תפקידי המדינה והרשות

1. כללי
בחיפוש אחרי מרפא לבעיות הממשיות הקיימות במתחמי פינוי-בינוי, נראה כי מדינת ישראל עשתה צעד קטן בלבד. נראה כי נכון להיום, החוק לא הוכיח עצמו, ויש מי שטוען שיחסית לתוצאה מדובר על בזבוז זמן. יחד עם זאתמדינת ישראל נמצאת היום בנקודת מפנה, מדובר על שאלות קשות ומשמעותיות למדינת ישראל. על מדינת ישראל כדברי ג'יין ג'ייקובס (בספרה מותן וחייהן של ערים אמריקאיות גדולות): "ערים משמימות וחסרות מרץ מכילות בתוכן באמת את זרעי ההרס העצמי - ולא הרבה יותר מכך. אולם, ערים תוססות, רבגוניות ואינטנסיביות מכילות בתוכן את הזרעים לתחייתן ואת המרץ הדרוש כדי להתגבר על בעיות וצרכים הניצבים מחוץ להן".

הוועדה הבין-משרדית להתחדשות עירונית משמשת זרוע מטעם הממשלה לקידום הפרוייקט, ויושב הראש שלה הוא נציג משרד הבינוי והשיכון (נציג שר הבינוי והשיכון הוא יושב-ראש הוועדה. חברים בה גם נציגים של משרד הפנים, משרד האוצר, המשרד להגנת הסביבה, משרד התחבורה ומשרד ראש הממשלה וכן נציג מינהל מקרקעי ישראל שימונה בהמלצת השר לתשתיות לאומיות) (המידע נלקח מתוך משרד הבינוי והשיכון, התחדשות עירונית: פרוייקט פינוי-בינוי, 30 ביוני 2008, עינת גנון, סגנית מנהלת תפקידי הוועדה אגף תכנון ערים במשרד הבינוי והשיכון, מכתב, 9 ביולי 2008).

תפקידי הוועדה הם, בין השאר, לתת המלצה לממשלה להכריז על מתחמים מסויימים כמתחמים לפינוי-בינוי. למשל, ב- 10 בפברואר 2003 הוצא צו התכנון והבנייה (הכרזה על מתחמים לפינוי לשם בינוי), התשס"ג-2003. בצו זה הוכרזו תשעה מתחמים כמתחמים לשם פינוי-בינוי, מכוח סעיף 33א לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, ולפי המלצת הוועדה הבין-משרדית לעניין מתחמי פינוי-בינוי.

סעיף 33א לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, קובע כי הממשלה רשאית, בהמלצת הוועדה לעניין מתחמי פינוי-בינוי, להכריז בצו הכרזה על שטח כעל מתחם לפינוי לשם בינוי או לשם עיבוי בנייה. תוקפו של צו ההכרזה יהיה לתקופה שנקבעה בו, אך לא יותר משש שנים מיום תחילתו.

ההטבות שהמדינה נותנת לפרוייקט פינוי-בינוי הן תקציב לניהול הפרוייקט, תקציב להכנת תכנית מפורטת, הטבות מס ואפשרות לפטור מהיטל השבחה ("אפשרות לפטור מהיטל השבחה" - הכוונה לאישור של שר הפנים ושל שר הבינוי והשיכון למתן הפטור מהיטל ההשבחה לפי בקשת הרשות המקומית. מתן פטור זה אפשרי לפי סעיף 19(ב)(2) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965. בעבר נחתמה הסכמה גורפת של שר הפנים ושר הבינוי והשיכון, ולכן בפועל נדרשת הסכמת הרשות המקומית בלבד).

