פיצויים על קרקע שנלקחה להרחבתן או לסלילתן של דרכים וכו'

1. כללי
סעיף 20 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 קובע כדלקמן:

"20. פיצויים על קרקע שנלקחה להרחבתן או לסלילתן של דרכים וכו' (פק' 34 לש' 1946 (תיקון מס' 3), התש"ע-2010)
(1) בסעיף זה:
(א) איזכורי שוויה של כל קרקע בלבד יפורשו כאיזכורי הסכום, שהיה מהווה את שוויה של הקרקע (שנתברר בהתאם להוראותיה של פקודה זו), אם לא חוברו אליה שום בניינים, עצים או דברים אחרים;
(ב) המונח "מגרש" פירושו כלל הקרקע שבבעלות אחת המהווה שטח אחד.
(2) מקום שנרכשה כל קרקע לפי פקודה זו כדי להרחיב איזו דרך קיימת או חלק ממנה או כדי להגדיל איזו דרך קיימת או חלק ממנה או כדי להגדיל איזה מגרש-משחקים או מגרש-נופש, או כדי לסלול איזו דרך חדשה, או חלק ממנה או להתקין איזה מגרש-משחקים או מגרש-נופש חדשים, יהיו הפיצויים המשתלמים לפי פקודה זו כפופים לשינויים הבאים, היינו:
(א) מקום ששטח הקרקע שנלקח, והוא נכלל במגרש, אינו עולה על רבע כלל שטחו של המגרש, ואין שום בניינים, עצים או דברים אחרים מחוברים אל הקרקע שנלקחה, לא ישתלמו פיצויים, ואם מצויים בניינים, עצים או דברים אחרים כאלה כל שהם המחוברים כן, יופחתו הפיצויים בסכום העולה כדי שוויה של הקרקע בלבד הנכללת בחלק המגרש שנלקח;
(ב) מקום ששטח קרקע שנלקח, והוא נכלל במגרש, עולה על רבע כלל-שטחו של המגרש, יופחתו הפיצויים בסכום שמתכונתו לערך הקרקע בלבד, הנכלל בחלק המגרש שנלקח, היא כמתכונת רבע כלל-שטחו של המגרש לכלל שטח-הקרקע, הנכלל בחלק המגרש שנלקח;
(ג) למרות הוראותיהן של הפסקאות (א) ו- (ב) שלעיל, מותר לשר האוצר להעניק - לפי ראות עיניו, אם נקבע כדי הנחת-דעתו, שהצמצומים שהוטלו בכל אחת מן הפסקות ההן, יגרמו סבל - אותם פיצויים או פיצויים נוספים, שיראה אותם נכונים בהתחשב בכל נסיבות המקרה."

סעיף 20 לפקודה עניינו הפקעת מקרקעין ללא תשלום פיצויים, או תשלום פיצויים מופחתים, וזאת, בהתמלא התנאים הקבועים בו.

סעיף 20(2) לפקודה קובע כי כאשר ההפקעה נעשית כדי להרחיב דרך קיימת, או חלק ממנה, או כדי להגדיל מגרש משחקים או מגרש נופש, או כדי לסלול דרך חדשה, או חלק ממנה, או כדי להתקין מגרש משחקים או מגרש נופש חדשים אזי כאשר שטח הקרקע שהופקע אינו עולה על רבע מכלל שטחו של המגרש ואין שום בניינים, עצים או דברים אחרים מחוברים אל הקרקע המופקעת, לא ישתלמו פיצויים. אם מצויים בניינים, עצים או דברים אחרים המחוברים לקרקע יופחתו הפיצויים בסכום העולה כדי שוויה של הקרקע בלבד הנכללת בחלק המגרש המופקע.

כאשר שטח קרקע שהופקע עולה על רבע כלל שטחו של המגרש, קובע סעיף 20(2)(ב) לפקודה כי "יופחתו הפיצויים בסכום שמתכונתו לערך הקרקע בלבד, הנכללת בחלק המגרש הנלקח, היא כמתכונת רבע כלל שטח של המגרש לכלל שטח הקרקע, הנכלל בחלק המגרש הנלקח".

חישוב החלק שפטור מתשלום פיצויים {רבע} נעשה, לפי סעיף 20(1)(ב) לפקודה, לגבי כלל הקרקע שבבעלות אחת המהווה שטח אחד.

שינוי לכך נעשה בסעיף 5 לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964, אשר קובע כי "מקום שיש לשלם פיצויים מכוח הוראות חוק זה על-פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, יבוא לעניין סעיף 20(2)(ב) לאותה הפקודה, עשרים וחמישה אחוז למאה משטח החלקה המקורית במקום רבע מכלל שטחו של המגרש שנלקח".

מהי החלקה המקורית נקבע בהגדרה המופיעה בסעיף 1 לחוק וזוהי "חלקה כפי שהיתה ערב הרכישה הראשונה לפי כל חוק רכישה". "חלקה" מוגדרת כיחידת הרישום בפנקסי המקרקעין, ובאין פנקסים כאלה - שטח קרקע רצוף שבבעלות של אדם אחד או של מספר בני אדם ביחד.

סעיף 20(2)(ג) מעניק לשר האוצר סמכות לשלם פיצויים לפי ראות עיניו, בהתחשב בנסיבותיו של כל מקרה, גם בגין השטח שניתן להפקיעו ללא תשלום פיצויים וזאת אם נקבע כדי הנחת-דעתו, שהצמצומים שהוטלו בסעיפים 20(2)(א) ו- (ב) יגרמו סבל. הסבל בו מדובר צריך שינבע מן ההפקעה או כתוצאה ממנה. כמו למשל, כאשר השטח שנותר מכל חלקה לאחר ההפקעה, הוא קטן מידי או צר מידי מכדי שיוכל לשמש למטרה מועילה {ראה ע"א 439/72 שרה מיכקשווילי, ו- 5 אח' נ' מדינת ישראל, פ"ד כח(1), 533 (1974)} אשר התייחס לסעיף 7 לפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943}.

ב- ע"א 813/03 {עיריית נצרת נ' ג'י.בי. טורס בע"מ, פ"ד נח(5), 664 (2004)} נפסק כי הרציונל המרכזי בבסיס שלילת הפיצויים לפי סעיף 20(2)(א) הוא שבעלי המקרקעין המופקעים נהנים מפיתוח המקרקעין שהופקעו בכך שהמקרקעין אשר נותרו בידיהם הושבחו עקב ההפקעה. כך ניתן ללמוד מדברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבניה, התשי"ט-1959, ולהצעת חוק התכנון והבניה, התשכ"ג-1962:

"החוק הקיים קובע שאם הופקעה קרקע לצרכי דרכים או שטחים ציבוריים פתוחים, לא תשלם הרשות המפקיעה פיצויים בעד ההפקעה, אם השטח המופקע אינו עולה על 25% מכלל השטח הנפגע. הניסיון לימד שטובת ההנאה שבעלי קרקעות מפיקים מביצוע תכנית של סלילת דרכים וקיום שטחים פתוחים וכיוצא בזה עולה בהרבה על 25% אלה שהם חייבים להפריש ללא תשלום פיצויים. לכן מוצע להעלות את האחוז שבעל קרקע חייב להפריש."
(ההדגשה שלי - ת"א) (הצעת חוק התכנון והבניה, התשי"ט-1959, עמ' 315-314; הצעת חוק התכנון והבניה, התשכ"ג-1962, עמ' 56)

