רכישה בידי בני אדם זולת שר האוצר, או מטעמם

1. כללי
סעיף 22 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 קובע כדלקמן:

"22. רכישה בידי בני אדם זולת שר האוצר, או מטעמם (פק' 34 לש' 1946, פק' 64 לש' 1946 (תיקון מס' 3), התש"ע-2010)
(1) כל אדם רשאי לפנות אל שר האוצר בבקשה שירכוש קרקע כל שהיא בשם אותו אדם ולשם שימושו, וכן
(א) אם המבקש מחזיק בזכיון, שלפיו זכאי הוא לדרוש משר האוצר שירכוש אותה קרקע מטעמו - חייב שר האוצר;
(ב) ובכל מקרה אחר אם סבור שר האוצר שרכישת הקרקע מטעמו של אותו אדם ולשם שימושו עשויה להיות מועילה לציבור - רשאי שר האוצר, לגשת לרכישת אותה קרקע לפי הוראותיה של פקודה זו, כאילו היתה זו קרקע שיש לרכוש אותה לצורך ציבורי.
(2) שר האוצר רשאי, לאחר התייעצות עם הוועדה המייעצת ובכפוף להוראות סעיפים-קטנים (2א) ו- (2ב), להרשות לאדם שפנה אליו לפי סעיף-קטן (1) בהודעה שתתפרסם ברשומות להשתמש בכל הסמכויות והזכויות, שהוענקו לשר האוצר או ליועץ המשפטי לממשלה לפי הוראותיה של פקודה זו, ולמלא את כל החובות שהוטלו עליהם כן, ולאחר-מכן יפורש כל איזכור שבפקודה זו, מלבד בסעיף זה ובסעיף 25, על שר האוצר, על היועץ המשפטי לממשלה או על ממשלת ישראל, במידה שהוא עשוי לחול כך, ביחס לרכישתה של אותה קרקע על-ידי אותו אדם - כאיזכור אותו אדם, והרצאת דברים שבאותה הודעה, האומרת כי רכישת הקרקע, המתוארת בה, עשויה להיות, לדעת שר האוצר, מועילה לציבור, תהיה ראייה מכרעת לאותה עובדה.
(2א) לא ייתן שר האוצר הרשאה לפי סעיף-קטן (2) להשתמש בסמכויות ובזכויות שהוענקו לו לפי סעיפים 14 עד 14ד, אלא-אם-כן נקבע בהסכם בין שר האוצר לבין האדם שלו ניתנה ההרשאה כי אותו אדם יוכל להשתמש בסמכויות ובזכויות כאמור, כולן או חלקן, בכפוף להוראות אותו הסכם.
(2ב) לא ייתן שר האוצר הרשאה לפי סעיף-קטן (2) אלא לאחר שפרסם ברשומות הודעה על כוונתו לתת הרשאה כאמור ולאחר שנתן הזדמנות לבעל הקרקע או לבעל זכות או טובת הנאה בקרקע לטעון את טענותיהם נגד רכישת הקרקע או נגד מתן ההרשאה, בפניו או בפני מי שהוא הסמיך לכך, באופן ובמועד שקבע בתקנות, באישור ועדת הכספים של הכנסת; בהודעה לפי סעיף קטן זה תצויין זכותם של בעל הקרקע או בעל הזכות או טובת ההנאה בקרקע לטעון את טענותיהם כאמור; הוראות פסקה זו לא יחולו על הרשאה שנתן שר התחבורה והבטיחות בדרכים לחברה הלאומית לדרכים, לרכבת ישראל או לגוף אחר שאישרה ועדת הכספים של הכנסת, לגבי קרקע שחלה עליה תכנית כמשמעותה בחוק התכנון והבניה, שהתקבלה החלטה על אישורה, המייעדת אותה לצורך ציבורי שהוא דרך או צורך שנובע ממנו או כרוך בו, לרבות קרקע המיועדת לפרוייקט בטיחותי.
(2ג) על רכישת קרקע בידי אדם שניתנה לו הרשאה לפי סעיף-קטן (2) לא יחולו הוראות סעיף 5א.
(3) קודם שירכוש שר האוצר כל קרקע מטעם כל אדם או לשם שימושו, ידרוש מאותו אדם שיבוא עמו לידי הסכם, שבו ייקבעו, להנחת-דעתו, העניינים הבאים, דהיינו:
(א) תשולם לו הוצאת הרכישה, וכן
(ב) לאחר אותו תשלום, תועבר הקרקע לאותו אדם, וכן
(ג) התנאים שלפיהם יחזיק אותו אדם בקרקע, וכן
(ד) אם הרכישה היא לשם בניית איזה מפעל או מפעלים - משך הזמן שבו יבוצעו ויקויימו המפעלים והתנאים שלפיהם יבוצעו ויקויימו, והתנאים (אם בכלל) שלפיהם יהיה הציבור זכאי להשתמש במפעל או במפעלים:
בתנאי שלא תחולנה הוראותיו של סעיף קטן זה, אם האדם אשר מטעמו ולשם שימושו יש לרכוש את הקרקע הוא המחזיק בזכיון, הקובע, להנחת-דעתו של שר האוצר, את התנאים שלפיהם יש לרכוש את הקרקע ולהחזיק בה.
(4) קרקע שנרכשה לפי סעיף זה, בין אם נרכשה בידי שר האוצר ובין אם נרכשה בידי אדם אחר מכוח הרשאה מאת שר האוצר, תוקנה לפי הוראות סעיף 19 לשר האוצר."

