חיוב בתשלום אגרה (סעיף 218 לחוק)

סעיף 218 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובע כדלקמן:

"218. חיוב בתשלום אגרה (תיקונים: התשנ"ה, התשס"ד(2))
בית-המשפט יצווה על הנשפט, בנוסף לכל עונש שיטיל על עבירה לפי פרק זה ולחיוב בהוצאות המשפט, לשלם את האגרה או את תשלום החובה האחר הקשורים בעבירה ושהנשפט חייב בתשלומם אותה שעה מכוח חוק זה וטרם שילם אותם, ואם הייתה העבירה בקשר לעבודה או לשימוש הטעונים היתר לפי חוק זה - אותן אגרות או תשלומי חובה אחרים שהיו מגיעים ממנו מכוח חוק זה אותה שעה אילו ניתן ההיתר; בית-המשפט רשאי גם לחייב את הנשפט בתשלום נוסף שלא יעלה על סכום האגרה או תשלום החובה הקשורים"."

ב- עמ"ק (שלום רמ') 80129/04 {מדינת ישראל נ' קיזרמן אורנה, תק-של 2005(1), 30601, 30602 (2005)} קבע בית-המשפט:

"סעיף 218 מצוי בפרק י לחוק התכנון והבניה שכותרתו "עבירות ועונשין". כשם שאין מציינים בכתב האישום מהו העונש שהמאשימה תבקש להטיל במקרה והנאשם יורשע בדין וכשם שהמאשימה אינה מצינת בכתב האישום כי תבקש צו הריסה למקרה המאשימה תורשע בדין כן אין מקום לציין כי המאשימה תבקש להטיל על הנאשם אגרות תשלומי חובה או היטל השבחה.
תכלית סעיף 218 היא שלא יצא חוטא נשכר. אדם שומר חוק אשר פונה לוועדה המקומית ומבקש לקבל היתר לשימוש חורג ונענה בחיוב נדרש לשלם היטל השבחה עבור השימוש החורג. מאידך אדם העושה דין לעצמו ומשתמש בנכס שימוש חורג ללא היתר לא ניתן לגבות ממנו היטל השבחה אלא על-פי הוראת סעיף 218 שאם-לא-כן יצא נשכר מעשית השימוש החורג (ראה ע"א 7210/01 עירית נתניה נ' עזבון המנוחה רחל גלמבוצקי, פ"ד נח(5), 34 (2004)).

ואולם על המאשימה במסגרת הטעונים לעונש להביא ראיות לגובה היטל ההשבחה אותו היא מבקשת להטיל על הנאשם ויש לאפשר לנאשם להמציא שומה נגדית הכל כמפורט בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה.

בעניננו המאשימה לא הציגה שומת היטל השבחה ולפיכך אין מקום לחייב את הנאשמת בתשלום היטל השבחה."

ב- ע"א 7210/01 {עיריית נתניה נ' עזבון המנוחה רחל גלמבוצקי, פ"ד נח(5), 34 (2004)} קבע בית-המשפט:

"גם טענת העיריה שסעיף 218 אינו ישים בענייננו, מן הטעם שהמנוחה הלכה בינתיים לעולמה, אין בה ממש. המנוחה הייתה בין החיים בשעה שהוגש עליה כתב האישום וניתן היה לבקש מבית-המשפט לחייבה בתשלומים על-פי סעיף 218 לחוק. משנמנעה הוועדה המקומית לתכנון ובניה, משום מה, מלבקש זאת, אין להציל אותה מתוצאות מחדלה על-ידי פרשנות מאולצת של החוק."

ב- תו"ב (שלום רמ') 36347-03-11 {מדינת ישראל נ' צמיגי שילת בע"מ, תק-של 2011(4), 16212, 16213 (2011)} קבע בית-המשפט:

"6. הנאשמים יחתמו על התחייבות לשלם תשלומי חובה של היטלי השבחה לפי סעיף 218 לחוק תכנון והבניה, התשכ"ה-1965, בגין השימושים במקרקעין נשוא כתב האישום וזאת כל עוד יבוצע השימוש בפועל."