(ראה בנוסף ע"א 474/83 ועדה מקומית ראשון לציון נ' חממי, פ"ד מא(3), 370, 384 (1987); ע"א 6663/93 צאיג נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, פ"ד נה(1), 49, 67 (1997); ע"א 42/82 קירשטיין נ' עיריית חיפה, פ"ד לט(1), 272, 276 (1985); בנוסף השוו ד' לוינסון-זמיר פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון (תשנ"ה), 273 (להלן: "ד' לוינסון-זמיר"))

שלילת הפיצויים מבעל המקרקעין הינה כנגד השבחת הקרקע אשר תלווה את הקרקע דרך קבע ולאורך זמן. לעומת-זאת, הרציונל האמור לא חל באותה עוצמה כשמדובר בזכויות פחותות מבעלות המוגבלות בזמן. בהקשר זה נזכיר שזכות הדיירות המוגנת אינה זהה לבעלות במובן זה שהיא אינה מלווה את הקרקע לנצח והיא עלולה "להיפסק" (למשל, עם מות הדייר המוגן או בהתקיים עילה לפינויו (ראה סעיף 131 לחוק הגנת הדייר (נוסח משולב), התשל"ב-1972)). הדיירות המוגנת פחותה מבעלות בכמה מובנים נוספים. הדייר המוגן אינו רוכש זכות בעלות במקרקעין, אלא רק "מכרסם" בזכות בעל המקרקעין (ראה ע"א 3505/96 שרעבי נ' קפרא, פ"ד נב(2), 419, 425 (1998); ע"א 4100/97 רינדר נ' ויזלטיר, פ"ד נב(4), 580, 598 (1998)). דמי המפתח נופלים בערכם מערך הבעלות המלאה (פסק-הדין שרעבי, עמ' 425). הדיירות המוגנת אינה "מקנה לדייר מעמד לגבי המושכר אלא בתוקף החיסיון מפני פינוי" (דברי השופט לנדוי בע"א 564/79 רומנו נ' שוחט, פ"ד לו(1), 634, 640). בנוסף, ככלל, לאחר פטירת הדייר המוגן, הדיירות המוגנת אינה עוברת להיות חלק בעיזבון וזאת בשונה מיתר הזכויות הרכושיות (פסק-הדין שרעבי, 425; השוו ע"א 88/81 אלסחורי נ' מזרחי, פ"ד לז(3), 309, 316 (1983)). כמו-כן, לאחר הפטירה, עבירותה של הדיירות המוגנת ליורשים מוגבלת (ראה סעיפים 20, 23, 27 ו- 29 לחוק הגנת הדייר (נוסח משולב); ע"א 4639/91 מנהל מס שבח מקרקעין נ' ואלזה, פ"ד מח(3) 156, 169 (1994); ת"א (יר') 1140/96 עזבון המנוח מוניב נ' האפוטרופוס לנכסי נפקדים, תק-מח 98(1), 2138, 2140 (1998); פסק-הדין אלסחורי, 316).

הנה-כי-כן, זכות הבעלות וזכות הדיירות המוגנת נבדלות זו מזו. לאורו של השוני בין זכויות אלה, טובות ההנאה, אשר בעל מקרקעין ודייר מוגן עשויים להפיק מיתרת השטח שלא הופקע, נבדלות זו מזו באופן ממשי. לכן, דעתי היא שאין לפרש את סעיף 20(2)(א), שתכליתו לשלול פיצויים מבעל מקרקעין בגין טובת הנאה שצמחה לו מההפקעה, ככזה החל על הדייר המוגן (השוו ד' לוינסון-זמיר, עמ' 273).

ב- ע"א 3159/09 {חברת רכבת ישראל בעמ נ' סבח בית עדה, תק-על 2013(2), 3347 (28.04.13)} נפסק כי:

"הסמכות למתן פיצוי חלקי
מח. בטענותיהן לעניין מתן פיצוי חלקי נסמכו הוועדה והרכבת על חוק דיני הרכישה, אשר מכיר בסעיף 2 הנזכר בסמכות שניתנה להן מכוח חוקי רכישה שונים, להפקיע חלק ממקרקעיו של אדם לצרכי ציבור בלא תשלום פיצוי בעבורו. חוק התכנון והבניה, שמכוחו פעלה הוועדה, מפנה לעניין הסמכות הנדונה, בשינויים מסויימים, להוראות סעיף 20(2) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: "פקודת הקרקעות"); ובפקודת הדרכים, שמכוחה ננקטו הליכי הרכבת, קבועה הסמכות כזכור בסעיפים 7 ו- 8. הוראות הסעיפים דומות במהותן:
פקודת הקרקעות:
"20. פיצויים על קרקע שנלקחה להרחבתן או לסלילתן של דרכים
...
(2) מקום שנרכשה כל קרקע לפי פקודה זו כדי להרחיב איזו דרך קיימת או חלק ממנה ... או כדי לסלול איזו דרך חדשה, או חלק ממנה ... יהיו הפיצויים המשתלמים לפי פקודה זו כפופים לשינויים הבאים, היינו:
(א) מקום ששטח הקרקע שנלקח, והוא נכלל במגרש, אינו עולה על רבע כלל שטחו של המגרש, ואין שום בניינים, עצים או דברים אחרים מחוברים אל הקרקע שנלקחה, לא ישתלמו פיצויים...
(ב) מקום ששטח קרקע שנלקח, והוא נכלל במגרש, עולה על רבע כלל-שטחו של המגרש, יופחתו הפיצויים בסכום שמתכונתו לערך הקרקע בלבד, הנכלל בחלק המגרש שנלקח, היא כמתכונת רבע כלל-שטחו של המגרש לכלל שטח-הקרקע, הנכלל בחלק המגרש שנלקח;
(ג) למרות הוראותיהן של הפסקאות (א) ו- (ב) שלעיל, מותר לשר האוצר להעניק - לפי ראות עיניו, אם נקבע כדי הנחת-דעתו, שהצמצומים שהוטלו בכל אחת מן הפסקאות ההן, יגרמו סבל - אותם פיצויים או פיצויים נוספים, שיראה אותם נכונים בהתחשב בכל נסיבות המקרה."
פקודת הדרכים:
"7. הגבלה על זכות פיצויים
לא יהא בעל הקרקע זכאי לקבל פיצויים אלא-אם-כן היה שטח הקרקע שנלקח גדול מרבע השטח הכולל של החלקה ממנה נלקח:
בתנאי שאם הוכח כי אם לא ישולמו לו פיצויים יהא נגרם לו סבל, רשאי שר העבודה או שר התחבורה לפי שיקול-דעתו ליתן אותו סכום הפיצויים שימצא לנכון מתוך התחשבות בכל מסיבות העניין.
8. הפיצויים
(1) היה גודל השטח שנלקח עולה על רבע החלקה שממנה נלקח, ישולמו לבעל הקרקע שנרכשה פיצויים בעד השטח העודף על הרבע..."
מט. על פניו, קשה להלום אל מול לשון הסעיפים הללו, טענה לפיה הפקעה של מקרקעין מכוח אחת הפקודות, מזכה את בעליהם בפיצוי בגין מלוא השטח שהופקע מידם (ואכן משך שנים ארוכות זו הייתה עמדתו של בית-משפט זה, ראו למשל עניין פייצר, 653-651, 657). כמובן, ברי כי "ראות עיניו" של שר האוצר, כמוה כ"שיקול-דעתו" של שר התחבורה, כפופים לכללי המשפט המינהלי, וניתן לבחון אם החלטה שלא ליתן פיצויי סבל בנסיבות כאלה ואחרות עולה בקנה אחד עם עקרונות הסבירות והמידתיות. שאלה היא כיצד יכולה החלטה כאמור לעמוד בעת ובעונה אחת הן בעקרונות הללו האחרונים הן בעקרון השבת המצב לקדמותו הנזכר מעלה. ואכן, זה זמן רב שבפסיקות בית-המשפט ובקרב מלומדים נמתחה ביקורת למכביר, על שהסמכויות המוקנות לרשויות לפי פקודות אלה הן ארכאיות ופוגעניות באופן שאינו יכול לדור בכפיפה אחת עם ההגנה הראויה על חירותו של הפרט לקניין (ראו לדוגמה אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין כרך א' 7-3, 56-53, 68 (מהד' שביעית, משה י' קמר עורך (2008) (להלן: "קמר"); נחמה בוגין "עד מתי חוקי הפקעה מנדטוריים במדינת ישראל" מקרקעין ו(6) 55 (2007)). כך למשל, בסיכום מאמר שיצא תחת ידו, כתב פרופ' קלינגהופר בחריפות עוד לפני למעלה מארבעים שנה:
"ברשימה זו הופנתה תשומת-הלב, תוך עיון בשני פסקי-דין, לאחדים מבין הליקויים בהם לוקה הפקודה. היא רחוקה מלענות על סטנדרטים של חוק הפקעות שמדינה המקפידה על שמירת שלטון החוק וכיבוד זכויות האדם ראויה לו. הפקודה נוחה לשלטון, אך ככל שהשלטון יתגבר על כוח המשיכה של שיקולי נוחיות ויהיה נכון לשאת עיניו לרפורמה בדיני הפקעות, כן יעלה הסיכוי שהמצב יתוקן לטובה והאזרח לא יהיה חשוף עוד בתחום זה לפגיעה, קיפוח ואי-צדק."
(יצחק קלינגהופר "צמידות של קרקע מופקעת לייעודה" עיוני משפט ב 874, 878 (1972)).
והשופט מלץ התריע לפני למעלה משני עשורים:
"עדיף היה לו היתה המדינה פועלת בדרך המלך ופונה לועדות שהוקמו לצורך זה במקום לפנות לנתיב צדדי ועקלקל שבו בחרה. אכן, נראה גם לי, כי הדרך שבה בחרה המדינה היתה לקויה וכי ראוי לה למדינה להיעזר בחקיקה תכנונית נאורה ולא לפנות לפקודות מנדטוריות, שאינן בהכרח עונות על צרכי הזמן ואינן מאפשרות בחינה ושקילה של כל השיקולים הצריכים לעניין...
ואנו איננו יכולים להושיע בעניין זה, זולת להתריע על הצורך לפעול לתיקון מצב זה ולהמליץ לפני המדינה, גם אם לא יתוקן החוק, לבחור בעתיד בדרך רצויה יותר."
(בג"ץ 1681/90 ועד הפעולה בעניין הרחבת דרך מס' 2 נ' שר הבינוי, פ"ד מו(1), 505, 527 (1992)).
ומשהתקבל חוק-היסוד הביעה עמדתה השופטת דורנר:
"הפקודה נמנית עם התחיקה המנדטורית. במקורה שיקפה הפקודה משטר קולוניאלי שלא הכיר בזכויות האדם, ובגדרה ניתנה לרשות סמכות בלתי-מוגבלת להפקיע אדמת האזרח לכל מטרה שעליה תצהיר שהיא מטרה ציבורית. כפועל יוצא יכלה הרשות לעשות באדמה כאוות נפשה. ואולם, כידוע השינוי המהותי שחל עם הקמת מדינת ישראל והמעבר למשטר דמוקרטי השפיע על פירוש התחיקה המנדטורית. חרף סעיף 11 לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948, בדבר המשכיות המשפט, נפסק כי אין עוד לפרש את התחיקה המנדטורית על-פי כוונתה המקורית, אלא יש לפרשה על רקע עקרונות היסוד של מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית, הנותנת מקום של כבוד לזכויות היסוד של האדם... עליית מעמדה של זכות הקניין לזכות חוקתית על-חוקית מחייבת התפתחות נוספת בפירוש הפקודה המנדטורית, על-מנת להתאים את הוראותיה למציאות הנורמטיבית החדשה שנתהוותה עם קבלת חוק-היסוד."
(עניין נוסייבה, 86)
ובלשון השופט זמיר:
"הפקודה, כמו פקודות אחרות מאותה תקופה, מבטאת את רוח השלטון המנדטורי של בריטניה. שלטון זה לא היה שונה הרבה, ברוח ובמעשים, משלטון קולוניאלי, כפי שהיה נוהג במושבות של הכתר הבריטי. השלטון, על-פי טבעו של שלטון קולוניאלי, לא היה מחוייב לערכים של דמוקרטיה, אלא בעיקר לאינטרס של הכתר. לצורך זה השלטון הקנה לעצמו סמכויות מפליגות באמצעות פקודות ואמצעים אחרים. הסמכויות שהוקנו לשלטון לא גילו כבוד ראוי לזכויות היסוד של האדם, אלא להפך, אפשרו פגיעה קשה בזכויות אלה." (עניין קרסיק, 695).