סעיף 22א לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 קובע כדלקמן:

"22א. רכישה בידי שר התחבורה והבטיחות בדרכים ((תיקון מס' 3), התש"ע-2010)
(א) הסמכויות הנתונות לשר האוצר לפי פקודה זו, למעט הסמכות להתקין תקנות, יהיו נתונות גם לשר התחבורה והבטיחות בדרכים בכל הנוגע לרכישת קרקע לצורך ציבורי שהוא דרך או צורך הנובע ממנו או כרוך בו; ואולם לעניין זה יהיה הרכב הוועדה המייעצת, לפי סעיף 2א, כמפורט להלן, והוראות סעיף 2א(ב) ו- (ג), יחולו עליה, בשינויים המחוייבים:
(1) המנהל הכללי של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים או מי מטעמו, והוא יהיה היושב ראש;
(2) עובד משרד התחבורה והבטיחות בדרגים שימנה המנהל הכללי של המשרד האמור;
(3) היועץ המשפטי למשרד התחבורה והבטיחות בדרכים או מי מטעמו;
(4) המנויים בפסקאות (2) עד (6) ו- (10) עד (12) שבסעיף 2א."

סעיף 22 לפקודה עניינו בהפקעה שנעשית על-ידי שר האוצר עבור אדם אחר, לפי בקשתו של אותו אדם ולשימושו, בכפוף לתנאים המפורטים בסעיף.

בסעיף-קטן (1) נאמר כי במקרה שהוגשה לשר האוצר בקשה לרכישת קרקע כאמור, אזי אם המבקש מחזיק בזיכיון שלפיו זכאי הוא לדרוש משר האוצר שירכוש אותה קרקע מטעמו, חייב שר האוצר לרוכשה, כאילו היתה זו קרקע שיש לרכוש אותה לצורך ציבורי {ראה: חוק הנפט, התשי"ב-1952, חוק זיכיון ים-המלח, התשכ"א-1961, פקודת זיכיונות החשמל ואח'}. בכל מקרה אחר, לשר האוצר מוקנה שיקול-דעת באשר להפקעה והוא חייב להשתכנע כי ההפקעה, מטעם אותו אדם ולשימושו, עשויה להיות מועילה לציבור.

במקרה כזה שר האוצר הוא הרוכש את הקרקע והוא חייב לשלם פיצויים בגין הרכישה {בג"צ 342/69 דוד עזריהו נ' שר האוצר ואח', פ"ד כד(1), 225 (1970)}.

בהתייחסו לביטוי "לשם שימוש" שבסעיף 22(1) הנ"ל, אמר בית-המשפט ב- בג"צ 342/69 הנ"ל, כי אין לפרשו כמכוון להורות, שאותו האדם שעבורו הופקעו מקרקעין או שקיבל הרשאה להפקיע מקרקעין חייב להחזיק בהם בפועל באופן מתמיד.

ב- בג"צ 85/52 {קורנליוס א' כהן נ' שר האוצר ואח׳, פ"ד ו 363 (1952)} ניתנה הרשאה לרשות מקומית להפקיע קרקע לצורך שיכון עולים. הבניה לא נעשתה על-ידי הרשות המקומית אלא על-ידי חברה קבלנית שפעלה לפי הסכם עם הרשות המקומית והדירות נמכרו לעולים.

כאמור, ההפקעה בדרך זו מותנית בתנאים ואלה מפורטים בסעיף 22(3) לפקודה אשר קובע כי קודם שירכוש שר האוצר כל קרקע, מטעם כל אדם או לשם שימושו, ידרוש מאותו אדם שיבוא עימו לידי הסכם, שבו ייקבעו, להנחת-דעתו העניינים הבאים:

א. תשלם לו הוצאות הרכישה, וכן

ב. לאחר אותו תשלום, תועבר הקרקע לאותו אדם, וכן,

ג. התנאים שלפיהם יחזיק אותו אדם בקרקע, וכן

ד. אם הרכישה היא לשם בניית איזה מפעל או מפעלים - משך הזמן שבו יבוצעו ויקויימו המפעלים והתנאים שלפיהם יבוצעו ויקויימו, והתנאים (אם בכלל) שלפיהם יהיה הציבור זכאי להשתמש במפעל או במפעלים.