ב- רע"פ 4679/10 {יוסי שמשון נ' עיריית תל-אביב-יפו, תק-על 2011(3), 2086, 2095 (2011)} קבע בית-המשפט:

"בית-משפט זה קבע כי החיוב על-פי סעיף 218 לחוק התכנון והבניה, בין אם מדובר באגרה, בתשלום החובה או בכפל האגרה ותשלום החובה, אינו בגדר קנס (ראו: ע"פ 474/65 מירומית מפעלי מתכת אשקלון בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד כ(1), 374 (1966); המ' 27/70 בית אל-על בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד כד(1), 253 (1970); יוער כי הקביעה בעניין מירומית נגעה להוראת סעיף 35 לפקודת בניין ערים, 1936 אך בעניין בית אל-על הוחלה הקביעה בעניין מירומית על הוראת סעיף 218 לחוק התכנון והבניה). מנגד, כפי שציינתי לעיל, קבע בית-משפט זה כי הקנס המושת על-פי הוראת סעיף 63 לחוק העונשין הינו עונש פלילי (ראו: "עניין מרביע" (ע"פ 528/78 מדינת ישראל נ' מרביע, פ"ד לג(2), 382, 386 (1979)). נוכח שוני זה בין מהותם של הקנסות על-פי הוראות שני סעיפים אלו, אין כלל מקום לטענה כי הוראת סעיף 218 מהווה הוראת דין ייחודית המלמדת כי לא ניתן לעשות שימוש בסעיף 63 לחוק העונשין שעה שמדובר בעבירות לפי חוק התכנון והבניה. כך אין מקום לטענה כי מקום בו נעשה שימוש בסעיף 63 לחוק העונשין לא ניתן לעשות שימוש, בנוסף, בהוראת סעיף 218 לחוק התכנון והבניה. הקנס על-פי הוראת סעיף 218 מצוי במישור שונה - שאינו פלילי - מן המישור בו מצוי הקנס על-פי סעיף 63 לחוק העונשין."

ב- ע"פ (מחוזי חי') 3820-05-10 {ועדה מקומית לתכנון חדרה נ' יוסף אדרי, תק-מח 2010(2), 23094 (2010)} קבע בית-המשפט:

"באשר לחיוב באגרה, לא מצאתי בנימוקי בית-המשפט קמא הצדקה לפטור את המשיב מתשלום אגרה שחלה על כל מי שבונה ובוודאי שמי שבונה שלא כדין אינו זכאי להטבה מסוג זה ואפנה לסעיף 218 לחוק התכנון והבניה שלמעשה קובע חובה בחיוב תשלום האגרה ואדגיש כי במקרה זה לא רק מדובר בסגירת מרפסת אלא גם בהרשעה ושימוש חורג ללא היתר."

ב- עת"מ (מחוזי ת"א) 2235/07 {אברהם בנדט נ' עיריית ראשון לציון, תק-מח 2009(1), 7339, 7347 (2009)} קבע בית-המשפט:

"30. ב"כ העותרים הפנה את בית-המשפט לפסק-דין בעניין עיריית נתניה נ' עזבון גלמבוצקי (ע"א 7210/01, פ"ד נ"ח(5), 34 (2004)). לטענתו, עולה מפסק-דין זה כי על הרשות לפעול כנגד עברייני בניה ב"דרך המלך" שהיא פעולה מכוח הסמכות המוקנית בסעיף 218 לחוק התכנון והבניה. לטענת העותרים, משהעיריה לא פעלה באופן זה, היא אינה זכאית לגבות את ההיטלים מהעותרים.

אינני מקבלת את הטענה. בפסק-הדין גלמבוצקי הנ"ל, התייחס בית-המשפט העליון למקרה בו התנתה עיריית נתניה מתן אישור לצורך העברה של זכויות בעלות בנכס, בתשלום חובות של אגרות לתשלומי חובה שונים, ובכלל זה היטל השבחה. באותו עניין הורשעו בעלי הנכס בעבירה של שימוש חורג, וניתן כנגדם צו האוסר את השימוש החורג.

31. בית-המשפט העליון הפנה בפסק-דינו להוראות סעיף 218 לחוק התכנון והבניה, בו נקבעה סמכות לחייב עברייני בניה שהורשעו, בתשלום אגרות ותשלומי חובה שהיו מגיעים מהם אילו ניתן ההיתר. נקבע כי היטל השבחה כלול בתשלומים אלה, וכי דרך גביה זו של החיוב היא דרך המלך, ולא מסלול מקביל וחלופי של גביית חוב המגיע לעיריה על-ידי אילוצו של החייב לשלם את חובו כתנאי למתן אישור להעברת המקרקעין.

