חובת ההנמקה

1. כללי
חובת ההנמקה הפכה לנכס צאן ברזל של המשפט הישראלי.

הדין והפסיקה חברו יחד ויצרו מיקשת הוראות שונות על פיהן תיבחן דרך יישום החובה הן בהתנהגות הרשויות המינהליות, החלטות הטריבולנים המעין שיפוטיים והטריבונלים המשפטיים.

בין אם הדין מטיל חובת הנמקה ובין אם לאו, הרי ההחלטות של הגופים דלעיל תיבחן על-פי העיקרון הכללי שהוא יציר כללי הצדק הטבעי.

דבר אחד הוא רעיון המשתלט על המחשבה, דבר אחר הוא העברתו של הרעיון בכור ההיתוך של ההתמודדות האינטלקטואלית המבקשת לתמוך בו, תוך מודעות לתוצאותיו.

רבים הם הרעיונות אשר הצורך לנמקם הביא לחדלונם, שכן היה בהם אך הדר חיצוני שלא ניתן היה לבססו. חובת ההנמקה היא מהחשובים שבאתגרים שבפניהם חייב שופט המפעיל שיקול-דעת, לעמוד {א' ברק שיקול-דעת שיפוטי חלק מהפרק הרביעי - היקף השיקולים בשיקול-הדעת השיפוטי (פפירוס, תשמ"ז-1987), 46; תמ"ש (משפחה יר') 5254/97 מ' מ' נ' מ' מ', תק-מש 2009(4), 34 (2009)}.

שיפוט על-פי שיקול-דעת אסור לו שייהפך לשיפוט שרירותי. כדי למנוע סכנה זאת אין אמצעי בדוק יותר מאשר הנמקה מלאה של פסק-הדין.

הנמקה מלאה מחנכת את השופט למחשבה ברורה ולהעלאת נימוקיו, כולל תחושתו האינטואיטיבית עליה דיבר פאונד - מעל לסף תודעתו אל אור היום, על-מנת שיעמדו למבחן הביקורת של דרגת הערעור, של אנשי המקצוע ושל הציבור כולו {דברי כב' השופט לנדוי שצוטטו במאמרו של א' ברק "הלכה ושיקול-דעת בעשיית משפט", הפרקליט ו, 83}.

ההנמקה מאפשרת לבחון את ההחלטות הנתקפות ומאפשרת קיומה של ביקורת שיפוטית. ללא הנמקה גם יקשה על הפרט שנפגע לשקלל צעדיו, והיא מתבקשת מחובת ההגינות {רע"א 8996/04 שכטר ואח' נ' נציגות הבית המשותף, פ"ד נט(5), 17, 21 (2004); רע"א 4917/13 פלונית נ' פלונית, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.11.13)}.

ואולם, הנמקה מפורטת בגין כל החלטה והחלטה אינה תמיד אפשרית, וגם אינה תמיד נחוצה, וגם כאן מקום לשכל הישר.

בעומס השורר בבתי-המשפט, כולל בהרכבי הערעור, כאשר מתקיים "וכל העם ניצב עליך מן בוקר ועד ערב" {שמות, יח, יד}, אין לבוא בטרוניה כשבמקרים המתאימים, לפי שיקול-דעת, ניתנת הנמקה קצרה או הנמקה המאמצת על קרבה וכרעיה את ההחלטה נשוא הערעור {רע"א 882/05 מ.ו השקעות בע"מ ואח' נ' מגדל חברה לביטוח בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (19.04.05)}.

בית-המשפט גם אינו צריך ליתן עצמו קרבן לטרחנות יתרה של בעלי דין. אך אחר כל זאת חשוב לציין, שלגבי החלטה שלא להפריד בין דיון בתביעה לדיון בתביעה שכנגד, תיתכן בהחלט דעה שיש מקום לנמקה, אלא-אם-כן הדברים ברורים כשמש.

לעיתים, שיקול-הדעת של בית-המשפט מאפשר לבית-המשפט לברור את הבר מן התבן ולהימנע מלדון במפורש בכל טיעון אשר אין בו כדי להשליך על הכרעתו של הדיון.

אם יינטל הכוח מבית-המשפט לסנן את הטיעונים המובאים בפניו ולהתייחס בהכרעתו אך ורק לשאלות הנראות לו מהותיות ורלוונטיות - לא ייתמו הדיונים, והדברים ברורים {ע"א 4861/05 שיכון עובדים נ' מנהל מיסוי מקרקעין, פורסם באתר האינטרנט נבו (11.08.08)}.

