דרגת נכות מפגיעה בעבודה הנעשית על-ידי רופא או ועדה רפואית לפי סעיף 118(א) לחוק הביטוח הלאומי.
ההכרה באירוע כ-"פגיעה בעבודה" מזכה את המבוטח ל-"גימלאות בעין" לפי סעיף 86 לחוק הביטוח הלאומי וכן ל-"דמי פגיעה" על-פי סימן ד' לפרק ה' לחוק הביטוח הלאומי.
לא כל פגיעה בעבודה גוררת בעקבותיה "נכות". לפיכך, משמעותה של ההכרה כאמור אינה בהכרח גם הכרה ב-"נכות", וכן בכך שהנכות נובעת מפגיעה בעבודה ובאיזו מידה. קביעה זו היא מתחום סמכותם של הרופא או ועדה רפואית לפי סעיף 118(א) לחוק הביטוח הלאומי{דב"ע 2-01/98 גד באלי נ' המל"ל, פד"ע לג 284; ראה גם דב"ע נב/27-0 יצחק זכי מזרחי נ' המל"ל, פד"ע כה 49}.
9. קביעת הוועדה לעניין היעדר קשר סיבתי נעשתה על-פי שיקול-דעתה הרפואית ובהתאם לסמכותה ולא חלה כל טעות משפטית בעניין זה'."
ב- ב"ל (חי') 2245/07 {ארשיד מוחמד נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(2), 5611 (2008)} קבע בית-הדין:
"ב. סעיף 118(ג) לחוק הביטוח הלאומי, הדן בקביעת דרגת נכות ובסמכויות רופא או ועדה רפואית, קובע כי בתקנות לפי סעיף זה רשאי השר לקבוע תקופה שבעדה תשולם הגימלה, שהנכה זכאי לה בעקבות קביעת דרגות נכות מחדש, אף בשונה מהוראות סעיף 296 (נציין כי סעיף 296 לחוק הביטוח הלאומי קובע תשלום גימלה לתקופה של עד 12 חודשים בתכוף למועד שבו הוגשה התביעה למוסד ולגבי גימלה שאינה לתקופה מסויימת, ניתן לשלמה עבור 18 חודשים)."
ב- ב"ל (חי') 990/06 {אלגזי מרים נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(2), 6860 (2008)} קבע בית-הדין:
"7. בא-כוח המערערת סומך ידו על פסק-הדין בעניין טיומקין (דב"ע נז/01-56 טיומקין נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לא). בפסק-דין זה נקבע בהאי לישנא:
'ההכרעה בשאלה אם אירוע מסויים היווה "פגיעה בעבודה" או לאו, היא בסמכותו של פקיד התביעות, ולאחר-מכן בסמכותו של בית-הדין לעבודה (ראה דב"ע לה/01-345 מועלם - המוסד לביטוח לאומי (1), בעמ' 355). לעומת זאת, הקשר הסיבתי בין ה-"נכות" מפגיעה בעבודה לבין הפגיעה בעבודה ("כתוצאה מהפגיעה בעבודה" כאמור, בסעיף 104(א) לחוק), ודרגת הנכות, נקבעים על-ידי ועדה רפואית. סמכותה של הוועדה הרפואית היא לקבוע ראשית 'אם הנכות נובעת מהפגיעה בעבודה ובאיזו מידה', ושנית 'את דרגת הנכות לעניין סימן זה...' (סעיף 118(א) לחוק הביטוח הלאומי; תקנה 2(א) לתקנות הנכות). סמכות זו היא סמכות מקצועית-רפואית המחייבת לימוד העובדות, ניתוחן ותרגומן של הפגימות והליקויים לשפת אחוזי נכות (ראה דב"ע לה/01-65 זינגר נ' המוסד לביטוח לאומי (2), בעמ' 218).'
יוצא אם כן, שבענייננו לא חרגה הוועדה לעררים מסמכותה, עת סמכה את ידה על פסק-דינו של בית-הדין שהתבסס על חוות-הדעת של המומחה מטעמו, ד"ר אנגל, אשר קבע כי אין כל קשר סיבתי בין האירוע בעבודת המערערת לבין מחלת השינויים הניווניים הקשים בשלשת המדורים של ברך ימין שאובחנה אצלה. קרי שאין קשר סיבתי משפטי ורפואי בין האירוע בעבודה, לבין הממצא של שינויים ניווניים שאובחנו בברכה של המערערת ביום התאונה."
ב-ב"ל (ב"ש) 2230/07 {ניסים בן אטב נ' המוסד לביטוח לאומי-סניף באר-שבע, תק-עב 2008(1), 731 (2008)} קבע בית-הדין:
"13. סמכות הוועדה הרפואית לעררים המפורטת בסעיף 118א(1) לחוק הינה לקבוע האם הנכות של המבוטח נובעת מפגיעה בעבודה ובאיזו מידה וכן לקבוע את דרגת הנכות לפי המבחנים שבתקנות. ברגע שתאונה מוכרת כתאונת עבודה הסמכות לקבוע את הקשר הסיבתי בין התאונה לבין הפגימה הנטענת לצורך קביעת דרגת נכות נתונה בידי הוועדה הרפואית ללא כל קשר לקביעות של פקיד התביעות מטעם המוסד לביטוח לאומי או לחלופין המומחה שמונה על-ידי בית-הדין."
ב- בג"צ 9332/06 {אסתר אוזנה נ' בית-הדין האיזורי לעבודה בבאר-שבע ואח', תק-על 2007(2), 1450 (2007) קבע בית-המשפט:
"עוד יצויין כי סעיף 118(א)(1) לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), התשנ"ה-1995 (להלן: החוק), מסמיך את הוועדה לקבוע ה-'אם הנכות נובעת מהפגיעה בעבודה ובאיזו מידה'. הזכות לערער על החלטת הוועדה בפני בית-הדין האיזורי ניתנת רק לעניין שאלות משפטיות כמפורש בסעיף 123 לחוק. כך למשל בית-הדין האיזורי יתערב במקרים של חריגה מסמכות, של הסתמכות על שיקולים זרים ושל התעלמות מהוראות המחייבות את הוועדה. פסק-הדין של בית-הדין האיזורי בחן ומצא כי לא נפל פגם בהליך הדיוני של הוועדה, כי שיקוליה היו ענייניים וסבירים וכי פעלה במסגרת הסמכות שניתנה לה על-פי חוק. בית-הדין הארצי אף הוא סבר כי לא היה מקום להתערב בהחלטת הוועדה. משעה שלא נמצא פגם משפטי בהתנהלות הוועדה, ניטלה גם הסמכות הסטטוטורית של בתי-הדין לעבודה להתערב בהחלטותיה."
{ראה גם ב"ל (ב"ש) 2638/06 יפרח שלום נ' המוסד לביטוח לאומי-סניף באר-שבע, תק-עב 2007(1), 782 (2007); ב"ל (ב"ש) 2663/04 זרמתי אל-יוסף נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2004(4), 5390 (2004); ב"ל (ב"ש) 1191/01 חג'ג' ויקטור נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2001(3), 5302 (2001); ב"ל (נצ') 1273/98 יוסיפוב רוברט נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 98(3), 264 (1998); תב"ע (ת"א-יפו) נה/985-01 אהרון קליין נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 96(4), 209 (1996)}.

שאלה: מהי ההבחנה בין סעיף 298(א) לבין סעיף 118(א) לחוק ב"ל?

תשובה: ב- דב"ע 98/2-01 {גד באלי נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-אר 98(3), 153 (1998)} קבע בית-הדין:
"9. יש להבחין בין הכרה באירוע כ-"פגיעה בעבודה" הנעשית על-ידי "פקיד תביעות" של המוסד לביטוח לאומי, על-פי סעיף 298(א) לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), לבין קביעת דרגת נכות מפגיעה בעבודה הנעשית על-ידי רופא או ועדה רפואית לפי סעיף 118(א) לחוק הביטוח הלאומי.
ההכרה באירוע כ-"פגיעה בעבודה" מזכה את המבוטח ל-"גימלאות בעין" לפי סעיף 86 לחוק הביטוח הלאומי וכן ל-"דמי פגיעה" על-פי סימן ד' לפרק ה' לחוק הביטוח הלאומי.
לא כל פגיעה בעבודה גוררת בעקבותיה "נכות". לפיכך משמעותה של ההכרה כאמור אינה בהכרח גם הכרה ב-"נכות", וכן בכך שהנכות נובעת מפגיעה בעבודה ובאיזו מידה. קביעה זו היא מתחום סמכותם של הרופא או ועדה רפואית לפי סעיף 118(א) לחוק הביטוח הלאומי (ראה דב"ע נב/0-93 דוד שכטר נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כה 39, 41-40).
10. ב-דב"ע נב/0-27 יצחק זכי מזרחי - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כה 49, 52 נאמר לעניין סמכותם של הרופא והוועדה הרפואית כדלקמן:
'משהכיר פקיד התביעות באירוע כ'תאונה בעבודה', והמבוטח טוען לנכות בגינה, והוא פונה לוועדה רפואית לעניין נכות מעבודה, הסמכות לקבוע את הקשר הסיבתי בין התאונה לבין הפגימה הנטענת עוברת לוועדה הרפואית... בין אם פקיד התביעות אישר את אותו קשר ובין אם לאו.'
לאור זאת, הגם שהמוסד לביטוח לאומי החליט "לקבל" את תביעתו של המערער (ראה פסקה 2 לעיל), אין בכך כדי להביא לתוצאה אוטומטית של קשר סיבתי בין ליקוי של המערער לבין עבודתו.
11. לאחר עיון בטיעוני הצדדים, אף אנו בדעה כי לא נפלה טעות משפטית בהחלטת הוועדה הרפואית לעררים, כמצוטט בפסקה 3 לעיל, ולפיכך אנו מחליטים לדחות את הערעור."

שאלה: מהו היחס בין סעיף 118 לחוק ב"ל לבין תקנה 36 לתקנות ב"ל?

תשובה: ב- תב"ע (נצ') נו/194-0 {דוד ועקנין נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 96(2), 3082 (1996)} קבע בית-הדין:
"8. הוראות הדין הרלוונטיות לענייננו הן אלה:
א. סעיף 118 לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), המורה כי רופא או ועדה רפואית יקבעו לפי בקשת נכה העבודה או המוסד לביטוח לאומי אם הנכות נובעת מהפגיעה בעבודה ובאיזו מידה - ואת דרגת הנכות, הכל כפי שנקבע בתקנות.
ב. תקנה 36 לתקנות, שזו לשונה:
'(א) עברו שישה חודשים מאז נקבעה לאחרונה דרגת נכותו של נפגע ורופא... אשר בכתב... כי הפגימה שבקשר אליה נקבעה דרגת הנכות הוחמרה או כי נתגלתה פגימה חדשה, רשאי הנפגע לבקש קביעת דרגת נכותו מחדש...
(ג) הדיון בקביעת דרגת נכותו מחדש של הנפגע ייעשה רק אם ההחמרה או הפגימה החדשה הן תוצאה מהפגיעה בעבודה שבקשר אליה נקבעה דרגת הנכות.'
בחינת טענות הנתבע
9. במבט ראשון, טענותיה של באת-כוחו המלומדת של הנתבע אכן מתיישבות עם הדין (תקנה 36(ג) לתקנות) ועם ההגיון. על-פי טענות אלה, הרי לאור הוראות תקנת-משנה (ג) יש לדון בבקשה לדיון מחדש בשני שלבים:
השלב הראשון - בחינה האם ההחמרה או הפגימה החדשה הן תוצאת הפגיעה המקורית בעבודה - ושלב זה הוא בסמכותו של פקיד התביעות.
השלב השני - אם עבר הנפגע את השלב הראשון ופקיד התביעות אישר שההחמרה היא תוצאה של הפגיעה בעבודה - עובר העניין לוועדה למען תדון מחדש בנכות.
כך, על-פי טענתה של באת-כוח הנתבע, יימנעו אבסורדים שלפיהם יהיה חייב פקיד התביעות להעביר לוועדה כל בקשה לפי תקנה 36 שתסתמך על מסמך רפואי, אף אם אין כל קשר בין הפגיעה המקורית לבין הפגימה החדשה.
10. בחינה מעמיקה יותר של הדין ואופן יישומו מביאים למסקנה כי אין לקבל את טענות הנתבע. אכן, תקנה 36(ג) לתקנות מביאה לכך שהדיון יהיה בן שני שלבים; שלב ראשון של בדיקת קשר סיבתי בין הפגיעה המקורית בעבודה לבין ההחמרה או הפגימה החדשה ושלב שני של דיון מחדש בנכות, אשר יהיה רק אם יעבור הנפגע את מבחן הקשר הסיבתי שבשלב הראשון. אולם, על-פי דעתנו, גם הדיון בשלב הראשון שלפי תקנה 36(ג) הינו דיון שבסמכותה של הוועדה. רק הוועדה הרפואית מוסמכת להחליט אם קיים קשר סיבתי בין הפגיעה בעבודה לבין ההחמרה או הפגימה החדשה.
11. דעתנו האמורה בסעיף 10 לעיל, נסמכת גם על היקש מלשון סעיף 118 לחוק. גם בבדיקה הראשונית של הוועדה על הוועדה לדון בשני שלבים; תחילה לדון בשאלת הקשר הסיבתי בין הנכות לבין הפגיעה בעבודה ('אם הנכות נובעת מהפגיעה בעבודה...' כלשון סעיף 118(א)(1) לחוק) ואחר-כך לדון בדרגת הנכות (על-פי סעיף 118(א)(2) לחוק). באופן דומה - גם כאשר מגיע נפגע לבדיקה מחדש, לאחר בקשה לפי תקנה 36 לתקנות, על הוועדה לדון בשני השלבים, בקשר עם ההחמרה או הפגימה החדשה.
12. כן נסמכת מסקנתנו שלעיל על פסקי-הדין של בית-הדין הארצי לעבודה, המפורטים להלן, אשר אמנם לא עסקו באופן טהור בפירוש תקנה 36 לתקנות אלא בעיקר בפרשנותו של סעיף 118 לחוק. ואלה פסקי-הדין:
א. דב"ע מא/01-560 נחמיאס נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע טו 114, לפיו אמורה ועדה רפואית לדון גם בטענות על פגימות גופניות שלא הוזכרו בטופס התביעה לדמי פגיעה ושלא אושרו על-ידי פקיד התביעות, בשל כך שתוצאות חבלה יכולות להתפתח אף באיחור מה ולאו דווקא באותו מקום בגוף שספג את החבלה הראשונית.
ב. דב"ע נב/0-27 מזרחי נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כה 49, שלפיו הסמכות לקבוע קשר סיבתי בין התאונה לבין הפגימה הנטענת, מסורה לוועדה, מכוח סעיף 118 לחוק, אף אם פקיד התביעות סבור שאין קשר סיבתי כזה.
ג. דב"ע נב/0-88 קופטי נ' המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם) שם נדון עניינו של מי שנפגע שתי פגיעות גופניות, האחת הופיעה מייד לאחר התאונה והשניה הופיעה כעבור כשלושה חודשים ונפסק כי הדרך האחת להכריע בשאלה אם קיים קשר סיבתי בין הפגיעה הגופנית המאוחרת לבין התאונה הינה הכרעה על-ידי ועדה רפואית לפי סעיף 118 לחוק.
13. האם התוצאה ממסקנתנו שלעיל הינה, כחששו של הנתבע, שהדרך לוועדה רפואית תהיה פתוחה לכל מי שמגיש בקשה על-פי תקנה 36? התשובה לכך היא שלילית. עדיין מוסמך פקיד התביעות להחליט שלא להעביר לוועדה רפואית את עניינו של פונה על-פי תקנה 36. סמכותו של פקיד התביעות הינה לבדוק את קיומם של התנאים הראשוניים הנדרשים בתקנה 36(א) לתקנות, אשר רק אם הם מתקיימים - יש להעביר את העניין לוועדה רפואית. אותם תנאים ראשוניים הם:

בהיבט הטכני-פורמאלי
- חלוף הזמן מאז קביעתה האחרונה של דרגת הנכות.
- התאמת האישור הרפואי שניתן בתמיכה לבקשה לבדיקה מחדש, לתנאים הנדרשים בתקנה 36(א).
בהיבט הרפואי
- בדיקה האם מן האישור הרפואי עולה כי המצב הנוכחי הינו חמור יותר מאשר זה שהיה בעת קביעתה האחרונה של דרגת הנכות, כלומר האם מן התעודה הרפואית עולה כי חלה "החמרה" או כי התגלתה "פגימה חדשה".
אם לא התקיים אחד מתנאים ראשוניים אלה, שלפי תקנה 36(א) לתקנות, זכאי פקיד התביעות לדחות את הבקשה לדיון מחדש. אולם, אם התקיימו כל התנאים הראשוניים (ובענייננו - אין מחלוקת על כך), חייב פקיד התביעות לקבל את הבקשה ולהעביר את עניינו של הנפגע לוועדה רפואית אשר תדון בעניין על-פי שני השלבים העולים מכוח תקנה 36(ג) לתקנות, כמפורט בסעיף 10 לעיל.
לסיכום
14. מאחר שבשאלה המשפטית שנמסרה לנו דחינו את עמדת הנתבע, והגענו למסקנה שפקיד התביעות לא היה מוסמך לדחות את הבקשה לפי תקנה 36 מהסיבה שלדעתו לא היה קשר סיבתי רפואי בין הפגימה החדשה (או ההחמרה) לבין התאונה - הרי שבהתאם להסכמת הצדדים אנו מקבלים את התביעה ומחייבים את הנתבע להביא את התובע לבדיקת ועדה רפואית שתדון בעניינו על-פי תקנה 36 לתקנות."

שאלה: מה הדין לדרגת נכות שאינה יציבה על-פי סעיף 119 לחוק ב"ל?

תשובה: ב- ב"ל (ת"א-יפו) 4877/01 {ברינדר אלי נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2002(4), 381 (2002)} קבע בית-הדין:
"הפסיקה קבעה כי מותר לערער גם על החלטת ועדה הקובעת נכות לזמן מוגבל או דרגת נכות מעבודה זמנית - אפילו כמשמעם בסעיף 119 לחוק הביטוח הלאומי אשר עוסק ב-"דרגת נכות שאינה יציבה" (דב"ע נד/11-01 אשר בן ישי נ' המוסד לביטוח לאומי, לא פורסם)."
ב- ע"ב (ת"א-יפו) 515/98 {אנקורי נדיה נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 98(3), 5319 (1998)} קבע בית-הדין:
"אין חולק כי המערערת חתמה על הסכמתה להיבדק בפני הוועדה לעניין תלונותיה (סעיף 26 לדו"ח הוועדה). אין חולק גם כי היתה ערה לטענת המשיב בערר שהגיש בפני הוועדה (ערר אותו צירפה לערעורה לבית-הדין).
ב. ערר המשיב בפני הוועדה נומק בכך כי 'הנכות הזמנית ארוכה מדי ויש לקבוע נכות צמיתה'.
ג. תקנה 30 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), התשט"ז-1956 קובעת כדלקמן:
'ועדה לערעורים רשאית לאשר החלטת הוועדה, לבטלה או לשנותה, בין שנתבקשה לעשות זאת ובין שלא נתבקשה, בין שהמערער הוא הנפגע ובין שהוא המוסד.'
כבר נקבע כי בתקנה זו מוענקת לוועדת הערר סמכות לבטא ממצאיה, אף בהיעדר ערעור בנקודה מסויימת (בג"צ 296/83 וייס נ' הוועדה הרפואית לעררים שליד מס הכנסה, פד"א יב 95).
ד. בענייננו - התייחס הערעור במדוייק לאורך הזמן לגביו נקבעה דרגת נכות זמנית, ולצורך לקבוע דרגת נכות צמיתה. משכך - היתה המערערת מודעת לנושא הערעור, ויכלה להכין עצמה להתמודדות עם נשוא זה. ודאי כי יכלה להגיש חוות-דעת רפואית, לו חפצה בכך.
ה. סמכותה הרחבה של הוועדה, הנובעת מלשון תקנה 30 הנ"ל, כוללת אף את הסמכות לקבוע דרגת נכות זמנית לפי סעיף 119 לחוק הביטוח הלאומי.
הוועדה הרפואית לעררים אינה כפופה לערר שהוגש בפניה, והחלטתה באה במקום החלטת הוועדה בדרג ראשון ומשזהו הדין - ודאי כי כך הוא כשקביעת הוועדה מתייחסת אך לנימוקי הערר שהוגש (ראה גם דב"ע נג/01-23 זיידמן נ' המל"ל, פד"ע כו 52).
ו. בין הגשת הערעור בהליך זה לדיון בבית-הדין, נתן כב' בית-הדין הארצי את פסק-דינו בעניין שמעון רז נ' המל"ל (דב"ע נז/01-18), וקבע בדעת רוב, כי קביעת דרגת נכות צמיתה, שלא נקבעה על-ידי הוועדה מדרג ראשון, פוגעת בזכותו המהותית של העורר, שעניינו ידון קודם-לכן בערכאה ראשונה.
מעניין לציין כי על-פי פסיקת הרוב (כב' השופטת ברק וכב' השופט רבינוביץ) - עולה כי כל שיוותר לוועדה בדרג ראשון להכריע הוא באחוזי הנכות הצמיתה (ראה עמ' 5 לפסק-הדין המקורי באמצע העמוד, סיפא פסק-הדין של כב' השופטת ברק בשאלה 'האם כדין נפגעה זכות הערעור של המערער על גובה הנכות הצמיתה'.
ובמפורש בפסק-דינו של כב' השופט רבינוביץ', פסקה אחרונה).
משכך, ומשקביעת כב' בית-הדין הארצי מחייבת הערכאה הדיונית - אין לי אלא לקבוע, מכוח הלכת בית-הדין הארצי - כי עניינה של המערערת יוחזר לוועדה הרפואית בדרג הראשון על-מנת שתקבע את אחוזי הנכות הצמיתה של המערערת."
{ראה גם דב"ע נז/18-1 שמעון רז נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-אר 98(2), 745 (1998); תב"ע (ת"א-יפו) נז/555-01 כהן רחמים נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 97(1), 946 (1997)}.

שאלה: מהו הסייג לקביעת דרגת נכות על-פי סעיף 120 לחוק ב"ל.

תשובה: ב- בר"ע 1235/02 {גולן שמש נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-אר 2003(1), 493 (2003)} קבע בית-הדין:
"5. דין בקשת רשות ערעור זו להידחות, משום שנקודת המוצא של המבקש בטיעוניו שגויה, כפי שיפורט להלן:
א. סעיף 120(א) לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), (להלן: "החוק") מורה, כיצד יש לקבוע את דרגת הנכות, כאשר לנפגע מום הקודם לפגיעה.
על-פי הוראה זו במקרה הנוכחי על הוועדה לקבוע את דרגת הנכות שנגרמה למבקש כתוצאה מהתאונה השניה בלבד, מבלי להביא בחשבון את הנכות מהתאונה הראשונה.
הדרך, שהתוותה הפסיקה במקרים אלה ושנגזרת מהוראת סעיף 120(א) לחוק, קובעת שקודם-כל על הוועדה לקבוע מהי דרגת הנכות של הנפגע, אך אם לנפגע יש מום, ליקוי או פגם הקודם לתאונה (להלן: מום קודם) יש לערוך חשבון עובר ושב ולנכות מדרגת הנכות הנוכחית את דרגת הנכות, אם ובמידה שקיימת כתוצאה ממום קודם."
ב- ב"ל (ב"ש) 2491/02 {המוסד לביטוח לאומי נ' שיש פליקס ז"ל, תק-עב 2003(1), 6718 (2003)} קבע בית-הדין:
"ח. באשר לנימוקי הוועדה בדבר שיעור אחוזי הנכות הרפואיים שהעניקה למנוח, לא מצאתי כל טיעון משפטי בנימוקי הערעור המצדיקים התערבות בהחלטת הוועדה המנומקת, לאחר שערכה חשבון עובר ושב וניכתה אחוזי נכות בגין מצב קודם, הכול בהתאם למבחנים שפורטו בפסיקת בית-הדין הארצי לעבודה ובשים-לב לאמור בסעיף 120 לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), וכפי שנפסק, שעה שנותרת נכות כתוצאה מתאונה - חייבת הוועדה לעררים לערוך חשבון "עובר ושב". עורכים כביכול חשבון עובר ושב, מחייבים את החשבון באחוזי הנכות שהיו לנפגע לפני הפגיעה, ומזכים את החשבון באחוזי הנכות שנמצאו בנפגע בעת בדיקתו על-ידי הוועדה וההפרש בין השניים נותן את דרגת הנכות של הנפגע עקב הפגיעה (דב"ע ל/11-0 צבי סימנטוב נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ב 133; דב"ע נא/133-99 דניאל פצ'י נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כב 532)."
ב- ב"ל (נצ') 1458/98 {טלאל סעיד עומר נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 99(1), 300 (1999)} קבע בית-הדין:
"9. מצב קודם
...בהתאם לכך, הרי שאם אכן נכותו של המערער נובעת ממצב שהוא קודם לתאונה, הרי שהוועדה לא היתה אמורה להתחשב בנכות זו בעניין קביעת נכותו עקב התאונה. ההלכה שנפסקה באשר לאופן יישומו של הסעיף האמור קבעה שכאשר ועדה רפואית מוצאת כי הנבדק הינו "נכה" עליה לקבוע את דרגת נכותו הכוללת לרבות זו שאינה קשורה לפגיעה הנדונה ולאחר-מכן, זכאית הוועדה להפחית מדרגה זו, בגין ליקויים קודמים, רק אם יכולה הוועדה, על-סמך נתונים מוכחים, לדעת מה היה המצב הקודם וכיצד נוצר.
ניכוי אחוזי נכות בגין מצב קודם היה אפשרי רק אם המצב הקודם לכשעצמו היה מצדיק קביעת דרגת נכות, טרם הפגיעה בעבודה.
(ראו בעניין זה, בין השאר: דב"ע מ/ג01-1356 לביא - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע יז 130, 133; דב"ע שן/01-5 המוסד לביטוח לאומי - אליעזר, פד"ע כא 470, 473; דב"ע נג/01-46 מרגוליס - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כו 364, 366 ועוד).
בענייננו, מהאופן בו נהגה הוועדה, מתברר כי הוועדה סברה שטרם התאונה היה "מצב קודם" שהצדיק קביעת נכות בשיעור 10% לפי פריט 7(37)(א) למבחנים.
אולם, הוועדה לא הסבירה לא "מה היה המצב הקודם", לא "כיצד נוצר" ולא הראתה על-סמך אילו "נתונים מוכחים" היא הגיעה למסקנתה בדבר הצדקת קביעת נכות בשיעור 10% טרם התאונה.
כל שעשתה הוועדה בעניין זה נאמר בסעיף 29 לפרוטוקול שערכה הוועדה, ובו יש התייחסות לרישום על כאבי גב בשנת 1991, וכן התקף של תסמונת כלשהי בשנת 1993 - התקף שלדברי הוועדה נמשך חודש ימים.
קשה להניח שאילו היתה הוועדה עצמה בודקת את המערער ביום 5.4.96 (כלומר ערב התאונה הנדונה), היא היתה קובעת לו נכות בשיעור 10% לפי פריט 37(7)(א) למבחנים (פריט הדורש ממצא של הגבלה בתנועות), רק על-סמך העובדה שבשנת 1991 היו לו כאבי גב ושבשנת 1993 הוא סבל מהתקף שנמשך חודש אחד. מכל מקום, ברור שהוועדה לא הראתה מהם הנתונים המוכחים שמכוחם סברה שמוצדק היה לקבוע למערער נכות ערב התאונה מיום 6.4.96, ולא הראתה מה היה המצב הקודם וכיצד נוצר.
כיוון שכך - טעתה הוועדה באופן התייחסותה של המצב הקודם של המערער, ויש להשיב אליה את עניינו של המערער - על-מנת שתתקן את טעותה."
{ראה גם ב"ל (נצ') 1748/98 דוד דנינו נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 98(4), 103 (1998); תב"ע (נצ') נז/293-01 עמיר קוטב נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 97(3), 955 (1997); תב"ע (נצ') נו/48-01 סאמיה ורור נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 96(3), 2348 (1996)}.

שאלה: מהן הנסיבות שלפיהן תובא בחשבון התחשבות בנכות קודמת על-פי סעיף 121 לחוק ב"ל?