בית-המשפט הוסיף וקבע כי:

'בגישה זו תומכים גם שיקולים של מדיניות ציבורית. על גורמי האכיפה של הרשויות המקומיות של הוועדות לתכנון ובניה למלא את חובתם ולהגיש כתבי אישום נגד העבריינים ובגדר ההליכים גם לפעול לגביית המגיע להן. קל וחומר כאשר מדובר בשימוש חורג שהוא גם עבירה הנמשכת והולכת, שבגינה ניתן לחזור ולהגיש כתב אישום חדש.' (שם, 42).

32. נשאלת השאלה האם הקביעה בפסק-דין גלמבוצקי הנ"ל, חלה גם בענייננו. אני סבורה כי התשובה לשאלה זו היא שלילית. ראשית, העבירה שנעברה בענייננו, היא עבירה של בניה ללא היתר, אשר איננה עבירה "הנמשכת והולכת". במקרה כזה קיים חשש שאם העיריה אחרה את המועד, והעבירה התיישנה, היא לא תוכל עוד לפעול מכוח סעיף 218 הנ"ל לחוק התכנון והבניה, מה שיביא לכך שה"חוטא ייצא נשכר".

33. זאת ועוד - ממש לאחרונה ניתן פסק-דין של בית-המשפט העליון, אשר שב ובחן את הלכת פסק-דין גלמבוצקי. מדובר בפסק-הדין רע"א 9952/08 נורית (כלב) לרון נ' עיריית הרצליה, תק-על 2009(1), 2416 (11.2.09). באותו עניין, הורשעה המבקשת בהליך פלילי בגין בניה ללא היתר. במסגרת ההליך הפלילי לא התבקש בית-המשפט לגבות היטלים ואגרות, ולכן קבע בית-משפט השלום כי אין מקום לנקוט גם בהליך אזרחי לגביית ההיטלים.

בית-המשפט המחוזי הפך את פסק-דינו של בית-משפט השלום, ובית-המשפט העליון (כב' השופט א' רובינשטיין) אישר את פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי וקבע:

'באשר לשטחי החריגה, שבגינם כבר ניהלה המשיבה הליך פלילי כנגד המבקשות - ואף אם נוסיף את שאולי צריך להיאמר, כי לדידי אין בית-משפט זה צריך לצאת מגדרו להפך בזכות מי שחורג מהיתרי בניה - לא אכחד כי דעתי כדעתו של בית-המשפט המחוזי, כי בכגון דא אין הלכת גלמבוצקי שוללת גביה בהליכים אזרחיים.'

בית-המשפט מוסיף ומבהיר כי "העיקר הוא שתפעל הרשות 'בזמן אמת' לגביית המגיע לה, ובמקרה הצורך תפנה להליכים שיפוטיים, ולא תגבה חובותיה בדרך עקלתון, עת נזקק האזרח לשירותיה, כפי שאירע בפרשת גלמבוצקי".

34. יישום האמור לעיל על עובדות המקרה דנן מעלה כי בענייננו, הרשות פעלה בזמן אמת, ולא ב"דרך עקלתון". העיריה גילתה את הבניה הבלתי-חוקית בשנת 2007, ובסמוך לאחר-מכן היא שלחה דרישות תשתום לעותרים - ולא פעלה ב"דרך עקלתון" של חיוב ההיטלים כתנאי למתן אישור להעברת המקרקעין, כפי שפעלה הרשות בפסק-דין גלמבוצקי. גם מטעם זה אין הלכת גלמבוצקי שוללת את האפשרות של העיריה לפעול כנגד העותרים.

35. בספרו הנ"ל של ע' שפיר (אגרות והיטלים ברשויות מקומיות, כרך א' (מהדורה שנייה), 224) מתייחס המחבר לשאלה האם מתן אפשרות לגבות היטלים על בניה בלתי-חוקית, יש בו כדי להביא לכך שהעיריה לא תפעל כנגד הבניה הבלתי-חוקית בהליך הפלילי. הוא סבור כי התשובה לכך היא שלילית. לדבריו:

'לטעמנו אין גם מקום לחשש הנשמע לפרקים כי הטלת חבות בהיטלים בשל בניה נטולת היתר תהיה בבחינת הכרה דה-פקטו בבניה זו מצד הרשות המקומית. בהטילה את ההיטלים פועלת הרשות המקומית בכובעה כרשות מס. אין בכובעה זה כדי לפגוע במעמדה או במעמדה של הוועדה המקומית בכובען כרשויות תכנון ואכיפה.' "

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

חיוב בתשלום אגרה (סעיף 218 לחוק)