איכות הסביבה

1. כללי
אחת ממטרות רישוי עסקים על-פי סעיף 1(א)(1) לחוק רישוי עסקים היא "איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים". על-כן, ברי שעל רשות רישוי לשקול את איכות החיים של התושבים הגרים בסמוך ושל אחרים, בבואה להחליט אם להעניק רישיון לעסק {בג"צ 5384/90 ישראל אמריקן דיוולופר (ד.א.) בע"מ נ' דוד ראם, ראש עיריית קריית אתא, פ"ד מו(2), 237, 238 (1992)}.

ב- עת"מ (ת"א) 1281/07 {בן שימול אושרית נ' יעל גרמן, ראש רשות הרישוי לעסקים ואח', תק-מח 2009(1), 15101 (2009)} קבע בית-המשפט:

"הדיירים והעיריה דבקים בעמדתם כי מדובר במאפיה שאין למקמה באזור מסחרי ובוודאי לא בבית מגורים וכן טוענים הם כי הפעלת התנורים התעשייתיים של המאפיה/המטבח בגלריה הסמוכה לקומות המגורים, יוצרת מטרדים ומפגעים של רעש וריח, ולפיכך לא ניתן לעותרת הרישיון.
העותרת מצידה טוענת כי חזרה בה מכוונתה לקיים "מאפיה" שתשרת גם גורמי חוץ, כך שמדובר במטבח המשרת את בית הקפה בלבד וממילא האפייה היא שולית והתנורים נועדו לפעול אך שעות ספורות ביום. כמו-כן מציינת העותרת כי בפועל לא נוצרו מטרדים כאלה ולו נוצרו, ניתן למצוא להם פתרונות טכנולוגיים.
לא השתכנעתי כי לא היה ניתן להפעיל את המטבח, במתכונת המוסכמת שנקבעה בין העותרת לדיירים וקיבלה תוקף של פסק-דין ועדיין לשמור כראוי על איכות הסביבה ולמנוע מטרד. ממילא הגבלות שכאלה על זמני האפייה היו מחייבות את העותרת לייצר אוכל ומאפים בכמות מוגבלת שתשמש אך ורק את בית הקפה שלה, וכך היה המקום משמש מטבח בלבד ולא "מאפיה". לא מצאתי תימוכין לכך שהעיריה בחנה את נושא המטרדים אל מול איגוד ערים לאיכות הסביבה או שאלה הוכחו על-ידי הדיירים.
בנוסף, גם אם מטבח מסעדת ה"מודוס" לא היה בדיוק בשטח מטבח העותרת אלא בשטח הסמוך לו ו/או הגובל בו, אין עוררין שבקומת הגלריה פעל מטבח מספר שנים ולא נמצא כי העיריה מנעה את קיומו של המטבח בשל היותו "מטרד לדיירים". הלוא מדובר בבניין מעורב - מסחרי ומגורים וניתן לקיים בו בתי עסק בהם נמכר מזון , גם כזה המבושל במקום. עסק כזה אינו רעיון שזה מקרוב הגיע ובעבר לא שקלה הרשות קיומו של "מטרד" מסוג זה בבניין זה.
בנסיבות האמורות נראה כי הרשות כרכה עצמה יחד עם טענות הדיירים והיתה מוטה בעניין זה לקיומו של "מטרד" מבלי שהדבר עוגן בראיות של ממש. אם לדיירים יש השגות על מטרדים המתקיימים מן המטבח, יש לבררן במסגרת הליכים אזרחיים ולא באמצעות הרשות. בעבר פעל במקום בית קפה/מסעדה ולא היתה טענה לעניין מטרד."

המילים "איכות נאותה של הסביבה" בסעיף 1(א)(1) לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 לא נועדו להרחיב את סמכות רשות הרישוי ולכלול בה שמירה על ערכי רוח ומוסר.

ב- בג"צ 230/73 {ש.צ.מ. בע"מ נ' ראש עיריית ירושלים (מר טדי), פ"ד כח(2), 113 (1974)} קבע בית-המשפט:

"נחזור איפוא לטעם עליו סמך המשיב. טעם זה מעוגן לכאורה בסעיף 1 לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, הקובע כי שר הפנים רשאי לקבוע בצווים עסקים טעוני רישוי הבאים להבטיח, נין היתר, שתי מטרות שעליהן סמך בא-כוח המשיב והן: 1. "איכות נאותה של הסביבה". 2. "מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחה מפני שוד והתפרצות". אשר למטרה הראשונה של "איכות הסביבה", הרי שהיא נטענה בחצי-פה על-ידי בא-כוח המשיב, ואין ביכלתי להבין במה עלולה היתה איכות הסביבה להיפגע כתוצאה מפתיחת המשרד הנ"ל. אם הכוונה היא לאיכות במובן המוסרי, החינוכי של המילה, הרי כבר נאמר ב- בג"צ 287/71 ציון דעבול נ' ראש עיריית רמת-גן, ואח', פ"ד כו(2), 821, 824 (1971), מפי השופט לנדוי, "כי לשום רשות מקומית אין סמכות טבעית לשים עצמה שומרת על המוסר של תושביה המבוגרים או הצעירים, אלא הדאגה על כגון אלה חייבת להתבסס על סמכות שמקורה בדין, וכזאת איננה בנמצא".
יש להבחין בין ענייננו ובין המקרה, שהיה בפני בית-משפט זה ב- בג"צ 166/71 עווד הלון נ' ראש המועצה המקומית עוספיה, ואח', פ"ד כה(2), 591, 593 ,594 (1971), בו סירבה המועצה המקומית עוספיה להרשות השמעת מוסיקה מערבית בבית-קפה שהוקם בכפר. שם נקבע כי "איננו רואים צידוק לעצמנו לשלול את רצון הגוף הנבחר של התושבים להמשיך ולשמור על צביונו ואפיו המיוחד של הישוב שלהם כאזור כפרי בעיקרו ולפי רוח ותרבות הרוב הגדול של תושביו, שהם בני דת ועדה בעלי ארחות חיים, מנהגים ומסורת מיוחדים במינם" (שם, 594). במקרה שלנו מדובר על פתיחת משרד באזור מסחרי, בקומה שניה ללא כל חלון ראווה, ובעיר מעורבת ומגוונת, שאין בה צביון חיים אחיד. מכאן ברור איפוא שאין כל יסוד לטענת המשיב כאילו פתיחת המשרד הנ"ל עלולה לפגוע "באיכות הסביבה".
שאלה דומה התעוררה עוד ב- בג"צ 122/54 ח' אקסל, ואח' נ' עיריית נתניה, פ"ד ח' 1524, 1536 (1954); פי"ם, כרך יז 222). שם מדובר היה אמנם בפירוש לסעיף 98, סעיף-קטן (27) של פקודת העיריות, ולא בסעיף עליו מסתמך בא-כוח המשיב, אך מאחר ויש דמיון בין שני הסעיפים הללו, אפשר ללמוד מתוך סעיף 98 הנ"ל גם על המקרה שלנו. סעיף 98 הנ"ל נותן לעיריה סמכות "בדרך-כלל לעשות אותן הפעולות שיכול להיות בהן צורך לשימור השטח (of the area conservancy) לשם שמירה בו על בריאות הציבור ובטחונו..."
אמנם, סעיף 1(א)(1) של חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, שונה במקצת מהסעיף 98. אך גם באותו סעיף מופיע הביטוי "איכות נאותה של הסביבה", שאפשר להקבילו לביטוי "שימור השטח" של סעיף 98 הנ"ל, ולכן אפשר ללמוד מתוך הפירוש, שניתן שם, על המקרה שלנו.
"המושג שימור השטח", אומר הנשיא אולשן, "הוא בלתי-ברור, ואם לא קל לגלות מה שיש בו, לא קשה לראות מה שאין בו. יתכן שמדובר כאן בשמירת המצב הקיים בפני שינויים, כמו למשל שמירה על יער שלא ילך לאיבוד וכדומה" (שם, 1536).
לא יכול להיות לכן כל ספק שהמחוקק לא התכוון לאותה שמירה על איכות הסביבה עליה סמך בא-כוח המשיב כפי שכבר הצבענו מקודם."

2. מפעל תעשייתי
ב- בג"צ 182/75 {"תדיר" בע"מ נ' ראש עיריית פתח-תקוה, פ"ד ל(1), 311 (1975)} קבע בית-המשפט כי אין רשות הרישוי חייבת ליטול על עצמה לפי דרישת מבקש הרישיון והחוק תפקיד של יועץ ולקבוע לו מראש מה עליו לעשות כדי לזכות ברישיון.

כאשר מפעל תעשייתי גורם מטרד ומפגע המזיק לבריאות האנשים בסביבה על-ידי האבק, רשאית ואף חייבת הרשות שלא לחדש את רשיונו.

הרשות רשאית - אם רוצה היא בכך - להתנות תנאים שעל המבקש הרישיון למלא אחריהם אך גם אם לא קבעה תנאים כאלה, אין זה גורע מחובתו הראשונית של מבקש הרישיון לעמוד בדרישות ותנאים של חוזים השונים כדי שיוכל לזכות ברישיון.
3. הפרעה לדיירים - מופעי בידור, מפעל
דבר קיום מופעי בידור המקיימים רעש והמולה והפרעה למנוחה אינם מקנים לדייר את העילה לדרוש מן העיריה הפסקת המופעים אלא יש בידו לפנות לבית-המשפט המוסמך לקבלת צו מניעה {בג"צ 161/70 הרב יהושע זקש נ' עיריית פתח-תקוה, פ"ד כד(1), 698 (1970)}.

ב- בג"צ 422/80 {ששון נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד לה(4), 617 (1981)} קבע בית-המשפט כי איכות החיים, הן של דיירי הבית, בו נמצא העסק, והן של דיירי הסביבה כולה, היא שיקול רלבנטי, אשר רשות הרישוי רשאית לשקול בבואה להחליט אם להעניק רישיון לניהול עסק.

בצד שיקול זה ויחד עמו תשקול הרשות את הצורך להגן על זכותו של כל אדם לחופש העיסוק בכלל ואת הצורך לכבד את צורכי העסק המיוחד של מבקש רישיון פלוני בפרט.

מתוך איזון נאות בין שני שיקולים אלה תבוא הרשות לידי החלטה בכל מקרה של בקשה לרישיון.

ב- עת"מ 16109-08-11 {קאסיופיאה ארועים בע"מ נ' עיריית הרצליה, תק-מח 2012(1), 30632 (2012)} עיריית הרצליה ייעדה את הטיילת הצמודה לים, בסמוך לקניון ארנה, לשטח ציבורי פתוח. שטח ציבורי, כשמו כן הוא, מיועד לטובת הציבור.

העותרים מנהלים עסק של אולם אירועים המכונה "קסיופיאה", ברח' השונית 2, קניון ארנה, הרצליה פיתוח. העותרים בנו דק {ללא היתר} בשטח הציבורי וקיימו בו אירועים.

השאלה המתעוררת בעתירה היא השליטה במרחב הציבורי. חובתה של העיריה לשמור על שטחים ציבוריים לטובת התושבים, ולמנוע ניצול שטחים אלו על-ידי בעלי עסקים.

טענתם של העותרים היא כי הם רשאים לקיים חלק מאירועי החתונה שהם מקיימים בעסקם {קבלת הפנים והחופה} בשטח הציבורי הפתוח. העותרים סומכים בעיקר על סיכום עם נציגי העיריה שהסכימו לאשר שימוש מינימלי בשטח הציבורי.

העתירה מכוונת כנגד החלטת המשיבים לבטל את רישיון העסק הזמני שניתן לעותרים, ככל שפעילות אולם האירועים תחרוג אל מחוץ למבנה האולם ויקוימו אירועים או חלק מהם, בשטח הציבורי הפתוח. בית-המשפט קבע כדלקמן:

"ומכאן לשאלה האם יכולה היתה העיריה להגיע לסיכום לפיו תעשה העותרת שימוש ולו חלקי בשטח הציבורי. על-מנת שהבטחתה של רשות תטיל עליה חובה משפטית לקיים את האמור בה, נדרש כי יתמלאו מספר תנאים: על נותן ההבטחה להיות בעל סמכות לתיתה; היתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי; הוא בעל יכולת למלא אחריה; ואין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה."
(ראו בג"צ 135/75 סאי-טקס נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1), 673, 676 (1975); בג"צ 9634/08 מועצה אזורית חוף השרון נ' שר הפנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (05.10.09), בפסקה 28; בג"צ 2470/11 יש"ע הירוקה נ' ראש הממשלה, פורסם באתר האינטרנט נבו (01.11.11), בפסקה 15).
בענייננו, אפילו נתקיימו התנאים המוקדמים לקיומה של הבטחה שלטונית, הרי שקיים צידוק חוקי לבטלה.
הכלל הוא, כי רשות ציבורית תוכל לחזור בה מהבטחתה מקום שישנו טעם ענייני וסביר לכך, או כאשר קיים צידוק חוקי לכך, קרי מקום שמשקלו של האינטרס הציבורי גובר על אינטרס הפרט והציבור בקיומה של ההבטחה. הבטחה שאינה מקדמת את טובת הכלל לא רק שחורגת היא מסמכויות המינהל במובן הרחב, אלא שפוגעת היא במהות תפקידה של הרשות המינהלית, שאיננה אלא נאמנו של הציבור (ראו בג"צ 585/01 אירית קלכמן נ' ראש המטה הכללי, רב-אלוף שאול מופז, פ"ד נח(1), 694, 713 (2003) והאסמכתאות הרבות הנזכרות שם).
כך גם בענייננו. האינטרס הציבורי גובר על אינטרס ההסתמכות של העותרים. כפי שציינתי לעיל מדובר בשטח ציבורי פתוח, בטיילת על שפתו של ים. העותרת, כדי לתחם את אזור האירוע הניחה אדניות מרובות צמחיה, הגודרות את השטח. שטח זו הופקע באופן מעשי מהציבור. אמנם נשארה דרך למעבר הציבור, אך נגרע מהציבור חלק משמעותי הצמוד לים, בו יוכל להלך. הציבור הוא זה שיוצא נשכר מקיומו של שטח ציבורי פתוח, הדבר תורם לאיכות חייו. לאינטרס זה צריכה גם העיריה להיות שותפה.
בדברים של כב' המשנה-לנשיא השופט מ' חשין שהבאתי בפתח פסק-הדין מציין הוא כי "אין יחיד או בעל שררה רשאים" ליטול את רכוש הציבור. כך העיריה אינה רשאית ליטול מהציבור את השטח שנועד לו ולאפשר לעותרת לעשות בו שימוש.
ב- עע"מ 11061/04 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה חיפה נ' עיריית קריית אתא, פורסם באתר האינטרנט נבו (29.06.05), נדונה סמכות הוועדה המחוזית לשקול מחדש הקצאת קרקע לשטח ציבורי פתוח, על-אף הסתמכות של המתנגדים על החלטת הוועדה המקומית. כב' השופט א' רובינשטיין קבע:
"נאמר כבר כאן: לדעתנו דין הערעור להתקבל. כשבתכנון סביבתי עסקינן, יש לראות את התמונה במבט רחב, מבט של אינטרס הציבור שמייצגים מוסדות התכנון, והמבטאים את תכליתו אין בלתה של חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965: "תכנון סביבתי נמנה על הנושאים המורכבים והחשובים ביותר בהשפעתם על חיי האדם. הוא משפיע על הפרט ועל הציבור כאחד. הוא כורך עמו כמעט כל זוית של חיי אדם בסביבתו. במסגרתו מתגבשים דפוסי חיים בענייני מגורים, כלכלה ועסקים, תחבורה, בריאות, חינוך ותרבות, איכות סביבה, ערכי טבע ונופי תיירות, בטיחות ובטחון ועוד כהנה וכהנה" (השופטת פרוקצ'יה, דנג"צ 5361/00 פלק נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נט(5), 145 (2005). המבט הרחב מורנו, כי בסופו-של-יום האינטרס הציבורי שעליו אמונה ועדה מחוזית לא ייבחן אך ורק בשאלה אם פלוני הגיש התנגדות ואם הוא עומד על התנגדותו. חברי הוועדה אינם "מופעלי זולת", המופעלים על-ידי התנגדויות בלבד. עליהם לגלות שיקול-דעת משלהם, והוא ייבחן לפי מהותו, לפי שליחותה של הוועדה המחוזית, כנאמנת הציבור."
כך, גם במקרה שלפניי. על העיריה לפעול כנאמן הציבור, לטובת הציבור ועל לה להכשיר השתלטות של העותרת על השטח הציבורי. גם אם היה מי שעשה כן מטעם העיריה חייבת היתה העיריה, כפי שאכן עשתה לבטל סיכום זה. גם לו היתה הסתמכות של העותרת, הרי זכותה ויותר מכך, חובתה של העיריה כנאמן הציבור, לשקול זאת מחדש ולבטל הסכמה כזו המאפשרת שימוש ולמעשה ניכוס של השטח הציבורי לאולם האירועים של העותרת.
זאת ועוד, שעה שמדובר בהסכם המקנה, הלכה למעשה, זכות שימוש בלעדית בשטח ציבורי פתוח לעותרים, הרי שמדובר בחוזה מנהלי בלתי-חוקי, אשר לאור סעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 הינו חוזה לא אכיף, פגום ובטל (ראו: עע"מ 566609 עיריית פתח תקווה נ' ישיר איי.די.איי חברה לביטוח בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (21.06.11).
מכל מקום, ברור הוא, כי שעה שהעותרים, בעצמם, לא עמדו בסיכום הדברים מיום 16.02.11, אין הם יכולים להלין על-כך שהרשות, אף היא, חזרה בה מסיכום הדברים. העותרים, אמנם, טוענים בשפה רפה, כי לא הוכח כי לא עמדו בסיכום הדברים מיום 16.02.11. אולם, טענה זו נסתרת לנוכח האמור בתצהיריהם של מר מוטי צ'מרנסקי, מנהל מחלקת רישוי עסקים ושילוט בעיריה, ומר גדעון גולדשטיין, פקח במחלקת הפיקוח באגף שאיפ"ה (שיפור, איכות, פיקוח הסביבה) בעיריה, ולנוכח הדוחות הרבים שניתנו לעותרים החל מיום 24.02.11 ועד ליום 31.05.11. בהתאם לאמור בדוחות, על גבי השטח הציבורי הוצבו חופה, כיסאות, שולחנות ופרגודים, במשך שעות ארוכות. הנתונים בשטח תועדו גם בצילום על-ידי הפקח (ראו נספחים 5 ו- 6 לתגובת המשיבים לעתירה).
מעבר לצורך, נדחיית טענת העותרים כי הסתמכו על סיכום הדברים מיום 16.02.11 עת התקשרו עם לקוחות רבים העתידים לקיים אירוע באולם. מהנסיבות המפורטות לעיל עולה, כי מלכתחילה פעלו העותרים בשטח הציבורי שלא כדין. על-כן, אין טענת ההסתמכות של העותרים הולמת את נסיבות המקרה, שהרי לא קיימת לעותרים כל זכות מוקנית להמשיך ולהשתמש בשטח הציבורי."

4. הפרת חוק רישוי עסקים - אי-קיום תנאי רישיון העסק שנקבעו על-ידי המשרד לאיכות הסביבה
ב- ע"א (חי') 4312/97 {יוסף אבו אלעולא נ' מחמוד רעבייה ואח', תק-מח 198(1), 208 (1998)} נדון ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט השלום לפיו ניתן צו מניעה קבוע האוסר על המערער, לחלוטין, את פעילותו של מפעל בטון אשר בבעלותו.

בפסק-הדין נקבע כי בהפעלת מפעל הבטון הפר המערער שורה של חיקוקים. בכלל זה נקבע, כי המערער גורם ליצירת מטרדי רעש ואבק בניגוד לחוק למניעת מפגעים והתקנות על פיו, כי המערער פעל בניגוד לחוק רישוי עסקים והתקנות על פיו ופעל בניגוד לחוק התכנון והבניה והתקנות על פיו.

באשר להפרת חוק רישוי עסקים, קבע בית-המשפט קמא, כי המערער אינו מקיים את תנאי רישיון העסק שנקבעו על-ידי המשרד לאיכות הסביבה באוקטובר 1991 בתנאים שאי-ביצועם צריך להביא לביטול הרישיון ובכלל זה:

א. הדרישה לסלילת דרכי גישה - העליונה והתחתונה לשטח המפעל לא בוצעה כהלכה.

ב. לא נעשו פעולות למניעת התרוממות אבק משטחי העבודה על-ידי הרבצתם במי מלח בתחילת הקיץ.
ג. לא בוצעה העברת ערמות חצץ וחול מהמשטח העליון למשטח התחתון.

ד. אין ממטרות במפלס העליון ובמתקן הכנת הבטון - אפילו הותקנו מתזים, הם אינם מופעלים ועל-כן כאילו לא הותקנו.

ה. חסר מתקן סינון לסילו הצמנט.

ו. חסרים וילונות גומי או פלסטיק גמיש בצד כניסת המערבל לעמדת ההעמסה.

ז. במקום להקים חיץ ירוק של עצי ברוש בין המפעל לבין בתי המגורים, נשתלו שתילים גמדיים, המרוחקים מבתי המגורים והצמודים למגדלי המלט, ושאר מעבר להם, בצמוד לבתי המגורים, מתנהלת פעילות ענפה של פריקת חומרי גלם מעלי אבק.

לפיכך, קבע בית-המשפט קמא, כי כל תנאי רישיון העסק אינם מקויימים.

בבדיקת מאזן הנוחות של הצדדים קבע בית-המשפט קמא, כי שיקוליו הכלכליים של המערער, אינם מצדיקים גרימת אי-נוחות למשיבים, לא כל שכן, כאשר למשיבים נגרמים מטרדים רציניים והם חשופים לסכנות בריאותיות. בית-המשפט קמא ציין, כי הפגיעה במערער עקב העתקת מפעלו למקום אחר אינה חמורה, הואיל ומפעלו ניתן להעברה בנקל.

בית-המשפט דחה את הערעור וקבע כי:

"אין כל צורך לדון בטענות העובדתיות שמעלה המערער כנגד הכרעת בית-משפט קמא בעיקרי הטיעון. בית-משפט קמא נימק היטב את ממצאיו העובדתיים, והשתית אותם כיאות על התרשמותו מחוות-דעת המומחים ועל התרשמותו בעת ביקורו במקום. על-כן, לא נראה, כי זהו אחד המקרים החריגים, בהם ראוי שערכאת ערעור תתערב בממצאיה העובדתיים של הערכאה הראשונה."

5. ביטול היתר רעלים ממפעל שביצע פעולות למחזור רעלים מסוכנים בניגוד להיתר
ב- בג"צ 4409/98 {ד.ש. שמנים וכימיקלים נ' מנהל מחוז חיפה, תק-על 98(3), 1624 (1998)} העותרת, העוסקת בחומרים מסוכנים, קיבלה בשנת 1997 היתר רעלים כנדרש בחוק החומרים המסוכנים. בנספח להיתר הופיעה רשימה של החומרים המסוכנים שעליהם חל ההיתר. בהיתר נכלל החומר איזופר.

בביקורת שנערכה במפעל התגלתה באחד המחסנים פסולת מסוכנת והוצא צו הפסקה מינהלי ביחס לפעילות המחסן.

לאחר שהעותרת הוציאה את החומר מהמחסן חודש היתר הרעלים, וברשימה שצורפה להיתר לא נכלל החומר איזופר.

העותרת התקשרה עם חברת אינדיגו, שלפיו רכשה מאינדיגו חומר איזופר המיועד למחזור.

על-אף השתלשלות עניינים זו חודש ההיתר של העותרת והפעם נכלל החומר איזופר, אך ההיתר הוגבל בתנאים ובכלל זה כי אסור לעותרת איסור מוחלט לרכוש פסולת מסוכנת למחזור ובמידה ותמצא פסולת מסוכנת המיועדת למחזור ללא אישור, יישלל היתר הרעלים ולא יחודש.

בביקורת שנערכה נתגלה כי העותרת עוסקת בניקוי פסולת איזופר ללא היתר. בעקבות האמור ביטל המשיב את היתר הרעלים שהוצא לעותרת. בית-המשפט קבע:

"בעתירתם, העלימו העותרים את העובדות שקדמו להוצאת ההיתר שכנגד ביטולו טענו הם. העותרים אף לא הזכירו את הבקשות שהגישו מכוח תנאי 7 הנ"ל, ואשר נדחו כאמור. מסכת עובדתית זאת, המלמדת על ההגבלות שצורפו להיתר ועל הפרות רצופות של ההיתר בידי העותרת היתה ביסוד החלטת ביטול ההיתר, והעלמתה מעידה על חוסר נקיון-כפיים של העותרים. מצב דברים זה כשלעצמו מהווה עילה לדחיית העתירה.
ברם, במקרה שלפנינו יש לדחות את טענות העותרים אף לגופן. חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג-1993, מאזן בין הצורך להגן על בריאות הציבור לבין אינטרס הציבור לעשות שימוש בחומרים מסוכנים. הוא מרשה אמנם שימוש בחומרים מסוכנים, אך מתנה אותו בקבלת היתר מן הרשות המוסמכת, שלה ניתן שיקול-דעת רחב, הן לגבי סוג החומרים והן לגבי דרכי השימוש בהם. ההגבלות שצורפו להיתר שניתן לעותרת היו איפוא בתחום סמכותה של הרשות ונקבעו משיקולים מקצועיים וענייניים. אין לנו איפוא עילה להתערב בקביעתה של הרשות כי העותרת הפרה את תנאי ההיתר. בנסיבות העניין, ובמיוחד לאור ההפרות השיטתיות של ההיתר מצד העותרת, הרי שעל-אף פגיעתו הקשה בעותרת אין ביטול ההיתר חורג ממיתחם הסבירות."

6. כניסתו של מפעל מתכת לאזור תעשיה
ב- עת"מ (נצ') 256-09 {אדם טבע ודין ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ואח', תק-מח 2012(1), 1120 (2012)} עניינה של העתירה בהחלטת המשיבה 1, שאישרה תכנית נקודתית שיזמה המשיבה 3, תכנית המאפשרת את כניסתו של מפעל המתכת של המשיבה 3 לאזור התעשיה "ציפורית" שבגליל התחתון.

לטענת העותרים, הכנסת המפעל לאיזור התעשיה אסורה לפי התכנית הישימה, משום היותו "מפעל מתכת", מה גם שהמפעל מזהם את הסביבה, ולכן לא היה מקום להתיר את כניסתו לאזור התעשיה.

לשיטת המשיבות, אישורה של התכנית הנקודתית נעשה כדין, תוך שמירה על איכות הסביבה, אישור שלא ניתן כי אם לאחר שהרשויות הנוגעות בדבר בחנו היטב ומצאו, כי המפעל אינו עתיד לזהם את הסביבה. בית-המשפט קבע:

"נוכח הנחיית בית-המשפט העליון אבחן עתה את שאלת קיומו של זיהום האוויר מן המפעל.
המדד לזיהום האוויר
7. אין מי שיחלוק, כי כל מפעל, באשר הוא, מזהם את סביבתו, לא כל שכן מפעל להתכת מתכת, דוגמת המפעל שבבעלות המשיבה 3. עם-זאת, קיומם של מפעלים בעולם המודרני הינו הכרח בל-יגונה, גם אם הינם מזהמים. האיזון בין הצורך בקיומם של מפעלים, מחד, לבין השמירה על איכות חיים נטולת זיהום, מאידך, נעשה על-ידי העמדת מדדים שונים לרמת זיהום מותרת, בהתחשב בפרמטרים למיניהם. רמת הזיהום, משמע כמות החומרים המזהמים הנפלטים מן המפעל, הינה נתון חשוב. מיקומו של המפעל המזהם, ומרחקו ממקום הימצאם של בני אדם, הינם נתונים חשובים אחרים בקביעת רמת הזיהום המותרת.
8. קביעה לפיה רמת הזיהום צריכה שתעמוד על אפס חומרי זיהום שייפלטו מן המפעל משמעה מניעת הקמתו של כל מפעל באשר הוא. מכאן הצורך בקביעת כמות מרבית של פליטת מזהמים. קביעה זו של גבול עליון לרמת הזיהום צריכה להביא בחשבון, כאמור, את מיקומו של המפעל המזהם, ואת מרחקו מבני אדם השוהים בסביבת המפעל. מיקומו של מפעל באיזור "ירוק" מחייבת קביעת גבול עליון נמוך, מכפי הגבול העליון שיכול וייקבע במפעל, המצוי באזור מדברי שומם. מפעל המצוי בקרבתם של בני אדם, ובכלל זה קרבת המפעל לישובים, היות המפעל מצוי באזור בו מרבים לטייל ועוד כיו"ב, יהא הגבול העליון שייקבע לזיהום המותר נמוך מזה של מפעל, המרוחק מכל מקום ישוב, ובו בני אדם אינם מרבים לשהות.
9. את כל אלה ציינתי על-מנת להשיב לטענת העותרים, שנתמכה בחוות-דעתו של המומחה מטעמם, ד"ר אריה ונגר, טענה ממנה משתמע, כי די בכך שהמפעל מזהם, משמע כל זיהום בכל רמה שהיא, על-מנת לבוא לכלל מסקנה, כי יש למנוע מן המפעל מלפעול באזור התעשיה בו עסקינן (ככל שההנמקה התכנונית עליה ביססתי את החלטתי איננה עומדת על עומדה). טענה זו אין לקבל, כיוון שכאמור, כל מפעל פולט חומרים מזהמים, ובכלל זה המפעלים האחרים המצויים באיזור התעשיה המדובר. חשובה מידתו של הזיהום הנפלט מן המפעל, והאם היא נופלת ממידת הזיהום, אותה יש לקבוע כגבול עליון, כאמור בהתחשב בנתונים הסביבתיים השונים, כגון טיבו של האיזור בו ממוקם איזור התעשיה, מרחק המפעל ממקום ישוב וכד'.
10. אנו מגיעים כדי כך, שקיומו של זיהום בהקשר בו עסקינן משמעו קיומה של רמת זיהום היוצא מן המפעל, העולה על גבול עליון נתון כלשהו.
11. ומיהו שיקבע את הגבול העליון של הזיהום המותר? ובכן בעניין זה אין לנו כי אם להיבנות מן הרשויות שהוסמכו לכך בדין. וגם כאן עליי להשיב את פני העותרים ריקם, בטענתם לפיה "התקן איננו חזות הכול". בדברים אלה הם מבקשים, הלכה למעשה, לתקוף את טיבו של התקן (הקובע את הגבול העליון של הזיהום). תקיפה זו הינה בעייתית, מטעמים אחדים. ראשית היא נכשלת מטעמים הליכיים, כיוון שקובעי התקן לא צורפו כצד לעתירה. ושנית, מן הבחינה העניינית אין העותרים מתמודדים עם השאלה, מהו הגבול העליון שצריכה היתה הרשות המוסמכת לקבוע כרמה מרבית של זיהום, שכן לשיטתם - הגבול העליון הוא אפס זיהום, ולכך, כמוסבר מעלה, לא יכולתי להסכים.
12. העותרים מבקשים להיבנות מדברים שנאמרו ב- עע"ם 5634/09 ג'לאל נ' עיריית ירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (25.08.09), לפיהם "עמידה בתקנים אין משמעותה העדר זיהום". לדברים אלה הנני מסכים, בכל הכבוד, אלא שאין הם משליכים על העניין שלפנינו. במקרה שהובא שם בפני בית-המשפט עמד המפעל המזהם במידת הזיהום הקבועה בהוראות הדין, אלא שהעתירה עניינה היה העתקתו של בית ספר המצוי בסמוך למפעל, וכאן נמצא, כי ההחלטה שלא להעתיקו אינה סבירה. לא העתקתו של המפעל, לא השאלה האם יש לסוגרו מכיוון שאין הוא עומד ברמת הזיהום הקבועה בדין היא שעמדה על הפרק, כי אם השאלה, האם סביר להותיר תלמידי בית ספר בסמוך כל כך למפעל מזהם. הדברים שונים בענייננו, כאן עלינו לבחון האם המפעל מזהם למעלה מן המידה, ולמעלה מן המידה משמעה עמידתו של המפעל ברמת הזיהום שנקבעה בידי רשויות התכנון.
13. מכל מקום, רמת הזיהום נקבעה על-ידי הרשויות המוסמכות, ואין לי כי אם להניח, כי אלה הביאו בחשבון, בקביעת רמת הזיהום המותרת, את מיקומו של המפעל באיזור ירוק, וסמוך לישובים אחדים. התכנית הנקודתית שאושרה בידי הוועדה המחוזית קבעה, בסעיף 4.1 שבה, תנאים הנוגעים לענייננו, משמע לזיהום האויר, כשהיא מתנה עמידה בתנאים שיקבע המשרד לאיכות הסביבה. מלים אחרות, הוועדה לתכנון ולבניה היא הרשות שקבעה את רמת הזיהום המותרת, מתוך הפניה לתנאים שיקבע המשרד לאיכות הסביבה, הוא הרשות המקצועית ככל הנוגע לשמירה על איכות הסביבה. שתי רשויות אלה אמונות על קביעת התנאים בהם על המפעל לעמוד, על-מנת לומר האם הוא מזהם לפי המידה, אם לאו. בקביעה זו, משמע הן בהפנייתה של ועדת התכנון לתנאים שיקבע המשרד לאיכות הסביבה, והן לתנאים גופם, אלה שנקבעו בידי המשרד לאיכות הסביבה, אין כל מקום להתערבותו של בית-משפט זה, כפי שמרמזים/מבקשים העותרים בעתירתם. העותרים אינם נותנים כל טעם ראוי להתערבות שכזו, ומתספקים באמירה לפיה המפעל מזהם, וככזה אין לו מקום באיזור התעשיה המדובר.
14. נקודת המוצא בבדיקה האם המפעל בו עסקינן מזהם את סביבתו אם לאו תהא, איפוא, לפי שנקבע בידי הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, שהפנתה לתנאים שנקבעו בידי המשרד לאיכות הסביבה. התנאים הטכניים, משמע הריכוז המרבי של החומרים המזהמים למיניהם, נקבעו בידי המשרד לאיכות הסביבה והוכנסו לרישיון העסק של המפעל, יחד עם הוראות בדבר עריכת בדיקות תקופתיות של הזיהום, בידי מי תבוצענה ובאילו פרקי זמן. אלה ישמשו, כאמור, נקודת מוצא לבדיקת הזיהום.

האם המפעל עומד ברמת הזיהום המותרת שנקבעה?
15. בראשית יש לומר, כי העותרים לא ערכו בדיקת זיהום מטעמם. את טענתם אין הם מבססים, על-כן, על ממצאים של בדיקה שהם ערכו, ואשר על פיה ניתן ללמוד, כי המפעל מזהם את סביבתו למעלה מן המידה המרבית שנקבעה בידי הרשויות המוסמכות. על-מנת לשכנע בזיהום הנפלט מן המפעל הם נסמכים על הבדיקות שנעשו בידי המשיבה 3 עצמה, מתוך הטלת דופי באופן שבו נעשתה הבדיקה העצמית, מתוך הטלת ספק בממצאי הבדיקה המצביעים על זיהום ברמה נמוכה, ומתוך פירוש אחר שהם מציעים לממצאים.
16. ובכן, במפעל המדובר נעשו בדיקות זיהום אחדות, אחת מהן נעשתה במפעל במיקומו הנוכחי (בחודש דצמבר 2009), בידי המשיבה 3. אל ממצאי בדיקה זו מפנים, כאמור, העותרים חיצי ביקורת אחדים, ואליהם אדרש עתה.
17. טענתם האחת של העותרים מופנית לכך, שבבדיקה העצמית שעשתה המשיבה 3 לא נמצאו כל תחמוצות חנקן, והדבר מעלה לשיטתם תמיהה, באשר תחמוצות שכאלה שומה שתימצאנה בפעילות מן הסוג שעושה המפעל בו עסקינן, מה גם שבבדיקה משנת 2005 שנעשתה במפעל (בעת שהיה באיזור חיפה) נמצאו תחמוצות שכאלה. טענה זו משתלבת עם טענה אחרת של העותרים, לפיה אין בידינו אינדיקציה לכך, שהבדיקה העצמית נעשתה כאשר המפעל פועל בתפוקה מלאה, והממצא (או העדר ממצא) אודות כמות תחמוצות החנקן מלמד, כך העותרים, על בעייתיות בבדיקה.
18. טענה זו של העותרים לא יכולתי לקבל. אזכיר תחילה את שצויין בפתחו של פרק, כי העותרים לא ערכו בדיקה משלהם אודות הזיהום הנפלט מן המפעל. בנסיבות אלה, וכאשר אין הם מפנים לבדיקה אחרת בה ניתן להיתמך, קשה לקבל את עמדתם, המפקפקת בממצאי הבדיקה שנערכה בידי המשיבה 3. לא די בכך, שהעותרים יצביעו על ממצא שלילי, כזה שלפיו לא נפלטות תחמוצות חנקן, על-מנת לומר כי הבדיקה אינה אמינה. העותרים מפנים לכך, שההסבר שסיפקה ד"ר קולטון, לפיו הממצא השלילי מקורו (האפשרי) הוא בכך, שהמפעל עושה שימוש במיכון שונה מזה שבו נעשה שימוש כאשר היה המפעל באיזור חיפה, אינו מבוסס עובדתית, שכן ד"ר קולטון לא בדקה והשוותה את המיכון במפעל בחיפה ובציפורית. ובכן נכון הדבר, כי ד"ר קולטון לא ערכה השוואה זו. אלא שאת דבריה יש לראות כהסבר אפשרי שניתן על ידה, בתשובה שנשאלה בחקירה נגדית. מכל מקום, בהסבר חסר אין כדי לבסס את הטענה שמעלים העותרים. אפשר וקיים הסבר אחר לממצא השלילי. החשוב הוא, כי בבדיקה נמצא ממצא שלילי, משמע אין פליטה של תחמוצות חנקן מן המפעל, ובדיקה המצביעה על ממצא אחר לא יכולים היו העותרים להציג בפניי. אזכיר שוב, הם עצמם לא ערכו בדיקה באמצעות המומחה מטעמם.
19. על כל אלה אוסיף, כי מטעם המשיבה 3 הונח לפניי תצהיר של מנכ"לה, מר יואב אסולין, המפריך את הטענות אודות הטייתה של בדיקת הזיהום שנעשתה במפעל. על-פי עדותו, "כל הבדיקות שהגישה IMC למשרד להגנת הסביבה על-פי תנאי רישיונה... בוצעו בתנאי העבודה הרגילים היומיומיים של המפעל, ללא כל שינוי". מר אסולין לא נחקר על תצהירו, ואין בידי כל אינדיקציה להיאחז בחשדם של העותרים, לפיו הבדיקה נעשתה שלא לפי תנאי עבודה רגילים (תפוקה מלאה) או בהטיה כזו או אחרת. בחשד בעלמא לא סגי.
20. אין חולק, כי ממצאי הבדיקה מצביעים על-כך, שכמויות הזיהום הנפלט מן המפעל נמוכות מן הרמה שנקבעה ברישיון העסק (לפי שקבע המשרד לאיכות הסביבה). על-מנת להתמודד עם ממצאים אלה מציעים העותרים, באמצעות המומחה מטעמם, ד"ר ונגר, פירוש אחר שיש ליתן לממצאים. ולמאי כוונה?
ובכן לשיטתו של ד"ר ונגר, יש לבצע נירמול לריכוז שנמצא בבדיקה העצמית שעשתה המשיבה 3. ומהו נירמול זה? ממצאי הבדיקה מדברים על ריכוז החומר המזהם (קרי כמות חומר מזהם - ליחידת נפח אוויר) הנפלט מארובת המפעל. ד"ר ונגר טוען, כי חומר מזהם זה נמהל באוויר הנשאב מתוך חלל המפעל, ולכן ממצאי הבדיקה מראים ריכוז נמוך מכפי הריכוז האמיתי, שהיה מתקבל אלמלא מהילת החומר המזהם באוויר. על-מנת לבטא נכוחה את הריכוז הנכון של החומר המזהם יש לבצע נירמול, משמע תיקון על-פי נוסחה כלשהי, המנטרלת את השפעת האוויר המוזרם יחד עם החומרים המזהמים, על הריכוז.
21. גם את טענתם זו של העותרים אינני מקבל. ראשית, האופן בו תבוצע המדידה נקבעה בידי הרשות המקצועית המוסמכת, משמע המשרד לאיכות הסביבה, וזה לא קבע כי יש לבצע נירמול. כאמור מעלה, המשיבה 3 ביצעה את הבדיקה על-פי התנאים שנקבעו ברישיון העסק, ואלה אינם כוללים דרישה לנירמול.
שנית, ד"ר ונגר מלין על כי בתנאי הרישיון לא נכללה דרישה לנירמול, והרי בהעדרו של נירמול אין כל ערך לבדיקה, כך טענתו, שכן יכול המפעל לדלל את החומר המזהם ככל שירצה, על-ידי הזרמת אוויר בכמות גדולה על-מנת לעמוד בתנאי הרישיון.
התשובה לטענה זו נמצאה בתשובתה של המומחית מטעם המשיבה 3, ד"ר קולטון, שהסבירה, כי על-פי התקן הישראלי - רק בשלושה סוגים של פעילות נדרש הנירמול: מתקנים לייצור קיטור, לייצור חשמל, ולייבוש. בכל שאר הפעילויות אין התקן דורש נירמול, ובכלל זה מפעל דוגמת זה שבו עסקינן.
22. העותרים נתלים בדבריה של ד"ר קולטון, לפיהם העדרה של דרישת נירמול נובעת מקושי טכני במדידה, כיוון שמדובר במערכת פתוחה ולא סגורה (ההסבר אודות ההבדל בין השניים מצוי בחוות-הדעת, ואינני רואה להרחיב בו כאן). ובכן תהא הסיבה להעדרה של דרישת נירמול נעוצה בקושי טכני או בכל טעם אחר, מתקיני התקן שקלו את שיקוליהם המקצועיים והגיעו לידי כך, שבסוג פלוני של מפעלים יש לבצע נירמול, בעוד שבאחרים אין לבצעו, ושיקולים מקצועיים אלה אין לי להחליף בשיקול-דעתי שלי.
23. בכל אלה לא ביקשתי לומר, כי אין אני מבין לנהמת ליבם של העותרים. לפי ראות עיניי, לא ריכוז החומר המזהם (כמות החומר ליחידת נפח אוויר) הוא החשוב, כי אם כמות החומר המזהם היוצא מארובת המפעל היא החשובה, גם אם נלווית לה כמות אדירה של אוויר, "המדלל" את הריכוז אך לא משנה את כמות החומר המזהם. החומר המזהם יוצא מן הארובה ומתפזר בכל רחבי האיזור הירוק, ועשוי לפגוע באיכות חייהם של מטיילים באיזור מטויל זה, כמו גם בתושבים הרבים החיים בסביבה. יש מן הישובים הסמוכים לאיזור התעשיה (דוגמת הושעיה), שתושביהם בחרו לעזוב את העיר על מנעמיה, על-מנת להימנע מתחלואיה, ובמרכזם זיהום האויר, והנה מתחת לאפם קם איזור תעשיה, ובו מפעלים העשויים לפגום באיכות האויר.
24. מכל מקום, ככל הנוגע לעמידת מפעלה של המשיבה 3 ברמת הזיהום המותרת אין בידי ללכת אחרי נהמת-ליבי, כי אם על-פי הדרישה שהעמידו הרשויות המוסמכות, ודרישה זו אינה קובעת תנאי לכמות החומר המזהם היוצאת מן המפעל, כי אם לריכוז שלו באוויר, גם אם הריכוז מדולל על-ידי הזרמת אוויר בכמות גדולה. משעומד המפעל ברמה שנקבעה, ועל-פי הטכניקה שנקבעה (בלא נירמול), אין לי כי אם לומר, שהמפעל מזהם ברמה שאינה עולה על שהותר לו בידי הרשויות המוסמכות.
סוף דבר
25. סופו-של-יום הגעתי כדי כך, שהמפעל עומד בתנאים שנקבעו בידי הרשויות המוסמכות, ככל הנוגע לזיהום האוויר הנוצר כתוצאה מפעילותו.כאמור בפתיח לפסק-הדין, אינני מתעלם מן האמור בפסק-הדין בערעור. לפי הבנתי את פסק-הדין, יחד עם פרוטוקול הדיון בערעור, ובאופן מיוחד הערתם של בעלי הדין כי הינם שומרים על טענותיהם, ובכלל זה יש לראות את טענותיהם בתחום התכנוני, בית-המשפט העליון לא קבע, כי אם ייקבע שהמפעל איננו מזהם, כי אז יש להותירו על עומדו.הואיל וכך, ואף שקבעתי כי המפעל עומד בתנאים שנקבעו בנוגע לזיהום האוויר, הרי שמשום הטעמים התכנוניים עליהם עמדתי בפסק-הדין הראשון - ההחלטה להתיר את כניסת המפעל לאיזור התעשיה ציפורית אינה סבירה, ולכן יש לבטלה, וכך אני עושה.הנני מורה, כי המפעל יפסיק את פעילותו עד יום 1.7.2012 ועד בכלל."