תשובה: ב- ב"ל (חי') 1794/05 {מולכו יעקב נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(2), 4060 (2008) קבע בית-הדין:
"השאלה שבמחלוקת הינה - האם כדין קבע הנתבע בהחלטתו מתאריך 1.3.05 כי בעניינו של התובע לא מתקיימים התנאים הקבועים בסעיף 121 לחוק ובתקנה 12 לתקנות.
11. סעיף 120(א) לחוק הביטוח הלאומי קובע כי בקביעת דרגת נכות מעבודה, אין להתחשב בפגיעה הקודמת מעבודה, אם אינה תוצאה ישירה מאותה פגיעה בעבודה...
החריג לכלל זה, נקבע בסעיף 121 לחוק ביטוח לאומי, המאפשר להביא בחשבון לצורך הגדלת דרגת נכות גם נכות קודמת כתוצאה מפגיעה בעבודה...
תקנה 12 לתקנות, שהותקנה לפי סעיף 121 לחוק הביטוח הלאומי, מפרטת את הנסיבות בהן תובא בחשבון נכות קודמת לצורך הגדלת דרגת נכות מעבודה של נכה עבודה לפי סעיף 121 לחוק הנ"ל...
12. הלכה פסוקה היא כי תכלית צירוף הנכויות רחבה יותר ממה שעשוי להשתמע מפירוש מילולי של הוראות החוק וכי תכלית זו היא לגרום לכך, 'שהנכה יקבל בסך הכל דרגת נכות לא נמוכה יותר אך לא גבוהה יותר מזו שהיתה נקבעת לו אילו נגרמו פגימותיו בתאונה אחת' (ראה דב"ע שם/132-0 חיים אדלר - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע יב 144, 150 (להלן: פרשת חיים אדלר); על פרשנות ליברלית ורחבה זו כבר עמד בית-דין הארצי ב-דב"ע מא/147-0 המוסד לביטוח לאומי - מנדל קרטנשטיין, פד"ע יג 211, 218-216 (להלן: פסק-דין קרטנשטיין).
לאחרונה, נדרש בית-הדין הארצי לפרשנות סעיף 121 לחוק ולתקנה 12 בפסק-דין טננבאום. ואלה דבריו של כב' השופט רבינוביץ:
'יא. על-פי פסק-דין קרטנשטיין הוראות סעיף 63א לחוק - הוא סעיף 121 לחוק בנוסחו דהיום - הוא מורה הדרך לפרשנות הזכאות לדרגה המצטברת, ואילו תקנה 12 משתלבת בפרשנות, כל עוד אין היא עומדת בסתירה להוראת סעיף 121 לחוק. על-פי פסק-דין קרטנשטיין, בעיקרו של דבר, יש לשים את הדגש לקיום התנאי הקבוע בתקנה 12(2), דהיינו הזכות לקצבה במקום מענק ופחות לדרישה בתקנה 12(1). לא הירידה בהכנסה היא העיקר, אלא לכל היותר הפגיעה הניכרת בכושר ההשתכרות, וזו תיקבע על-פי מכלול הנתונים העובדתיים ובראש ובראשונה מן המצב למעשה...
בסופו של דבר תכלית סעיף 121 היא לקרב עד כמה שאפשר את דרגת הנכות של מי שנפגע כמה פגיעות במספר תאונות, לדרגת הנכות שהיה זוכה לה, אילו נפגע באותן פגיעות בתאונה אחת. תכלית זו תוגשם במקרה זה בהעברת ההחלטה לוועדה, כדי שתחליט בעניין הדרגה המצטברת.'
(עב"ל 1288/04 יוסף טננבאום נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-אר 2006(1), 760 (ניתן ביום 1.1.06) (להלן: פסק-דין טננבאום).
אשר לתקנה 12(2)(א) המציינת - 'צירוף דרגות הנכות מעבודה עשוי לזכות את הנכה באחת מאלה: קיצבה במקום מענק' - נפסק כי יש ליתן את הפירוש - הן כצירוף של מענק למענק והן כצירוף של מענק לקצבה (דב"ע מה/48-0 המוסד לביטוח לאומי נ' יעקב בלייברג, פד"ע יז 86, 89-88)...
14. כאמור בפסק-דין טננבאום ובפסק-דין קרטנשטיין בעיקרו של דבר, יש לשים את הדגש לקיום התנאי הקבוע בתקנה 12(2), דהיינו הזכות לקצבה במקום מענק ופחות לדרישה בתקנה 12(1). בענייננו מתקיים התנאי הקבוע בתקנה 12(2) היינו, צירוף של מענק לקצבה (כפי שפורש ב-דב"ע מה/48-0 המוסד לביטוח לאומי נ' יעקב בלייברג, פד"ע יז 86, 89-88). וכן יש לתובע ירידה בהכנסות, הן עקב ביטול רשיונו לנהיגה ברכב ציבורי והפסקת נהיגתו באוטובוס והן עקב פרישתו לגמלאות.
15. הנתבע סומך טענותיו על חוות-דעתו של רופא המוסד ד"ר פרלמוטר (מוצג נ/1), אשר כותב בחוות-דעתו, כי לאופי המצטבר של נכויות התובע אין השפעה, וודאי שלא ניכרת, על כושר השתכרותו של התובע, ועל-כן אין להפעיל את תקנה 12. לעניין זה ראוי להביא מדבריו של כב' השופט רבינוביץ בפסק-דין טננבאום:
'עוד ניתן להסיק מפסק-דין אדלר, כי תפקידו של פקיד התביעות הוא במידה רבה טכני, והוא מתמצה בקביעה ראשונית, לכאורית, האם צירוף הדרגות עשוי לזכות את הנפגע בקצבה במקום מענק וכיו"ב. אין פקיד התביעות צריך להיכנס לשאלת הקשר הסיבתי שבין האופי המצטבר של הנכויות והירידה בהכנסות, ומכל מקום אין זה העיקר. די בכך שהצטברות הנכויות עשויה לזכות את הנכה בקצבה במקום מענק, כדי ליתן לו את כרטיס הכניסה לוועדה, שהיא זו שצריכה להחליט בשאלה הרפואית.
כל פרשנות אחרת, כפי שעלולה להשתמע מהפירוש המילולי של התקנות, היא אולטרה וירס להוראות החוק ותכליתו הבאות לאפשר צירוף נכויות בצורה גמישה וליברלית.' (סעיף ט' לפסק-דין טננבאום)
ברי כי חוות-דעתו של ד"ר פרלמוטר, באה לתמוך בהחלטת פקיד התביעות, ברם הדברים הנאמרים בה אינם בסמכותו של פקיד התביעות, אלא בסמכותה של הוועדה הרפואית, ועל-כן יש להשאיר את ההחלטה בעניין הקשר הסיבתי שבין האופי המצטבר של הנכויות והירידה בהכנסות - לוועדה הרפואית ומשכך אין, בשלב זה, מקום לחוות-דעתו של ד"ר פרלמוטר.
16. כאמור בפסק-דין טננבאום תכלית סעיף 121 היא לקרב עד כמה שאפשר את דרגת הנכות של מי שנפגע כמה פגיעות במספר תאונות, לדרגת הנכות שהיה זוכה לה, אילו נפגע באותן פגיעות בתאונה אחת. וכמו שם גם בענייננו - תכלית זו תוגשם בהעברת ההחלטה לוועדה, כדי שתחליט בעניין הדרגה המצטברת.
17. משאלה פני הדברים אנו מקבלים את התביעה ומורים כי עניינו של התובע יובא בפני ועדה רפואית שתדון בעניין דרגת הנכות המצטברת."

שאלה: האם כושר השתכרותו של התובע נפגע במידה ניכרת עקב אופיין המצטבר של נכויותיו?

תשובה: ב- ב"ל (ב"ש) 2547/03 {זיו צבי נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2005(2), 2865 (2005) קבע בית-הדין:
"10. בפרשת "קרטנשטיין" עמד בית-הדין הארצי על האבחנה שבין לשון החוק הדורשת שצמצום ההכנסה יבואו עקב האופי המצטבר של התכונות לבין לשון תקנה 12 המדברת על צמצום הכנסות כתוצאה מהאופי המצטבר של הנכויות.
'מאז ומתמיד פרשו את התיבה "עקב" שבהגדרה (של תאונת עבודה בחוק - א' ס') כמכוונת לקשר סיבתי בין העבודה ובין התאונה על תוצאותיה אך קשר סיבתי זה אינו חייב להגיע לבלעדיות.
גם לענייננו יאמר, כי יראו קשר סיבתי מספיק בין "האופי המצטבר של הנכויות" ובין הפגיעה ב-"כושר ההשתכרות" אף אם לא פעל בלעדית.'
ראה: דב"ע מ"א/147-0 המוסד לביטוח לאומי נ' מנדל קרטנשטיין, פד"ע יג 211; עב"ל 409/97 יעקב אביב נ' המוסד לביטוח לאומי, עב-אר לב(3) 246... 12. כפי שהנתבע טוען, אין חולק, כי התובע ממשיך לעבוד על טרקטור אבל בכך אין די. התובע עובד הרבה פחות ממה שעבד בעבר בשל אופיין המצטבר של נכויותיו. סיווגו הבטחוני והאמון שרוחשים לו בקמ"ג מביא לכך שאין הפסקה בזרם ההזמנות שזורמות אליו ועל-כן לא מדובר במצב השוק, שכן מדובר כאן בלקוח קבוע אשר אינו תלוי במצב השוק והעבודה שהוא יכול להציע הינה קשיחה.
13. קראנו זאת גם בתצהירו של יוסי בן ישי, שהינו בעלים של חברה לעבודות עפר, המודה כי העבודה בקמ"ג תמיד קיימת והתובע יכול אותה לקבל שם אם רצה, אלמלא היו לו מגבלותיו הרפואיות (סעיף 6 לתצהיר).
הנתבע ויתר על חקירת מצהיר זה ועל-כן אנו מקבלים את דבריו כנכונים.
14. הנתבע אף הפנה להמלצת ועדת רשות שניתנה במסגרת הליך של החמרת מצב מ-1996, שקבעה, כי לא קיימת לתובע הגבלה בניהול העסק. כאשר מדובר בניהול עסק של אדם אחד אשר גם עובד וגם מנהל, חזקה שאם נפגעת יכולת העבודה, בהכרח נפגעת גם יכולת הניהול. לבד מכך, כושר ההשתכרות העיקרי של התובע בנוי בעיקרו על עבודה פיזית ומשזו הוגבלה, מה לנו כי נתייחס לכישורים אחרים כמו ניהול, שהינם משניים.
15. אשר-על-כן, משהוכח כי בשל אופיין המצטבר של נכויותיו חלה ירידה ניכרת בכושר השתכרות התובע, התביעה מתקבלת."

שאלה: מה מטרתה ויישומה של תקנה 12 לתקנות?

תשובה: ב- עב"ל 409/97 {יעקב אביב נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-אר 99(3), 62 (1999) קבע בית-הדין:
"14. תקנה 12, בנוסחה הנוכחי כפי שצוטט בפסקה 1 לעיל, הותקנה בתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה) (תיקון), התשל"ז-1976.
מקור ההסמכה להתקנת תקנה 12 הוא בסעיף 121 לחוק הביטוח הלאומי, הקובע כי על-אף האמור בסעיף 120 לחוק, השר רשאי לקבוע בתקנות, באישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, 'נסיבות שלפיהן תובא בחשבון לצורך הגדלת דרגת הנכות אף נכות קודם כתוצאה מפגיעה בעבודה אשר בשלה שולמה או משתלמת גימלה לפי סימן ה', אם עקב האופי המצטבר של הנכות נפגע במידה ניכרת כושר השתכרותו של נכה העבודה'.
הסעיף האמור הוסף בחוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' 10), התשל"ג-1973, כסעיף 63א לנוסח החוק דאז. מטרתו של הסעיף היתה לענות למצב כאשר 'עקב האופי המצטבר כאמור של הנכות, נגרע כושר השתכרותו של הנכה במידה העולה בהרבה על מה שהוא זכאי לפי כל דרגת נכות בנפרד' (ראה דברי ההסבר להצעת חוק הביטוח הלאומי (תיקון 10), התשל"ב-1972, הצעות חוק התשל"ב, עמ' 338).
15. הכלל המוצא ביטוי בסעיף 120(א) לחוק, הוא כי בקביעת דרגת נכות מעבודה, אין להתחשב, בין השאר, בפגיעה קודמת מעבודה. החריג לכלל זה נקבע בסעיף 121 לחוק, המאפשר התחשבות בנכות מפגיעה קודמת 'על-אף הוראות סעיף 120'. מגמת סעיף 121 לחוק היא 'להעריך, בהתקים תנאים מסויימים, את נכותו המצטברת של נכה העבודה, כאילו נגרמו כל פגיעותיו בתאונה אחת' (דב"ע נב/0-185 אדלר חיים - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כה 438, 442). ברם, המסגרת של ההתחשבות בנכות מפגיעה קודמת נתחמה בסעיף 121 לחוק, להיבט של כושר ההשתכרות, דהיינו - שעקב האופי המצטבר של הנכויות, הוכח כי "כושר השתכרותו" של נכה העבודה "נפגע במידה ניכרת".
יישומה של המסגרת האמורה מצא ביטוי בתקנה 12, בה נקבעה קביעה, במסגרת הסמכות שבחוק, של צמצום "בדרך קבע" של הכנסה ב-50% או יותר, כתוצאה מהאופי המצטבר של הנכויות, כאשר התנאים שבתקנה 12 הם קומולטיביים (ראה דב"ע מה/0-48 המוסד לביטוח לאומי - יעקב בלייברג, פד"ע יז 86, 88 מול האות ה', 90 מול האות א').
16. ב-דב"ע מא/0-147 המוסד לביטוח לאומי נ' מנדל קרטנשטיין, פד"ע יג 211, 218-217) נפסק לעניין פירושה של תקנה 12 כדלקמן:
'5. תחילה ייאמר, שהחוק אינו דורש ש-"הפגיעה בכושר ההשתכרות" או בלשון התקנה 12 - "צמצום הכנסתו מעבודה" יהיו תוצאה מהאופי המצטבר של הנכויות כאמור בתקנה, אלא יבואו "עקב האופי המצטבר של הנכויות". המחייב הוא לשון החוק ואם המילה "תוצאה", שבה העדיפו להזדקק בתקנות, רומזת על בלעדיות הקשר הסיבתי, עדיפה לשון החוק, והמילה "עקב" שבסעיף 63א אינה חדשה בו. נדרשים לה כבר בסעיף 35 - הגדרת "תאונת עבודה" - ומאז ומתמיד פירשו את התיבה "עקב" שבהגדרה כמכוונת לקשר סיבתי בין העבודה ובין התאונה על תוצאותיה, אך קשר סיבתי זה אינו חייב להגיע לבלעדיות. גם לענייננו ייאמר, כי יראו קשר סיבתי מספיק בין "האופי המצטבר של הנכויות" ובין הפגיעה ב-"כושר ההשתכרות" אף אם לא פעל בלעדית.
6. המושג השני שעל משמעותו יש לעמוד הוא "פגיעה בכושר ההשתכרות" - לשון סעיף 63א לחוק, או "צמצום בדרך קבע (של) הכנסה" - לשון תקנה 12 לתקנות.
גם כאן המונחים אינם חופפים, אך השוני אינו משמעותי לענייננו...
7. בין כך ובין כך, "פגיעה ניכרת (של) כושר השתכרותו" או "צמצום הכנסתו" של פלוני "עקב" נכות הוא בראש ובראשונה שאלה של עובדה...'
נוסיף כי ב-דב"ע מה/0-48 הנ"ל נקבע כי 'על-מנת שתקום זכאות לצירוף נכויות, יש צורך בקביעה פוזיטיבית של צמצום בהכנסות או צמצום כושר ההשתכרות, ולא די בהערכה גרידא' (בעמ' 90 מול האות א'). כן נקבע כי 'מבוטח המבקש להוכיח, כי חל צמצום בהכנסתו "דרך קבע", או בכושר השתכרותו, חייב להראות, כי לפחות משך זמן סביר אכן צומצמה הכנסתו בשיעור שנקבע בתקנות' (בעמ' 90 מול האות ד').
17. כמפורט בפסקה 7 לעיל, הוחזר עניינו של המערער אל בית-הדין האיזורי, בעיקר בשאלות עובדתיות, והן - הסיבה לירידות בהכנסות העסק והשלכת הנכות של המערער על ירידת ההכנסות. בשאלות עובדתיות אלה בעיקר התנהל המשך ההליך בבית-הדין האיזורי, ובשאלות אלה פסק בית-הדין האיזורי כי הוא לא שוכנע שהמערער צמצם את הכנסותיו סמוך לתאונה השניה.
18. עיינו בחומר הראיות שהיה לפני בית-הדין האיזורי, ולא מצאנו כי טעה בית-הדין במסקנותיו לגבי השאלות העובדתיות שנדונו לפניו.
בהיעדר ראיה ברורה בדבר צמצום בהכנסתו או בכושר השתכרותו של המערער, בזיקה לאופי המצטבר של נכויותיו של המערער, בדין הגיע בית-הדין לתוצאה בדבר דחיית הערעור."