ב - רע"א 4917/13 ‏ ‏{פלונית נ' פלונית, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.11.13)} עסקינן בבקשת רשות ערעור על החלטת בית-המשפט המחוזי שבגדרה נדחתה באופן חלקי בקשת רשות ערעור על החלטת בית-משפט השלום. עניינה של הפרשה בעיקר החלטות לא מנומקות והשגה עליהן ועל הטלת הוצאות.

בית-המשפט דחה את הבקשה וקבע כי הנמקה מאפשרת לבחון את ההחלטות הנתקפות, ולכן מאפשרת קיומה של ביקורת שיפוטית. ללא הנמקה גם יקשה על הפרט שנפגע לשקלל צעדיו, והיא מתבקשת מחובת ההגינות.

ואולם, הנמקה מפורטת בגין כל החלטה והחלטה אינה תמיד אפשרית, וגם אינה תמיד נחוצה, וגם כאן מקום לשכל הישר {ראה גם רע"א 882/05 מ.ו השקעות בע"מ ואח' נ' מגדל חברה לביטוח בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (19.04.05)}.

ב - עע"מ 3447/12 {מפעלי תרנ"א מלונאות ונופש בע"מ נ' עיריית חדרה, לרבות מנהל הארנונה בעיריית חדרה, פורסם באתר האינטרנט נבו (12.11.13)} נדונה טענת המערערים לפיה פסק-הדין של בית-המשפט לעניינים מינהליים לא נומק דיו ואף חלק מטענותיהם לא נדונו.

בית-המשפט העליון דחה את הערעור בקובעו כי אין חובה על בית-המשפט להידרש לכל טענה וטענה המועלית על-ידי הצדדים, ולהסביר מדוע וכיצד הגיע למסקנתו לגבי כל אחת ואחת מהן. על בית-המשפט להתייחס אל העובדות המהותיות, השאלות שעמדו להכרעה, ההחלטה ונימוקיה.

קביעה זו מעניקה לבית-המשפט מרווח שיקול-דעת, המאפשר לו לברור את הבר מן התבן ולהימנע מלדון במפורש בכל טיעון אשר אין בו כדי להשליך על הכרעתו של הדיון. אם יינטל הכוח מבית-המשפט לסנן את הטיעונים המובאים בפניו ולהתייחס בהכרעתו אך ורק לשאלות הנראות לו מהותיות ורלוונטיות - לא ייתמו הדיונים, והדברים ברורים {ע"א 4861/05 שיכון עובדים נ' מנהל מיסוי מקרקעין, פורסם באתר האינטרנט נבו (11.08.08)}.

2. רשויות מינהל וגופים נבחרים
2.1 חשיבותה של חובת ההנמקה
חובת ההנמקה היא בעלת חשיבות בשלושה מישורים:

ראשית, היא מאפשרת בחינת השיקולים שהובילו להחלטה וכן את האפשרות המעשית להפעיל ביקורת שיפוטית כלפיה.

שנית, ההנמקה, שימורה והפצתה, מאפשרת שיפור איכות ההחלטות של הרשות המינהלית.

שלישית, יש בהנמקת החלטות כדי להגביר את אמון האזרחים ברשות המנמקת ולשפר את מערכת היחסים בינה לבין האזרח {יואב דותן במאמרו "חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים" מחקרי משפט, יט, 5}.

2.2 אי-מתן תשובה לאזרח
אי-מתן תשובות לאזרח הפונה אל הרשות הוא בגדר רעה חולה ונפוצה במציאות שלנו וככל הנראה לא ניתן לשרש תופעה זו, אלא אם יינקטו צעדים החלטיים ויעילים יותר מאלה הנוהגים עתה, לרבות נקיטת הליכים משמעתיים נגד פקידי הציבור שאינם משיבים במועד על פנייתו של אזרח.

יש יסוד להניח כי תגובות כאמור, בלוויית הדרכה והסברה נאותות יהיה בהן כדי להגביר את המודעות לחובת מתן התשובה, המעוגנת בחוק ואשר מתחייבת גם בלעדי זאת מיחסי אנוש נאותים {בג"צ 153/77 פרג' נ' עיריית פתח-תקוה, פ"ד לא(3), 427 (1978); בג"צ 10440/08 ישי בסרגליק ואח' נ' הממונה על הגנת הצרכן במשרד המסחר והתעשיה, תק-על 2009(1), 2783 (2009)}.