7. מדיניות הרשות בנושא איכות הסביבה
אין פסול מבחינה עקרונית בקריטריונים שרשות רישוי לפי חוק רישוי עסקים, קובעת מראש כקווי הנחה לעצמה ולפונים אליה, במגמה לשמור על איכות הסביבה.

אין רשות הרישוי מנועה מלהרשות סטיה מקריטריונים אלה במקרה הנראה ראוי לכך על-פי נסיבותיו המיוחדות.

ב- בג"צ 10/79 {יוכבד הורמן נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד לג(3), 60 (1979)} קבע בית-המשפט:

"אמרתי שאין פסול בקריטריונים מבחינה עקרונית, אך אין רשות הרישוי מנועה מלהרשות סטיה מהם במקרה הנראה ראוי לכך על-פי נסיבותיו המיוחדות (השווה בג"צ 152/71 מרדכי קרמר, ו- 4 אח' נ' עיריית ירושלים ו- 2 אח', פ"ד כה(1), 775, 767 (1971). סבורני שעניינה של העותרת היה ראוי להתחשבות מיוחדת כזאת. המסעדה שהיא מתכוונת לפתוח, מיוחדת במינה, יוגשו בה מאכלים טריים ומרקים, ולא יהיו בה בישול וטיגון בשומן, היכולים להוות מטרד לסביבה. המטרד הסביבתי הכרוך בבית אוכל כזה הוא מזערי, ואפשר להקטינו עוד על-ידי התקנת מכשור מתאים לקליטת האדים של בישול המרקים. יש להניח שגם הקהל הפוטנציאלי שיפקוד בית אוכל כזה הוא "צמחוני" ואינו מסוג הקהל הרועש של מבקרי בארים ובתי מרזח שבהם משופעת הסביבה. נאמר לנו שהמשיבים חוששים שמא תוציא העותרת שולחנות וכסאות אל מחוץ למקום העסק. אך זאת אפשר למנוע על-ידי הטלת תנאי מתאים ברישיון, ואין ליחס לעותרת כוונה מראש להפר תנאי כזה, אם ייקבע. נראה איפוא שדיירי הבית, הזועמים על הנעשה בסביבתם ומשום כך הם מתנגדים בתוקף למתן הרישיון לעותרת, מצאו הפעם פורקן לזעמם כלפי אוביקט בלתי מתאים על-פי הנתונים האובייקטיביים של עסק העותרת. בהקשר זה יש לחזור ולהדגיש את המלצתה של יחידת איכות הסביבה בעיריה אשר דחתה את התנגדות הדיירים ולא מצאה טעם למנוע את מתן הרישיון לעותרת. אלה הם המומחים לדבר מטעם העיריה והדחייה הסתמית של המלצתם, כפי שבאה לביטוי במכתב הנ"ל מיום 30.10.1978, מעידה על-כך שהמכתב נכתב באורח שגרתי, בלי שעניינה של העותרת נבדק מחדש לגופו."
8. בריאות הציבור
ב- ע"א (ת"א) 575/73 {עטי צ'שיקס ואח' נ' משה לוי, פ"מ התשל"ה(ב), 196 (1975)} קבע בית-המשפט כי מי שעושה שימוש ברכושו, כששימוש כזה אינו בהתאם לחוקים הצריכים לעניין, והוא גורם נזק לשכנו, והנזק הוא תוצאה ישירה מהשימוש כאמור, מבצע על-ידי כך עוולה כלפי השכן. העסק הנדון הוא מסוג העסקים שלגבי ניהולו יש צורך ברישיון על-פי החוק.

סעיף 63 לפקודת הנזיקין (נוסח חדש), מדבר על הפרת חיקוק שנועד לטובתו או להגנתו של אדם אחר.

יש לראות במטרות החוק המחייב רישוי עסקים, מטרות דומות לאלה של חוקי הבניה, להבדיל מפקודת התעבורה, דהיינו, בחוק המחייב רישוי עסקים התכוון המחוקק להגשים מטרות הנעוצות בבריאות הציבור, הגנה על בטיחות והשבחת תנאי המגורים של התושבים.

לכן, פגיעה בזכות הזולת עקב פתיחת עסק כשפתיחתו מפרה את חוקי הרישוי, מקנה עילה בשל הפרת חובה חקוקה, שכן חוקי רישוי העסקים באים לטובתנו או להגנתו של אדם אחר.

ב- ע"א 711/82 {י' בלומנטל בית חולים בע"מ ואח' נ' תיכון ואח', פ"ד לט(2), 477 (1985)} קבע בית-המשפט כדלקמן:

א. אין לחרוץ את הדין בעניין הנדון על-פי הכותרת, שהוכתר בה המוסד על-ידי בעליו, אלא יש להסתכל במהותו ובטיבו.

ב. ראוי היה לו למימצא, שקבע שופט השלום, בדבר מהות המוסד כבית החלמה, כי יעמוד על עומדו.

ג. ניהול בית החלמה לחולי נפש במקום אינו נוגד תכנית המיתאר.

ד. הדגש בסעיף 63 לפקודת הנזיקין אינו מושם על עצם גרימת הנזק אלא על גרימת נזק מן הסוג אותו נתכוון החיקוק למנוע.

ה. דרישה זו פורשה על-ידי הפסיקה באופן צר. הפירוש דורש שדרך התרחשותו של הנזק תהיה באותה צורה שהחיקוק נתכוון אליה, ואינו מסתפק בכך, שאפשר לסווג את הנזק שאירע כמשתייך לאותו סוג של נזקים כמו זה שאליו נתכוון החיקוק.

ו. כאשר מפרשים את כוונתה של הוראת חיקוק שהופרה, לא את החיקוק בכללותו או אותו פרק שבו כלולה אותה הוראה, יש לבחון אלא את ההוראה הספציפית, העומדת לדיון.

ז. ההוראה שבתכנית המיתאר, האוסרת קיומו של בית חולים לחולי נפש באיזור, לא נתכוונה למנוע מדיירי האיזור אותה תחושה של אי-נוחות, הנגרמת להם מעצם הקרבה לבית חולים אשר כזה, ולא נועדה לשמור על ערכן של הדירות באיזור. תכלית ההוראה השבחת תנאי המגורים.

ח. {אליבא דשופט ג' בך} סביר להניח, כי בקבעו שבאיזור מגורים מובהק אסור להקים ולנהל בית חולים או סנאטוריום רגילים ובית החלמה, התכוון המחוקק לחסוך מדיירי הסביבה את אי-הנעימות ואת אי-הנוחות, הנובעות מעצם הקרבה לחולים מסוג זה. אין צורך להוכיח, כי החוסים באותו מוסד גורמים בפועל לרעשים ולהטרדות מסוגים אחרים. די בכך שבפוטנציה צפויות הפרעות כאלה מצד חולים, המאושפזים בבית חולים לחולי נפש.

ט. הוראת פקודת בריאות העם, 1940, האוסרות {בסעיף 25} לפתוח או לנהל בית חולים, אלא-אם-כן נרשם על-ידי המנהל, והקובעת {בסעיף 27} את התנאים לרישום, לא באו אלא להבטיח פיקוח ורמת טיפול נאותה כדי להגן על טובת החולים, וחיקוק זה לא נועד לטובתם של המשיבים.

9. שיקולים למתן צו הפסקה מינהלי לאחר תיקון מס' 10 לחוק רישוי עסקים
ב- ב"ש (עפ') 854/94, 2/95 {פרץ רויכמן ואח' נ' הממונה על איכות הסביבה במשרד לאיכות הסביבה (טרם פורסם)} קבע בית-המשפט:

א. הסמכתה של הרשות להוציא מתחת ידה צו הפסקה מינהלי לא נועדה לענוש, אלא לסייע בידה להגשים את מטרת החוק בהתאם למדיניות שהותוותה על-ידי העומדים בראש המשרדים הנוגעים בדבר.

ב. הכנסת באה להביע את דעתה כי גם נושא איכות הסביבה הינו גורם חשוב שיש לקחתו בחשבון בבוא הרשות המוסמכת להפעיל את סמכויותיה על-פי החוק.

לפיכך, אין כל מקום לטרונייתו של בא-כוח המבקשים על-כך שהממונה על איכות הסביבה "נזעק" להפעיל את סמכותו כאמור תוך שקילת שיקולים הנוגעים לאיכות הסביבה.

ג. באין למבקשים רישיון חציבה, מחד, ובאין הרשאה של מינהל מקרקעי ישראל, מאידך, אין למבקשים כל זכות להחזיק במקרקעין ולעשות בהם שימוש.

ד. בעוד שלמבקשים אין לא רישיון עסק ולא רישיון חציבה, יש בידי "אבן וסיד" רשיונות כאמור.

בעוד שבהפעלת "מחצבת העמק" יש כדי לגרום למפגע נופי, ויזואלי ואסתטי, הנצפה למרחוק מעמק יזרעאל והרי נצרת, הנה, מחצבת "אבן וסיד" ממקומת באתר חבוי בין הרים שאינם נצפים למרחוק ואינו מהווה מפגע ויזואלי ואסטתי. מחצבת "אבן וסיד" גם אינה ממקומת באתר בעל חשיבות דתית, היסטורית ותיירותית, כמו זו של המבקשים.

ה. העובדה שהמבקשים הפעילו את המחצבה במשך שנים רבות, כשלעצמה, אין בה כדי להצדיק את ביטול צו ההפסקה המינהלי בנסיבות המתוארות. הפעלת המחצבה במשך שנים רבות, כאשר בינתיים השתנו הנסיבות, וכאשר למבקשים אין עתה, לא רשות להשתמש במקרקעין, לא רישיון חציבה ולא רישיון עסק, גם אינה מהווה השתק לרשות המוסמכת המבקשת להפעיל את סמכותה על-פי הדין.

ו. למחצבת המבקשים אין רישיון עסק, אך מחצבה אינה טעונה רישוי לפי החוק, ולכאורה, אין הממונה יכול להורות על סגירתה לפי סעיף 20 לחוק. ברם, ניתן לומר, ללא היסוס, שכאשר הממונה על איכות הסביבה משווה לנגד עיניו את המטרה להביא לסגירתה של המחצבה {על-ידי כך שהוא מונע ממנה את הפעלת מפעל הגריסה ומפעל הבטון, שבלעדיהם אין היא יכולה להתקיים} הוא משרת את המטרה שנקבעה בחוק, היינו, להבטיח איכות נאותה של הסביבה.

ז. מקום שהממונה על איכות הסביבה הפעיל את שיקול-דעתו תוך הסתמכות על ראיות, לרבות חוות-דעת מקצועיות: כאשר מעשהו היה מכוון להבטחת איכות הסביבה, איכות האוויר, יפי הנוף ושמירת אופיו ושלמותו של אתר בעל משמעות היסטורית ודתית {וגם טיפוחו ויצירתו של אתר תיירות להנאתם ולרווחתם של הציבור הישראלי וציבור התיירים מחו"ל, נכלל, לדעת בית-משפט, במסגרת "איכות הסביבה"}, עולה כי שיקולים אלה אינם פסולים ואינם זרים למטרת החוק המסמיך.

10. תחנת דלק
ב- עת"מ (ת"א) 1536/03 {פז חברת נפט בע"מ נ' המשרד לאיכות הסביבה ואח', תק-מח 2003(4), 2781 (2003)} עתרה העותרת כי יינתן לה רישיון עסק לתחנת הדלק בפתח תקוה. אישורו של המשרד לאיכות הסביבה, נדרש כתנאי למתן רישיון העסק. המשיב התנה את מתן האישור בהתקנת אמצעי ניטור מסוג "פיאזומטר". אמצעי ניטור זה מזהה דליפות דלק וזיהום סביבתי, בהתאם לתקנות המים (מניעת זיהום מים) (תחנות דלק), תשנ"ז-1997.

מכלי הדלק בתחנת הדלק הינם מכלים ללא "מכול-משני" היינו מכלים בעלי דופן אחת בלבד. לטענת המשיב מחייבות התקנות, במקרה מעין זה, להתקין שני פיאזומטרים. מכאן הדרישה נשוא העתירה.

טענת העותרת, לעומת-זאת, הינה כי עריכת בדיקת האטימות למיתקן, הקבועה בתקנות, מסורה לשיקול-דעתו של המשיב. במסגרת מגעים שהיו בשנים קודמות בין המשיב לחברות הדלק, נעתר המשיב לפניית האחרונות והסכים לשימוש במכשיר ניטור אחר, חלף מכשיר הפיאזומטר.