שאלה: מהי שיטת "חשבון עובר ושב"?

תשובה: ב- ע"ב (ת"א-יפו) 10555/98 {המוסד לביטוח לאומי נ' דוד פור, תק-עב 98(3), 5308 (1998) קבע בית-הדין:
"10. שיטת "חשבון עובר ושב" לגבי קביעת דרגת נכות מעבודה נקבעה בסעיף 63(א) לחוק (סעיף 121 לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב)), שזה לשונו:
'(א) בקביעת דרגת נכות מעבודה לא ישימו לב לכל מום, פגם או ליקוי מלידה או כתוצאה ממחלה, מתאונה או מכל סיבה אחרת שהיו לפני הפגיעה שבקשר אתה מוערכת דרגת הנכות מעבודה, וכן לכל מום, פגם או ליקוי שבאו ממחלה, מתאונה או מכל סיבה אחרת אחרי פגיעה בעבודה כאמור אם אינם תוצאה ישירה מאותה פגיעה בעבודה.'
7. בהתחשב בסעיף 63(א) לחוק תיאר בית-הדין את שיטת "חשבון עובר ושב", כדלקמן:
'עורכים כביכול חשבון עובר ושב, מחייבים את החשבון באחוזי הנכות שהיו לנפגע לפני הפגיעה, ומזכים את החשבון באחוזי הנכות שנמצאו בנפגע בעת בדיקתו על-ידי הוועדה, וההפרש בין השניים נותן את דרגת הנכות עקב הפגיעה.'
(דב"ע נד/01-15 עמוס גויטע נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כח 9, 11 בין האותיות "ה"-"ז").
11. די בכך שהיו בפני הוועדה - ואכן היו גם לטעמו של בא-כוח מר פור - מסמכים או ממצאים הנוגעים למצב קודם של מר פור הן בעניין הנפשי והן בעניין הסכרת (שאגב, כאמור לעיל טרם סוכם) כדי שתהיה על הוועדה חובה להתייחס לעניין חשבון העובר ושב במסקנותיה - לקבוע ולחוות-דעת בשאלת מצבו הקודם של המערער בתחומים אלה, ואם לדעתה, היה קיים מצב קודם לערוך חשבון עובר ושב כנדרש.
גם אם סבורה הוועדה שאין המצב הקודם המצוי במסמכים שבפניה קשור קשר סיבתי לפגימות שביסוד קביעותיה דנן (פגיעת האיבה שנפגע מר פור) שומא עליה להתייחס לכך ולנמק מדוע סבורה היא כך.
משלא מצאנו בהחלטה כל התייחסות למצבו הקודם של מר פור - חובה על הוועדה להתייחס לכך ובמידת הצורך (שיקבע על ידה על-פי מומחיותה) לערוך חשבון עובר ושב כנדרש."

שאלה: מי רשאי להגיש ערר על-פי סעיף 122 לחוק ב"ל?

תשובה: ב- בג"צ 1082/02 {המוסד לביטוח לאומי נ' בית-הדין הארצי, תק-על 2003(2), 1560 (2003) קבע בית-המשפט:
"מי אשר רואה עצמו נפגע מהחלטה של ועדה רפואית, רשאי לערור עליה בפני ועדה רפואית לעררים (סעיף 122 לחוק הביטוח הלאומי; תקנה 27(א) לתקנות נפגעי עבודה). זו האחרונה - כשמה כן היא - ועדה רפואית, היושבת בהרכב של שלושה רופאים 'מבין הרופאים אשר שמותיהם כלולים ברשימת חברי ועדות רפואיות לערעורים שנקבעה על-ידי שר העבודה והרווחה ופורסמה ברשומות' (ראו תקנה 27(ב) לתקנות נפגעי עבודה).
על החלטת הוועדה לעררים ניתן להגיש ערעור, בשאלה משפטית בלבד, בפני בית-הדין האיזורי לעבודה. פסק-דינו של בית-הדין האיזורי ניתן אף הוא לערעור, בפני בית-הדין הארצי לעבודה, ובלבד שניתנה רשות לכך מאת נשיא בית-הדין הארצי לעבודה או סגנו, או מאת שופט של בית-הדין הארצי שמינה לכך הנשיא (סעיף 123 לחוק).
10. גדר סמכותה של הוועדה לעררים קבוע, כאמור, בתקנה 30 לתקנות נפגעי עבודה, שכבר צוטטה לעיל, אך לשם הנוחות נשוב ונצטט את נוסחה:
'ועדה לערעורים רשאית לאשר החלטת הוועדה, לבטלה או לשנותה, בין שנתבקשה לעשות זאת ובין שלא נתבקשה, בין שהמערער הוא הנפגע ובין שהוא המוסד.'
מלשון התקנה עולה סמכות רחבה שהוענקה לוועדה לעררים.
הוועדה רשאית 'לאשר (את) החלטת הוועדה, לבטלה או לשנותה', ולא זו בלבד, אלא שרשאית היא לעשות כן בין שנתבקשה ובין שלא, בין שהמערער הוא הנפגע ובין שהוא המוסד.
סמכות זו, היא העומדת במרכז הדיון שבפנינו, וזאת לנוכח מגוון הדעות, הקיים בבית-הדין הארצי לעבודה, באשר לסימון גבולותיה.
ואלה עיקר ההלכות שנפסקו לאורך השנים בעניין תקנה 30, ובעניין השאלה העומדת לדיון בפנינו, והיא - האם מוסמכת הוועדה לעררים להכריע בעניין שיעור דרגת הנכות היציבה של נפגע עבודה, בטרם עשתה כן ועדה רפואית מדרג ראשון.
פסיקת בית-הדין הארצי לעבודה
11. מקדמת דנא, פירשה הפסיקה בבית-הדין הארצי לעבודה את תקנה 30 פירוש מרחיב (ראו, למשל, פרשת טיומקין הנ"ל, בעמ' 200; דב"ע נה/13-1 פורינסון נאום נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כח 561; דב"ע נג/23-1 זיידמן נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כו 52; דב"ע 83/97-1 נחמן צדוק נ' המוסד לביטוח לאומי, עבודה ארצי לא(2) 218).
כך, למשל, קבע בית-הדין הארצי לעבודה בפרשת עצמון הנ"ל, כי:
'תפקידה של ועדה רפואית הוא לקבוע דרגת נכות תמידית או יציבה (סעיף 61(א(2) לחוק), אך היא גם מוסמכת מכוח סעיף 62 לקבוע דרגת נכות זמנית או נכות שאינה יציבה. הרואה עצמו נפגע על-ידי החלטה של ועדה רפואית, רשאי לערער עליה לפני ועדה רפואית לעררים (סעיף 64). אכן משראה המוסד במקרה שלפנינו שהוועדה הרפואית לא צדקה בדרכה, ולא קבעה דרגת נכות יציבה, או גם דרגת נכות יציבה, זכותו היה לערער כפי שאמנם עשה... מכאן שאין ממש בטענת בא-כוח המערער שנשללה מהמערער הערכאה הראשונה, ומכאן שלא נגרם למערער כל עוול, ולא נפגמו עיקרי הצדק הטבעי.'
ועוד קבע בית-הדין הארצי, באותה פרשה, בהתייחסו לשאלת חוקיותן של תקנות 30 ו-31(א), כי:
'המחוקק הביא בחשבון שגם הוועדה לעררים היא ועדה רפואית, והיא לא מעבירה תחת שבט ביקורתה את ההחלטה של הערכאה הראשונה, אלא גם בודקת את מצבו של הנפגע מחדש, ועומדת על מצבו הרפואי במעמד הבדיקה או הדיון מחדש. מכאן שהיה צורך להקנות לה את כל הכלים שניתנו לוועדה הרפואית הראשונה.'
הנה כי כן, בית-הדין הארצי לעבודה דחה בעבר את הטענה, כי הוועדה לעררים אינה רשאית לקבוע לנפגע דרגת נכות יציבה, מקום שבו הוועדה הרפואית מדרג ראשון קבעה לו דרגת נכות זמנית, ובדרכו למסקנה זו, עמד בית-הדין על אופיה של הוועדה לעררים, שהיא עצמה ועדה רפואית הבודקת מחדש את מצבו הרפואי של הנפגע.
בית-הדין הארצי לעבודה חזר על הלכה זו ב-דב"ע לג/25-1 שמואל נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ה 230, והוסיף:
'כלל נהוג הוא, בסדרי דין, כי דרג הערעור רשאי לעשות כל אשר רשאי, הדרג קמא, לעשותו, ובין היתר 'ליתן כל החלטה שצריך היה לתתה' (תקנה 91 לתקנות בדבר סדרי הדין בבית-הדין לעבודה ותקנה 423 לתקנות סדר הדין האזרחי).
כלל זה, כוחו יפה גם לגבי ועדה רפואית לעררים. בתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), התשט"ז-1956 הוסמכה הוועדה הרפואית לעררים 'לאשר החלטת ועדה לבטלה או לשנותה' (תקנה 30) והוענקו לה מכוח תקנה 31(א) הסמכויות שניתנו לוועדה הרפואית מדרג ראשון, לקבוע את דרגת נכותו של הנפגע (תקנה 11), ולהחליט אם קביעת הדרגה 'היא לתקופה בלתי-מסויימת או שיש לדון מחדש בקביעת הדרגה' (תקנה 21).'
12. גישה זו, שהביע בית-הדין הארצי לעבודה, זכתה לתמיכה בפסיקת בית-משפט זה, ב-בג"צ 296/83 וייס נ' הוועדה הרפואית לעררים, פד"א יב 95. באותה פרשה, נדונה שאלת סמכותה של ועדת עררים עלפי תקנה 20 לתקנות מס הכנסה (קביעת אחוז נכות), התש"ם-1979, המסמיכה את הוועדה לעררים 'לאשר החלטת הוועדה, לבטלה או לשנותה'. העותר השיג בפני הוועדה לעררים על אחוזי הנכות שקבעה לו ועדה רפואית ביחס למספר מומים בהם לקה. הוועדה לעררים, מצידה, התייחסה בהחלטתה לכל המומים בהם לקה העותר, אף כאלה שלא באו במסגרת עררו של העותר.
בית-המשפט העליון, מפי הנשיא מ' שמגר, קבע כי הוועדה לעררים פעלה בגדר סמכותה:
'על-פי נוסחן של התקנות ועל-פי מהותו של העניין, היינו עקב הבאתו של ערר או השגה בפני דרג ערעורי, נפרשת בפני ערכאת הערעור המסכת כולה וחוות-הדעת הרפואית שהיא פרי בדיקתו ובחינתו של הנושא על-ידי ועדת עררים, יכולה להתייחס למצבו הרפואי של העורר ולבטא את ממצאיה של ועדת עררים, ללא כפיתה או כבילה של שיקול-דעתה על-ידי היקפו של הערר שהוגש על-ידי העורר. ההחלטה הרפואית שהיא תולדה של הבאתו של הנושא לפני ועדת עררים חייבת להיות אמינה ומלאה ואין על-כן למחות בפני ועדת עררים אם היא רואה לנכון לפרט את כל מסקנותיה הרפואיות לגבי האדם שהופיע בפניה ואשר אותו היא בדקה... לא רק שהתקנות הגדירו סמכותה של ועדת עררים באופן רחב אלא גם מהותו של העניין מחייב שרופא שבדק את פלוני יוכל לבטא מלוא מסקנותיו בהתאם למיטב שיקולו ומצפונו המקצועי, ואם הוא מגיע תוך כדי הבדיקה הרפואית לכלל מסקנה שעניין כלשהו שנדון בפני הדרג הראשון אינו מקובל עליו או טעון ביטול או שינוי, כלשון תקנה 20, הרי הסמכות בידיו ללא קשר לנוסחו של הערר...'
מהותו של העניין, כך קבע בית-משפט זה בפרשת וייס, היא:
'...פרישתו של הנושא מחדש בפני דרג ערעורי... מדובר על חוות-דעת מקצועית רפואית של דרג בכיר יותר המתייחסת לאדם על כל מומיו וחולייו.'
באותה רוח, ובהשראת פסק-הדין בפרשת וייס, הוסיף בית-הדין הארצי לעבודה ופסק לאורך השנים, כי 'סמכותה של הוועדה לעררים לשנות את החלטת הוועדה מהדרג הראשון היא רחבה ביותר' (דב"ע שן/26-1 המוסד לביטוח לאומי נ' אהרונוב, פד"ע כב 459). בית-הדין קבע כי 'תקנה 30 היא תקנה יוצאת-דופן בכך שהיא מסמיכה ועדה רפואית להרע מצבו של מערער (בין הנפגע ובין המוסד) אף מבלי שהצד שכנגד ערער על קביעת הדרג הראשון וביקש זאת' (דב"ע שן/23-1 שמש נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כב 195). לאור אופיה זה של התקנה, קבע בית-הדין, בפרשת שמש, כי בהיעדר ערר על הקביעה הרפואית של הוועדה הרפואית, אל לה לוועדה לעררים לבדוק מחדש את הנפגע. עוד נפסק, כי מקום שבו רואה ועדת עררים להפחית את אחוזי הנכות שנקבעו לנפגע על-ידי הוועדה הרפואית, עליה להעמידו על אפשרות זו וליתן לו הזדמנות להתגונן מפניה (ראו פרשת אהרונוב הנ"ל).
הנה כי כן, בית-הדין הארצי לעבודה הכיר בעבר בסמכותה של ועדה לעררים לקבוע לנפגע דרגת נכות יציבה, מתוקף תקנה 30 לתקנות נפגעי עבודה, במסגרת ערר על החלטת ועדה רפואית מדרג ראשון, שקבעה לו נכות בלתי-יציבה.
13. עם זאת, החל משנת 1988 חלה תמורה בגישתו של בית-הדין הארצי לעבודה.
פסק-הדין, שסימן את המפנה, ניתן ב-דב"ע נז/18-1 רז נ' המוסד לביטוח לאומי, עב-אר לא(3), 183, ולאחריו באו, בסדר עוקב, פסקי-הדין ב-עב"ל 155/99, 156, 157, 161, 221, 315 המוסד לביטוח לאומי נ' לוי ואח', פד"ע לז 145 ב-עב"ל 464/99 המוסד לביטוח לאומי נ' ארבל, תק-אר 2001(4), 64 (2001); וב-עב"ל 163/99 המוסד לביטוח לאומי נ' שטרן, תק-אר 2002(1), 862. עיון בפסקי-דין אלה מגלה, כפי שכבר פירטנו, כי בבית-הדין נחלקו דעות השופטים בסוגיה נשוא העתירות שבפנינו, ונחזור כאן רק על עיקרי הדברים.
גישה אחת הובעה על-ידי סגנית הנשיא ברק (ראו דבריה בפרשות רז, לוי ושטרן). לשיטתה, 'זכות הערעור היא זכות מהותית ופירושה הוא שכל עניין ידון קודם-כל בערכאה ראשונה ורק אחר-כך בערכאת הערעור'. תקנה 30 - כך קובעת סגנית הנשיא ברק - מתירה לוועדה לעררים לדון בעניינים עליהם לא הוגש ערר, אולם אין היא רשאית לדון בעניין מסויים כערכאה ראשונה. לפיכך, מקום שבו קובעת ועדה לעררים - במסגרת ערר על החלטת ועדה רפואית הנוגעת לנכות בלתי-יציבה - כי נכותו של הנפגע היא יציבה, שומה עליה להחזיר את העניין לוועדה הרפואית, על-מנת שזו תקבע, באופן ראשוני, את דרגת הנכות היציבה.
בגישה זו תומך גם השופט רבינוביץ, הסבור כי ועדה לעררים, הקובעת כי נכותו של נפגע היא יציבה, אינה רשאית לקבוע את דרגת הנכות היציבה, כל עוד לא דנה בכך הוועדה הרפואית (ראו דבריו בפרשות רז ושטרן). אמנם, כך מדגיש השופט רבינוביץ, "אין עוררין" (כלשונו) על ההלכה שנקבעה בפרשות עצמון ושמואל הנ"ל; אולם, לדעתו, ההסדר הקבוע בחוק ובתקנות הוא מנגנון מדורג של ועדות רפואיות, והוועדה לעררים, הגם שהיא רשאית לשנות החלטה של הוועדה הרפואית, אינה רשאית לקבוע את שיעורה של דרגת נכות צמיתה מקום שהוועדה הרפואית לא עשתה כן (ראו גם עמדת השופטת ארד בפרשת ארבל, הקובעת כי לנפגע עבודה עומדת הזכות שתביעתו תיבחן על-ידי שתי ערכאות - ועדה רפואית וועדה לעררים - ועל-כן, מקום שבו נפל פגם מהותי בהחלטת הוועדה הרפואית, המביא לבטלותה, יש להתחיל את הדיון מראשיתו, ולא די בהחלטה של הוועדה לעררים).
שונה היא גישתו של השופט פליטמן (כפי שבוטאה בפרשות רז, לוי ושטרן).
לדעתו, אין מקום להבחין בין מקרה שבו מוגש ערר על שיעור דרגת הנכות שנקבע על-ידי הוועדה הרפואית - שאז רשאית הוועדה לעררים לקבוע כל דרגת נכות אחרת - לבין ערר על החלטת הוועדה הרפואית כי דרגת הנכות תהא זמנית.
גם במקרה אחרון זה, כך סבור השופט פליטמן, מוסמכת הוועדה לעררים להכריע באופן סופי בערר שלפניה, ולקבוע הן את עצם הממצא לפיו הנכות היא נכות יציבה, והן את דרגתה של נכות יציבה זו. השופט פליטמן מדגיש בהקשר זה את תכליתו הסוציאלית של חוק הביטוח הלאומי ואת הצורך בהליך מהיר ויעיל לקביעת דרגת הנכות של נפגעי עבודה.
דעה שלישית נשמעה מפי הנשיא אדלר (בפרשות לוי ושטרן). הנשיא אדלר, כפי שכבר צויין, מדגיש את האבחנה בין קביעת נכות שאינה יציבה לבין קביעת נכות יציבה, שזו הראשונה תכליתה לשמור על הכנסתו של המבוטח עד שישוב לכושר עבודה מלא, ואילו האחרונה מטרתה לפצות את המבוטח בגין הליקוי הרפואי שנגרם לו. שוני זה בייעוד - כך הוא סבור - מביא עמו שוני בשיקולי הוועדה הרפואית ובסמכויותיה, בנוגע לכל אחד מסוגי הנכויות.
לדעת הנשיא אדלר, הוועדה לעררים 'רשאית לדון בשאלת קיומה של נכות זמנית ויציבה וזאת, בין אם הוגש ערר על קביעות הוועדה מדרג ראשון לגבי אותם מומים או חוליים, בין אם לאו', ותפקידה הוא לערוך בדיקה מחודשת של כל ההיבטים הרפואיים הנוגעים לקביעת נכותו של הנפגע. מכאן מסקנתו, כי 'מקום בו הוועדה מדרג ראשון קבעה, כי נכותו של המבוטח אינה יציבה, רשאית ועדה לעררים לקבוע כי נכותו יציבה ואף את שיעורה'.
אולם, מסקנה זו מסייג הנשיא אדלר בקבעו, כי הוועדה לעררים אינה מוסמכת לדון בנכות יציבה לגבי מועד החל לאחר התקופה אשר לגביה ניתנה החלטת הוועדה הרפואית. לגבי מועד זה, כך סבור הנשיא אדלר, אין המדובר בדיון מחדש של הוועדה לעררים, כי אם בדיון ראשוני.
14. הנה כי כן, בבית-הדין לעבודה רווחות כיום שלוש גישות, לפחות, ביחס לסמכותה של ועדת העררים, ונימוקיה של כל אחת מהן - עמה."