2. תפקידי הרשות המקומית
הרשות המקומית אחראית ליוזמה ולפעילות במתחמי הפינוי-בינוי, ואחראית, בין השאר, לאלו:

- הגשת הצעות לוועדה הבין-משרדית בדבר מתחמים הראויים להתחדשות עירונית;
- התקשרות בחוזה עם חברה מנהלת (אפשרות נוספת היא למנות מנהל פרוייקט של הרשות המקומית במקום החברה המנהלת) לצורך ביצוע המשימות הדרושות לקידום תהליך ההתחדשות העירונית;
- ניהול מערכת תקציבית סגורה לכל מתחם שהוכרז;
- עריכת התקשרויות עם מתכננים ויועצים לצורך הכנת מסמכי התכנון למתחמים שהוכרזו;
- קידום התכנון הסטטוטורי במתחם עד אישורו;
- תכנון וביצוע של עבודות פיתוח והקמת מוסדות ציבור במתחם הדרושות בשל תוספת הבנייה בו, למשל הרחבת כבישים, שדרוג צנרת המים והביוב ופיתוח שטחים ציבוריים פתוחים;
- השתתפות במימון הפעילות במתחמים המוכרזים, למשל תשלום לחברה המנהלת, למתכננים וליועצים, לפי האשכול הכלכלי-חברתי של הרשויות:
� רשויות מקומיות המדורגות באשכולות 5 ו- 6 ישתתפו בשיעור של 10%;
� רשויות מקומיות המדורגות באשכול 7 ישתתפו במימון בשיעור של 15%;
� רשויות מקומיות המדורגות באשכול 8 ישתתפו במימון בשיעור של 20%;
� רשויות מקומיות המדורגות באשכולות 9 ו- 10 ישתתפו במימון בשיעור של 30%.

אם הרשות המקומית לא משלמת את חלקה במימון הפעילות במתחמים המוכרזים, היא אינה רשאית להגיש הצעות למתחמים חדשים.

3. בחירת מתחמים לפרוייקט פינוי-בינוי
הרשות המקומית מגישה לוועדה הבין-משרדית את הצעותיה למתחמים שמתאימים להיות מוכרזים כפרוייקטים להתחדשות עירונית. המתחמים המוצעים יכולים להיות בקרקעות של מינהל מקרקעי ישראל, בקרקעות פרטיות, במתחמי מגורים, במתחמים שבהם יש שימושים אחרים או במתחמים שיש בהם שימוש מעורב.

מיון ההצעות למתחמי פינוי-בינוי
הוועדה הבין-משרדית בוחרת את המתחמים להתחדשות עירונית מההצעות של הרשויות המקומיות. תהליך המיון נעשה בשני שלבים:
הראשון, מיון ראשוני, בחירת מתחמים העומדים בתנאי הסף. תנאי הסף הם מצטברים:

המתחם כולל קרקע בנויה נמצאת בתחומי הרשות המקומית.
במתחם בין 24 ל- 500 יחידות דיור למגורים. אם המבנים אינם משמשים למגורים, מספר בעלי הזכויות בנכסים צריך להיות 24 לפחות (כיום צריך ש- 24 יחידות דיור לפחות יהיו קיימות בעת הגשת ההצעה. בתחילת הפרוייקט היה אפשר להגיש הצעה למתחם שבו פחות מ- 24 יחידות דיור, אולם תנאי סף זה תוקן).
שטח הקרקעות הפנויות שאינן מיועדות לצורכי ציבור לפי תכנית שבתוקף אינו עולה על 20% מהשטחים הסחירים (שטחים סחירים הם שטחים שמבחינה מעשית אפשר למוכרם או להשכירם; ראה י' אלוני שמאות מקרקעין, "מושגי יסוד בשמאות מקרקעין", תאריך כניסה: 17 ביולי 2008).
הגדלת שטחי הבנייה בהיקף מינימאלי. מטרת תנאי סף זה היא להבטיח כדאיות כלכלית.
לפחות ב- 70% מהמבנים במתחם יהיו עד 48 יחידות דיור במבנה. כשמדובר במבנים שאינם למגורים - יש עד 48 בעלי זכויות בנכסים כל אחת מהחלקות.
קיים או מתוכנן ברשות המקומית פתרון טיפול בשפכים המאפשר לקלוט את התוספת הצפויה של אוכלוסיה במתחם.
מספר יחידות הדיור המוצעות למתחם, מוכפל ב- 1.2, יהיה פי שלושה לפחות ממספר יחידות הדיור הקיימות והעתידות להיהרס.