ואף לי נזדמן לציין:
"אכן הסמכויות הקבועות בפקודת הדרכים רחבות - והן מבטאות העדפה ניכרת של האינטרס הציבורי על פני קניינו של הפרט. יסודן בצרכי הצבא הבריטי בימי מלחמת העולם השניה, בעידן המנדטורי-קולוניאלי, על כל המשתמע - ואין צריך להכביר מילים על סדרי העדיפויות מאותם ימים."
(עיין סכאי, בפסקה יג).
נ. ביני לביני שעה המחוקק לקריאות, וביום 15.02.10 בוטלו הן פקודת הדרכים הן סמכותה של רשות להפקיע מקרקעין מכוח פקודת הקרקעות בלא פיצוי מלא בעבורם, עם כניסתו לתוקף של החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010, ספר החוקים התש"ע 346 (סעיף 22 לחוק; סעיף 13ב לחוק דיני הרכישה). אלא שאין החוק חל על רכישות שנעשו לפני מועד זה, ומכאן שלענייננו עומדות הסמכויות ה"ותיקות" בעינן. עוד קודם שנבחן את השלכותיהן על טענת המערערים בכל אחת מן ההפקעות שבנדון (ונפתח דוקא באחרונה שבהן), אעמוד בתמצית על העקרונות העומדים בבסיסה של סמכות זו.
נא. כפי שהטעימו הצדדים מזה ומזה, על אפיון הרציונל הטמון ביסוד ההוראות שלפנינו התחרו במשך שנים, בפסיקה ובספרות, שני עקרונות: עקרון ההשבחה, לפיו מקום ששינוי היעוד של מקרקעין שהופקעו בחלקם מעלה את ערכו של החלק שנותר בידי הבעלים, מתאזנת במידה מסוימת הפגיעה כתוצאה מהקטנת השטח שבבעלותם; ועיקרון הנשיאה בנטל, לפיו בהקשר של מקרקעין טומנת בחובה הזכות לקניין מלבד חירות אישית גם אחריות כלפי כלל החברה נוכח חשיבותם כמשאב לאומי המוגבל בכמותו (ע"א 676/75 עזבון כיאט נ' הוועדה המקומית לתכנון, חיפה, פ"ד לא(3), 785, 793-791 (1977) (להלן: "עניין כיאט"); עניין פייצר, 653-651; עניין הולצמן, 636; לוינסון-זמיר, פגיעות, 173-155; דגן, 504-500; אלתרמן, 209-205). בלשון המודרנית עסקינן בסוג של צדק חלוקתי.
נב. פרופ' לוינסון-זמיר מצביעה על תהליך ההרחבה שעברו הסמכויות הנדונות ותכליותיהן בחוקי ההפקעה השונים מני חקיקתן לראשונה בתקופת המנדט, ומייחסת אותו לתמורות פוליטיות-כלכליות במדינה - בעוד שבעבר נגעו הן לפרוייקטים גדולים, כלל-ארציים, הנה עם התגברות מעורבותה של הממשלה בתחומי החיים, נכלל בהן מגוָן רחב של צרכים ציבוריים, אשר את חלקם הגדול מספקות רשויות מקומיות, שאין להן נגיעה ישירה למיסים הכלליים, ורובן סובלות ממצוקות כלכליות (לוינסון-זמיר, פגיעות, 186). על רקע זה דוחה היא את שני העקרונות הנזכרים לעניין הצדקת הסמכויות, אשר אינם מבססים קשר ראוי בין שיעור ההפקעה למידת ההנאה העתידית ממנה, ואינם עונים איפוא לשיטתה על הדרישה כי חלוקת הנטל תהא הוגנת; לדעתה מתחייב כי הנטל יחול באופן שויוני על בעלי מקרקעין הנמצאים במצב דומה, והיא מציעה איפוא את "עקרון השויון במימון" אשר מנחה כי:
"על בעל המקרקעין לממן את צרכי הציבור (באמצעות ההפקעה ללא פיצוי) באופן יחסי להנאתו מהם. חייב להיות קשר ממשי בין מטרת ההפקעה ללא פיצוי ושיעורה, לבין צרכי הפיתוח שהיה יכול להתבצע במקרקעין שבהם בוצעה ההפקעה. מותר להטיל על בעלי המקרקעין בשכונה מסויימת לממן את צרכי הציבור הדרושים לאותה שכונה, אך לא ניתן לדרוש מהם לממן שימושים שישרתו אוכלוסיה רחבה הרבה יותר. אין להפקיע ללא פיצוי קרקע מתושבי שכונה פלונית כדי לסלול כביש בין עירוני או כדי להקים בית ספר או אצטדיון ספורט, המיועדים לשרת את האזור כולו."
(שם, 187; ראו גם אלתרמן, 188)
עיקרון זה נראה לי כשלעצמי; הוא יוצר איזון ראוי ושיטתי בין העקרונות שהובאו מעלה. פרופ' לוינסון-זמיר מבחינה בין שימושים קהילתיים העשויים להצדיק הפקעה בלא פיצוי מלא, לבין שימושים שבהגדרתם נועדו לשרת את כלל הציבור כולו, ואין הצדקה כי יחידים ישאו בנטל עלותם, מבלי שיפוצו בגין ההפקעה במלואה. אף תנאי הקהילתיות אינו מתמלא, אם לא השתתפו כללם הגדול של הנהנים מן השירות בנשיאת עלותו, ואין יחס ראוי בין שיעור הקרקע המופקעת לשימוש מסויים לבין היזקקות בעליה לאותו שימוש (לוינסון-זמיר, פגיעות, 190-186). ואל נכחד, הדברים חדורים גם "רוח העידן" המרחפת מעל, המתבטאת גם בסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, והמשדרת ומשקפת מסר של התפתחות חברתית ביחס בין הממשל לאזרחים. ודוק: לטעמי אין בגישה זו כדי לשים מקלות בגלגלי הפיתוח לטובת הכלל, אל מול האינדיבידואליזם המודרני והפוסט-מודרני, אלא - בפשטות - הגינות כלפי כולי עלמא.
בגישה זו באים לכלל איזון השיקולים השונים שבבסיס חובת הפיצוי, בהתאם לפסיקתו של בית-משפט זה: ההגנה על אינטרס הפרט, הכוללת אף שיקול של צדק חלוקתי - הוא הביטוי המשמש לא אחת בפסיקתנו ושדומה כי הרעיון שבו הובע בדברי השופט מלץ כלהלן: "גם אם התכנית מביאה תועלת ורוָחה לכלל הציבור, אין זה מן הראוי שאותם בעלים, שהתכנית פוגעת בהם, לא יקבלו פיצוי בגין הרעת מצבם באמצעות הפיצויים, נושא ציבור משלמי המסים בהשפעתה השלילית של התכנית על מקרקעין של בעלים מסויימים, במקום שיישאו בנזק זה אך ורק אותם בעלים" (ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא, פ"ד מו(4), 627, 640-639 (1992) (להלן: "עניין פרי הארץ")); מנגד "מחשש שמא היעדר משאבים ירפה ידיהן של הרשויות המוסמכות מתכנון ראוי ונכון - או לחלופין יביא לביטול תכניות תכנון - נמנה וגמר המחוקק כי אין לפצות בעלי מקרקעין שנפגעו - בין בהפקעה בין בדרך אחרת - במלוא הפיצוי שאלה היו ראויים לו אחרת" (עניין הורוויץ, 314); ועוד נאמר "אילולא חייבת היתה המדינה לפצות על פגיעה שבצידה של תכנית, קיים היה חשש סביר, שרשויות התכנון לא ייתנו משקל מספיק לפגיעה שמביאה התכנית, לצד יתרונותיה. הפגיעה שבצידה של תכנית היא שיקול רלבנטי, במסגרת כלל השיקולים שרשויות התכנון צריכות לקחת בחשבון" (עניין פרי הארץ, 640). אם-כן תכנון ופיתוח מזה, צדק חלוקתי מזה (ראו לעניין צדק חלוקתי דפנה ברק-ארז "אזרח - נתין - צרכן, משפט ושלטון במדינה משתנה" צדק חלוקתי, פרק 8 (תשע"ב-2012), 206 ואילך."