שאלה: מהו גדר סמכותה של הוועדה לעררים?

תשובה: ב- בג"צ 1082/02 {המוסד לביטוח לאומי נ' בית-הדין הארצי, תק-על 2003(2), 1560 (2003)} קבע בית-המשפט:
"פרשנות לאור מהותן של הוועדות הרפואיות
15. אדם הנפגע בעבודה אכן זכאי כי עניינו ייבחן על-ידי שתי ועדות רפואיות - ועדה רפואית בדרג ראשון וועדת עררים. ועדות אלה, אינן מיקשה אחת, וההליכים בפניהן אינם מהווים הליך אחד.
עמדה על כך השופטת ט' שטרסברג-כהן בציינה:
'עניין לנו בשתי ערכאות נפרדות, ערכאה ראשונה וערכאת ערעור. כל אחת מהן מורכבת ממומחים רפואיים ועושה את מלאכתה על-פי הסמכויות שהוקנו לה בחוק. קביעת דרגת הנכות על-ידי הוועדה הרפואית, הכרעה היא לכל עניין ודבר, הגם שיכולה היא להשתנות בערכאת הערעור.' (בג"צ 5580/98 סופר נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד נד(4), 319, 328 (1998))
לוועדת עררים, ככזו, מסורות מלוא הסמכויות הנתונות לוועדה הרפואית כערכאה ראשונה. בעניין זה, קיים דמיון בין סמכויותיה של הוועדה לעררים ובין בית-משפט "רגיל" שלערעור, הדן בעניינים אזרחיים, לגביו נקבע, בתקנה 462 לתקנות סדר הדין האזרחי, כי:
'בית-המשפט שלערעור מוסמך ליתן כל החלטה שצריך היה לתיתה, או לאשר או לבטל את ההחלטה שניתנה ולהורות על דיון חדש, או ליתן החלטה נוספת או אחרת ככל שיחייב העניין; בית-המשפט רשאי להשתמש בסמכותו זו אף אם הערעור מתייחס רק לחלק מן ההחלטה, ורשאי להשתמש בה לטובת המשיבים או בעלי הדין האחרים, כולם או מקצתם, אף אם לא הגישו ערעור או ערעור שכנגד.'
בהתאם להוראות אלה, מקום שבו מוגש ערעור לבית-המשפט, 'נפתחת לכל אורכה ורוחבה אותה חזית שהיתה קיימת בדרגה הראשונה, ובגבולותיה מוסמך בית-המשפט לפסוק גם לטובת בעל דין שלא ערער ונגד בעל דין שנגדו לא ערערו...' (י' זוסמן על סדר הדין האזרחי (בעריכת ש' לוין, מהדורה שביעית, 1995).
זאת ועוד: 'בית-המשפט שלערעור, לשם מילוי חובתו ליתן אותו פסק-דין שהדרגה הראשונה חייבת היתה לתתו, גם אינו מוגבל בנימוקי הערעור שהועלו לפניו בכתב הערעור, אלא יוכל הוא לפסוק על-פי נימוקים שלא הובאו כלל לפניו' (שם, בעמ' 816-814; ראו גם סעיף 213 לחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב), לעניין סמכות בית-משפט של ערעור בהליכים פליליים).
דברים אלה יפים, כאמור, גם לגבי ועדת העררים לפי חוק הביטוח הלאומי (ראו פרשת שמואל הנ"ל).
16. יחד עם זאת, ראוי לבחון את המאפיינים המבדילים ערכאת ערעור שיפוטית "רגילה" מוועדות רפואיות בכלל, ומוועדה רפואית לעררים בפרט. מאפיינים אלה, המייחדים את הוועדות הרפואיות, משליכים, מטבע הדברים, על קביעת גדר הסמכות הנתונה לוועדה לעררים.
על טיבן של הוועדות הרפואיות, ועל מקומן במערך הארגוני של המוסד לביטוח לאומי, עמד השופא א' מצא ב-בג"צ 2874/93 קופטי כמאל נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד מח(2), 673 (1994):
'הוועדות הרפואיות, הגם שהן מופעלות על-ידי המוסד מן הבחינה הארגונית והתקציבית, אין הן בשר מבשרו ועצם מעצמיו של המוסד, אלא הן גופים סטטוטוריים המוחזקים כעצמאיים, שתפקידם לפסוק בזכויות המבוטחים לפי החוק ולהכריע במחלוקות רפואיות בין המבוטחים לבין המוסד. בכך ממלאות הוועדות תפקיד מעין שיפוטי מובהק. חבריהן אינם כפופים למרותו של המוסד ואינם חבים לו חובת נאמנות. כפיפותם היא לחוק ולציבור, וחובתם, על-פי הדין, היא לפסוק בשאלות הרפואיות המובאות לפניהם, על-פי אמות-מידה מקצועיות וענייניות... על הוועדות הרפואיות, הנדרשות לעיתים להכריע בצדקת עמדתו (בשאלה רפואית) של המוסד, מוטלת חובה מוגברת לקיים את אי-תלותן; שכן ההקפדה על אי-תלותן היא תנאי חיוני למילוי ייעודן ותפקידן.' (שם, בעמ' 682)
הוועדות הרפואיות - ובכללן הוועדה לעררים - פועלות, איפוא, כגופים מעין שיפוטיים, והן מכריעות, מכוח סמכותן הסטטוטורית, בנושאים רפואיים-מקצועיים המצויים בתחום מומחיותן. מתוקף מעמדן זה, כפופות הוועדות הרפואיות, בין היתר, לכללים, אשר מקורם במשפט המינהלי, ומתוקף כך חייבות הן בנימוק החלטותיהן, בהימנעות ממשוא פנים וניגוד עניינים, ובקיום עקרונות של צדק טבעי (ראו, למשל, דב"ע נב/1-22 חבשה נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כה 311; ראו גם י' אליאסוף "ועדות רפואיות וועדות עררים" שנתון משפט העבודה ו (תשנ"ו), 64-62 47).
יחד עם זאת, לא הרי הליך בפני הוועדות הרפואיות כהרי הליך שיפוטי המתנהל בבית-משפט. 'אין מדובר בהתדיינות בין שני יריבים אלא בוועדה מקצועית, אשר על יסוד בדיקתו של נכה, עיון במסמכים רפואיים ועשיית שימוש בידע הרפואי שלה קובעת את נכותו של המבוטח' (דב"ע נד/1-14 חיון נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כז 242, 246). הוועדה הרפואית, וכמוה גם הוועדה לעררים, היא, איפוא, ועדה רפואית- מקצועית, שחבריה רופאים (ראו פרשת וייס הנ"ל) וזימונם של הרופאים לשמש כחברים בוועדה, נעשה בהתאם לתחום התמחותם, ובהתחשב בפגיעותיו של נפגע העבודה (ראו תקנות 2(ב) ו-27(ב) לתקנות נפגעי עבודה; אליאסוף, במאמרו הנ"ל, בעמ' 67-66 והאסמכתאות שם).
לנוכח מהותן של ועדות אלה, כוועדות רפואיות, ניתנו לוועדה הרפואית וכן לוועדה לעררים סמכויות שונות, המאפשרות להן לעמוד על מצבו הרפואי של הנפגע. כך, למשל, מוסמכת כל אחת מוועדות אלה לבדוק את הנפגע בעצמה וכן לדרוש ממנו לעמוד לבדיקה רפואית או אחרת, להמציא לה את תוצאות הבדיקה, ואף להיזקק לחוות-דעתם של יועצים רפואיים או אחרים (תקנות 3 ו-31 לתקנות נפגעי עבודה).
מן האמור עולה, כי הוועדה הרפואית וכמוה גם הוועדה לעררים, מתאפיינות בהיותן טריבונל מקצועי-רפואי, במסגרתו נלמדים הנתונים הרפואיים והעובדות הרלוונטיות. תפקיד שתי הוועדות כאחת הוא - לנתח עובדות ונתונים אלה ולתרגם את הפגימות והליקויים שנמצאו, לאחוזי נכות (ראו דב"ע לה/165-1 יהושע זינגר נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ז 213, 218).
מאפיינים אלה של הוועדה לעררים, הם העומדים ביסוד ההלכה, לפיה רשאית הוועדה לבחון מומים וחוליים, שלא נכללו במסגרת הערר שהוגש, על-מנת שתתקבל תמונה מלאה אודות מצב הנפגע לאשורו (ראו פרשת וייס הנ"ל); ואף להפחית את דרגת הנכות שנקבעה לנפגע, אם הממצאים מצדיקים זאת, אפילו לא הוגש ערעור מאת הצד שכנגד (ראו פרשת שמש הנ"ל).
אין, איפוא, מקום להשקיף על הוועדה לעררים כעל ערכאת ערעור "טיפוסית", שכל תפקידה מתמצה בקיום ביקורת על החלטת הוועדה הרפואית מדרג ראשון. אדרבא, ההליך בפני הוועדה לעררים, על-פי הסמכויות הרחבות שהוקנו לוועדה זו, מחייב כניסה מחדש לעובי הקורה וקביעת ממצאים עדכניים, על-פי מכלול הנתונים המובאים בפניה ועל-פי הבדיקות שהיא מקיימת. אכן, 'לוועדת הערר מוקנות כל הסמכויות המוקנות לוועדה הרפואית, והיא מוסמכת לבדוק מחדש את מצבו של הנכה' (פרשת סופר הנ"ל, בעמ' 328). בדיקה זו, נעשית לפי מיטב שיקול-דעתם המקצועי של המומחים היושבים בוועדה - שהם בבחינת דרג רפואי בכיר יותר - ולאור מסכת הנתונים הרפואיים כולה (ראו פרשת וייס הנ"ל).
סיכום ביניים: הוועדה הרפואית והוועדה לעררים, מורכבות, שתיהן, מרופאים מומחים ותפקידן לבדוק את מצבו הרפואי של נפגע העבודה לאשורו. סמכותה של הוועדה לעררים אינה סמכות של ביקורת בלבד. עליה לבדוק את הנפגע מחדש, ולשם כך, העמיד לה הדין כלים וסמכויות. קביעתה של הוועדה הרפואית מדרג ראשון, כי נכותו של הנפגע אינה יציבה, אין בה כדי לכבול את שיקול-דעתה של הוועדה לעררים הדנה בערר, וזו האחרונה רשאית לקבוע, על יסוד בדיקתה ולפי מיטב שיפוטה המקצועי, את מצבו הרפואי של הנפגע, כפי שהוא בעת הופעתו בפניה. היה ומכלול הנתונים העדכניים המצוי בפני הוועדה לעררים, מצביע על כך שנכותו של הנפגע הינה נכות יציבה, ממילא עומדת הוועדה לעררים על שיעורה של אותה נכות, כפועל יוצא של הבדיקות שקיימה ועל-כן, הפרדת הקביעה בדבר עצם קיומה של נכות יציבה מן הקביעה בדבר שיעורה של אותה נכות, הינה במידה רבה הפרדה מלאכותית, ואין היא אלא בבחינת בזבוז מיותר של משאבים מקצועיים-רפואיים, שכבר הושקעו ומוצו על-ידי הוועדה לעררים, במהלך הדיון בפניה.
17. נראה כי, המסקנה לפיה מוסמכת הוועדה לעררים לקבוע הן את קיומה של נכות יציבה והן את דרגתה, כאשר מונח בפניה ערר על קביעתה של הוועדה הרפואית בדבר נכות בלתי-יציבה, מסקנה זו אין בה כדי לפגוע בזכות הערעור או הערר של נפגע העבודה.
אין חולק, כי זכות הערעור היא זכות מהותית, ויש לה חשיבות רבה בשיטתנו המשפטית, כמו גם בשיטות משפט נוספות. יש אף הסוברים כי בעקבות חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, מתעלה מעמדה של זכות הערעור לדרגה של זכות חוקתית (ראו: רע"א 9572/01 חביב דדון נ' יעקב וייסברג, תק-על 2002(3), 1621 (2002); רע"א 1441/02 משה פרץ נ' שרה שטרן, תק-על 2002(2), 191 (2002); ש' לוין "חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וסדרי הדין האזרחיים" הפרקליט מב (תשנ"ו) 451; ש' לוין, תורת הפרוצידורה האזרחית - מבוא ועקרונות יסוד (תשנ"ט), 33-30).