אישורו של המשיב הינו בבחינת הבטחה מינהלית. לאחר שהותקן בתחנות הדלק האמצעי החילופי, המשיב אינו רשאי להתנער מהבטחתו ולדרוש התקנתו של הפיאזומטר. בית-המשפט קבע בדחותו את העתירה כדלקמן:

"7. דיוננו ייסוב, כאמור, על חוקיות התנאי המחייב התקנת פיאזומטר בהתייחס לנתוניה הקונקרטיים של תחנת גיסין (בחינה כוללת של מדיניות המשיב תלויה ועומדת כיום בעתירה שהגישה העותרת לבית-המשפט הגבוה לצדק- סעי 63 לעתירה ו- עמ' 2 לפרוטוקול).
ראינו כי ביסודה של עתירה זו עומדת טענת העותרת כי ניתנה לה הבטחה מינהלית לפיההתקנת מכשיר ATG תפטור אותה מהתקנת פיאזומטר. אין מחלוקת כי התנאי היסודי לשכלולה של הבטחה מינהלית הינו כי נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה (בג"צ 135/75 סאיטקס נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1), 673, 676 (1975); בג"צ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(2), 773, 779 (1993); בג"צ 640/78 קצאן נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נתניה, פ"ד לד(2), 1, 11 (1979)).
בית-המשפט לא יאכוף הבטחה מינהלית שניתנה בחוסר סמכות. אי אכיפה של הבטחה אשר ניתנה בחוסר סמכות מתחייבת מעקרון חוקיות המינהל ונועדה להגן על האינטרס הציבורי (בג"צ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, תק-על 2001(4), 279 (2003)).
על-כן, בראש ובראשונה שומה עלינו להכריע בשאלת סמכותה שלהרשות, בנסיבותיה של תחנת גיסין, לפטור את העותרת מחובת התקנת הפיאזומטר. כאן נדרשים אנו לפרשנותן של תקנות 8 ו- 9 וליחסי הגומלין שביניהן.
8. עמדנו על-כך שתקנות המים מתוות הסדר חקיקתי מפורט, שתחילתו בשלב התכנון וההקמה, והמשכו בתפעולה השוטף של תחנת הדלק, לרבות בדיקות הנדרשות לגילוי דליפות. תקנה 8 לתקנות נסבה על שלב התקנת המכל (תת-קרקעי או עילי) המשמש, או מיועד לשמש, לאחסון דלק בתחנת דלק. כותרת השוליים של התקנה הינה "מכול-משני". "מכול-משני" מוגדר בסעיף ההגדרות כ"דופן המקיפה מכל המיועדת למנוע דליפת דלק, לרבות מאצרה".
"מאצרה" מוגדרת בסעיף ההגדרות כ"אמצעי קיבול העשוי משטח שמוצב בתוכו מיכל ומוקף בדפנות מתאימות למניעת דליפת דלק". התקנה מתייחסת למספר חלופות אפשריות להתקנת המכל.
תקנה 8(א) קובעת כי מיכל יותקן בתוך מאצרה אטומה למעבר דלק, בסייגים המנויים בה.
תקנה 8(ב) קובעת כי מיכל תת-קרקעי שנבנה עם מכול-משני יכול שיותקן ללא מאצרה, בכפוף לתנאים שנקבעו.
תקנה 8(ד) מסמיכה את הממונה לפטור מפעיל מחובת התקנת מכול-משני.
תקנה 8(ג), שעליה נסב הדיון בענייננו, קובעת לאמור:
"מיכל תת-קרקעי שנבנה ללא מכול-משני, יתקין בו המפעיל שני פיאזומטרים לפחות בשני הקצוות של אתר הטמנת המכלים..."
כידוע, נקודת המוצא בתהליך הפרשני היא לשון החוק. השאלה היא, אם לאפשרויות הפרשניות השונות יש עיגון, ולו מינימאלי, בלשון ההוראה. מבין האפשרויות הלשוניות השונות יש לבחור אותה אפשרות, המגשימה את תכלית החקיקה (ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2), 70, 74 (1985).
במקרה שבפנינו נראה כי לשון ההוראה היא ברורה. מקום בו מדובר במיכל תת-קרקעי אשר לו דופן אחת חייב המפעיל להתקין מכשירי פיאזומטר בשני הקצוות של האתר.האפשרות הפרשנית לה טוענת העותרת - הקניית שיקול-דעת לממונה - נעדרת עיגון בלשון תקנה 8(ג).
אולם גם אם נניח, לצורך הדיון, כי הלשון פותחת לנו אפשרויות נוספות וכי גם הפרשנות לה טוענת העותרת יכולה למצוא עיגון בלשון התקנה, ונבחן את תכליתה של ההוראה, לא תשתנה מסקנתנו.
תכלית ההוראה הקונקרטית, כמו גם הוראות התקנות כמכלול, הינה להבטיח מניעת זיהומם של מקורות המים כתוצאה מדליפת דלקים. מטעם זה נקודת המוצא של תקנה 8 הינה קיומו של מכול-משני, המבטיח כי גם במקרה של דליפת דלק מן המכל, יקטין קיומה של דופן נוספת את הסיכוי לכך שהדלק הדולף יחלחל לקרקע וממנה למקורות המים. התקנה אכן מאפשרת הפעלת סמכות הממונה לפטור מפעיל מחובת התקנת מכול-משני. אך בצד הפעלת סמכות זו, המביאה להגדלת פוטנציאל הסיכון לדליפה, נקבעה הוראה מיוחדת למקרה בו מדובר במיכל תת-קרקעי, הלא היא תקנה 8(ג).
במיכל מעין זה, דליפת דלק - מטבע הדברים - אינה נראית לעין. לכן בהעדר מכול-משני נדרשת, כבר בשלב בניית המכל התת-קרקעי, התקנת מכשירי ניטור מסוג פיאזומטר, על-מנת להבטיח את יכולתם של המפעיל או הרשות המוסמכת לעמוד על קיומה של דליפה.
תקנה 8(ד) אכן מסמיכה את הממונה לפטור מפעיל מחובת התקנת מכול-משני. עם-זאת, לאחר שסמכות זו הופעלה, והותקן מכל תת-קרקעי בלא מכול-משני, התקנה אינה מסמיכה את הממונה לפטור את המפעיל מהתקנת הפיאזומטרים. בצד ה'שטר' - מתן פטור מחובת התקנת מכול-משני, עומד 'שוברו' - חובת התקנת מכשיר הפיאזומטר. אין מקום ליצור - על דרך הפרשנות - מקור הסמכה לפטור מקום שהוא לא קיים. פרשנות כזו אף לא תתיישב עם תכלית התקנות - הבטחת מניעת זיהומם של המים.
כעת נבקש לעמוד על יחסי הגומלין בין תקנה 8 לתקנה 9, ולבחון במסגרת זו את טענת העותרת לפיה תקנה 9 הינה בבחינת הסדר מיוחד לעניין בדיקות אטימות, ממנו ניתן ללמוד כי ההסדר בתקנה 8 אינו מחייב התקנת פיאזומטר, כי אם משאיר נקודה זו לשיקול-דעתה של הרשות.
תקנה 9(ב) נסבה על עריכת בדיקות אטימות תקופתיות.
בדיקת אטימות מוגדרת, בסעיף ההגדרות, כ"בדיקה המיועדת לבחון אטימות של מיתקן, אשר תבוצע בשיטות שנקבעו בהנחיות שאישר הממונה ושהופקדו לעיון הציבור בלשכות המחוזיות של המשרד לאיכות הסביבה".
תקנה 9(ב)(1) מסדירה חובת עריכת בדיקות אטימות תקופתיות למיכל ולצנרת, אחת לחמש שנים לפחות.
תקנה 9(ב)(2), מסדירה בדיקת אטימות תקופתיות למיתקן (המוגדר כ"מיכל או צנרת הובלה המשמשים או מיועדים לשמש לאחסון דלק או להובלתו בתחום תחנת דלק").
על המפעיל לערוך בדיקה זו "מדי חודש, לגילוי דליפות באמצעי ניטור, לרבות פיאזומטרים".
בפנינו, אם-כן, הוראה כללית המסדירה בדיקות אטימות, בהתאם להנחיות הממונה. לזה האחרון מוקנה שיקול-הדעת המקצועי בהתייחס למתכונת הבדיקה ומכשירי הניטור בהם ייעשה שימוש. התיבה "לרבות פיאזומטרים" מלמדת על-כך שהפיאזומטר הינו אמצעי ניטור מוכר, אך אינו בהכרח אמצעי הניטור הבלעדי. הממונה רשאי להורות על בדיקות באמצעי ניטור נוספים.
דא עקא, שבצד הוראה כללית זו עומדת בעינה הוראת תקנה 8(ג), שהינה בבחינת דין מיוחד שחל במקרה בו מותקן מכל תת-קרקעי בלא מכול-משני. במכל מסוג זה, פיאזומטר הינו - בכל מקרה - אמצעי ניטור שיש להתקינו בד-בבד עם התקנת המכלועוד קודם שבאים אנו לדון בנושא בדיקות האטימות.
בכפוף לקביעה מנדטורית זו, תערך בדיקת האטימות בהתאם להנחיות הממונה שמוסמך לקבוע כי הבדיקה תכלול שימוש גם באמצעי ניטור נוספים.
לשון אחר - ככלל הפיאזומטר הינו אמצעי ניטור מקובל בעריכת בדיקות אטימות ועוגן מפורשות בהוראת תקנה 9(ב)(2). כאשר מדובר במיכל תת-קרקעי בלא מכול-משני, קיומו של אמצעי ניטור זה הופך לחובה, מבלי לגרוע מסמכותו של הממונה לפי תקנה זו להורות על שימוש באמצעי ניטור נוספים.
הלכה פסוקה היא כי הוראת חוק צריכה להתפרש תוך הרמוניה חקיקתית עם הוראות אחרות המוצאות ביטויין בחוק בו היא מצוייה (בג"צ 4031/94 ארגון "בצדק" נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד מח(5), 1, 40-30 (1994); בג"צ 693/91 ד"ר מיכל אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין, פ"ד מז(1), 749, 766-765 (1993).
הפרשנות האמורה מאפשרת להוראות השונות שבתקנות לדור בכפיפה אחת באופן העולה בקנה אחד עם תכלית החקיקה.
להבדיל מכך, הפרשנות אותה מציעה העותרת מרוקנת מתוכן את החיוב הכלול בתקנה 8(ג). לפיכך, אף מטעם זה, אין מקום לאמצה.
9. העותרת מוסיפה וטוענת כי הפרשנות שניתנה על-ידי הרשות המוסמכת להוראות התקנות, תומכת אף היא בפרשנות אותה היא מציעה. נוהג רווח אינו יכול להוביל לאימוץ פרשנות בלתי-נכונה של החוק. אך הוא יכול להיות מכשיר, שבאמצעותו יכריע בית-המשפט בין פירושים אפשריים שונים (ע"א 4275/94 הבורסה לניירות ערך נ' א' ת' ניהול מאגר הספרות התורנית, פ"ד נ(5), 485 , 525, 526 (1997)). כשיש שני פירושים אפשריים להוראות חקיקה יש להעדיף את הפירוש על פיו נהגו בפועל (ע"א 8932/02 פקיד שומה ת"א יפו 5 נ' טאומן יאיר, פורסם באתר האינטרנט נבו (17.11.03)).כפי שנפסק:
"אכן, טעות בפירוש חוק אינה מקבלת הכשר על-ידי התנהגות עובדתית על יסוד הפירוש המוטעה. אך התנהגות עובדתית על יסוד פירוש אפשרי עשויה להפוך אותו בדיעבד לפירוש הראוי, גם אם מראש ייתכן, שהיה מקום לבחור בפירוש אפשרי אחר."
(בג"צ 547/84 עוף העמק אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי ו- 2 אח', פ"ד מ(1), 113, 146 (1986)).
במקרה זה אין בפנינו שתי אפשרויות פרשניות שוות מעמד, כך שבכל מקרה אין אנו נדרשים, לצורך ההכרעה במחלוקת, לפרשנות שניתנה על-ידי הרשות המוסמכת להוראות התקנה האמורה.
אולם גם אם היינו נזקקים ליתן משקל לפרשנות שניתנה על-ידי הרשות להוראות התקנה "בזמן אמיתי", אין זו מסייעת לטיעונה של העותרת. ההיפך הוא הנכון.
מהשתלשלות העניינים שפורטה לעיל, רואים אנו כי מן השלב הראשון הבהירו הממונה (במכתבו מיום 02.11.97), ובהמשך מנהל האגף למים ונחלים, כי לפי תקנה 8(ג) חלה חובת התקנת פיאזומטרים מקום בו המכל נבנה ללא מיכול משני, וכי הדרישה עומדת בעינה גם בתחנות בהן יותקן מכשיר ATG.
הדברים עולים בבירור גם ממכתב הממונה מיום 31.12.98 עליו עמדנו לעיל.
בצד האמור, אין מחלוקת כי בשנים הראשונות לאחר התקנת התקנות, לא נאכפו הוראותיהן במלוא היקפן. עמדנו על ההידברות שהיתה בין נציגי חברות הדלק לבין נציגי המשרד בנושא לוח הזמנים ליישום התקנות בכלל ובנושא הנדון בפרט.
נעשה כאן אתנחתא ונגדיר את מסגרתה העיונית של הידברות זו, שהיתה פועל יוצא של קביעת נורמות חדשות בתקנות המים.
בנסיבות מסויימות, אין הצדקה עניינית לתחולה מיידית של נורמה חדשה אשר נקבעת בחקיקה. מקובל, במקרים מתאימים, לקבוע בחוק הוראות מעבר, המתוות הסדרי ביניים, או הוראות תחילה הקובעות תחולה מאוחרת (השווה: בג"צ 2832/96 יוסף בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי-הדין, פ"ד נ(2), 582, 598-597 (1996)).
כך נהג מחוקק-המשנה גם במקרה דנן, בקבעו הן הוראת תחילה (תקנה 18), לפיה תחילתן של התקנות 90 יום מיום פרסומן; והן הוראת מעבר (תקנה 19) לפיה הוראות תקנות מסויימות לא יחולו על מיתקן הקיים ביום תחילתן של התקנות.
ניתן להניח - נוכח התשתית העובדתית עליה עמדנו - כי הן חברות הדלק והן נציגי המשרד המוסמכים מצאו כי על-אף הוראת התחילה והוראת המעבר קיים צורך בהערכות ממושכת יותר למילוי דרישות התקנות. מכאן הדיונים עם נציגי חברות הדלק על לוח הזמנים לאכיפת הוראות התקנות.
שאלה אחרת היא האם מדיניות האכיפה שננקטה על-ידי המשרד היא סבירה. בהתייחס לנושא זה לא נשמעו טיעונים והוא אינו עומד להכרעה במסגרת עתירה זו (ראה החלטתי בבקשה לצירוף צד מיום 20.11.03 - בש"א 31702/03).
גם בגדרה של הערכות זו, לא שינתה הרשות המוסמכת את פרשנותה לתקנה 8(ג), כי אם - לפרק זמן מוגבל - לא אכפה את הדרישה.
כפי שראינו, פרשנות זו היא אכן פרשנותה הראויה של התקנה.
10. נסכם איפוא ונאמר כי בכל שאמור במיכל תת-קרקעי שנבנה ללא מכול-משני, מחייבת תקנה 8(ג) התקנת פיאזומטרים, והרשות אינה מוסמכת לפטור את המפעיל מחובתו זו. מטעם זה אף לא ניתן לטעון לשכלולה של הבטחה שלטונית לפיה התקנת מכשיר ATG בתחנה, פוטרת מחובת התקנת הפיאזומטר, ולו בשל התנאי הבסיסי לפיו על נותן ההבטחה להיות בעל הסמכות לתיתה.