2.3 חובת ההנמקה מעוגנת בחקיקה ובפסיקה
החוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958 (להלן: "חוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות)" או "חוק ההנמקות"), מחייב הנמקת החלטות מסויימות בלבד, אך אין לראות בו הסדר ממצה או שולל {בג"צ 2159/97 מועצה אזורית חוף אשקלון נ' שר הפנים, פ"ד נב(1), 75 (1998); יצחק זמיר הסמכות המינהלית (תשנ"ו), 1292}.

כך, למרות שהחוק לא קובע חובת הנמקה לפעולות יזומות על-ידי הרשות המינהלית, על-פי הפסיקה, ההגינות המינהלית מחייבת גם במקרים אלה הנמקה.

חובת ההנמקה היא מיסודות כללי הצדק הטבעי, וכאמור היא מעוגנת בחוק (חוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958.

כאמור, להנמקה תפקיד מרכזי ביכולתו של הפרט להתמודד עם ההחלטה, והיא מקנה את היכולת להשיג עליה ובסופו-של-דבר להביא לשינויה {עע"מ 2126/10 מטאור מערכת טכנולוגיה וארגון בע"מ נ' מנהלת אורות לתעסוקה - ועדת המכרזים הבין משרדית ואח', תק-על 2010(4), 2438 (2010); ע"א 10419/03 דור נ' רמת הדר - כפר שיתופי להתיישבות, פ"ד ס(2), 277 (2005); עע"מ 8409/09 חופרי השרון נ' א.י.ל סלע 1991 בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.05.10); רע"א 8996/04 שכטר נ' נציגות הבית המשותף, פ"ד נט(5), 17 (2004)}.

זאת ועוד. אחת מן החובות המוטלות על גוף מינהלי מחליט הוא חובת הנמקת ההחלטה. הנמקת החלטה משפרת את איכות ההחלטה, שכן הנמקת ההחלטה מחייבת את הגוף המחליט לבחון את השיקולים השונים להחלטה לטובת צד אחד או אחר, היא מאפשרת את בחינת ההחלטה על-ידי גוף מבקר, היא מבטיחה אחידות ומונעת שרירות והיא אף מסיעת להעלים את המחסום הקיים בין האזרח לבין הרשות {על ההצדקות לחובת ההנמקה ראו ביתר הרחבה אצל יצחק זמיר הסמכות המינהלית (תשנ"ו), 897}.

בשל חשיבות הנמקת ההחלטה המינהלית אף עוגנה חובת ההנמקה של ההחלטה המינהלית בחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט- 1959.

יחד-עם-זאת, גם מקום שחוק ההנמקות אינו חל חובת ההנמקה חלה על הרשות. חובת הנמקה זו היא חלק מחובת ההגינות המוטלת על הרשות ביחסה כלפי האזרח {בג"צ 2159/97 מועצה אזורית חוף אשקלון נ' שר הפנים ואח', פ"ד נב(1), 75 (1998); בש"פ 3810/00 אריאל גרוסמן נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (11.06.00); ו"ע (חי') 513/06 תדיר גן (מתכת) ואח' נ' מנהל הרשות הממשלתית למים ולביוב ואח', תק-מח 2008(3), 7301 (2008)}.

חוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958 קובע כדלקמן:

"1. הגדרה
בחוק זה:
"עובד הציבור" – עובד מדינה, עובד רשות מקומית וכן כל רשות שהוענקה לה סמכות על-פי דין.

2. חובת מתן תשובה במועד (תיקונים: התשכ"ט, התשנ"ה)
(א) נתבקש עובד הציבור, בכתב, להשתמש בסמכות שניתנה לו על-פי דין, יחליט בבקשה וישיב למבקש בכתב בהקדם, אך לא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום קבלת הבקשה.
(ב) האמור בסעיף-קטן (א) לא יחול -
(1) כשהעניין נושא הבקשה טעון חקירה על-פי דין;
(2) כשנקבע בדין מועד אחר למתן תשובה;
(3) כשהתברר, לאחר בדיקה, שהעניין נושא הבקשה טעון בדיקה או דיון נוספים;
(4) כשקיימים לגבי העניין נושא הבקשה הסדרים שלפיהם המועד לדיון הוא מאוחר מהמועד האמור בסעיף-קטן (א).
(ג) במקרים האמורים בסעיף-קטן (ב) יודיע עובד הציבור למבקש, בכתב ובהקדם, אך לא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום קבלת הבקשה, את הטעם מן הטעמים האמורים שעל פיו נמנע מהשיב במועד, ויביא הודעתו לידיעת הממונה עליו; היה הטעם אחד האמורים בפסקאות (2) או (4) לסעיף-קטן (ב), תכלול ההודעה גם את המועד למתן התשובה או מועד הדיון, ואם היה הטעם האמור בפסקה (3) לסעיף-קטן (ב) - תפרט אותו ההודעה במידת האפשר.
(ד) עובד הציבור יודיע על החלטתו למבקש מיד לאחר קבלתה.