יחד עם זאת, וכפי שנפסק לא פעם, זכות הערעור אינה מוענקת אלא בגזירת החוק:
'זכות הערעור אינה זכות הנקנית אוטומטית, או הקמה כאילו על אתר עקב עצם שפיטתו של אדם על-ידי ערכאה שיפוטית ראשונה כלשהי, או לאחר התדיינות לפניה; היא נולדת אך ורק מכוחה של הוראה מפורשת שבחוק היוצרת אותה ומגדירה את תחומיה. בטבע הדברים אין ערעור על החלטתה של ערכאת השיפוט העליונה במדינה גם אם היא דנה בעניין כערכאה ראשונה (כדוגמת בית-המשפט הגבוה לצדק), אולם אין גם ערעור על ערכאה אחרת כלשהי, נמוכה יותר, אם הדבר לא הוסדר מפורשות בחוק.' (בג"צ 87/85 ג'מאל אחמד ג'בר ארג'וב נ' מפקד כוחות צה"ל לאיזור יו"ש, פ"ד מב(1), 353, 361-360 (1988))
לשון אחר, הזכות לערער תלויה בקיומו של חוק המקים אותה, וגבולותיה של זכות זו אינם מנותקים מהגיונו של החוק ומן התכלית העומדת ביסודו. על-כן, יש לבחון את תוכנה ואת היקפה על-פי ההקשר שבו היא מתקיימת:
'יש להבין את המונח "ערעור" על הכלול בו ועל המשתמע ממנו לצורך אותו חיקוק שבו הוא מופיע, אם על-פי הגדרה ספציפית אשר ניתנה באותו חיקוק שבו הוא מופיע, ואם על דרך הפרשנות הרגילה, תוך התייחסות לתוכנו של החיקוק, למטרתו ולמגמות המסתתרות מאחריו.' (ע"א 74/77 LAND NORDRHEIN WESTFALEN נ' אדם פרידמן, פ"ד לא(3), 713, 718 (1977))
עיון בחיקוקים השונים מלמד כי, משמעותו של המונח "ערעור" בכל אחד מהם איננה אחידה. יש שהשימוש במונח זה נעשה לתיאור הליכים, אשר על-פי מהותם אינם בבחינת ערעור כלל וכלל (ראו ע"א 138/78 מנהל המכס והבלו נ' אי.אי.אל. בע"מ, פ"ד לג(3), 490, 495 (1979)) ויש שמשמעותו מתמקדת ומתמצה בג?זרה צרה מאוד של עניינים. כך, למשל, זכות הערעור לבית-המשפט העליון על החלטת ועדת ערר לפי חוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), התשכ"ג-1963, נתונה ב-"בעיה משפטית" בלבד (ראו סעיף 90 לחוק וכן ע"א 266/97 מנהל מס שבח מקרקעין חיפה נ' ווייסמן, פ"ד נז(3), 207 (1999)); כך גם, זכות הערעור לבית-הדין האיזורי לעבודה על החלטות של ועדת עררים, לפי סעיף 123 לחוק הביטוח הלאומי, מוקנית ב-"שאלה משפטית בלבד" (סעיף 123 לחוק).
דוגמה נוספת לערעור שעילותיו מצומצמות ומוגדרות, אנו מוצאים באותם המקרים בהם ניתן פסק-דין על דרך הפשרה, בין על-פי סעיף 79א לחוק בתי-המשפט (נוסח משולב), התשמ"ד-1984, ובין על-פי סעיף 4(ג) לחוק פיצויים לנפגעי תאונות דרכים - (ראו ע"א 1639/97 אגיאפוליס בע"מ נ' הקסטודיה אינטרנציונלה דה טרה סנטה, פ"ד נג(1), 337 (1999); רע"א 2587/98 י' מיידנברג ייצור ובניית מבנים בע"מ נ' ששון, תק-על 99(3), 129; ע"א 757/88 ברמן קלריסה נ' אילון חברה לביטוח בע"מ, תק-על 90(3), 656 (1990)).
בהקשרים אחרים, לעומת זה, אנו מוצאים הליך ערעור, שהינו רחב בהיקפו, ומתפרש? הרבה מעבר למתכונת הרגילה של ערעור. כזה הוא, למשל, הערעור לבית-המשפט המחוזי על החלטת רשם הפטנטים, במסגרתו רשאי בית-המשפט 'לגבות ראיות, בין ראיות שכבר נגבו על-ידי הרשם ובין אחרות, והוא רשאי לדרוש שראיות אלה יובאו בתצהיר או בדרך אחרת שיראה' (סעיף 177 לחוק הפטנטים).
ודוק - סמכויות הניתנות לערכאת ערעור לגבות מחדש ראיות שכבר נגבו, וכן לגבות ראיות חדשות, חורגות מן הדפוס הטיפוסי של הדיון בערכאת הערעור.
אכן, על-פי הדפוס הטיפוסי והמוכר, אין בעלי הדין זכאים להביא בפני ערכאת הערעור ראיות נוספות, בין בכתב ובין בעל-פה, אלא בנסיבות יוצאות מן הכלל ולצורך מטרה מוגבלת ומצומצמת והיא - לאפשר לבית-המשפט שלערעור לתת את פסק-הדין, אשר בית-משפט קמא אמור היה לתתו (ראו תקנה 457(א) לתקנות סדר הדין האזרחי, וכן ע"א 675/86 שמייסר נ' הודסמן, פ"ד מד(1), 133 (1992); המ' 153/57 (ע"א 57/58) ואליק נ' הרשקוביץ, פ"ד יב 975 (1958) ו-ע"א 1581/92 ולנטין נ' ולנטין, פ"ד מט(3), 441 (1995)). בית-משפט שלערעור אף אינו נוהג להתערב בממצאי עובדה, שקבעה הערכאה קמא, והוא רואה את עיקר תפקידו כתפקיד של ביקורת:
'לבחון אם הממצאים שנקבעו בפסק-הדין מעוגנים בחומר ראיות אמין, אם המסקנות שהוסקו עומדות במבחן ההוכחות, ההיגיון ומכלול הנסיבות, ואם התוצאה מתחייבת מבחינת הוראות הדין החלות על העניין.' (ע"א 586/84 מקלף נ' זילברברג, פ"ד מג(1), 137, 141 (1989))
אכן, הדיון בבית-משפט שלערעור, במתכונת המקובלת, אינו כולל שמיעה מחדש של התיק (ח' בן-נון ו-א' גוטפרוינד הערעור האזרחי (תשנ"ז), 136).
טיפוס נוסף של הליכים מעין ערעוריים אנו מוצאים בהליכי ערר והשגה, ויש הרואים זהות בין שני הליכים אלה (ראו י' זמיר הסמכות המינהלית כרך ב' (תשנ"ו), 647-646). על-פי גישה זו, הערר אינו אלא 'השגה על החלטה של רשות מינהלית והוא יידון בדרך-כלל בפני גופים שיפוטיים שאינם בתי-משפט' (בן-נון וגוטפרוינד, בספרם הנ"ל, בעמ' 17), בעוד שערעור הוא מונח שהמחוקק נוקט בו, דרך-כלל, בהתייחסו להליך בפני בית-המשפט, כמשמעותו בחוק בתי-המשפט (נוסח משולב), התשמ"ד-1984 (בג"צ 174/65 דיאמנטמן נ' ועדת העררים לצורך חוק נכי רדיפות הנאצים, התשי"ז-1957, פ"ד יט(4), 161, 165 (1965)). עם זאת, הלשון אינה חזות הכל גם בהקשר זה, ו-'כדרך שהדיבור "ערעור" אינו משמיע מה תפקידה של ערכאת הערעור, אם חייבת היא להיכנס בעבי הקורה של בדיקת העובדות ואפילו לגבות עדויות נוספות או לא, כך גם עצם הדיבור "ערר" אינו קובע לכאן או לכאן' (שם, שם).
אכן, הסמכות הניתנת לגופים הדנים בעררים או בהשגות מתאפיינת אף היא, לעיתים תכופות, במתן אפשרות לבדיקה מחדש של העובדות והנתונים הרלוונטיים, במתחם רחב ביותר של שיקול-דעת, הנתון לגוף הדן בערר או בהשגה.
יפים לעניין זה דבריה של השופטת א' פרוקצ'יה ב-רע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4), 481 (2000):
'...בעוד הביקורת השיפוטית אמורה לבדוק אם לא נפלה טעות בהחלטה המינהלית, הביקורת בהשגה או בערר נערכת על-פי רוב כדיון מחדש ומאפשרת מתן החלטה אחרת במקום זו שניתנה על-ידי הרשות המקורית. באופן כזה רשאית הרשות הדנה בהשגה להעמיד את שיקול-דעתה במקום שיקול-דעת הרשות המקורית וזאת, כל עוד אין מתפרשת כוונה אחרת מהחוק המיוחד החל על העניין.' (שם, בעמ' 495)
עמד על כך גם פרופ' זמיר:
'הביקורת המינהלית בהשגה רחבה יותר מן המקובל בביקורת שיפוטית על-ידי בית-המשפט. ביקורת על-ידי בית-המשפט בעניין מסויים מכוונת בדרך-כלל לבדוק אם לא נפלה טעות בהחלטה המינהלית; ואילו הביקורת בהשגה נערכת על-פי רוב בדרך של דיון מחדש (de novo) בפרטי העניין, כולם או חלקם, לפי הוראות החוק ונסיבות העניין, והיא מאפשרת 'להחליט החלטה אחרת במקומה' של הרשות שקיבלה את ההחלטה. מסתבר שיש בכך כדי להסמיך את הרשות המחליטה בהשגה להעמיד את שיקול-דעתה שלה במקום שיקול-דעתה של הקרשות שקיבלה את ההחלטה המקורית.' (בספרו הנ"ל, בעמ ' 631-630)
ראו לעניין זה גם הוראת סעיף 18 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981.
18. בסוגיה העומדת לדיון בפנינו, קובע חוק הביטוח הלאומי כי לנפגע עבודה, כמו גם למוסד לביטוח לאומי, עומדת הזכות להגיש ערר על החלטת ועדה רפואית מדרג ראשון, בפני ועדת עררים, ותקנה 30 לתקנות נפגעי עבודה משמיעה לנו כי במסגרת ערר זה מוסמכת ועדת העררים לקיים בדיקה מחודשת ועדכנית לצורך בירור מצבו של הנפגע.
עניין לנו, איפוא, בוועדת עררים שסמכויותיה רחבות מאוד, הרשאית להמיר את שיקול-דעתה של הוועדה הרפואית מדרג ראשון, בשיקול- דעתה שלה, ואף ליתן "חוות-דעת רפואית" (כלשונו של בית-משפט זה בפרשת וייס הנ"ל), המתייחסת למצבו העדכני של הנפגע, כפי שהוא מתברר בפניה בעת הבדיקה המחודשת.
משהוקנו לוועדת העררים סמכויות נרחבות כאלה, לבדיקה מחדש ולבירור מצבו העדכני של הנפגע, נראה כי הפועל היוצא של אותן סמכויות, המגשים את תכליתן ואת מהותן, הינו - מתן סמכות לוועדת העררים לקבוע, באופן ממצה ושלם, את המסקנות הנובעות מבדיקות חדשות אלה, קרי - הן את דבר קיומה של נכות יציבה, אם יש כזו, והן את שיעורה.
לעומת זה, הצבת מחסום בפני הוועדה לעררים, כך שתוכל לקבוע ממצא רק לגבי עצם קיומה של נכות יציבה, אך לא תוכל להשלים את מלאכתה, כמתבקש, ולקבוע גם את הדרגה של אותה נכות, הינה מלאכותית. מחסום כזה, אינו מתיישב עם היקף הסמכות שהוענקה לוועדת העררים, או עם התכלית שביסוד סמכות זו, לקיים בדיקה עדכנית, יעילה, מקצועית וממצה.
לנוכח הסמכות הרחבה שהוענקה לוועדה לעררים, אין מקום, לדעתי, גם להצבת מחסום התוחם את הסמכות לפי התקופה שאליה התייחסה הוועדה הרפואית בהחלטתה, כגישתו של הנשיא אדלר, שכן, מחסום כזה הינו "טכני" בעיקרו, ולא ניתן להצדיק את האבחנה שהוא יוצר מבחינת הנפגעים, בנימוקים של מהות."