2. לפי פירושה הנכון של הוראת סעיף 20 לפקודה יש לחשב את הרבע שמותר להפקיע, ללא תשלום פיצוי, לפי השטח הכולל של החלקה בשעת ההפקעה
ב- ע"א 336/59 {יהושע בידרמן נ' שר התחבורה, ו- 3 אח', פ"ד טו 1681 (1961)} בית-המשפט הבהיר, בהתייחסו, בין היתר, לסעיף 20 לפקודה, כי אם הופקע מאותה חלקה קודם לכן רבע אחד ללא תשלום פיצוי, מחשבים את שלושת הרבעים הנותרים כשטח הכולל אשר ממנו מותר להפקיע בתוקף סמכות אחרת. וכך לגבי הפקעה בתוקף סמכות שלישית ורביעית.

התוצאה היא שאפשר, לפי הפקודות השונות, להפקיע ללא פיצוי לא את כל שטח החלקה, אלא את רובו. ואם כי התוצאה הזו תיאורטית היא, לדברי בית-המשפט, ורחוקה מן המציאות, אין הדעת סובלתה.

"...נראה לי שהמחוקק לא התעלם מאפשרות תיאורטית שכזאת, ודעתו של המחוקק אף היא אינה סובלתה... לא רק בסעיף 7 לפקודת הגנה ופיתוח, אלא גם בסעיף 27 לפקודת בניין ערים, 1936, וגם בסעיף 20 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, מצינו הוראה מפורשת המסמיכה את הרשות המוסמכת לשלם פיצויים גם עבור אותו הרבע שמותר להפקיעו ללא תשלום פיצוי...
אין אני יודע, ואין מענייני לבדוק, אם יש מקרים, ומה הם המקרים, אשר בהם עלול להיגרם 'סבל', כמשמעותו בפקודות ההן, אם לא ישולמו פיצויים גם עבור הפקעת רבע ראשון מתוך חלקת אדמה אחת, או מה הן הנסיבות המיוחדות אשר עשויות להצדיק תשלום פיצויים כאלה גם עבור הפקעת הרבע הראשון כאמור. אך זאת אדע, שבכל מקרה ומקרה אשר בו משתמשות זרועות שונות של המדינה בסמכויותיהן השונות כדי להפקיע ללא תשלום פיצויים, זו רבע ראשון מחלקת אדמה אחת, וזו רבע שני, זו רבע שלישי וזו רבע רביעי - נגרם לבעל אותה חלקה, החל בהפקעת הרבע השני, 'סבל׳ כמשמעותו בפקודות ההן, על-ידי אי־תשלום הפיצויים, וקיימות הנסיבות המיוחדות המצדיקות והמחייבות את הרשויות המוסמכות להעניק תשלום פיצויים מכוח שיקול־הדעת אשר החוק מעניק להן. סמכות זאת, להעניק פיצויים מכוח שיקול־הדעת כאמור, אינה מן הסמכויות אשר ברצות הרשות המוסמכת - משתמשת בהן, וברצותה - אינה משתמשת בהן, ואין אחרי שיקול-דעתה ולא כלום; היא סמכות אשר זכויות־יסוד של האזרח תלויות בה, הוא התריס היחיד שהתקין המחוקק בפני הפקעת רכוש פרטי ללא תשלום פיצויים כלשהם.
כוונתו של המחוקק, העולה ברורות מכל הפקודות ההן, היא שלצרכים מסויימים - שמטבעם אינם רק צרכי הרבים זולת בעלי האדמה הנדונה, אלא במידה רבה גם צרכיהם של בעלי האדמה עצמם - מותר להפקיע רבע אחד מכל חלקת אדמה ללא תשלום פיצויים; אמת נכון הדבר שהפקעה זו של רבע אחד מותרת ואפשרית לפי חוקים שונים; אבל אם תיעשה, מסיבה כלשהי, הפקעה כזו יותר מאשר פעם אחת לפי יותר מאשר פקודה אחת, הרי נתונה וצריכה להיות נתונה - הסמכות בידי הממשלה לתקן את המעוות ולשלם את הפיצויים המגיעים לבעל החלקה עבור ההפקעה של כל שטח העולה על רבע אחד מן החלקה כולה. אילולא הסמכות הזאת, והנחת המחוקק שמכוחה יתוקן מיד כל מעוות שייגרם על־ידי הפעלת הפקודות השונות בזו אחר זו, היה אולי מקום לפרש את אותן הפקודות על דרך הצמצום, לאמור שהשימוש בסמכות ההפקעה ללא תשלום פיצויים לפי אחת מהן מוציאה את השימוש בסמכות המקבילה לפי האחרות; אך מאחר והסמכות קיימת, ולפי כל הסימנים לשם כך נוצרה, אין מקום ואין טעם שלא לפרש את הפקודות האמורות כלשונן פשוטן במשמען, ולהשאיר את התרופות לתיקון המעוות בידי הרשויות שהמחוקק הסמיכו לכך."

3. הפקעה חוזרת של מקרקעין - מתי נגרם סבל לצורך הענקת פיצויים - שיקול-דעת השר
ב- בג"צ 839/86 {צבי לופט - אחד מיורשי אדית פייצר ז"ל נ' שר הפנים, פ"ד מב(2), 157 (1988)} המשיבים הפקיעו מקרקעין שבבעלות העותרים, תוך תשלום פיצויים חלקיים. סמכותם של המשיבים להפקיע את מקרקעי העותרים ושיעור הפיצויים עקב ההפקעה זכו להתייחסות של בית-המשפט העליון בהתדיינות קודמת בין הצדדים.

העתירה דנן נסבה על סירובו של המשיב 1 להורות למשיבה 2 {הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, רמת-גן} לשלם לעותרים פיצויים לפי סעיף 190(א)(2) לחוק התכנון והבניה. בסעיף זה הוסמך המשיב 1 לשקול תשלום פיצויים נוספים בנסיבות שפורטו בסעיף 20(2)(ג) לפקודת הקרקעות, ושעניינן גרימת "סבל" לבעלים של מקרקעין שהופקעו.

לטענת העותרים, נוצרו בעניינם נסיבות המצדיקות תשלום פיצויים בגין "סבל", שכן המשיבים לא לקחו בחשבון הפיצויים ששולמו בגין ההפקעה את העובדה, שחלק מהמקרקעין ניטל מהם ללא פיצוי עוד בשנת 1951. לגרסתם, יש לכלול את החלק שהופקע בעבר בתוך ארבעים האחוזים שניתן להפקיע ממקרקעין בלא פיצוי.

לטענת המשיבים, נטילת המקרקעין בשנת 1951 נעשתה בהסכמת העותרים והיא גרמה לעלייה בערכם של המקרקעין שנותרו בידיהם. עוד טענו, כי לא נעשתה בעבר הפקעה פורמאלית, ועל-כן אין העותרים זכאים לפיצויים אלא עבור שישים האחוזים של המקרקעין, הנותרים לאחר ניכוי ארבעים האחוזים בהפקעה הנוכחי, בלא פיצויים.

בג"צ פסק, כי תביעת פיצויים קונקרטית, שזכתה לעיון ולדיון בבית-המשפט ושבאה לידי סיכומה בהכרעה שיפוטית חלוטה, אינה יכולה לעלות לדיון מחדש בדרך עקיפה, במסגרת תביעת פיצויים בשל "סבל" על-פי סעיף 190(א)(2) לחוק התכנון והבניה.

