העברה רצונית והעברה כפויה של קרקע לרשות הציבורית

ב- ע"א 1047/11 {עזבון המנוח יצחק ברזלי ז"ל ואח' נ' המועצה המקומית תל מונד, תק-על 2012(4), 6999 (2012)} הוגש ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי, במסגרתו נדחתה תביעת המערערים. השאלה העיקרית לדיון היא האם העברה של מקרקעין ללא תמורה לרשות המקומית - שקולה להפקעה?

בתקופה הרלוונטית המערערים {ואדם נוסף בשם זאב ברא"ז}, היו הבעלים של שתי חלקות בתל-מונד {להלן: "החלקות"}. המערערים הביעו את רצונם לכלול את החלקות בין השטחים שייעודם ישונה על-פי תכנית שיזמה המועצה לשינוי ייעודן של קרקעות חקלאיות לבניה ולמגורים בשטחה. לאחר כשנתיים של מו"מ, בשנת 1992 נחתם בין הצדדים הסכם לפיו החלקות תיכללנה במסגרת התכנית לשינוי ייעוד שיזמה המועצה, כאשר 52% משטח החלקות יועברו למועצה ללא תמורה או פיצוי ו-48% מהשטח יישארו בבעלות המערערים {להלן: "ההסכם"}.

בשנת 2004, למעלה מתריסר שנים מאז נחתם ההסכם, המערערים הגישו תביעה לבית-המשפט המחוזי. טענתם העיקרית של המערערים היא כי ההעברה במקרה שלפנינו שקולה להפקעה, ומשנזנחה המטרה הציבורית המקורית - בכך שהמועצה הקימה פרוייקט מגורים ושיווקה את המגרשים לגופים פרטיים בשטח שהופקע מהם, הם זכאים לפיצוי בסכום השווה לסכום שקיבלה המועצה עבור המגרשים ששיווקה בשטח שהופקע מהם.

כן נטענו טענות הנוגעות להסכם גופו, תוקפו ופרשנותו. כך נטען לזניחת ההסכם מאז חתימתו ועד לתחילת שיווק המגרשים, כי ההתקשרות בהסכם נעשתה מתוך הבנה כי המועצה תעשה שימוש במגרשים הציבוריים אך ורק לצרכי ציבור, וכי ההסכם הופר, מאחר שהמועצה אינה רשאית למכור את המגרשים לכל המרבה במחיר.

בית-המשפט העליון דחה את הערעור.

להבחנה בין העברה הסכמית מרצון לבין העברה הסכמית בכפיה שכמוה כהפקעה {להלן: העברה שקולה להפקעה} יש מספר נפקויות, ובין היתר, לצורך החישוב הכולל של השטח שהועבר לרשויות מפקיעות ללא תשלום פיצויים, או לעניין זכותו של הבעלים לסעד של השבת המקרקעין או לתשלום בגינם, אם הייעוד הציבורי לטובתו הועברו שונה או נזנח. כפי שנאמר לא אחת, ההבחנה בין העברה רצונית לבין העברה שקולה להפקעה איננה פשוטה והיא תלויה בנסיבותיו של כל מקרה ומקרה.

כאשר קרקע מועברת לרשות ללא תמורה, תחת איום מפני הפקעה צפויה המרחף על הקרקע, אזי יש לראות בהעברה כהפקעה, ויחולו דיני ההפקעה על הנפקויות שפורטו לעיל. עם-זאת, לא כל העברת קרקע ללא תמורה לרשות היא העברה השקולה להפקעה. כך למשל, אם העברת הקרקע נעשתה מתוך אינטרס של הבעלים והצמיחה לבעלים תמורה עקיפה או טובת הנאה, כמו השבחת הקרקע שנותרה ברשותו {אם בדרך של שינוי ייעוד, אם בדרך של הגדלת אחוזי בניה}.
במקרה כאמור, הנטיה היא שלא לראות בכך העברה השקולה להפקעה, כי אם העברה מרצון. כשמתברר כי לא רק שלבעלי הקרקע צמחה טובת הנאה בעקבות העברת המקרקעין, אלא שהם אף יזמו אותה, מתחזקת הנטיה שלא לראות בהעברה כשקולה להפקעה.