השני, מיון סופי, מיון של המתחמים שעברו את המיון הראשוני. על הרשות המקומית להגיש לצורך המיון הסופי ניתוח של התכנון המוצע לעומת המצב הקיים, מסמכי תכנון, הסכמות עקרוניות מגורמי תכנון רלבנטיים, תכנית פיתוח, תסקיר כלכלי והתחייבויות של הרשות המקומית לוועדה הבין-משרדית.

במיון הסופי נבדקים:
עמידה בתנאי הסף, ובעיקר במכפיל הציפוף (כאמור, הכדאיות הכלכית של הפרוייקט היא העניין העיקרי כאן);
הגשת המסמכים, האישורים וההתחייבויות הנדרשים;
הוכחת מאזן חיובי בתסקיר הכלכלי בנוגע למרכיבים הציבוריים במתחם בכל אחד משלבי הפיתוח;
עמידה בתנאי המעבר בנוגע למספר ההסכמות שיידרשו בשלב המימוש להקמת המבנה החדש. מספר ההסמכות הנדרש נקבע לפי מספר יחידות הדיור הקיימות (או מספר בעלי הזכויות בנכסים שהמבנים בהם אינם משמשים למגורים), והוא לכל היותר 48 (יצויין כי משרד הבינוי והשיכון אינו דורש הסכמה בפועל של התושבים, ורשויות מקומיות מקדמות תכניות בתחום שיפוטן ללא קשר להסכמת התושבים. בפיסקה זו מדובר על מספר ההסכמות שיידרשו להקמת מבנה חדש כשיגיע שלב הביצוע. ואולם, מספר הסכמות אפשריות, עשוי להעיד על מידת ישימות גבוהה של הפרוייקט. לדוגמה, סביר כי סיכויי המימוש של בניית בניין חדש במקום שני בניינים של ארבע יחידות דיור כל אחד גבוהים מהסיכויים של בניית בניין כזה במקום שני בניינים של 16 יחידות דיור כל אחד).

לאחר שני שלבים אלו, הוועדה הבין-משרדית מדרגת את המתחמים שעמדו בדרישות. לפי מגבלת התקציב, הוועדה ממליצה לממשלה על המתחמים המדורגים בראש הרשימה, שהם מתחמים שיש סיכוי רב שיהיה אפשר לממש בהם את התכנית.

קריטריונים לבחירת המתחמים שעברו את מיון הסופי
מתחמים שיעברו את המיון הסופי ידורגו על-פי קריטריונים, ולפי המסגרת התקציבית יומלצו לממשלה לשם הכרזה. אלו הקריטריונים:

היקף ההשקעות הנדרשות בתשתיות ובמוסדות ציבור - ככל שההשקעה הנדרשת במוסדות ציבור ובתשתיות קטנה יותר, כך תעלה העדיפות להמלצת המתחם להכרזה (לקריטריון זה משקל של 10%).
זמינות ליישום מההיבט הציבורי - היכולת להקים מספר מקסימאלי של יחידות דיור (או שווה ערך ליחידות דיור) ללא השקעה ציבורית (לקריטריון זה משקל של 10%).
זמינות ליישום מההיבט הפיזי - ממוצע משוקלל של מספר המשפחות או בעלי הזכויות בנכסים שהסכמתם נדרשת לצורך הקמת מבנה חדש או הרחבת מבנה קיים (לקריטריון זה משקל של 40%).
עדיפות תינתן למתחמים שבהם כל בעלי הזכויות בנכסים חתמו כי הם מסכימים לפרוייקט.
היקף תוספת הבנייה - היחס בין מכפיל הציפוף המוצע במתחם לבין המכפיל המינימאלי שקבע משרד הבינוי והשיכון (לקריטריון זה משקל של 40%).