הבטחת רשות - היבטים נוספים
11. למעלה מן הצורך, נבקש להבהיר כי גם בנפרד מהאמור, לא הצליחה העותרת לבסס את טענתה בדבר ההבטחה המינהלית הנטענת על ידה; שכן גם תנאים נוספים אשר נדרשים לשכלולה של הבטחת רשות לא מתמלאים במקרה שבפנינו.
המשפט הכיר בתקפותה המשפטית של הבטחה מינהלית, בהתמלא תנאים שגובשו בהלכה הפסוקה.
כפי שנפסק:
"טיבה של ההבטחה עד שהתחייבות משפטית תיקרא עליה, כי ניתנה על-ידי בעל שררה בגדר סמכותו החוקית, כי ניתנה "בכוונה שיהיה לה תוקף משפטי והצד השני מקבל אותה בצורה זו" וכי "בכוחו של המבטיח למלא אחריה." (בג"צ 321,135/75 בעמ' 676) כמו-כן על ההבטחה, שקיבלה עליה הרשות, להיות מפורשת וברורה (בג"צ 534/75 בעמ' 840; בג"צ 250/78, בעמ' 749), כנדרש מהתחייבות משפטית שאינה בגדר הצהרת כוונות גרידא."
(בג"צ 580/83 אטלנטיק חברה לדייג וספנות נ' שר התעשיה, פ"ד לט(1), 29, 36 (1985)).
בית-המשפט שב והדגיש לאחרונה כי תנאי להכרה בתקפותה המשפטית של הבטחה מינהלית הוא, "בראש ובראשונה, כי קיימת הוכחה ברורה כי הבטחה כזו אכן ניתנה. על ההבטחה השלטונית להיות מפורשת וברורה ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאינה בגדר הצהרת כוונות גרידא". רק לאחר שהוכח קיומה של הבטחה כאמור, יש לבחון אם נתמלאו שאר התנאים המקימים את חובת הרשות לקיימה (בג"צ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, תק-על 2003(4), 279 (2003)).
הווה אומר - העותרת צריכה לשכנע, למצער, כי התקיימו בענייננו כל אחד מן התנאים הבאים (בנפרד משאלת הסמכות עליה עמדנו):
א. התחייבות מפורשת וברורה.
ב. התחייבות שהרשות התכוונה להקנות לה תוקף משפטי, וכך הובנה על-ידי מקבליה.
תנאים אלה קשורים זה לזה בטבורם. על-מנת להשתכנע כי בפנינו התחייבות משפטית, תנאי מוקדם לכך הוא כי ההתחייבות תהיה מפורשת וברורה.
מן הכלל אל הפרט: העותרת מבקשת לסמוך טענותיה - בין היתר - על תצהירה של מנכ"לית המשרד עד לחודש יוני 1999 גב' נחמה רונן. ייאמר מיד כי אין יתרון יחסי לעמדה שמציגה גב' רונן (שהשתתפה בדיון אחד בלבד מן הדיונים הרלבנטיים), על עמדת הממונה וגורמי המשרד האחרים שהשתתפו בכל הדיונים והוסיפו ללוות את התהליך גם לאחר פרישת המנכ"לית ובתקופת כהונתם של שני מנכ"לים נוספים המכהנים מאז.
מכל מקום, אין בפנינו מחלוקת עובדתית. טענות הצדדים נסמכות בעיקרן על תעוד וסיכומי דיון המצויים ברשות שני הצדדים. המחלוקת הינה בשאלת הנפקות המשפטית הנודעת לתשתית העובדתית. ההכרעה בשאלה זו נתונה לבית-המשפט.
בחינת התשתית הנטענת לא מעלה קיומה של התחייבות מפורשת וברורה, שאינה מוגבלת בזמן, לפיה לא תדרש התקנת פיאזומטר בתחנת דלק בה מצויים מכלים תת-קרקעיים בלא מכול-משני, אם יותקן בה ATG.
התחייבות כזו אינה עולה מסיכום הדיון מיום 28.10.98 (להלן - סיכום הדיון הראשון). בסיכום דיון זה הובעה נכונות עקרונית של המשרד להכיר במכשיר ATG כאמצעי ניטור. עוד נקבע כי נושא התקנת הפיאזומטרים בתחנות המצויות באזורים רגישים יידון בישיבה הבאה.
בסיכום הדיון של הישיבה הבאה, מיום 07.01.99, הובהר כי בתחנה בה יותקן ATG לא יאכוף המשרד "בשלב זה" (ההדגשה במקור) התקנת פיאזומטר. צויין כי הדרישה להתקנת פיאזומטר בנוסף ל- ATG תישקל שנית בעקבות סקר תחנות דלק שאמור היה להערך(להלן - סיכום הדיון השני). גם אם נניח, לטובת העותרת, כי קיימת כאן התחייבות ברורה ומפורשת, הרי אין זו התחייבות לפטור אותה מהתקנת הפיאזומטר, כי אם לא לאכוף, לזמן מוגבל, את הדרישה להתקין מכשיר זה, ולשקול מחדש דרישה זו בהמשך.
אין מחלוקת כי בפועל לא נערך סקר תחנות הדלק, הגם שהצדדים חלוקים על הסיבה לכך (המשיב תולה זאת באי-שיתוף הפעולה של העותרת, וזו מסתייגת נחרצות מטענתו זו). ברור, עם-זאת, כי אי-עריכת הסקר, אינה הופכת התחייבות להמנעות מאכיפה במשך פרק זמן מוגבל - אשר קויימה הלכה למעשה בפרק זמן זה - להתחייבות לפטור מחובת התקנת אמצעי הניטור הנדרש בתקנות, לצמיתות. ברור גם כי אין כל עיגון בטקסט להתחייבות מפורשת וברורה בהיקף כזה.
ממילא לא ניתן להצביע על התחייבות מפורשת וברורה בהיקף הנדרש, שלנותנה היתה כוונה להקנות לה תוקף משפטי.
ראינו כי בכל השלבים, מאז התקנת התקנות, פרשנותו של המשיב היתה כי תקנה 8(ג) מחייבת התקנת פיאזומטר במקרה של מכל תת-קרקעי ללא מכול-משני. ממילא אין לדבר על כוונה של המשרד ליתן תוקף משפטי להתחייבות אשר סותרת את הדין; זאת להבדיל מהימנעות מאכיפת הדרישה לפרק זמן מוגבל.
הדברים באים להמחשה בולטת במכתבו של הממונה מיום 31.12.98, שנכתב בין סיכום הדיון הראשון לסיכום הדיון השני. לא זו בלבד שהממונה מבהיר, בעקבות הדיון הראשון, כי מכשיר ATG אינו תחליף לפיאזומטר. אף זו - הממונה מבהיר מפורשות כי כל הסכמה עתידית, צריכה להיות מעוגנת בתקנה.
(העותרת טוענת כי המכתב לא נתקבל אצלה, אך בהקשר הנוכחי מבקשים אנו ללמוד על כוונת הממונה, וזו עולה בבירור גם אם נניח שהמכתב לא הגיע לעותרת)
הווה אומר - גם אילו היה נמצא כי המשיב היה מוסמך ליתן את ההתחייבות הנטענת (וכאמור לא אלה הם פני הדברים), לא נתקיימו בענייננו תנאים מצטברים אחרים הנדרשים לשכלולה של הבטחה מינהלית. די בכך כדי להביא לדחייתה של טענה זו שעומדת - כאמור - בבסיסה של העתירה.
בנסיבות אלה אין אנו נזקקים להכריע בטענה הנוספת של המשיבים כי גם אם יוכח קיומה של הבטחה, היה צידוק חוקי לשנותה או לבטלה, וניתן להשאירה בצריך עיון.
מן הכלל אל הפרט
12. לאחר שמצאנו כי הדרישה להתקנת פיאזומטרים הינה בגדר חובה המוטלת במקרה של מכל תת-קרקעי ללא מכול-משני, ומשנדחתה הטענה בדבר הבטחה מינהלית, ממילא נגזר דינה של העתירה לדחיה, שכן בתחנת גיסין המיכלים התת-הקרקעיים נעדרים מכול-משני.
המשיב מוסיף וטוען, בהסתמך על חוות-דעת הידרולוגית מטעמה של נציבות המים, כי תחנת גיסין נמצאת על פני מסלע חדיר לחלחול מי גשמים כאשר מי התהום מתחתיה מצויים בעומק 10 - 15 מטר בלבד. במקרה של דליפת דלקים וחלחולם לקרקע, קיים חשש סביר ומיידי לזיהום מי התהום. מודגש בנוסף כי בסמוך לתחנה מצוי קידוח הפקה פעיל אשר עלול להזדהם ולהיסגר כתוצאה מדליפת דלקים.
כנגד טוענת העותרת, בהסתמך על תיעוד אותו היא מצרפת, כי תחנת גיסין מצויה רק באיזור הסיכון השלישי (מתוך חמישה) במדרג אזורי הסיכון למקורות המים ולכן אינה תחנה "רגישה" בהיבט האמור.
על יסוד מסקנתנו לעיל, די בהעדרו של מכול-משני כדי להקים את החובה להתקנת פיאזומטרים, גם בלא קיומו של סיכון מיוחד לזיהום מי התהום. מכל מקום, בנסיבותיה של תחנת גיסין אין ספק כי הסיכון קיים, בין לשיטת המשיב, ובין לשיטת העותרת. העובדה כי תחנות דלק נוספות מצויות באזורים שבהם מידת הסיכון גדולה יותר, אינה שוללת את הסיכון הנשקף מתחנת גיסין.
לטענות נוספות שבעתירה
13. טענת חוסר הסבירות של העותרת, כמו גם טענות אחרות המכוונות להפעלת שיקול-דעת המשיבים בנושא דרישת הפיאזומטר, מבוססות על ההנחה כי נושא זה מסור לשיקול-דעתה של הרשות. הנחה זו מבוססת על פרשנות העותרת כי תקנה 8(ג) מקנה לרשות שיקול-דעת בנושא זה.
משנפסק כי החובה קבועה בתקנות ואינה פועל יוצא של הפעלת שיקול-דעת, ממילא אין למצוא פגם בדרישת הרשות המבקשת לאכוף את הוראות הדין.
14. למעלה מן הצורך ועל-מנת לא להשאיר דברים תלויים בחלל האוויר, נציין כי גם אם היינו מניחים כי מוקנה לרשות מרווח של שיקול-דעת (וכאמור לא זה המצב שבפנינו), ספק אם היה מקום לקבוע כי עמדת המשיב חורגת ממיתחם הסבירות במידה המצדיקה התערבות בית-המשפט בהחלטתה של רשות מקצועית מוסמכת הפועלת בגדר תחום סמכותה (השווה: בג"צ 13/80 "נון" תעשיית שימורים בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(2), 693, 696 (1980));
בג"צ 7023/93 איגוד יצרני מוצרי עץ נ' שר התעשיה והמסחר, תק-על 94(4), 210 (1994); בג"צ 1554/95 עמותת "שוחרי גיל"ת" נ' שר החינוך התרבות, פ"ד נ(3), 2, 22-23 (1996); בג"צ 9374/02 "תנו לחיות לחיות" נ' תת אלוף ד"ר גיורא מרטינוביץ, תק-על 2003(1), 418, 420 (2003)).
במקרה דנן למותר הוא להכריע ביעילותו היחסית של מכשיר ה ATG לעומת הפיאזומטר. מוכן אני להניח - לצרכי הדיון - כי ל ATG יכולות ניטור אפקטיביות. דא עקא, שבמצב המיוחד בו מוגדל פוטנציאל הסיכון לזיהום הקרקע ומי התהום בשל כך שהמפעיל הופטר מהתקנת מכול-משני למיכל תת-קרקעי, עמד מחוקק-המשנה על הצורך הענייני בהתקנת פיאזומטר, מבלי לגרוע מסמכותו של הממונה לפי תקנה 9(ב)(2) לדרוש ניטור באמצעים נוספים.
הפיאזומטר הינו אמצעי ניטור שלהשקפת הרשות מאפשר בקרה זולה ומהירה על רמת הזיהום במתקני תחנות הדלק. הוא מאפשר ביצוע הבקרה גם על-ידי נציגי המשיב, בלא תלות בדיווחי חברות הדלק. המשיב עומד על-כך שאין להשאיר את השליטה הבלעדית על אמצעי הפיקוח בידי חברות הדלק, במצב דברים בו קיים פוטנציאל לניגוד ענייניםבפעולתן של האחרונות כגורם מפקח, בשל כך שגילוי זיהום במקרקעי התחנה יחייבן בניקויו וכפועל יוצא בהוצאות כספיות ניכרות.
המשיב אף מציג דוגמאות קונקרטיות, המצביעות על המנעותן של תחנות דלקמדיווח על דליפה במקרים מסויימים. דוגמאות אלה שנויות במחלוקת עובדתית. אין הכרח להכריע במחלוקת זו. די בפוטנציאל האמור לקיומו של ניגוד עניינים, כדי לעמוד על ענייניות דרישתה של הרשות המפקחת לאפשר לה, בכל עת ובאמצעות מכשירים שאינם בשליטת הגוף המפוקח, לבחון האם הקרקע בה מוטמן המכל מזוהמת. ובמקרה של גילוי זיהום, לאתר את מקורו וליתן הוראות מתאימות.
דרישה זו עולה בקנה אחד עם התכלית העומדת בבסיס התקנות - שמירה על מקורות המים מפני זיהום הנגרם כתוצאה מדליפת דלקים. תכלית זו - כמו גם התכלית של שמירה על בריאות הציבור בהתחשב ברמת הזיהום המדאיגה של מי התהום - הינה אינטרס ציבורי ראשון במעלה שקשה להגזים בחשיבותו, ואף העותרת אינה כופרת בו ומדגישה את מחוייבותה לשמירתו.
מה שעומד בצידן השני של כפות המאזניים הינו עלות כספית חד-פעמית של 20,000 ש"ח הנדרשת להתקנת שני פיאוזמטרים בתחנת הדלק. אין צריך לומר כי בין ביחס לכלל ההוצאות העסקיות של התחנה, ובין ביחס למשקלו של האינטרס הציבורי עליו עמדנו, מדובר בהוצאה זניחה ביחס, שלכאורה אין בה כדי לבסס טענה של חוסרסבירות או העדר מידתיות.
מטעם זה ברור כי הטענה לפיה נשללת יכולתה של העותרת לשווק דלקים באמצעות התחנה ונפגעות זכויות היסוד שלה היא מלאכותית, בהתחשב בעלותו האמורה של אמצעי הניטור, שלאחר התקנתו לא תהיה כל מניעה ממתן רישיון העסק.
אין למצוא חוסר הגינות באכיפת הדרישה נשוא העתירה לאחר שכבר הותקנו מכשירי ATG. תפקיד עיקרי של מכשיר זה הינו ניהול ובקרה של מלאים בתחנת הדלק, ומטעם זה הוא אף הותקן בה. אין בפני טענה ממשית כי אכיפת תקנה 8(ג) מלכתחילה היתה מביאה לכך שהעותרת היתה נמנעת מרכישת מכשיר זה.
כאמור ברישא לפסקה זו, בצד הערות כלליות אלה, אין אנו נדרשים להכריע סופית בטענות המתייחסות להפעלת שיקול-הדעת. זאת בשל כך שהתקנת הפיאזומטר, במקום בו חלה תקנה 8(ג), הינה בגדר חובה הקבועה בתקנה ואינה פועל יוצא של הפעלת שיקול-דעת הרשות.
לאחר דחיית טענות העותרת לגופן, מתייתרת ההכרעה בטענת השיהוי שהעלה המשיב.
15. כללם-של-דברים: בהעדר עילה להתערבותו של בית-המשפט, אני דוחה את העתירה."