2א. הנמקת סירוב (תיקון התשכ"ט)
עובד הציבור שנתבקש כאמור בסעיף 2(א) וסירב לבקשה, יודיע למבקש בכתב את נימוקי סירובו.

2ב. העברה לעובד הציבור המוסמך (תיקון התשנ"ד)
(א) נתבקש עובד הציבור להפעיל סמכות לפי סעיף 2, ואותה סמכות אינה מוקנית לו, יפעל באחת מאלה:
(1) יעביר את הבקשה לעובד הציבור שלדעתו מוקנית לו אותה סמכות, ויודיע על-כך בכתב למבקש, בציון פרטים על זהותו ומענו של עובד הציבור;
(2) יודיע למבקש על העדר סמכותו, ויצרף המלצה בדבר זהותו של מי שלדעתו מוסמך לטפל בבקשה, בציון פרטים אודותיו.
(ב) הועברה בקשה כאמור בסעיף-קטן (א)(1), יתחיל מנין התקופה, לעניין סעיף 2(א), מיום קבלת הבקשה על-ידי עובד הציבור המוסמך כאמור.

3. פטור מחיוב ההנמקה (תיקון התשנ"ה (מס' 2))
על-אף האמור בסעיף 2א, לא יהא עובד הציבור חייב להודיע נימוקי סירובו -
(1) כשיש בדין המעניק לו את הסמכות הוראה שהוא רשאי להשתמש בה ללא מתן נימוקים;
(2) כשבטחון המדינה או יחסי חוץ שלה מחייבים שלא לגלות נימוקי ההחלטה;
(3) כשהבקשה שסירב לה היתה למנות את המבקש למשרה פלונית או להטיל עליו תפקיד פלוני;
(4) כשגילוי הנימוקים עלול, לדעת עובד הציבור, לפגוע שלא כדין בזכותו של אדם זולת המבקש;
(5) כשיש בגילוי הנימוקים, לדעת עובד הציבור, משום גילוי סוד מקצועי או ידיעה סודית כמשמעותם לפי כל דין.

4. ערר
סירב עובד הציבור להשתמש בסמכות שניתנה לו על-פי דין ולא הודיע נימוקי סירובו כאמור בסעיף 2א, יודיע למבקש, בכתב, את הטעם מן הטעמים האמורים בסעיף 3 שעל פיו נמנע מלהודיע נימוקי סירובו; והמבקש רשאי להגיש ערר, תוך שלושים יום מיום קבלת הודעה כאמור:
אם עובד הציבור היה עובד המדינה - לשר הממונה עליו, ואם היה עובד רשות מקומית או היה רשות אחרת - לשר הממונה על ביצוע החוק המעניק את הסמכות האמורה.

5. הודעה על זכות ערר
היתה החלטה של עובד הציבור נתונה לערר או לערעור על-פי חיקוק, יודיע עובד הציבור בכתב לאדם הזכאי להגיש את הערר או את הערעור, על זכות הערר או הערעור ועל דרכי הגשתם ומועדיהם במידה שנקבעו בחיקוק.

6. תוצאות אי-מילוי אחרי החוק (תיקון התשנ"ד)
(א) החלטה או פעולה של עובד הציבור לא יהיו פסולות בשל כך בלבד שהוא לא מילא אחרי הוראות הסעיפים 2א, 2ב, 4 או 5; ואולם בכל הליך לפני ועדת ערר או ועדת ערעור או לפני בית-המשפט, על עובד הציבור הראיה כי החלטה או פעולה שלא ניתנה לגביהן תשובה או הודעה כאמור, נעשו כדין. הוראות סעיף זה אינן גורעות מאחריותו המשמעתית של עובד הציבור על אי-מילוי חובתו לפי חוק זה.
(ב) לא השיב עובד הציבור או לא הודיע תוך שלושת החודשים כאמור בסעיף 2(א) או (ג), רואים בכך, לעניין כל דין, החלטה לסרב לבקשה, ללא מתן נימוקים.

7. שמירת חוקים
חוק זה אינו גורע מכל חוק אחר הדן בהנמקת החלטות של רשויות מינהליות.

8.
(א) בסעיף 10(ו) לחוק בתים משותפים, התשי"ג-1952, יימחקו המילים "לפי שיקול-דעתו".
(ב) בסעיף 3(ג) לחוק גיל הנשואין, התש"י-1950, יימחקו המילים "לפי שיקול-דעתו".