זאת ועוד, אין לקבל את הגישה שלפיה נטילת שטחי מקרקעין, המופחתים לפי תכנית והמיועדים לפי התכנית לצרכי ציבור כאשר הדבר גם בגדר אינטרס כלכלי של בעל החלקה, אינה נכללת במסגרת ארבעים האחוזים אשר אותם ניתן ליטול ללא תשלום פיצויים, אלא הם מיתווספים על השטח של ארבעים האחוזים שניתן לנוטלו ללא תמורה.

בשלב ההפרשה של מקרקעין לצרכי ציבור בוחנים את ערך המקרקעין ערב תחילת התוקף של התכנית ולא את ערכם הצפוי במועד כלשהו, בלתי-ידוע, בעתיד.
בנסיבות דנן, אין מבוקש תשלום שהוא בגדר חובה העולה מן הדין, אלא מתן הדעת לאפשרות להעניק פיצוי נוסף שהוא בגדר שיקול-דעתו של המשיב 1, כאמור בסעיף 20(2)(ג) לפקודת הקרקעות.

אם סגר עצמו המשיב 1 מראש בפני נכונות לשקול בקשת העותרים, כי לא ראה אפשרות להכיר בנטילה החוזרת של מקרקעין לצרכי ציבור משום "סבל", מכיוון שהנטילה הראשונה נעשתה ללא צו הפקעה פורמאלי, הרי לא שקל המשיב 1 נכונה את מערכת הנסיבות שלפניו.

בין אם הנטילה משנת 1951 שוות מעמד מבחינה משפטית להפקעה משנת 1977 ובין אם לאו, הרי המדובר על הפחתה של שטח לצרכי ציבור לפי תכנית בניין עיר, שקיבלה אישור כדין, והפחתה עובדתית חוזרת ונשנית היא נושא לגיטימי לבחינה ולשיקול לפי סעיף 20(2)(ג) לפקודת הקרקעות.

על-פי פסיקתו של כב' השופט ש' לוין, סמכותו של המשיב 1 לפצות פלוני על "סבל", שנגרם לו עקב הפקעה, באה לענות על מצבים, שבהם מצדיקות נסיבות אינדיווידואליות מתן פיצוי לפלוני עקב הפקעה, אף-על-פי שלפי הכללים הנורמאטיביים, שנקבעו בחוק התכנון והבניה ובפקודת הקרקעות לא ישולמו לו פיצויים או לא ישולמו לו פיצויים מספיקים.

במקרה דנן, הוכחו נסיבות המצדיקות בחינה על-פי סעיף 20(2)(ג) לפקודת הקרקעות, ואין בכך כלום, שנטילת מקרקעיהם של העותרים, בהסכמתם, בשנת 1951 גרמה להם בשעתו לטובת הנאה כלכלית.

נקודת הזמן הרלוואנטית לדיון, אם נגרם לעותרים "סבל", היא המועד הרלוואנטי להפקעה נושא העתירה, ולא כל מועד מוקדם יותר.
4. הפרשנות הנכונה של החוק לתיקון דיני הרכישה היא כי הוראות סעיפים 4-2 לחוק חלות רק כאשר בוצעו מכוח חוק הרכישה שתי רכישות ממקרקעין לפחות
ב- ע"א 2515/94 {יוסף לוי נ' עיריית חיפה, פ"ד נ(1), 723 (1996)}, המערער רכש את החלקות 252 ו- 253 בגוש 10812 בשנת 1961, והן רשומות על שמו מאז 1964. ב- 17.06.90 פרסמה המשיבה 2 {הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, חיפה} הודעה בדבר הפקעת חלקה 252, ששטחה הינו 590 מ"ר והיא מהווה קטע מרחוב. ההודעה ניתנה בתוקף סמכותה של המשיבה 2 על-פי סעיפים 188- 190 לחוק התכנון והבניה, ובהתאם לשינוי תכנית מיתאר מפורטת לצורך הרחבת הרחוב, הפקעה זו בוצעה בעקבות עתירת המערער לבג"צ.

החלקות שבבעלות המערער יחד עם חלקות 254 ו- 255 באותו גוש, הרשומות כיום על שם המשיבה 1 {עיריית חיפה}, היו בעבר חלקה אחת. החלקה חולקה באופן ארעי ללא רישום לשני חלקים, שאחד מהם נרכש על-ידי המערער ב- 1961. החלקה האחרת, שהיתה בבעלות המיסיון האבנגלי, נרכשה ב- 1952 על-ידי רשות הפיתוח. עוד באותה שנה נערכה עסקה בין הרשות למשיבה 1, לתת לרשות את ההנחות המקסימאליות בקביעת אחוזי הבניה לבית-מלון ולבניינים אחרים שבשטח שנותר בידה.

ב- 1989 עתר המערער לבג"צ כנגד המשיבות. בעתירתו העלה טענות שונות בקשר לחלקות שבבעלותו, ובין היתר טען לבטלות תכניות בניין עיר החלות על חלקה 252 זה שנים רבות, ולחלופין - כי על המשיבות להפקיע את החלקה. בעקבות עתירה זו הופקעה חלקה 252.

בית-המשפט המחוזי דחה את תביעת המערער לפיצוי בגין ההפקעה ובגין הנזק שנגרם לחלקה 253 עקב ניתוקה מחלקה 252, וכן לתשלום פיצויי או דמי שכירות ראויים עקב כך שהמשיבות עשו שימוש בחלקה 252 במשך שנים רבות לפני הפקעתה. מכאן הערעור.

בפסיקת בית-המשפט עליון נקבע, כי בחינת השאלה, אם רכשה המשיבה 1 את חלקות 254 ו- 255 בתמורה, מחייבת בדיקה עובדתית באשר לאירועים שהתרחשו לפני למעלה מארבעים שנה. בית-המשפט קמא הגיע למסקנה כי ההעברה היתה בתמורה, בהסתמך על מסמכים והתכתבויות מאותה תקופה וכן על פעולות שונות שנעשו בשנים מאוחרות יותר המהוות תמיכה לאמור באותם מסמכים.

לעניין זה צויין, כי היעדר התנגדות מצד המערער לקבילות המסמכים שהוגשו כנספחים לתצהיר המשיבות שולל את טענתו בערעור בדבר קבילותם.

באשר לטיב המסמכים נקבע, כי יש להכיר בקבילות המסמכים בהיותם מסמכים שגילם נע בין ארבעים לעשרים שנה שנכתבו בידי עובדי רשות ציבורית הנוהגת לערוך רישומים, לתעד סיכומי דיונים ולשמור התכתבויות מאז עריכתן, במסגרת סדרי העבודה הרגילים. עם-זאת, חזקה על רשות, אשר פעלה על-סמך אותו הסכם במשך עשרות שנים, כי פעלה בגדר סמכויותיה כדין. מכל מקום, לא ניתן להעלות טענה כנגד סמכות זו לראשונה כעבור שנים כה רבות.