במקרה דנן, וכפי שקבע בית-המשפט קמא, ההסכם במסגרתו העבירו המערערים את המקרקעין למועצה המקומית היה הסכם רצוני ואין לראות בו "הסכם בצילה של הפקעה", וממילא אין להחיל לגביו את דיני ההפקעה. המערערים היו מעוניינים בו, ולמעשה הם שדחפו את המועצה להתקשר עימם בהסכם.

צירוף החלקות לתכנית מגלם תמורה משמעותית לה זכו המערערים בדמות תמיכת המועצה בתכנית וקידומה, ובעיקר, בדמות עליית ערך השטח שנותר בבעלותם, בעשרות מונים, בשל שינוי הייעוד מקרקע חקלאית למגורים. כך שהעברת החלקות נעשתה, למעשה, בתמורה, ומכאן שגם בהסכמה ומרצון.

משנקבע לעיל כי ענייננו בהעברה רצונית, אין לדיני ההפקעה ולמטרה "צמודת ההפקעה" תחולה בענייננו, כמוסבר בהמשך, ואיננו נדרשים-לבחון אם הייעוד הציבורי מומש או נזנח. זאת, להבדיל ממצב של העברה בכפיה, שאם נפסק הייעוד הציבורי לשמו המכר בוצע, יחולו עליו הוראות סעיפים 196-195 לחוק התכנון והבניה.

סעיף 195 לחוק עניינו במקרקעין שנלקחו בכפיה בביצוע תכנית על-פי הסכם כנגד תמורה, או שניטלו בהפקעה כנגד פיצוי, והוא מאפשר לנפקע לרכוש אותם חזרה במחיר שבו נרכשו בצירוף שווי ההשבחה הנובעת מהתכנית. למעשה, מדובר במעין זכות קדימה שניתנת למעביר או לנפקע להשיב לרשותו את המקרקעין. יצויין, כי סעיף 196 לחוק התכנון והבניה עניינו בהפקעה ללא פיצוי.

בסוגייה זו ייצויין, כי יש להבחין בין המצבים הבאים:

מצב אחד הוא, העברה רצונית ללא תמורה של קרקע לרשות. על העברה מעין זו יכול שיחולו דיני המתנה, ויכול שהמתנה תהא צמודת חיוב להשתמש בקרקע למטרה ציבורית.

מצב שני הוא, העברה רצונית בתמורה של קרקע לרשות - יכול שתהא על-פי הסכם במסגרת תכנית, או שלא במסגרתה. העברה מעין זו אינה צמודת מטרה, אלא אם ההסכם קבע לשם כך תניה פוזיטיבית יסודית, ואין לבעלים תביעת השבה או פיצוי בשל אי מימוש המטרה הציבורית.

מצב שלישי הוא, העברה בכפיה בתמורה של קרקע לרשות. הכוונה כאן להעברה שנעשית במסגרת תכנית, ובמצב זה יחול סעיף 195 לחוק התכנון והבניה.

מצב רביעי הוא, הפקעה על-ידי הרשות כנגד תשלום פיצויים. גם כאן יחול סעיף 195 לחוק התכנון והבניה.

מצב חמישי הוא, הפקעה על-ידי הרשות ללא תשלום פיצויים. כאן יחול סעיף 196 לחוק התכנון והבניה.

מצב שישי הוא, העברה בכפיה וללא תמורה של קרקע לרשות. על דרך ההיקש יחול סעיף 196 לחוק התכנון והבניה.
יצויין, כי ענייננו נופל לחלופה השניה, העברה רצונית בתמורה - ואין ענייננו בהעברה "בצל הפקעה", כטענת המערערים, כך שאין תחולה לסעיפים 196-195 לחוק התכנון והבניה. ואין מקום להחיל בנסיבות המקרה את דין ההפקעה צמודת המטרה.

יצויין כי עמדה זו מנוגדת לעמדת השופט דנציגר ב- ע"א 10278/09 {יונתן אשכול נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה - רעננה, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.07.11)}, לפיה סעיף 195 לחוק התכנון והבניה חל בכל מקרה בו "מדובר בהליכי העברת מקרקעין לרשות שיסודם ברצון חופשי אמיתי ובתמורה, בכסף או בעין". לשיטה זו, המקרה שלפנינו משתבץ במסגרת סעיף 195 לחוק התכנון והבניה.