לאחר קבלת הציון הסופי לכל מתחם, מוכפל הציון במקדם בין 0.7 ל- 1. אם עד 25% מהשטחים הסחירים נועדו למגורים, יופעל על הציון מקדם 1. אם כל השטחים הסחירים לא נועדו למגורים, יופעלו על הציון מקדם 0.7. בין שני מצבים אלו יהיו מקדמי ביניים. המתחמים ידורגו לפי הציון שהתקבל לאחר הפעלת המקדם. פעולת הכפלה זו נותנת עדיפות למתחמי מגורים.

4. תקופת צו ההכרזה
סעיף 33א לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965, קובע, בין השאר, כי תוקפו של צו ההכרזה יהיה לתקופה שנקבעה בו אך לא יותר משש שנים מיום תחילתו.

ההכרזה של הממשלה על מתחם כמתחם פינוי-בינוי מזכה את הרשות המקומית שבשטחה הוא נמצא בסיוע מטעם המדינה כל עוד צו ההכרזה תקף.

כמו-כן, חלות במתחם הקלות מסויימות במיסוי ויש אפשרות לקבל פטור מהיטל השבחה.

כדי לנצל ההטבות המוקנות מכוח צו ההכרזה, יש לבצע את פעולות וההתארגנות לפינוי-בינוי בתוך שש שנים. בתום שש שנים מיום ההכרזה יפוג תוקף הצו, ולא יינתנו עוד תשלומים והטבות מהמדינה (לאחר תום תקופת ההכרזה יושלמו הקמתם של התשתיות ומוסדות הציבור שהוחל בהקמתם וטרם הושלמו; מתוך דברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 84) (הארכת תוקף של הכרזה על מתחם פינוי-בינוי), התשס"ח-2008).

לדברי גב' עינת גנון, סגנית מנהל תאגף תכנון ערים במשרד הבינוי והשיכון, הקביעה שתוקף צו ההכרזה יהיה שש שנים נסמכה על ההשערה שיידרשו עד שלוש שנים לאישור התכניות ועד שלוש שנים נוספות להתארגנות לבנייה (עינת גנון, סגנית מנהלת אגף תכנון ערים במשרד הבינוי והשיכון, שיחת טלפון, 2 בילוי 2008, אתר משרד השיכון והבינוי).

5. סיבות אפשריות לאי-עמידה במגבלות הזמן של צו ההכרזה על פינוי-בינוי
גורמים אחדים שפנינו אליהם ציינו כי פינוי-בינוי הוא נושא מורכב מהרגיל, ולכן הוא נמשך זמן רב. למשל, על היזם להסדיר שורה של עניינים הקשורים להיתרי בנייה ולמשכנתאות, לערוך בדיקות מול מינהל מקרקעי ישראל וכיוצא בזה. כמו-כן, פינוי בעלי הזכויות לדיור חלופי, הריסת המבנים הישנים ובניית מבנים חדשים נמשכים זמן רב.

את הסיבות לחריגות ממשך תוקפו של צו הכרזה על מתחם פינוי-בינוי אפשר לחלק לשניים: האחד, עיכובים בהליך התכנון עד מתן תוקף לתכנית. השני, עיכובים בהתקשרות בין בעלי הזכויות ליזמים ובביצוע הפרוייקט.

להלן פירוט העיכובים העיקריים בפרוייקט פינוי-בינוי:

האחד, התארכות הליך האישור הסטטוטורי.

לפי דברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 84) (הארכת תוקף של הכרזה על מתחם פינוי-ובינוי), התשס"ח-2008, בשל המורכבות של הליכי התכנון בתכניות אלו, הזמן הממוצע לאישורן הסטטוטורי של התכניות הוא חמש שנים.