תנאים אלה חלים אם המבקש הוא המחזיק בזיכיון, הקובע קביעות, להנחת-דעתו של שר האוצר, בדבר התנאים שלפיהם יש לרכוש את הקרקע ולהחזיק בה.

יצויין, כי אי-עריכת הסכם כאמור אינו פוגע בחוקיות ההפקעה. ב- בג"צ 342/69 {דוד עזריהו נ' שר האוצר, פ"ד כד(1), 225 (1970)} הדגיש בית-המשפט כי סעיף 22(3) מתייחס גם למקרה, שהרכישה נעשית על-ידי השר, היינו לאותו מקרה שהשר השתמש בסמכותו לפי סעיף-קטן(1) ולא לשימוש בסמכותו לפי סעיף-קטן (2).

ב- ה"מ 33/53 {מאיר סלומון נ' היועץ המשפטי לממשלת ישראל, פ"ד ז 1023 (1953)} נאמר כי סעיף 22(3) חל על מקרה של רכישת בעלות לטובת אחר. "רק על מקרים כגון אלה, כאשר ההפקעה נעשית לפי בקשת אדם מסויים ובשבילו, חל סעיף 22(3)" {ראה גם בג"צ 76/52 דוד קרן-צבי ואח' נ' שר-האוצר ואח', פ"ד ו(2), 1107 (1952)}.

סעיף 22(2) מפרט דרך אחרת לביצוע ההפקעה וקובע כי מקום שהאדם הפונה אל שר האוצר, בבקשה שירכוש קרקע כלשהי, הוא עיריה, או מועצה מקומית או כל רשות מקומית אחרת, או מחזיק בזיכיון שלפיו הוא זכאי לדרוש משר האוצר שירכוש אותה קרקע מטעמו, או כל אדם אחר או גוף אחר של בני אדם ששר האוצר ציין את שמו בהודעה שפורסמה ברשומות רשאי שר האוצר להרשות לאותו מבקש, בהודעה שתתפרסם ברשומות, להשתמש בכל הסמכויות והזכויות שהוענקו לו או ליועץ המשפטי לממשלה לפי הוראות הפקודה, ולמלא את כל החובות שהוטלו עליהם. במקרה זה, רכישת הקרקע תיעשה על-ידי האדם שהורשה לכך, והוא יבוא במקום שר האוצר לגבי כל הוראות הפקודה, פרט להוראות סעיפים 22 ו- 25. עוד קובע הסעיף כי בהודעה שתפורסם כאמור יש לציין כי רכישת הקרקע המתוארת בה עשויה להיות, לדעת שר האוצר, מועילה לציבור וקביעה זו בהודעה תהווה ראיה מכרעת לאותה עובדה.

ב- ת"א 442/50 {ראש העיריה, חברי המועצה ובני העיר תל-אביב נ' צבי צוקר ו- 4 אח', פ"ד ז 1170 (1950)} טענו המשיבים כנגד הצורה והתוכן של הודעות ההפקעה שניתנו על-ידי העיריה {שפעלה לפי סעיף 22 לפקודה}. בין היתר, נטען כי ההודעה, שניתנה בהתאם לסעיף 5 לפקודה, היתה פגומה הואיל והיתה חסרה הצהרה שהקרקע דרושה לעיריה לצרכי ציבור.

בית-המשפט דחה הטענה וקבע כי לפני שהעיריה או רשות מקומית אחרת יכולה להפקיע יש צורך ששר האוצר יהיה משוכנע, כי יהיה בכך משום תועלת לציבור ברכישת הקרקע על-ידי הרשות הזאת. שר האוצר צריך להודיע על שכנוע זה לפי ההוראות של סעיף 22(2) "וממילא יוצא שמיותר לגמרי שהעיריה תצהיר על נחיצות הקרקע לצרכי ציבור, קביעה שנעשתה כבר, ושאין לעיריה סמכות לעשותה".

ב- בג"צ 120/52 {זאוויל ביאלה נ' עיריית ירושלים ואח', פ"ד ז 91 (1953)} נאמר כי "הואיל ולפי סעיף 22(2) לפקודה הנזכרת, משציין שר האוצר, בהודעתו בדבר מתן ההרשאה האמורה באותו סעיף, כי רכישת הקרקע המתוארת בה עשויה להיות מועילה לציבור, שוב משמשת ההודעה 'ראיה סופית לאותה עובדה'. פירושו של דבר, שבית-משפט זה אינו מוסמך, לאחר פרסום הודעה כנ״ל, לבחון או להכריע אם אמנם קיים הצורך הציבורי אשר לשמו נעשתה פעולת ההפקעה".