גם נמדר גורס כי סעיף 195 יכול לחול כאשר הרשות רוכשת מקרקעין בעסקה רצונית שנעשתה תוך ביצוע תכנית {אהרון נמדר הפקעת מקרקעין (מהדורה שניה, 2011), 127-126} אם כי הוא מסביר שעצם התכנית יוצר מימד מסויים של אילוץ.

באשר לתוקף ההסכם והטענה לזניחתו - בית-המשפט המחוזי דחה את הטענות, בקובעו ממצאי מהימנות וממצאי עובדה שאין דרכה של ערכאת הערעור להתערב בהם.

כן קבע בית-המשפט כי אין לקבל את פרשנות המערערים להסכם לפיה המועצה לא היתה רשאית למכור את המגרשים לכל המרבה במחיר, ועל-כן יש לראותה כמי שהפרה תנאי מהותי בהסכם. זאת נוכח לשון ההסכם, נסיבות כריתתו, התנהגות הצדדים במהלך השנים, ותכליתו. אין בכך כדי להקנות למערערים זכות להשבה של המקרקעין שהעבירו, או להשבה של שווי המקרקעין, לאחר שכבר קיבלו את חלקם על-פי ההסכם.

העובדה כי המועצה "גרפה הון", כטענת המערערים, כשלעצמה, אינה מקימה להם עילת תביעה. אין מדובר ב"התעשרות שלא כדין", משום שהדברים נעשו מכוח הסכם אליו הגיעו הצדדים מרצונם החופשי, ומכוחו "התעשרו" המערערים עצמם.

זאת ועוד, התביעה הוגשה בשיהוי ניכר, 12 שנים לאחר חתימת ההסכם, ושבע שנים לאחר שהמגרשים הראשונים שווקו על-ידי המועצה. ניתן לומר בנסיבות אלו כי המועצה שינתה מצבה לרעה לאחר שהזרימה את התמורה שנתקבלה משיווק המגרשים לקרן הייעודית, והשתמשה בכספים אלה. גם מטעם זה דין הערעור להידחות.

כן אין לראות בהסכם כהסכם מתנה על תנאי, והתנאי הוא שימוש למטרות ציבוריות, ומשהופר התנאי, זכאים המערערים להשבת המקרקעין או שוויים. משהגיע בית-המשפט למסקנה כי ההעברה ללא תמורה נעשתה מתוך מניע כלכלי מובהק של המערערים, אמנם שלא בתמורה כספית ישירה, אך בשווה כסף, הרי שאין מדובר ב"מתנה".

למעלה מן הצורך, ואפילו היה מדובר במתנה, הרי שלא היה מקום לפרש את ההסכם כמתנה על תנאי, אלא כמתנה בחיוב, נוכח נסיבות העניין וההלכה לפיה "במקרים של ספק יעדיף בית-המשפט את הפירוש לפיו הענקת המתנה היתה מלווה בחיוב, על פני פירוש שלפיו הוענקה המתנה בכפיפות לתנאי" {ע"א 8704/99 בן ציון נ' ההסתדרות הכללית של העובדים, פ"ד נח(1), 120 (2003)}.
לפי המשנָה לנשיא מ' נאור ההסכם במסגרתו העבירו המערערים את המקרקעין למועצה המקומית היה הסכם רצוני. המערערים אינם מבקשים להחזיר את הגלגל אחורנית למצב שלפני התכנית. הם מעוניינים להשאיר בידיהם את הרווחים שהשיאה להם התכנית, אך גם לטרוף מהמועצה את רווחיה, כאשר הסעד המבוקש על ידם הוא קבלת רווחי המועצה לידיהם. תביעתם חסרת תום-לב. ועל-כן, דין הערעור להדחות.

המערערים ביקשו בתביעתם לקבל את רווחי המועצה מהמגרשים שמכרה. משלא ביקשו המערערים כל סעד לפי סעיף 195 לחוק התכנון והבניה, לגישת המשנה לנשיא, נאור, יש להותיר את שאלת תחולתו של הסעיף על ענייננו בצריך עיון.

כאמור, הוחלט כי דין הערעור להידחות.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

העברה רצונית והעברה כפויה של קרקע לרשות הציבורית