שאלה: מהו גדר סמכותה של הוועדה לעררים לאור פרשנות התכלית הסוציאלית שביסוד החוק?

תשובה: ב- בג"צ 1082/02 {המוסד לביטוח לאומי נ' בית-הדין הארצי, תק-על 2003(2), 1560 (2003)} קבע בית-המשפט:
"19. אל הנימוקים הצומחים מתוך עצם מהותה של הוועדה לעררים, כוועדה מקצועית-רפואית, ומתוך הסמכויות הרחבות שהוענקו לה, ראוי לצרף נימוק חשוב נוסף.
נימוק זה, נוגע להתמשכות המיותרת ולסרבול של ההליכים בפני הוועדות הרפואיות, הנגרמים כתוצאה מן הגישה המצמצמת את סמכותה של הוועדה לעררים, ומן התפיסה לפיה עומדת לנפגע עבודה הזכות, שכל קביעה תידון ותוכרע בשתי ערכאות.
להלן מספר דוגמאות, הממחישות מגוון של מקרים, בהם עשויה הוועדה לעררים למצוא את עצמה עומדת בפני הכרעה בעניין שטרם נדון על-ידי הוועדה הרפואית מדרג ראשון, ואת הקושי המתעורר, לנוכח הפרשנות השוללת את סמכותה להכריע בו.
כך, למשל, כאשר מוגש ערר על קביעתה של הוועדה הרפואית, כי לנפגע נכות בלתי-יציבה, וועדת העררים מאשרת קביעה זו, ומאריכה את תקופת הנכות הבלתי-יציבה, מעבר לתקופה שקבעה הוועדה הרפואית. האם נאמר כי במקרה כזה, לא תהא ועדת העררים רשאית לקבוע את דרגת הנכות בתקופה הנוספת, מפני שנושא זה טרם נתברר בפני הוועדה הרפואית? ומה כאשר הוועדה הרפואית קובעת את דרגת נכותו של הנפגע בגין מספר ליקויים מהם הוא סובל, וועדת העררים מכירה בליקויים נוספים. האם לא יהא זה במסגרת סמכותה של ועדת העררים, לקבוע במקרה כזה גם את דרגת הנכות בגין הליקויים הנוספים, משום שסוגיה זו טרם נדונה על-ידי הוועדה הרפואית? ודוגמה נוספת, הוועדה הרפואית מחליטה שלא לעשות שימוש בסמכות הקנויה לה לפי תקנה 15 לתקנות נפגעי עבודה, לקבוע דרגת נכות יציבה, הגבוהה מן הנכות הרפואית שנקבעה, בשים-לב למקצועו ולגילו של הנפגע, ואילו הוועדה לעררים סוברת כי יש מקום להפעיל תקנה זו.
האם במקרה כזה, יצטרך הנפגע לחזור לוועדה הרפואית, על-מנת שזו תקבע את שיעור הגדלת דרגת הנכות, לפי תקנה 15?
בכל המקרים הללו - וקיימות כמובן דוגמאות נוספות - לא תוכל הוועדה לעררים, על-פי הפרשנות המצמצמת, לעשות את "הצעד הנוסף", המתבקש מבדיקותיה וממסקנותיה, ולקבוע את דרגת הנכות ושיעורה. חלף זאת, יהא עליה להחזיר את הדיון לוועדה הרפואית; ומה תעשה הוועדה הרפואית באותו שלב? האם תחזור ותבדוק את הנפגע, תוך שהיא מתעלמת מן הבדיקות ומן הממצאים שנאספו סמוך לפני-כן בפני ועדת העררים, או שמא, תתחשב בהם ותביא אותם בגדר שיקוליה, לצורך קביעת דרגת הנכות? ואם תנהג בדרך השניה, נשאלת השאלה, האם יש טעם או תכלית כלשהי בקיום מצב דברים לפיו קובעת ועדה רפואית, הנמוכה מוועדת העררים ברמתה המקצועית ובהיררכיה שלה, דרגת נכות על בסיס ממצאים שקבעה ממילא הוועדה לעררים, ובפניה אף יוגש הערר על כל החלטה שתנתן בעניין זה על-ידי הוועדה הרפואית?
מדוע אין להעדיף במקרים אלה תהליך שלם, יעיל וממצה, לפיו ועדת העררים, שכבר קבעה ממצאים והסיקה מסקנות בדבר מצבו הרפואי של הנפגע ובדבר עצם נכותו היציבה, תקבע גם את שיעור הנכות?
20. דומה, כי המסקנה העולה מן האמור לעיל הינה כי הנימוק בדבר "איבוד ערכאה", שעמד ביסוד עמדתם של חלק משופטי בית-הדין הארצי לעבודה, הינו נימוק פורמאלי בעיקרו, ואין בו כדי לקדם באופן אמיתי-מהותי, אינטרס כלשהו של הנפגע, או תכלית מן התכליות העומדות ביסוד ההסדר החוקי בו עסקינן.
בעניין תכלית החקיקה, ראוי לזכור כי חוק הביטוח הלאומי הוא חוק סוציאלי במהותו. על-כן, יש לפרש את הוראותיו - כמו גם את הוראות התקנות שהותקנו מכוחו - לאורם של היעדים הסוציאליים אותם הוא נועד להגשים (בג"צ 4690/97 המוסד לביטוח לאומי נ' בית-הדין הארצי, פ"ד נג(2), 529, 541-538 (1999); בג"צ 1199/92 לוסקי נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד מז(5), 734 (1993); ראו גם י' אליאסוף "הביטוח הלאומי בישראל - גמלאות והטבות סוציאליות" שנתון משפט העבודה ד (תשנ"ד), 7).
קיומו של הליך יעיל לבירור תביעות, מהווה מרכיב חשוב בהסדרים, אשר תכלית סוציאלית ביסודם. כך, למשל, חוק פיצויים לנפגעי תאונות דרכים, הקובע הסדר של אחריות בלא אשם, נועד, בין היתר, למנוע את הצורך בהליכים מסורבלים וממושכים להוכחת האשם, כאשר הנפגע נותר בינתיים בלא אמצעי קיום מספיקים. לאור תכלית זו, פורשו הוראותיו של חוק זה במגמה להבטיח את יעילותו של ההליך (ראו ע"א 483/84 קרנית, קרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים נ' אברהם, פ"ד מא(4), 754 (1987); ע"א 3765/95 אכרם חוסיין נ' ד"ר שלמה טורם, פ"ד נ(5), 573 (1996)).
באותה רוח, יש לשאוף לפרשנות המקלה על בירור הליכים הנוגעים לביטוח סוציאלי של נפגעי עבודה, מתוקף חוק הביטוח הלאומי, ויש להימנע, ככל הניתן, מהתמשכות מיותרת של אותם הליכים.
אמנם, המוסד לביטוח לאומי, ובית-משפט זה, אינם שמים עצמם כ-"אפוטרופוס" על נפגעי עבודה (ראו פרשת סופר הנ"ל, בעמ' 330). יחד עם זאת, אין להתעלם מכך שפרשנות המצרה את סמכותה של הוועדה לעררים, עלולה לפגוע, בראש ובראשונה, באינטרס של נפגעי העבודה, בשל סרבול ההליכים והארכתם. כך, למשל, יידרשו נפגעים, אשר עצם נכותם הוכרה לראשונה על-ידי הוועדה לעררים, לשוב לוועדה הרפואית מדרג ראשון, על-מנת שזו תכריע בדבר דרגת הנכות. עד להכרעת הוועדה הרפואית, לא יוכלו אותם נפגעים לקבל את המגיע להם והדרוש להם למחייתם, שהרי דרגת נכותם טרם נקבעה (על חשיבותו של השיקול לפיו יש להימנע מעיכוב התשלום לנפגעים שנכותם הוכרה, ראו פרשת סופר הנ"ל, בעמ' 330-328).
זאת ועוד, ההליך "העובר ושב" בפני הוועדה הרפואית, הנובע מן הגישה המצמצמת, ירבה מאוד את כמות ההליכים בפני אותה ועדה ויעכב, מטבע הדברים, את מועדי הבירורים הראשונים של נפגעים רבים אחרים, האמורים להתקיים בפניה.
סוף דבר
22. מכל הטעמים שפורטו, אני סבורה, כי הוועדה לעררים מוסמכת לדון ולהכריע בעניינים העולים בפניה במסגרת הערר, אף אם לא נדונו ולא הוכרעו בוועדה הרפואית מדרג ראשון, ובכלל זה, רשאית ועדה לעררים, הקובעת את דבר נכותו היציבה של נפגע עבודה, לקבוע גם את שיעורה ודרגתה של אותה נכות יציבה, זאת - אפילו קבעה הוועדה הרפואית בדרג ראשון נכות בלתי-יציבה בלבד, לאותו נפגע."

שאלה: מה מהותה של תקנה 27 לתקנות ב"ל (מועד מסירת הערר)?

תשובה: תקנה 27(א) לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), התשל"ז-1956, קובעת כי ערר על החלטת ועדה רפואית יוגש בתוך 30 ימים מתאריך מסירת ההחלטה. מבחינת התקנה, די במסירת ההחלטה וממסירתה מתחיל להימנות מירוץ הזמן להגשת הערר {ב"ל (חי') 93/05 אליאס מרים נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2007(4), 1001 (2007)}.
ב- ב"ל (ת"א-יפו) 6777/05 {גרבש שפרה נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2007(3), 920 (2007)} קבע בית-הדין:
"9.6 תקנה 27 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), התשט"ז-1956 (להלן: התקנות) כי נפגע רשאי לערער על החלטת הוועדה הרפואית מדרג ראשון בפני ועדה רפואית לערערים.
9.7 התובעת לא הגישה ערעור על החלטת הוועדה מדרג ראשון.
9.8 לאור ההלכה הפסוקה, שאין מבוטח רשאי לפעול בשני מסלולים משפטיים שונים, ועליו לבחור את הדרך בה יילך, הרי משבחרה באחד משני המסלולים, כאמור, פנתה לנתבע בתביעה לקביעת דרגת נכות מעבודה, ועדה רפואית מדרג ראשון דנה והחליטה, בסמכות, גם בנושא תקופת אי-הכושר, והתובעת לא הגישה ערעור על החלטתה לוועדה רפואית לערערים, אין התובעת יכולה לפנות לבית-הדין באותו נושא באמצעות המסלול השני של ערעור על החלטת פקיד התביעות."
{ראה גם ב"ל (ת"א-יפו) 6155/05 אדוארד סדיקוב נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2006(2), 2284 (2006)}.

שאלה: מה דינה של תקנה 27א לתקנות ואימתי בוטלה?

תשובה: ב- ב"ל (ת"א-יפו) 4850/04 {המוסד לביטוח לאומי נ' רגב מאיר, תק-עב 2004(3), 206 (2004)} קבע בית-הדין:
"4. לאחר שקילת טענות הצדדים, החלטתי לדחות את הבקשה. ואלו נימוקי:
א. תקנה 27א לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), קבעה כי מענק לנכה עבודה ישולם בתום המועד הנקוב להגשת ערר ככל שלא הוגש ערר, ואם הוגש ערר - רק לאחר החלטת הוועדה הרפואית לעררים. משמעות תקנה זו הינה "עיכוב ביצוע" אוטומטי בכל הנוגע לתשלום מענק נכות, עד קבלת החלטתה של הוועדה הרפואית לעררים.
ב. תקנה זו בוטלה במסגרת בג"צ 5580/98 אליהו סופר נ' המוסד לביטוח לאומי, פ"ד נד(4), 319 (1998). בית-המשפט העליון קבע כי עיכוב אוטומטי של התשלום הינו בלתי-מידתי, בלתי-סביר ואינו יחסי. עוד קבע כי מן הראוי שההסדר במקרה של ערר יהא דומה לזה הנהוג לעניין החלטות שיפוטיות. וכלשונה של כב' השופטת שטרסברג-כהן:
'אין באמור לעיל כדי לקבוע שאין מקום למנגנון המאפשר עיכוב ביצוע במקרים המתאימים. בעייתיותו של ההסדר שבתקנה 27א היא בכך שעיכוב התשלום על פיה הוא אוטומטי ואינו מאפשר הפעלת שיקול-דעת. משכך, אין הוא סביר, אין הוא מידתי ואין הוא יחסי. עיכוב הביצוע שאין עמו שיקול-דעת אינו עומד במבחן הפגיעה הפחותה, לפיו, כאשר פוגעים בזכות מוגנת או באינטרס מוגן יש לנקוט אמצעי שמידת פגיעתו בזכות, פחותה (בג"צ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(3), 367 (1997), פסקה 17). ההסדר גם אינו עומד במבחן היחסיות, לפיו, פעולה הפוגעת בזכות מוגנת או באינטרס מוגן תינקט רק מקום בו היחס בין התועלת שבפעולה לבין הפגיעה שהיא גורמת, הוא סביר (ד' דורנר מידתיות ספר ברנזון כרך שני (א' ברק ו-ח' ברנזון - עורכים, תש"ס), 281, 283, 289). כדי לשמור על סבירות, מידתיות ויחסיות, על עיכוב הביצוע להיות נתון לשיקול-דעת, ולהיות מופעל תוך בחינת כל השיקולים הרלוונטים לעניין, כגון: סיכויי הערעור של הנכה או של המוסד; החשש שתקום למוסד זכות להחזר ויהיה קושי בגבייתו; השאלה אם אין בידי הנכה ליתן בטחונות להבטחת החזר, אם יגיע ושיקולים נוספים כיו"ב.'
ג. בהתאם להלכה זו, אין כל עילה מוצדקת לעכב את תשלום המענק במקרה שלפנינו. ראשית, שני הצדדים הגישו ערר על החלטת הוועדה הרפואית ולא ניתן לקבוע בשלב זה למי מהם סיכויים טובים יותר או פחות (הצדדים אף לא הרחיבו בקשר לכך מלבד צירוף העררים שהגישו); שנית, לא הובאה ולו ראשית ראיה לכך שייווצר קושי בגביית החזר המענק מהמשיב ככל שיתעורר הצורך בכך (נהפוך הוא - המשיב פירט את כל מקורותיו הכספיים, והתחייב במפורש להחזיר את המענק מייד לכשיידרש בכך). לאור זאת, המשיב זכאי לקבל את המענק לפי דין בהתאם לקביעת הוועדה מהדרג הראשון, בלא שיש סיבה לעכב זאת.