11. מועדון במרתף בניין - מטרד רעש
ב- עת"מ (ת"א) 1481/04 {בלאק קווינס בע"מ נ' רון חולדאי, ראש עיריית תל אביב ואח', תק-מח 2004(4), 5630 (2004)} העותרת, מועדון המופעל בקומת מרתף, טוענת כנגד סירוב המשיב 1 להעניק לה רישיון עסק למועדון המופעל על ידה, בשל מטרדי רעש.

העותרת מבקשת לבטל את מדיניות המשיבה 2, לפיה יש לבודד את המבנה של המועדון מבחינה אקוסטית באופן שלא יישמע ממנו רעש בכל עוצמה, להצהיר כי אין בסיס לסירוב המשיב 1 לתת לה רישיון עסק, ולהורות למשיב 1 {ייקרא להלן: "המשיב"} ולתת לה רישיון עסק ללא כל מגבלות.

במקרה הנדון נדונה עתירה בעניין סירוב להעניק רישיון עסק לפאב-מועדון עקב מחדלי רעש.
בית-המשפט קבע כי העותרת לא עשתה כל שנדרש ממנה באופן סביר כדי לאפשר לה להפעיל את המועדון ברישיון כחוק, וכדי למנוע מטרדי רעש. בית-המשפט לא מצא כל פגם בשיקול-הדעת של המשיבים שלא להעניק רישיון עסק לעותרת, כל עוד אינה עומדת בקריטריונים הקבועים בחוק, בתקנות ובהוראות חוק העזר שנקבעו על ידם מכוח אותם חיקוקים, ולכן לא נעתר בית-המשפט לבקשת העותרת לבטל את מדיניות המשיבה 2 נשוא העתירה. וכדבריו:

"אדון תחילה בטענות המקדמיות שהועלו על-ידי המשיבים, לפי סדרן.
59. אינני מקבל טענת השיהוי שהעלו המשיבים. אמנם המשיבה 2 סירבה לתת לעותרת רישיון עסק עוד ביום 09.02.03 (ראה נספח ב' 5 לתגובת המשיבים) והעתירה הוגשה כעבור 13 חודש אך מאז נקטה העותרת בצעדים על-מנת להפחית את הרעש שבוקע מהמועדון (אם כי לא מספיקים לטענת כל המשיבים - א.ט.) והמשיבה 2 הסכימה לתת לה ארכות בכל הקשור לביצוע צו הסגירה שהוצא ביום 08.05.03, אשר אמור היה להכנס לתוקפו כעבור חצי שנה (ראה נספחים ג'-ה' לעתירה).
גם לאחר חלוף השנה התנהלה תכתובת בין העותרת למשיבים בכל הקשור לאמצעים שנקטה העותרת ושנדרשה לנקוט על-מנת לענות על הדרישות בכל הקשור למניעת הרעש (ראה נספחים ו' לעתירה). במהלך ההתכתבויות אמנם הוגשו כתב אישום נוסף ובקשה להוצאת צו סגירה של המועדון (ראה נספחים ז'-ט' לעתירה) אך גם במסגרת הליך זה הגיעו הצדדים להסכמה בקשר לקביעת מפלס הרעש ורק בדיון שהתקיים ביום 05.02.04 הודיע מנהל משיבה 2 כי יש לבודד את המועדון כך שלא ישמע ממנו רעש בעוצמה כלשהי. העתירה הוגשה ביום 10.03.04, דהיינו, בחלוף 35 יום מאז הדיון הנ"ל ומשכך לא השתהתה העותרת בהגשת העתירה.
60. אינני מקבל טענת המשיבים לפיה העותרת באה לבית-משפט זה בחוסר נקיון-כפיים שכן היא מנסה לעקוף את צווי הסגירה שהוצאו נגדה על-ידי הגשת העתירה שכן העותרת לא העלימה דבר קיומם של ההליכים הפליליים שננקטו נגדה, לרבות הוצאת צווי הסגירה של המועדון, ואף צירפה לעתירה את כתבי האישום, פרטיכל הדיונים ופסק-הדין. העותרת לא ביקשה במסגרת עתירה זו לעכב ביצועו של צו הסגירה או להעניק לה רישיון עסק זמני ומשכך לא נהגה בחוסר נקיון-כפיים.
61. אינני מקבל טענת משיבים 5-3 לפיה העותרת נהגה בחוסר תום-לב כשלא גילתה בעתירה, ואף לא בפני המשיבים שמדובר במועדון סאדו-מזו ייחודי, כפי שעולה מהכתבות שצורפו כנספחים א' לתגובתם, אשר צריך למלא תנאים נוספים על-מנת לקבל רישיון עסק.
אין המקרה שבפני דומה למקרים שנידונו בפסקי-הדין שאוזכרו בסעיף 34 לתגובת משיבים 5-3, שכן גם אם מדובר במועדון סאדו-מזו כפי שנכתב בעיתונים הרי רישיון העסק לא נמנע מהעותרת בשל נימוק שקשור באופי זה של המועדון אלא בגלל הרעש שבוקע ממנו, הוא נשוא העתירה.
62. אינני מקבל טענת משיבים 5-3 שהעותרת לא צירפה כמשיבים לעתירה כל השכנים שעלולים להיפגע אם תתקבל העתירה.
עיון במכתבים שצורפו כנספחים ג' לתגובת משיבים 5-3 מעלה שמדובר במכתבים שנכתבו במחצית שנת 1999 לגורמים במשיבה 2 או לגב' וישניא ואין כל ראיה שמכתבים אלה הובאו לידיעתה של העותרת, כך שגם אם מדובר בשכנים של המועדון לא היתה העותרת חייבת לצרף אותם כמשיבים בעתירה.
63. הטענה העיקרית של העותרת היא כי מדיניות המשיבה להעניק רישיון עסק רק לעסק הממוקם במבנה מבודד לחלוטין מבחינה אקוסטית, כך שלא נשמע ממנו רעש כלשהו מחוץ לכותליו, היא בלתי-סבירה ונוגדת את לשון ורוח החוק ואת התקנות שהותקנו על פיו.
המשיבים טוענת מנגד כי המשיבה רשאית לקבוע קריטריונים לפעולה גם אם אינם קבועים במפורש בחוק ובתקנות, ובכלל זה גם דרישה להתקין אמצעים אקוסטיים לאיטום ובידוד מוחלט של המועדון, כך שלא יישמע ממנו רעש בכל עוצמה, שכן קריטריונים אלה מעוגנים בהוראות החוק שנועדו למתן הבטחה של איכות סביבה נאותה ומניעת מפגעים ומטרדים.
64. הצדדים חלוקים גם בשאלת הדין החל על המקרה שבפנינו כאשר לטענת העותרת, מדידת הרעש צריכה להיעשות לפי תקנות רעש בלתי-סביר, בעוד המשיבים טוענים כי יש לבחון את המקרה לפי תקנות מניעת רעש ותקנות רעש בלתי-סביר גם יחד, ולחלופין תקנות 3 ו- 16 לתקנות מניעת רעש הן הרלוונטיות, שכן הן מתייחסות לעסקים מסוג המועדון של העותרת, בהם מושמעת מוסיקה.
65. סעיף 2 לחוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961 (להלן: "החוק") קובע כי:
"לא יגרום אדם לרעש חזק או בלתי-סביר, מכל מקור שהוא, אם הוא מפריע, או עשוי להפריע, לאדם המצוי בקרבת-מקום או לעוברים ושבים."
בסעיף 5 לחוק נקבע כי השר יתקין בתקנות כללים לביצוע הסעיפים 4-2, ובין השאר רשאי הוא לקבוע מה הם רעש, ריח או זיהום אויר חזקים או בלתי-סבירים.
מכוח סמכות זו, שהוענקה לשר לאיכות הסביבה, הוא התקין תקנות למניעת מפגעים (רעש בלתי-סביר), התש"ן-1990 (להלן: "תקנות רעש בלתי-סביר") והגדיר בתקנה 2 "רעש בלתי-סביר" ככל אחד מאלה:
"(1) רעש אשר משכו הכולל ביום הוא כמפורט בטור א' בתוספת הראשונה, ומפלסו הנמדד כאמור בתקנה 5 עולה על הערך המפורט לגבי כל אחד מהמבנים בעמודה יום בטור ב' באותה תוספת;
(2) רעש אשר משכו הכולל בלילה הוא כמפורט בטור א' בתוספת הראשונה, ומפלסו הנמדד כאמור בתקנה 5 עולה על הערך המפורט לגבי כל אחד מהמבנים בעמודה לילה בטור ב' באותה תוספת..."
תקנה 1 לתקנה הנ"ל מגדירה "יום" - חלק היממה מהשעה 06.00 עד השעה 22.00, ו- "לילה" - חלק היממה מהשעה 22.01 עד השעה 05.59 למחרת.
תקנה 8 לתקנות רעש בלתי-סביר קובעת כי "הוראות תקנות אלה אינן באות לגרוע הוראות תקנות למניעת מפגעים (מניעת רעש) התשכ"ו-1966, והוראות כל דין אחר".
תקנה 3 לתקנות למניעת מפגעים (מניעת רעש), התשנ"ג-1992 (להלן: "תקנות למניעת רעש") קובעת בעניין "רעש באמצעות מכשירי קול", כך:
"3. (א) לא ישיר אדם, לא יצעק ולא יפעיל כלי נגינה, מקלט רדיו או טלוויזיה, ולא יקים רעש באמצעות פטיפון, רמקול, מגביר קול, או מכשיר קול כיוצא באלה בין השעות 14:00 ל- 16:00 ובין השעות 23:00 ל-07:00 למחרת, באזור מגורים באחד מהמקומות האלה:
(1) ...
(2) במקום שאינו תחת כיפת השמיים, אולם אינו סגור מכל צדדיו, או דלתותיו, חלונותיו או פתחיו האחרים אינם סגורים כולם;
(3) בבניין שיש בו יחידות מגורים (להלן: "בניין מגורים")."
תקנות 14 ו- 16 לתקנות הנ"ל קובעות כדלקמן:
"14. מדידת מפלס הרעש וקביעתה, לעניין תקנות אלה, תיעשה בהתאם להוראות התקנות למניעת רעש בלתי-סביר..."
"16. הוראות תקנות אלה לא יחולו על גרימת רעש שאינו נשמע מחוץ לתחום רשות היחיד של הגורם לו."
סעיף 10 לחוק עזר לתל אביב-יפו (מניעת רעש), התשמ"ג-1982 קובע דברים דומים לאלה שנקבעו בתקנה 3 לתקנות למניעת רעש.
66. עיון בתקנה 2 לתקנות רעש בלתי-סביר ובתקנה 3 לתקנות למניעת רעש מעלה כי שתי התקנות גם יחד חלות על המועדון של העותרת, שכן תקנה 8 לתקנות רעש בלתי-סביר קובעת כי "הוראות תקנות אלה אינן באות לגרוע הוראות תקנות למניעת מפגעים (מניעת רעש), התשכ"ו-1966, והוראות כל דין אחר", ותקנה 14 לתקנות מניעת רעש קובעת כי "מדידת הרעש וקביעתה, לעניין תקנות אלה, תיעשה בהתאם להוראות התקנות למניעת רעש בלתי-סביר".
67. המטרה הראשונה הנזכרת בסעיף 1(א)(1) לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, ואחת מתכליותיו המוצהרות, היא הבטחת איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים. כך קובע גם החוק למניעת מפגעים בסעיף 9 כי כל רישיון על-פי חוק רישוי עסקים יראוהו כאילו הוא מותנה בקיום הוראות חוק זה. גם בהיעדר איסור מפורש, רשאית הרשות, ואף חייבת, לשקול את נושא המטרד (בג"צ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ ואח', פ"ד נב(1), 289, 384 (1998)).
68. מעבר לקבוע בחקיקה הרלוונטית, קבעו המשיבים קריטריונים מיוחדים למניעה מוחלטת של בקיעת מוסיקה מחוץ לכותלי בתי העסק מסוג של בידור, דיסקוטקים, הופעת אמנים, השמעת מוסיקה וכיו"ב, הם דורשים להתקין אמצעים אקוסטיים לאיטום ובידוד מוחלט של בית העסק, כך שלא יישמע ממנו רעש בכל עוצמה; ולהגיש תכנית ודו"ח אקוסטי של מומחה המוכר על-ידי המשיבה שיוכיחו את ביצוע הדרישות, אוסרים באיסור מוחלט הפעלת רמקולים הנשמעים אל מחוץ לכותלי בית העסק בכל עוצמה שהיא ודורשים התקנת אמצעים טכניים ומתקנים להגבלת עוצמות הרעש, כמפורט בהנחיות ובמפרטים הטכניים.
המשיבים מוסמכים לקבוע קריטריונים גם מעבר לאלה הכתובים בחוק ובתקנות, כל עוד הם מעוגנים בהוראות החוק וברציונל שבו - שהוא שמירה על איכות סביבה נאותה ומניעת מפגעים ומטרדים. אמר על-כך הנשיא לנדוי (בתוארו אז) ב- בג"צ 10/79 הורמן נ' ראש עיריית תל אביב ואח', פ"ד לג(3), 60 (1979):
"איכות הסביבה היא אחד הנושאים המפורטים בסעיף 1 של החוק שעל שמירתה מצווה רשות הרישוי. לפיכך אין פסול בקריטריונים שרשות רישוי קובעת מראש כקווי הנחיה לעצמה ולפונים אליה, במגמה לשמור על איכות הסביבה, אם כי לקריטריונים אלה תוקף של דין מחייב... אמרתי שאין פסול בקריטריונים מבחינה עקרונית, אך אין רשות רישוי מנועה מלהרשות סטיה מהם במקרה הנראה ראוי לכך על-פי נסיבותיו המיוחדות."
בדרך-כלל יש פגם בקביעה של קריטריונים כלליים שאינם מוצאים ביטוי במסגרת של חיקוק שפורסם ברשומות (ראה בג"צ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3), 673, 698-697 (2000); ע"פ 213/56 היועץ המשפטי נ' אלכסנדרוביץ, פ"ד יא, 695 (1957)), אך כל עוד קריטריונים אלה פורסמו במקומות נגישים לציבור ואינם מהווים "חקיקה נסתרת", הם עומדים בדרישות החוק.
69. לטענת העותרת, היא טיפלה בנושא הרעש באמצעות התקנת חלונות אקוסטיים מיוחדים לשם שיפור המיגון האקוסטי של המועדון, דא עקא, שהמשיבה מצאה כי חלונות אלה לא נותנים מענה לנושא הרעש הבוקע אל מחוץ למועדון. בדיקות שערכה המשיבה במקום העלו כי רעש הרקע בדירות המתלוננים הוא כ- 27 דציבלים וכשמושמעת המוסיקה בעסק עולה רמת הרעש ל- 39-38 דציבלים.
גם חוות-דעת אקוסטית מטעם העותרת מצאה כי הרעש הבוקע מהמועדון נשמע בדירות הדיירים המתלוננים בעוצמה של כ- 38 דציבלים, וברמת רעש כזו המוסיקה הבוקעת מהמועדון נשמעת בבירור בדירות השכנים.
הדרך להוכיח כי הרעש שנגרם הוא חזק ומפריע, אינה נקבעת בהכרח לפי מדידת דציבלים. עמדה על-כך כב' השופטת שטרסברג-כהן ב- ע"פ 151/84 חברת החשמל נ' פרשט, פ"ד לט(3), 1, 5 (1985):
"העולה מן המקובץ הוא, כי מכך שהחוק איננו מגדיר רעש חזק או בלתי-סביר מהו ואיננו קובע כלים או אמצעים למדידת רעש כזה, ומכך שהתקנות עושות כן, אין מתבקשת המסקנה, שהתקנות ממלאות את הביטויים הנ"ל בתוכן שאין בלתו; אין לגרוס - כגרסת חברת החשמל - כי לא ניתן להוכיח את היות הרעש חזק או בלתי-סביר, אלא באופן הקבוע בתקנות. ניתן לעשות זאת על-ידי הוכחת הקבוע בחוק בכל דרך הוכחה מקובלת בדין... העובדה שמלאכת השפיטה, ללא מידות ושיעורים קבועים מראש, עשויה להיות קשה וסבוכה יותר, אינה אומרת שהיא בלתי-אפשרית."
(השופט ח' כהן (כתוארו אז) ב- בג"צ 295/65, בעמ' 322)
70. סעיף 2 לחוק קובע שני קריטריונים מצטברים להגדרת "רעש": האחד, אובייקטיבי, לפיו על הרעש להיות חזק או בלתי-סביר, והשני סובייקטיבי, לפיו על הרעש להפריע או עלול להפריע לאדם המצוי בקרבת מקום או לעוברים ולשבים. תקנות רעש בלתי-סביר קובעות קריטריונים לקביעת "רעש בלתי-סביר" ואת דרך מדידתו, אך אינן קובעות את הקריטריונים לקביעת "רעש חזק". גם כב' השופט בייסקי קבע ב- ע"פ 151/84 הנ"ל כי אין מניעה להוכיח את היסודות הדרושים בסעיף 2 לחוק בדרכי הוכחה רגילות, ובית-המשפט יוכל לבחון אותם על-פי אמות-מידה מקובלות ולהסיק מהן את המסקנות המתבקשות. התקנות הותקנו על-מנת להקל ולסייע בעניין הבאת הראיות ולא לשים מכשול בפני אלה הסובלים ממטרד רעש באופן סובייקטיבי, אך מדידת הדציבלים לא תומכת בטענתם זו, ובכך יימנע מהם הסעד המבוקש.
בעניין זה יש לציין כי גם בית-משפט לעניינים מקומיים, אשר דן בכתב האישום שהוגש כנגד העותרת ומנהלה בגין ניהול עסק ללא רישיון כחוק, קיבל את דברי העדים מטעם המשיבה וקבע כי בדירותיהם של המתלוננים נשמע רעש חזק ובלתי-סביר המצדיק את סירובם של המשיבים לתת רישיון עסק לעותרת.
71. אמנם כאשר המועדון היה בבעלות אחרת היה לו רישיון עסק של דיסקוטק, הכולל בתוכו השמעת מוסיקה, ריקודים והופעת אומנים אך רישיון זה לא חודש, לאחריו הוצא היתר זמני לניהול עסק ל"מכירת משקאות קלים וצריכת משקאות משכרים במקום" בלבד (צורף כנספח י"ז2 לעתירה), שלא הוארך שכן בעליו הקודמים של המועדון לא עמדו בתנאים שנקבעו. רשות המוציאה רישיון אינה ערה לפעמים למטרד שעסק מסויים עלול לגרום (בג"צ 182/75 בטון מוכן "תדיר בע"מ נ' ראש עיריית פתח תקווה, פ"ד ל(1), 311 (1975)) והיא עשויה להבחין בכך רק לאחר זמן מה או לאור תלונות בגין אותם מטרדי רעש. לאור זאת, אין העותרת יכולה לסמוך טענתה על רישיון עסק שקיבלו בעלי המועדון בעבר, שכן המשיבים רשאים לקבוע תנאים חדשים בשל אי-עמידה בתנאים הקודמים.
72. אין חולק כי סגירת המועדון תפגע בעיסוקה של העותרת, אלא שחופש העיסוק, ככל זכות, אינה זכות מוחלטת והיקפה נגזר כאמור מהאיזון בינה לבין ערכים אחרים, אשר על החברה להגן עליהם (ראה ע"א 2617/00 מחצבות כנרת נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה של נצרת עילית, תק-על 2001(4), 73 (2001); בג"צ 1452/93 איגלו חברה קבלנית לעבודות צנרת בניין ופיתוח בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר ואח', פ"ד מז(5), 610, 615 (1993)).
במקרה שלפנינו, יש להעמיד מצד אחד את האינטרס של העותרת, אשר מניעת רישיון עסק ממנה תפגע בפרנסתה. בהקשר לכך יש להביא בחשבון את העובדה שהעותרת הוציאה הוצאות ניכרות על-מנת לשפר את המיגון האקוסטי במועדון, וכן יש להביא בחשבון את העובדה שבעלי המועדון בעבר קיבלו רישיון להפעלתו שכלל גם השמעת מוסיקה, אם כי רישיון זה לא חודש בשל מטרדי רעש.
מנגד עומדים האינטרסים של המשיבים 5-3 לגור במקום ללא הפרעה וללא מטרד רעש, והאינטרס של המשיבים למנוע פגיעה באיכות חייהם של המשיבים 5-3. בדיקות שביצעה המשיבה בדירות המשיבים 5-3 העלו כי מפגעי הרעש עולים על המותר וכי האמצעים שנקטה העותרת על-מנת לשפר את המיגון האקוסטי במועדון לא סייעו לשפר את המיגון כך שמטרד הרעש לא נמנע מהמשיבים.
במסגרת האיזון בין שיקולים אלה צריך שיינתן המשקל הראוי והנכון לכל אחד מהם כך שתתקבל תוצאה סבירה (ראה בג"צ 4668/01 ח"כ יוסי שריד נ' ראש הממשלה, פ"ד נו(2), 265, 280 (2001); בג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1), 421, 445 (1980)), וכל תוצאה שהיא מחוץ למיתחם הסבירות מצדיקה את התערבות בית-המשפט.
בענייננו מוגבל חופש העיסוק של העותרת על-ידי הוראות חוק רישוי עסקים והחוק למניעת מפגעים, וכן על-ידי התקנות שהותקנו לפיהם הוראות חוק העזר. הוראות אלה קדמו לחוק יסוד: חופש העיסוק, והן מטילות מגבלות על חופש העיסוק של העותרת לתכלית ראויה, שהיא הגנה על בריאות ואיכות חיי השכנים למועדון.
73. לשיקולים שהועלו לעיל יש להוסיף את סירובה של העותרת להשקיע כספים ומשאבים נוספים בהתקנת האקוסטיקה הנדרשת לצורך מניעת מטרדי רעש מהמשיבים 5-3, וכן את העובדה שהיא המשיכה להפעיל את המועדון תוך גרימת מטרד רעש לדיירים המתגוררים בסמיכות אליו, למרות הגשת כתבי אישום כנגדה ולמרות שניתנו לה מספר הזדמנויות להסדיר את קבלת הרישיון, חרף אי-עמידתה בהוראות החוק, התקנות והקריטריונים שנקבעו על-ידי המשיבה באותה עת. העותרת קיבלה היתר זמני להפעלת המועדון, אך היתר זה לא חודש לאור מטרדי רעש קשים במשך כל הלילה ולאור תלונות של דיירים במקום וביקורת שביצעה המשיבה.
74. טענת העותרת לפיה עמדת המשיבים לפני הגשת העתירה היתה כי לא ניתן לפתור את בעיית הרעש באמצעים אקוסטיים איננה מדוייקת. אמנם המשיבה ציינה בסעיף 5 במכתבה לב"כ העותרת מיום 07.12.03 כי, כגוף עתיר ידע ורב ניסיון, היא סבורה כי "אין כל אפשרות לפתרון אקוסטי ריאלי ויעיל במבנה האמור ולפיכך דרשנו ממרשך כבר במכתבנו מיום 30.03.03 להפסיק לאלתר את השמעת המוסיקה" וזאת לאור העובדה שהשכנים למועדון ממשיכים לסבול ממטרד רעש למרות התקנת האמצעי האקוסטי שכן "על-פי ממצאנו לא הפסיק מרשיך את השמעת המוסיקה והוא ממשיך לגרום למטרד רעש מוכח לשכנים דבר המוכיח בעליל כי הוא לא מצא פתרון אקוסטי יעיל...". עם-זאת, איזכרה המשיבה כי באותו מכתב שנכתב ביום 30.03.03 כתבה גם כי "במידה וימצאו על ידו (העותרת, א.ט.) פתרונות אקוסטיים יעילים אנו נשקול שוב את המלצתנו זו".
במכתבה מיום 23.12.03 אמנם כתב מנהל המשיבה כי לא ניתן לפתור את בעיית הרעש שיוצר המועדון באמצעים אקוסטיים שכן בבדיקות שערכה נמצא שהרעש שנגרם מהמועדון עובר את סף המותר על-פי התקנות למניעת מפגעים ובפועל נגרם רעש בלתי-סביר.
העותרת לא עשתה כל שנדרש ממנה באופן סביר כדי לאפשר לה להפעיל את המועדון ברישיון כחוק, וכדי למנוע מטרדי רעש מהמשיבים 5-3 שגרים בשכנות למועדון.
75. לאור כל האמור לעיל, לא מצאתי פגם בשיקול-הדעת של המשיבים שלא להעניק רישיון עסק לעותרת, כל עוד אינה עומדת בקריטריונים הקבועים בחוק, בתקנות ובהוראות חוק העזר שנקבעו על ידם מכוח אותם חיקוקים, ואינני נעתר לבקשת העותרת לבטל את מדיניות המשיבה 2 נשוא העתירה. אני דוחה את העתירה."