לדברי מר עזריאל רגב, בעל ניסיון בחברה מנהלת בתחום פינוי-בינוי, טיפול הועדות המקומיות לתכנון ולבנייה בתכניות פינוי-בינוי נעשה בזמן סביר, וכמעט אין עיכובים בועדות אלו. לדבריו, העיכובים מתרחשים בוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה בשל דיונים שנושאים כגון הצפיפות במבנים החדשים. בעקבות דיונים כאלה מוזמנים, למשל, יועצים מומחים, והטיפול בתכניות נמשך זמן רב.

נוסף על כך, תכנית יכולה להתעכב בשל התנגדויות שהוגשו בעת הפקדתה, שינויים בתכניות ודיונים נוספים. כמו כן, הוועדה המחוזית עשויה לשנות דבר-מה בתכנית בעקבות התנגדות שהוגשה לה. שינוי זה עלול לפגוע בכדאיות הכלכלית של התכנית בעבור היזמים ולגרום לעיכוב נוסף (עזריאל רגב, החברה המנהלת "עזריאל רגב פרוייקטים", שיחת טלפון, 7 ביולי 2008, אתר משרד הבינוי והשיכון).
משרד הבינוי והשיכון מציג דוגמאות למשך טיפול במתחמים ממועד ההכרזה עליהם כמתחמי פינוי-בינוי ועד מתן התוקף לתכניות. מדוגמאות אלו עולה כי הטיפול נמשך 3.5 שנים עד 5.5 שנים. נוסף על כך מסר משרד הבינוי והשיכון כמה דוגמאות ל תכניות שטרם אושרו, אף שחלפו כשבע שנים ממועד ההכרזה (הדוגמאות ממאי 2008 נמסרו על-ידי עינת גנון, סגנית מנהלת אגף תכנון ערים במשרד הבינוי והשיכון, מכתב, 2 ביולי 2008).

יצויין כי רז עפרון, מינהל התכנון במשרד הפנים, בדק את הטיפול בתכניות שהוכרזו במועד הכרזה אחד (19 בנובמבר 2000). לדבריו, כמה תכניות למתחמים שהוכרזו במועד זה לא התקבלו בוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה בשל אי-עמידה בתנאי הסף (מתחם "החייל האלמוני" בראשון לציון, מתחם "הקונגרס" בתל-אביב ומתחם "אזבסטונים" ברמלה), ותכנית אחת הוקפאה על-ידי הוועדה המקומית ולא הוגשה לוועדה המחוזית (מתחם "שפירא א" בתל-אביב).

כלומר, התמשכות תהליכי התכנון של המתחמים אינה רק בוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה. לעיתים התכנון עשוי להתעכב מחמת אי-עמידה של תכנית בתנאי סף להגשה לוועדה המחוזית, לעיתים התכניות אינן עוברות את הוועדות המקומיות ואינן מוגשות לוועדות המחוזיות, ולעיתים הן נדחות בועדות המחוזיות. יודגש כי לא קיבלנו נתונים מדוייקים על מספר התכניות הללו, ונתוני משרד הבינוי והשיכון אינם זהים לנתונים אלה.

השני, עיכובים בהתקשרות בין בעלי הזכויות ליזמים.

על היזם לחתום על חוזה פרטני עם כל דייר ודייר במתחם, והתהליך כולו נמשך זמן רב. יש בעלי זכויות שמסרבים לחתום או מתלבטים בנושא, ויש בעלי זכויות שמציבים ליזמים דרישות גבוהות מדי (יצויין כי החשש של בעלי הזכויות לשינוי שיחול בחייהם - מעבר למגורים בשכירות לזמן רב - מובן והגיוני). סירוב של בעלי זכויות להתפנות ובירור תביעות בבתי-משפט נמשכים גם הם זמן רב.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

תפקידי המדינה והרשות