בנסיבות דנן, קבע בית-המשפט, כי אין ללמוד על היעדר תמורה כנגד העברת החלקות מהעובדה כי במסמכים מאוחרים שהוגשו לצרכי רישום החלקות על שם המשיבה 1 צויין כי החלקות מועברות לה ללא תמורה, ואין בכך כדי להוות ראייה לסתור את המימצאים בדבר העברה בתמורה על-פי ההסכם משנת 1952.

עוד נקבע, כי רכישה מכוח הסכמה בין רשות הפיתוח לפרט אינה מהווה הפעלת סמכויות רכישה על-פי חוק, ואינה רכישה כפויה על כל המשתמע מכך, גם אם הסכמה זו ניתנה ב"צל" האיום או הכוח שיש בידי הרשות לרכישה כפויה.

הדעה הרואה הצדקה, הן על-פי פרשנות החוק והן על-פי האינטרס הראוי להגנה, להחיל את ההגנות שהמחוקק העניק לבעלי מקרקעין שהופקעו גם על הפרשות קרקע הנעשות ללא הליך של הפקעה, היא דעה הראויה לבחינה.

ייתכן כי בנסיבות מתאימות תיחשב העברה של מקרקעין לצרכי ציבור שלא בתמורה שנעשתה בהסכמה, לרבות הסכמה הנעשית בתכנית או אגב עריכתה, כהעברה מן הסוג הנכלל בסעיף 3(2) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964.

מגמה פרשנית זו של נוסח החוק מתחזקת שבעתיים נוכח הפרשנות הראויה של הוראות החוק הנוגעות להפקעת מקרקעין בעידן שלאחר חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו.

החקיקה הנוגעת לדיני ההפקעות והפיצוי בגינן קדמה לחוק-היסוד ולפיכך שרירה היא ועומדת על כנה על-פי הוראת סעיף 10 לחוק-היסוד. אולם המגמה הפרשנית המתחייבת לעניין זה, בהתחשב במעמדו ובתכליתו של חוק-היסוד ובמעמדה הנורמאטיבי המחודש של זכות הקניין, עשויה להביא לפירוש שיש בו כדי ליתן משקל הולם ורב יותר לזכות הקניין של הפרט מול הפגיעה של הרשות בו.
הפרשנות הנכונה של החוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור הינה כי הוראת סעיפים 4-2 שבו חלות רק כאשר בוצעו מכוח "חוק רכישה" שתי רכישות לפחות ממקרקעין.

מלשון סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור וממבנהו הפנימי עולה בבירור כי החלק האופרטיבי שבו, המורה כי השטח שאותו ניתן לרכוש ללא תשלום פיצויים יוגבל בשיעור האמור בסעיף-קטן (ב), מותנה בקיומם של היסודות הנזכרים ברישה של הסעיף, והם כי נרכש חלק מחלקה ולאחר-מכן נרכש ממנה חלק נוסף, בין שהרכישות נעשו מכוח אותו "חוק רכישה" ובין מכוח חוקי רכישה שונים.

סעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה, מפנה לסעיף 20(2)(א) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, הקובע את יחידת השטח להפקעה מ"מגרש" ולא מחלקה. בסעיף 20(1)(ב) לפקודה מוגדר "מגרש" כ"כלל הקרקע שבבעלות אחת המהווה שטח אחד".

בענייננו, על-פי ההגדרה האמורה, חלקות 252 ו- 253 שבבעלות המערער הן מגרש, וחלקה 252 שהופקעה מהווה פחות מ- 40% משטח המגרש.

שלילת פיצוי בגין הפקעת שטח שאינו עולה על 40% משטח מגרש חלה גם כאשר השטח המופקע הוא חלקה בשלמותה.

על-כן, משנקבע כי המערער אינו זכאי לפיצויים בגין הפקעת חלקה 252, הרי שהוא אינו זכאי גם ל"פיצוי הנוסף" שהוא מבקש בעד הנזק שנגרם לטענתו ולחלקה 253 עקב ניתוקה מחלקה 252.

המערער לא הראה עילה חוקית המזכה אותו בפסיקת דמי שימוש או בפיצויים בגין השימוש שנעשה בחלקה 252 עד להפקעתה, ואף נסיבות המקרה אינן תומכות במתן סעד שכזה.

5. הפקעה לצורך סלילת כביש, המבוצעת בדרך הקבועה בסעיף 25 לפקודת בניין ערים ובפרק ח' לחוק התכנון והבניה, שונה מהפקעה המבוצעת בדרך הקבועה בפקודת הקרקעות
ב- ע"א 268/70 {עירית רמת-גן נ' בנימין תיק, פ"ד כה(1), 87 (1971)} המשיב הגיש תביעה נגד העיריה המערערת, ובה ביקש לפסוק לו פיצויים על הפקעת חלק מחלקתו. הפקעה זו היתה לצורך סלילת כביש והחלק המופקע עלה על רבע משטח החלקה כולה. טענתה הראשונה של המערערת היתה שאין היא חייבת לפצות את המשיב על ההפקעה כיוון שהחלק המופקע לא עלה על ארבע עשיריות משטח החלקה {סעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה}. השופט קמא החליט, בהחלטת ביניים, לדחות את הטענה, ומכאן הערעור.

בית-המשפט ציין כי הפקעה לצורך סלילת כביש, המבוצעת על-ידי העיריה, יכולה להיעשות באחת משתי דרכים. דרך אחת היא דרך המותווית בפקודת הקרקעות. על-פי סעיף 22 לפקודה זו, אדם רשאי לבקש מאת שר האוצר להפקיע בשמו ולשימושו קרקע, ואם הוא רשות מקומית {או גוף אחר כמפורט שם}, רשאי שר האוצר, בהודעה שתפורסם בילקוט הפרסומים, להרשות לו להשתמש בכל הסמכויות והזכויות ולבצע את כל ההתחייבויות המוענקות או המוטלות עליו או על היועץ המשפטי. לפי סעיף 20 שלאותה פקודה, לא ישולמו פיצויים על ההפקעה, אלא-אם-כן יעלה השטח המופקע על רבע מהחלקה כולה.

הדרך השניה הפתוחה לפני עיריה היא הדרך הקבועה בסעיף 25 לפקודת בניין ערים, 1936, ובפרק ח' לחוק התכנון והבניה {כאן בוצעה ההפקעה בשני שלבים, שלב ראשון בזמן תחולת הפקודה ושלב שני בזמן תחולת החוק}. שני חיקוקים אלה, אף הם מפנים אותנו לפקודת הרכישה וקובעים שיש לבצע את ההפקעה לפי פקודה זו. אך הפקעה המבוצעת בדרך זו שונה מהפקעה המבוצעת בדרך הראשונה, בין היתר, משתי בחינות: הוועדה המקומית המבצעת את ההפקעה אינה זקוקה להרשאת שר האוצר האמורה בסעיף 22 לפקודת הרכישה, והשטח המותר להפקעה ללא תשלום פיצויים לאחת המטרות האמורות בסעיף 190 לחוק התכנון והבניה {כולל "דרכים"} יכול להגיע לכדי ארבע עשיריות משטח החלקה הכולל.