9. תחולה (תיקון התשנ"ה (מס' 2))
חוק זה לא יחול:
(א) על החלטות לפי חוק כלי היריה, התש"ט-1949, כאשר גילוי הנימוקים עלול להביא לפגיעה בשלומו של אדם או בדרכי פעולה של המשטרה;
(ב) על החלטות שר הפנים או מי שהועברו אליו סמכויותיו לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, למעט החלטה על ביטול רישיון ישיבה של מי ששוהה בישראל כדין."

2.4 תוצאות של הפרת חובת ההנמקה
ב- עת"מ (ב"ש) 323/08 {תחנה לדלק בבאר-שבע בע"מ ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל, תק-מח 2008(3), 4205 (2008)} בית-המשפט העיר כי היה על המשיב לנמק את טעמיו בבואו לדחות בקשה למתן פטור וזאת לשם הבטחת הליך קבלת החלטות מבוקר וענייני.

יחד-עם-זאת, בית-המשפט לא ראה באי-קיום החובה הנ"ל כדי לבטל את ההחלטה מעיקרא. עוד נקבע כי בית-המשפט לא מצא הנמקה עניינית של המשיב לטענות העותרות ומשלא עלה בידי המשיב להסביר ההחלטה, העתירה מתקבלת במובן זה שעל המשיב לשוב ולבחון טענות העותרות וליתן תשובה מנומקת.

כאמור, בית-המשפט לא מצא לנכון להורות על ביטול המכרז תוך שהוא מאריך את המועד להגשת הצעות וזאת כדי שזכויות העותרות לא תיפגענה.

ב- בג"צ 517/72 {סנוקרסט (ישראל) בע"מ נ' ראש עיריית בני ברק, פ"ד כז(1), 632 (1973)} קבע בית-המשפט כי רשות שלא גילתה טעמי סירובה לאזרח אלא בתצהיר התשובה לבית-המשפט יתייחס אליה בית-המשפט בחשדנות רבה. קל וחומר אמורים הדברים כאשר רשות נתנה קודם לכן טעמים שונים לסירובה למתן רישיון.

ב- בג"צ 382/83 {מרימי נ' ראש העיר רמת גן, פ"ד לח(1), 545 (1984)} נסובה עתירה על בקשת העותרת לקבל רישיון לפי חוק רישוי עסקים, כדי לנהל עסק של מכונות משחק וידיאו. בקשת העותרת לא זכתה לתשובה עניינית וסופית במשך תקופה ארוכה, ובינתיים תוקן חוק רישוי עסקים והוספה בו הסמכות להגביל, ואף לאסור כליל, פתיחת עסקי משחקים מטעמים חינוכיים. בית-המשפט קבע כדלקמן:

א. האזרח רשאי לדעת את הסיבה האמיתית להשהיית הטיפול בעניינו, ומתן תשובות סתמיות, במסתירות את הטעמים האמיתיים, נוגד את כללי המינהל התקין.

ב. ההנחה, כי מתן תשובת אמת יגרור אחריו פניה לבית-המשפט, אין בה כדי לשחרר את הרשות השלטונית מן החובה לנהוג כך.

ג. אם מבקשים לדחות בקשה באופן החלטי, יש לומר זאת באופן ברור וחד-משמעי ולא להריץ את האזרח, כאשר אין ממילא כוונה להעניק לו את הרישיון המבוקש.

ד. משקבע המחוקק בסעיף 2ב לחוק רישוי עסקים - שהוסף לחוק בתיקון משנת התשמ"ג - מהו היקף הסמכויות של רשות הרישוי ומהו מרחב השיקולים שבתוכו היא רשאית לפעול - וכל זאת לפני שנתגבשה החלטה בעניין בקשתה לפני כניסת התיקון לתוקף.

ה. העובדה, שמקום פלוני גרוע עוד יותר מבחינת תוצאות הלוואי לפתיחת עסק כזה, אין בה כשלעצמה, כדי לשלול את המסקנה, שקיימים שיקולים כשרים ועניינים כדי לאסור את פתיחתו של עסק כאמור במקום אחר.

ו. המשיב ייעד איזור מסויים המותר לפתיחת עסקים מהסוג הנדון, אך גם אסר בכך את פתיחת העסקים הללו בכל האיזורים האחרים: העובדה, שהאיסור רחב במידה רבה מן ההיתר, אינה נוגדת את האמור בסעיף 2ב(א)(1) לחוק רישוי עסקים.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

חובת ההנמקה