אחת מן החובות של מבצע ההפקעה על-פי סעיף 22(2) לפקודה, הינה תשלום פיצויים לזכאי להם. השופט אגרנט, התייחס לחובה זו ב- בג"צ 124/55 {יוסף חיים דוויק נ' שר-האוצר, פ"ד י 753 (1956)} כאשר אמר:
"מתקבל מאוד על הדעת כי, בחקקו את ההוראה המצויה בסעיף 22(2) לפקודה, יצא המחוקק מתוך ההנחה, ששר האוצר לא יתן לאחד הגופים הנזכרים בסעיף זה - או לגוף הנזכר בהודעה המתפרסמת מטעמו - את הסמכות להפקיע נכסי דלא ניידי איזה שהם, אלא-אם-כן יהיה הוא סמוך ובטוח מראש, כי אותו גוף יוכל לשלם, כאשר, יידרש לכך, את הפיצויים המגיעים בשל ההפקעה שנעשתה על ידו."

באותו מקרה נטען, בין היתר, כי ההפקעה אינה תופסת הואיל ולא הוקצב סכום להפקעה. אישור לסכום ניתן שלושה ימים לאחר פרסום הודעת ההפקעה. ונקבע כי, בנסיבות המקרה, לא היה חשש שוועדת הכספים לא תיתן את האישור הדרוש לתשלום הפיצויים}.

2. הצמדת פיצויים
הפקעה הנעשית על-פי סעיף 22(2) לפקודה {למעט במקרה של הרשאה שניתנה לרשות הפיתוח} חלות עליה הוראות סעיף 8(ד) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964, ולפיו תובא בחשבון, לעניין חישוב ההצמדה, רק עליה במדד המחירים לצרכן, שהיתה אחרי חודש אפריל 1977.

עד אז זכאים הבעלים רק לריבית מירבית בהתאם לשינויה מדי פעם, כפי שנפסק {בדעת רוב} ב- ד"נ 1/79 {דוד אליאס רוזן נ' עיריית חיפה, פ"ד לה(1), 309 (1980)}. בית-המשפט הבהיר כי גם אחרי חוק פסיקת ריבית והצמדה (תיקון מס' 3), התשל"ט-1978, אין יסוד בדין לפסיקת תשלומי הצמדה על פיצויים, לתקופה שלפני 01.05.77 {כן ראה: ע"א 695/76 עיריית חיפה נ' דוד אליאס רוזן, פ"ד לג(1), 175 (1978); ע"א 616/77 החברה לפתוח ובניין בא"י בע"מ נ' עיריית חיפה, פ"ד לה(3), 322 (1981); ה"מ (חי') 1610/77 עזבון אהרן רפפורט ז"ל נ' עיריית חיפה ואח', פ"מ תשל"ח(א), 95 (1977)}.

ב- ע"א 883/80 {יוסף קליימן ו- 35 אח' נ' עיריית חיפה, פ"ד לז(4), 50 (1983)} הופקעו חלקותיהם של המערערים על-ידי העיריה מכוח הרשאת שר האוצר על-פי סעיף 22(2) לפקודה. המערערים טענו, בין היתר, כי בנסיבות מקרה זה, כפי שהוכחו מתנאי הסכם שנחתם בין ממשלת ישראל בשם מדינת ישראל לבין העיריה, המפקיעה האמיתית היא המדינה, וההרשאה שניתנה לעיריה על-פי סעיף 22 לפקודה, באה רק כדי לאפשר ההפקעות על-ידי העיריה וכדי להשיג יתרון כספי למדינה על חשבון המערערים, כשברור שההפקעה הינה עבור המדינה. לפיכך, נטען, יש לפסוק למערערים את מלוא הפרשי ההצמדה, החלים על הפקעה על-פי סעיף 8(א) של החוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור.

כב' השופטת ש' נתניהו, קבעה כי, עובדתית אכן יש רגליים לטענה ובהמשך הוסיפה:

"כשלעצמי, מוכנה הייתי בנסיבות אלה להרים את המסך ולראות את הממשלה כמפקיעה האמיתית ואת ההרשאה שניתנה לעיריה על-פי סעיף 22(2) של הפקודה כאחיזת עינים בניסיון פסול להפיק יתרון כספי על-ידי שלילת ההצמדה מבעלי הקרקע המופקעת."

אולם, במקרה דנא הטענה לא הועלתה כלל בערכאה הראשונה ואפילו הועלתה, לא היתה יכולה להואיל למערערים הואיל ובעלת דינם של המערערים היתה העיריה המשיבה בלבד והמדינה, שאותה ניתן היה לחייב בהפרשי הצמדה מלאים, לא צורפה כצד לדיון.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

רכישה בידי בני אדם זולת שר האוצר, או מטעמם