שאלה: מה דינה של תקנה 28 לתקנות ב"ל (הודעת ערר ללא נימוקים)?

תשובה: תקנה 28 לתקנות קובעת כי במקרה שבו הוגשה הודעת ערר ללא נימוקים, יוארך המועד להגשת נימוקי ערעור ב-30 ימים נוספים, מהיום שבו תם המועד להגשת הערעור.
ב- ב"ל (חי') 1267/03 {טרסטונצקי דוד נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2004(3), 7077 (2004)} קבע בית-הדין:
"10. כותרתה של תקנה 28 מצביעה על כך כי המחוקק נתן שהות נוספת למי שלא נימק את ערעורו עם הגשתו ולמסקנה זו ניתן להגיע מכותרת התקנה - 'הארכת מועד להגשת נימוקי הערעור'.
11. המסקנה היא שהתובע לא הגיש את ערעורו בתוך המועד שנקבע, ואין לקבל את הטענה כי משהוגש הערעור הרי שאין להחמיר עימו ביחס למועד הגשת הנימוקים, שכן מחוקק-המשנה ייחד הוראה ספציפית להגשת הנימוקים ואף זאת תוך שהוא מאריך את המועד שמלכתחילה צריך היה להיות כל כולו בתוך מסגרת 30 הימים.
12. אכן התובע טוען בתצהירו כי לא קיבל את מכתב הדחיה, אולם, לבד מהקושי שטענה זו מעוררת מעצם העובדה שהוגש ערעור על ידיו, הרי שגם אם לא היינו מטילים בה ספק כלשהו, אין בה כדי לשנות מהמצב המשפטי."
{ראה גם ב"ל (ת"א-יפו) 4108/02 סמיח בדיר נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2003(2), 6541 (2003)}.

שאלה: מה דינה של תקנה 29 לתקנות ב"ל (בערעור יצויינו נימוקי הערעור)?

תשובה: תקנה 29 לתקנות קובעת כי בערעור יצויינו נימוקי הערעור {ב"ל (נצ') 2237/07 עואד יוסף נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(1), 6791 (2008)}. על-פי תקנה 27 לתקנות, עולה כי החובה היא להגיש ערעור בתוך 30 יום מקבלת החלטתה של הוועדה, וערעור זה צריך להיות מנומק עם הגשתו, כמתחייב מהוראת תקנה 29 ולפיה "ערעור יוגש למזכיר ויצויינו בו נימוקי הערעור". לפיכך, דרך המלך היא, הגשת ערעור שלם בתוך 30 הימים מקבלת החלטת הוועדה {ב"ל (חי') 1267/03 טרסטונצקי דוד נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2004(3), 7077 (2004)}.

שאלה: מה דינה של תקנה 30 לתקנות ב"ל (סמכות הוועדה לערעורים)?

תשובה: תקנה 30 קובעת את סמכות הוועדה לערעורים שהינה רשאית לאשר את החלטת הוועדה, לבטלה או לשנותה וכן כי הוועדה רשאית לדרוש מהמבוטח או מהמל"ל מידע נוסף הדרוש לה לצורך מתן החלטתה.
בתקנה 30(ג) נקבע במפורש בזו הלשון: "חומר קריאה, חקירה ומידע אחר שהעביר המוסד לוועדה יועבר אף לנפגע". כלומר תקנה 30(ג) דואגת לשוויון זכויות דיוני בין המל"ל לבין המבוטח.
ב- ב"ל (נצ') 2046/02 {מאיר גבאי נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2003(3), 2252 (2003)} קבע בית-הדין כי "כשהוועדה אמורה לעשות שימוש בסמכות הנתונה לה מכך תקנה 30(א) לתקנות, כלומר לאשר את החלטת הדרג הראשון, לבטל אותה או לתת החלטה אחרת במקומה, עליה להיות מודעת לטענות שהועלו כנגד החלטת הדרג הראשון ולהתייחס אליהן. אם הוועדה נמנעת מעשות כן - היא טועה טעות משפטית, המצדיקה את קבלת הערעור."
ב- ב"ל (חי') 3509/00 {בולוב סמיון נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2003(3), 4641 (2003)} קבע בית-הדין:
"11. באשר לטענה בדבר היעדר סמכות למל"ל לדחות את הערר, נוכח הוראות תקנה 30(א) אשר העניקה לוועדת הערר בלבד את הסמכות 'לבטל את החלטת הדרג הראשון, לאשרה או לשנותה' - אין בידי לקבל הטענה.
דחיית הערר בענייננו, על-ידי הנתבע, אינה אלא בבחינת "דחיה על-הסף" בלא התייחסות עניינית להחלטתה של הוועדה הרפואית מדרג ראשון - לגופה.
הנתבע, בהחלטתו מושא הליך זה, לא ביטל את החלטת הדרג הראשון, לא אישר אותה ולא שינה אותה ומשכך - לא נטל לעצמו כלל את הסמכות שהוענקה אכן לוועדת הערר על-פי תקנה 30(א) הנ"ל.
דחיה על-הסף, מחמת אי-קיומו של התנאי הפרלמינרי הקבוע בתקנות, להבאת עניינו של מערער לדיון בוועדת ערר (אי-הגשת נימוקים) - היא בסמכותו של הנתבע.
ארחיק לכת ואציין, כי לו התקבלה טענתו הנ"ל של בא-כוח התובע, הרי הגשת נימוקי ערעור אף בחלוף שנים (!) - לא תביא לעולם לדחיית הערר (בבחינת דחיה על-הסף) שכן לא נרשם כך במפורש בתקנה...
האמנם!!! אין צורך לומר, כי התשובה ברורה ומתבקשת מאליה."
שאלה: מה דינה של תקנה 32 לתקנות ב"ל (החלטה פה אחד)?

תשובה: תקנה 32 לתקנות קובעת כי החלטת ועדה לערעורים תינתן פה אחד או ברוב דעות ובאין רוב דעות יכריע היושב-ראש.

שאלה: מה דינה של תקנה 34 לתקנות ב"ל (אי-התייצבות המבוטח)?

תשובה: תקנה 34 לתקנות מתייחסת למקרה בו המבוטח לא התייצב לדיון בפני הוועדה לערעורים במקרה בו הגיש המוסד לביטוח לאומי את הערר לוועדה. תקנה 34(א) לתקנות קובעת כי במקרה והמוסד לביטוח לאומי ערער בפני הוועדה לערעורים, המזכיר יזמן את הנפגע לדיון שייקבע.
במקרה והנפגע הוזמן ולא התייצב לדיון שקבעה הוועדה הרפואית, ייקבע מועד דיון אחר, כאמור בתקנה 34(ב) לתקנות.
במקרה והנפגע שוב לא התייצב לדיון שנקבע בפני הוועדה, ולא נתן הסבר להיעדרו, רשאית הוועדה לדון בערעור וליתן כל החלטה על-פי החומר המצוי ברשותה, כאמור בתקנה 34(ג) לתקנות.
זאת ועוד. תקנה 34(ג) לתקנות קובעת כי במקרה ו-"נבצר מהוועדה להחליט בערעור בהיעדר הנפגע", רשאי המוסד לביטוח לאומי, לעכב את תשלום הגימלה לנפגע עד להתייצבותו בפני הוועדה לערעורים.
במקרה והנפגע לא עשה כן לאחר שזומן פעם נוספת, רשאי המוסד לביטוח לאומי, להפסיק את תשלום הגימלה, תוך שהנפגע יחוייב בהוצאות כאמור בתקנה 8(ב) לתקנות לפיה "לא התייצב הנפגע בפני הוועדה גם במועד האחר ולא נתן טעם סביר לכך, ישלם הנפגע למוסד את ההוצאות שנגרמו למוסד עקב ביטול הדיון; המוסד יעדכן מזמן לזמן את סכום ההוצאות."
תקנה 34(ד) לתקנות קובעת כי במקרה והנפגע שילם את ההוצאות כאמור בתקנה 34(ג) לתקנות, יוזמן הוא, לדיון נוסף בפני הוועדה לערעורים.

שאלה: האם החלטת הוועדה הרפואית לעררים ניתנת לערעור על-פי סעיף 123 לחוק ב"ל?

תשובה: ב- ב"ל (ת"א-יפו) 6927/07 {אברהם בן לוי נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(3), 2073 (2008)} קבע בית-הדין:
"7. על-פי החוק, קביעת דרגת נכות וקביעה בשאלה אם הנכות נובעת מפגיעה בעבודה ובאיזו מידה היא נובעת כך, היא בסמכותה הבלעדית של הוועדה הרפואית.
(דב"ע לה/345-01 עזיז מועלם נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ז 353; דב"ע נד/53-01 דניאל שכנאי נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כח 162)
בית-הדין מוסמך להתערב בהחלטתה רק אם נפלה בה טעות שבחוק.
8. לוועדה הרפואית הסמכות הבלעדית לקבוע, על-פי ממצאיה היא, אם אמנם הוחמרה פגיעתו של הנכה לעומת המצב כעולה ממצאי הוועדה הקודמת. לא זו בלבד שהוועדה ורק היא מוסמכת לקבוע שהיתה החמרה בפגימה, אלא שעליה לקבוע גם אם ההחמרה היא תוצאה מהפגיעה בעבודה שבקשר אליה נקבעה דרגת הנכות.
(דב"ע לג/130-0 גבריאל וינר נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ה 73).
בית-הדין אינו מוסמך להתערב בקביעותיה הרפואיות של הוועדה כאמור, אלא אם נפלה בהן טעות שבחוק.
9. לאחר שבחנתי את טענת הצדדים ועיינתי בפרוטוקול הדיון בוועדה סברתי כי יש אכן מקום להחזרת עניינו של המערער לוועדה, על-מנת שתשוב ותשקול החלטתה לגביו וזאת בשים-לב להחלטת הוועדה הרפואית לעררים מיום 22.11.00 וממצאיה, שקבעה למערער נכות בשיעור של 10% בגין הגבלה קלה בתנועות ע"ש מתני - בלא ניכוי בגין מצב קודם. שימת-לב הוועדה מופנית לכך שזוהי קביעה חלוטה, שלא ניתן עוד להרהר אחריה.
10. לא מצאתי כי זהו אחד מאותם המקרים החריגים שבהם בית-הדין יקבע בעצמו את גובה הנכות.
הוועדה היא שצריכה להעריך, על-פי שיקול-דעתה הרפואי, מהו שיעור הנכות, בהינתן כי קיימת החמרה הקשורה לפגיעה בעבודה."
ב- ב"ל (ת"א-יפו) 5545/07 {יוסף דוד נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(3), 1814 (2008)} קבע בית-הדין:
"בית-הדין אינו מוסמך להתערב בקביעותיה הרפואיות של הוועדה כאמור, אלא אם נפלה בהן טעות שבחוק.
8. יוטעם כי אין תפקידה של ועדה רפואית לעררים מצטמצם רק להעברה תחת שבט הביקורת את החלטת הוועדה מדרג ראשון. היא ועדה רפואית ועליה לבדוק את מצבו של הנפגע מחדש וללמוד על מצבו הרפואי במעמד הבדיקה (דב"ע לא/11-0 יהושוע עצמון נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ב 81; דב"ע נז/56-01 חיים טיומקין נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לא 193).
9. מעיון בפרוטוקול הדיון הוועדה עולה כי הוועדה, שבהרכבה ישב מומחה אורתופד ומומחה נוירוכירוג, אכן מילאה תפקידה כראוי ובדקה את המערער בדיקה מדוקדקת. הוועדה ציינה בפירוט רב את ממצאיה.
לאור הממצאים שמצאה הוועדה בבדיקתה, ממצאים שכאמור היא סוברנית לקבוע וכן לאור תוצאות בדיקות ההדמיה, קבעה הוועדה כי אין החמרה באשר לצוואר ולגב.
בעניין זה לא ראיתי מקום להתערב בשיקול-דעתה הרפואי של הוועדה.
10. באשר לכתף, הרי שבהתאם למוסכם, יוחזר עניינו של המערער לוועדה על-מנת שזו תבהיר ותנמק מדוע, חלוף הזמן כשלעצמו יש בו כדי לנתק את הקשר הסיבתי לתאונה והאם לא ניתן לראות בכאבי הכתף, הגם שהחלו רק בשנת 2005, כליקוי נוסף שהתגלה מאוחר יותר והקשור לתאונה."
{ראה גם ב"ל (ב"ש) 3102/07 איילה שריקי נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(3), 1343 (2008); ב"ל (ת"א-יפו) 5695/07 לב נטרביץ נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(3), 1147 (2008); ב"ל (ת"א-יפו) 3702/06 ברג אברהם נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(3), 984 (2008); ב"ל (ת"א-יפו) 3788/07 חלפון גבריאל נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(3), 820 (2008); ב"ל (ת"א-יפו) 7181/06 מוניר שמרוך נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(3), 512 (2008); ב"ל (חי') 330/08 צדקייהב ירמיהו נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(3), 331 (2008); ב"ל (חי') 329/08 עאמר מרג'ייה נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(3), 342 (2008); ב"ל (חי') 3420/07 סלאמה מוראד נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(3), 197 (2008); ב"ל (ת"א-יפו) 2702/08 המוסד לביטוח לאומי נ' אבי לוי, תק-עב 2008(3), 7144 (2008); ב"ל (ת"א-יפו) 6432/07 אדוארד מנדלאוי נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(2), 6721 (2008)}.

שאלה: האם קביעת דרגת נכות היא תנאי לתובענה על-פי סעיף 124 לחוק ב"ל?

תשובה: קביעת דרגת הנכות, לפי סעיפים 118 עד 122, היא תנאי מוקדם לכל תובענה לעניין סימן זה בפני בית-הדין לעבודה; הקביעה תחייב את בית-הדין לעבודה.

שאלה: כיצד נקבעות הוצאות מחיה ולינה על-פי סעיף 125 לחוק ב"ל?

תשובה: ב- ב"ל (חי') 1116/07 {קמינר ברוך נ' המוסד לביטוח לאומי-סניף חיפה, תק-עב 2007(2), 6436 (2007)} קבע בית-הדין:
"סעיף 125 לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), קובע את עיקרון החזר הוצאות למי שמתייצב בפני רופא או ועדה רפואית לעררים ואילו תקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), קובעות בתקנה 44 כך: 'הוכח למוסד כי לשם התייצבות בפני ועדה... צריך היה הנפגע לנסוע ולא יכול היה בשים-לב למצב בריאותו ומקום מגוריו להיזקק לאמצעי תחבורה ציבוריים ישלם המוסד לנפגע לכיסוי הוצאות הנסיעה סכום השווה להוצאות נסיעה כאמור לפי המקובל לפי אמצעי התחבורה הזול המתאים בנסיבות אלה'."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

קביעת דרגת נכות