12. רפת המהווה מקור זיהום
ב- ת"פ (רמ') 1881/04 {מדינת ישראל נ' קיבוץ נען אגודה שיתופית ואח', תק-של 2007(3), 11517 (2007)} הנאשמים הורשעו בכך שבמועדים שונים הפעילו וניהלו רפת בסמוך לתעלת ניקוז מוסדרת באגן ההיקוות נחל שורק וברדיוס של עד שני ק"מ מ- 14 קידוחי מים באופן שגרם למפגעים.

הנאשמים הורשעו בכך שהפעילו רפת באופן המהווה מקור זיהום פוטנציאלי למי התהום של אקוויפר החוף, ולמי הגשמים היורדים אל מערכת הניקוז הטבעית ובאופן שתרם ללכלוך רשות הרבים ולזיהום הסביבה.

אף שביום 26.11.01 נאשמים 1 ו- 2 קיבלו התראה ונדרשו להפסיק את פוטנציאל זיהום המים ולקבל רישיון עסק להפעלת הרפת, הם לא פעלו כפי שנדרשו. גם שימוע שנערך לנאשם 1 בו נכח נאשם 2 או מי שהיה אותה עת מרכז הרפת, לא הביא להפסקת המפגעים או לצמצומם.

עוד נקבע כי מתוך שיקולים כלכליים של נאשם 1 בלבד, ונוכח כוונתו להעביר את הרפת מנען למקום מרוחק אחר, בעזרת ההטבות שהוצעו במסגרת הרפורמה במשק החלב, במשך תקופה ממושכת, הנאשמים התעלמו מהפניות ומדו"חות הביקורות, לא השקיעו בתשתיות הרפת בנען, ולא תיקנו את הדרוש למניעת או צמצום המפגעים.

הנאשמים התעלמו מפניות נציגי משרד איכות הסביבה, מדו"חות הביקורת שהועברו אליהם והמשיכו להפעיל את הרפת בנען תוך גרימת המפגעים שתוארו בהכרעת הדין, כל זאת אף שהיו ערים למיקומה הרגיש של הרפת הנובע מקרבתה לתעלת הניקוז.

13. אחסנת חומרי בניין בחצר העסק
ב- ת"פ (ר"ג) 1927/02 {מדינת ישראל נ' כוכבי מרכז חומרי בניין בע"מ ואח', תק-של 2005(2), 8418 (2005)} נטען בכתב האישום כי הנאשמים עסקו בעסק של אחסנת חומרי בניין בחצר העסק.

מכתב האישום עולה שלנאשמת 1 רישיון עסק לצמיתות לחנות למכירת חומרי בניין וצבעים, וזאת החל ב- 20.12.90. תוקפו של רישיון העסק מותנה בכך שפעילות העסק בקשר לחומרי הבניין תתקיים בתוך העסק בלבד ולא מחוצה לו, והוא ניתן לקומת הקרקע בלבד ואין הוא מתיר פעילות עסקית בקומה השניה של העסק. בכך נטען כי הנאשמים חרגו מתנאי רישיון העסק ולא קיימו את התנאים. בית-המשפט קבע כדלקמן:
"בהתאם לאמור לעיל ולמסקנותינו לגבי הקף הרישיון שניתן לנאשמים בשנת 1990 (ת/9) הם הפרו תנאים של הרישיון, כפי שפורט, ואולם האם הרישיון שניתן פקע או שמא עדיין חל הוא לפחות על העסק שמתנהל - ויתנהל - בתוך החנות בלבד? לשאלה זו יש חשיבות לגבי שאלה אחרת. האם הרישיון פקע מסיבה כלשהי מעצמו, או שמא רק היה ניתן לביטול? אם רק היה ניתן לביטול הרי הרשות לא השלימה את ההליכים לביטולו כפי שניסתה לעשות בתחילה.
מסקנתי היא שעל-ידי ההתרחבויות הרבות, הגדולות והחמורות של הנאשמים, על החצר, על הגג, על חדר המדרגות, על הקומה השניה (המשרדים), על-ידי בניית המבנים הבלתי-חוקיים בחזית החנות ובצד הצפוני (המחסנים כוון רחוב רוחמה), פתיחת הפתח לחצר מצד צפון והתקנת שער דרכו מכניסים ומוציאים סחורה, בניית המבנה (הסוכה או הגלריה) עליו הניחו סחורה נוספת, הפיכת העסק לסיטוני על-ידי השמושים המורחבים בעסק (המשאיות, השקים הרבים, החומרים והמכונות), כל אלה עושים את עיסוקם המורחב של הנאשמים לעסק אחר, ולא זה שעליו קיבלו רישיון. אין להפריד עוד בין החנות של 16 מ"מ לבין העסק החדש המסתרע בקומת הקרקע על כ- 180 מ"מ, אפילו אם לא נביא בחשבון לא את המשרדים בקומה השניה, לא את הגג ולא את המקומות שמחוץ לגבולות הבניין, כמו חדר המדרגות והמחסנים שבחוץ.
משהתרחבו כך ובצורה כה קיצונית, אין לדבר עוד רק על "אי-קיום" תנאים, אלא גם על ניהול עסק ללא רישיון.
העסק "שינה" במרכאות כפולות את מיקומו, והרישיון בטל גם מכוח תקנה 38 לתקנות רישוי עסקים הנ"ל.
16. על-כן אני מרשיע את הנאשמים בעבירות הבאות:
א. ניהול עסק הטעון רשוי ללא רישיון, לפי סעיף 14 לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968.
ב. אי-קיום תנאי מתנאי רישיון עסק, לפי אותו סעיף."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

איכות הסביבה