השאלה היא, איזוהי הדרך שבה בחרה המערערת במקרה זה. בית-המשפט סבור היה שהמערערת הלכה בדרך הראשונה. היא נטלה הרשאה משר האוצר, וההודעות שפורסמו בילקוט הפרסומים מעידות על-כך. בית-המשפט הבהיר כי שתי הדרכים שונות זו מזו ולא נתמזגו לדרך אחת. הפקעה המבוססת על חוק התכנון והבניה ניתן לבצעה ללא תשלום פיצויים ובלבד שלא יעלה החלק המופקע על ארבע עשיריות, בעוד שהפקעה המבוססת על פקודת הקרקעות לבדה עדיין כפופה להגבלה שאין לעשותה בלי תשלום פיצויים כשהחלק המופקע עולה על רבע מהחלקה כולה.

6. אופן חישוב הפיצויים בשל הפקעת קרקע - השטח הניתן להפקעה בלא פיצוי, לפי סעיף 20(2) לפקודת הקרקעות
ב- ת"א (ת"א) 2163/79 {"מסד" בע"מ נ' הסוכנות היהודית לא"י, פ"מ תש"מ(ב), 124 (1988)} הנתבעת הפקיעה שטח של כ- 13 דונם, מתוך חלקה השייכת לפלוני, לצורך הקמת שיכון עולים. בשנת 1963 {לאחר ההפקעה} רכשה התובעת 2 את החלקה כולה. בשנת 1968 רכשה התובעת 1 70/100 מן החלקה מאת התובעת 2. מגעים שונים נערכו בין הצדדים במשך השנים לגבי פיצויי ההפקעה אך הסכמה לא הושגה.

בהתייחסו לסוגיית ההתיישנות, קבע בית-המשפט כי הוראות חוק ההתיישנות אינן חלות על תביעת פיצויים בגין הפקעת קרקע.

סעיף 9 לפקודת הקרקעות מקנה זכות ליועץ המשפטי {או היוזם, לו הוקנתה סמכותו של היועץ המשפטי, ובמקרה דנן הסוכנות היהודית} ליזום קבלת הכרעת בית-המשפט לגבי הפיצוי המגיע. בדרך זו יכולה הרשות הרוכשת להביא לידי חסימת תביעות נוספות תוך תקופה קצרה יחסית, ובכך נתונה לה הגנה מספקת מפני תביעות בלתי-צפויות לפיצויים אחרי זמן רב.

לגבי הזכות לפיצוי נקבע כי היא צמודה לנכס המופקע וכל עוד לא שולמו הפיצויים זכאי לתבוע אותם מי שרשום כבעל מקרקעין. לגבי קיומה של זכות תביעה לתובעת 1, בגין "נזק לנותר" השטח נקבע כי המדובר בפיצוי על-פי סעיף 12(ח) לפקודה, שמפרט אחד העניינים שעל בית-המשפט להביא בחשבון, בבואו להעריך את הפיצוי הראוי בגין ההפקעה, ומאחר והשמאי קבע כי נגרם נזק כזה, הרי שיש לפסקו לזכות שתי התובעות.
נשאלת השאלה: האם יש לפצות את התובעות בגין ערך המבנים שעל השטח המופקע?

נפסק כי מבנים אלה הוקמו על-ידי הנתבעת ולתובעות לא מגיע פיצוי בגינם כי בעת שרכשו את הקרקע הן לא שילמו לנתבעת את שווים, כמתחייב מהוראת סעיף 21(ב) לחוק המקרקעין.

שאלה נוספת שנבחנה התייחסה לשיעור שיש להפחיתו, אם בכלל, מן הפיצוי הכולל על-פי סעיף 20 לפקודה?

בית-המשפט לא קיבל את הטענה כי מאחר שהשטח המופקע כולו מהווה פחות מ- 25% משטח החלקה, אין מגיעים פיצויים כלל על ההפקעה. זאת, כיוון שהייעוד של יישוב עולים, שלשמו הוסמכה הסוכנות להפקיע ואף בפועל הפקיעה - אינו מן הייעודים שבגינם מתיר סעיף 20 לפקודה הפקעה ללא פיצוי.

בנוסף, קבע בית-המשפט, כי יש לפסוק, בנוסף לפיצוי האמור, ריבית והפרשי הצמדה.

7. על הרשות לפצות את בעלי הזכויות במקרקעין המופקעים באופן שיעמידם באותו מצב בו נמצאו קודם להפקעה
ב- ה"פ (ת"א) 613/91, 240 {אריה יהונתן ואברהם ערבה נ' משרד הבינוי והשיכון (לא פורסם)} התובעים היו בעלי זכות חכירה במקרקעין במושב. לצורך הרחבת כביש תפס משרד הבינוי והשיכון חלק מן המקרקעין. הצו על פיו נתפסו המקרקעין ניתן כעשרים וארבע שנים לפני התפיסה. התובעים לא פוצו בגין ההפקעה הואיל וחלק מהמקרקעין שנתפס היה קטן מהחלק המותר בהפקעה ללא פיצויים.

התובעים טענו כי נגרמו להם נזקים בשל תפיסת המקרקעין. לטענתם, השטח המופקע שימש להם כמקור פרנסה שכן גידלו בו גידולים חקלאיים ובנו בו חממת פרחים ובית אריזה.

משרד השיכון הסכים לפצותם בסכום, שלדבריהם, היה נמוך מידי.

בית-המשפט קבע כי ההפקעה הינה רכישה כפויה של זכויות פרטיות במקרקעין על-ידי רשות שלטונית. מטרת ההפקעה הינה לצרכי ציבור, ולכן הצד השני של הסמכות להפקיע הינו תשלום הפיצויים.

במקרה זה היו על המקרקעין שהופקעו מחוברים, אשר השביחו והעלו את שווים, לכן זכאים התובעים לפיצוי גם בגין הפקעת המבנים.

משרד השיכון טען כי התובעים ידעו על ההפקעה ולכן לא היו צריכים להשקיע ולבנות את עסקם בשטח זה. בית-המשפט מצא את הטענה תמוהה ביותר, שהרי במשך עשרים וארבע שנים לא הראה משרד השיכון כל סימן או כוונה לתפוס את השטח. לדברי בית-המשפט לא היו התובעים צריכים להשבית כל פעילות עסקית חקלאית בשטח רק בשל צו, שלא היה ידוע מועד מימושו. כל זאת כאשר בכל אותה עת היה עליהם לשלם מיסים כבדים על המקרקעין. בית-המשפט ייחס גם חשיבות לאופיים של התובעים ואמר כי הם אנשי חקלאות ואדמה שתפיסתם לעניין פרנסה, שונה מזו של העירוניים.

לתובעים הזכות המלאה לשקם את משקיהם ולא משרד השיכון ולא רשות אחרת יכולים לקבוע עבורם מה יהא בעתידם. נקבע כי על משרד השיכון לפצות את התובעים באופן שישיב את מצבם לקדמותו. כן נקבע שאין לחייב את התובעים להשתמש באותם מיכשור ומיחשוב ישנים שהיו קיימים בחממה הישנה, שכן ערכם ירד עקב ההעברה ויעילות השימוש בהם נפגעה.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

פיצויים על קרקע שנלקחה להרחבתן או לסלילתן של דרכים וכו'