רישום בפנקסי מקרקעין (סעיף 221 לחוק)

סעיף 221 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובע כדלקמן:

"221. רישום בפנקסי מקרקעין (תיקון: התשל"ח)
(א) הוגש לבית-המשפט כתב אישום בעבירה לפי פרק זה שההרשעה בה עלולה לגרור אחריה מתן צו כאמור בסעיף 205, רשאי יושב ראש הוועדה המחוזית או יושב ראש הוועדה המקומית להורות לרשם המקרקעין לרשום בפנקסי המקרקעין הערה בדבר כתב האישום על יד רישום המקרקעין שהאישום מתייחס אליהם.
(ב) ציווה בית-המשפט על הריסה לפי פרק זה, יורה בית-המשפט שהצו יירשם בפנקסי המקרקעין כאמור.
(ג) נתן בית-המשפט צו כאמור בסעיף 205(3) רשאי הוא להורות שהצו או חלק ממנו יירשם בפנקסי המקרקעין כאמור.
(ד) בית-המשפט רשאי להורות בכל עת לרשם המקרקעין למחוק הערה או צו שנרשמו לפי סעיף זה או לתקנם.
(ה) נרשמה הערה לפי סעיפים-קטנים (ב) או (ג), לא תירשם עסקה הסותרת את תוכן ההערה כל עוד לא נמחקה ההערה."

ב- תו"ב (מקומיים ר"ג) 42429-06-10 {מדינת ישראל נ' יצחק לידזי, תק-של 2011(4), 6432 (2011)} קבע בית-המשפט:

"א. הנאשם ישלם קנס בסך של 9,000 ₪ ב- 9 תשלומים חודשיים שווים ורצופים, החל מיום 10.11.11 ובהמשך בכל 10 לחודש שאחריו. אי-עמידה באחד התשלומים, תעמיד את יתרת הקנס לפירעון מיידי.

ב. ניתן בזה צו לפיו על הנאשם להרוס את הבניה נשוא כתב האישום, עד ליום 1.7.12.

הצו יפקע, אם וכאשר יתקבל היתר בניה. הצו יבוצע על-ידי הנאשם, שאם-לא-כן, תהא הוועדה המקומית רשאית לבצעו בעצמה.

ג. הצו יירשם בפנקס המקרקעין כאמור בסעיף 221 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. הרישום יימחק, אם וכאשר יתקבל היתר בניה."

ב- עמ"ק (מקומיים הר') 3067/99 {מדינת ישראל - עיריית הרצליה נ' חזון בועז, תק-של 2004(4), 29314, 29315 (2004)} קבע בית-המשפט:

"2. הנני מצווה על הנאשמים להרוס את הבניה, נשוא כתב האישום, באופן מיידי. הצו יפקע אם וכאשר יתקבל היתר בניה.

3. הצו יירשם בפנקס המקרקעין כאמור בסעיף 221 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 וימחק אם וכאשר יתקבל היתר בניה."

ב- ע"א 7210/01 {עיריית נתניה נ' עזבון המנוחה רחל גלמבוצקי, פ"ד נח(5), 34 (2004)} קבע בית-המשפט:

"ההערה הרשומה על הנכס
הדין
9. לפי סעיף 205(3) לחוק, מוסמך בית-המשפט שהרשיע אדם בעבירה לפי סעיף 204 לחוק, בבואו לגזור את הדין:

'לתת לנשפט כל צו אחר שייראה לבית-המשפט, בקשר לדרך או לבניין שבהם נעברה העבירה, לרבות צו לשינוי מבנה צו סגירה, צו איסור שימוש וצו להתאמת הבניה או השימוש להיתר או לתכנית.'

ולפי סעיף 221(ג) לחוק, מוסמך הוא להורות שהצו או חלק ממנו יירשם בפנקסי המקרקעין:

'נתן בית-המשפט צו כאמור בסעיף 205(3) רשאי הוא להורות שהצו או חלק ממנו יירשם בפנקסי המקרקעין כאמור.'

יוער כי הוראה דומה מצויה בסעיף 221(ב) לעניין רישום צו הריסה, אלא שלעניינו נקט המחוקק לשון "יורה" בית-המשפט שהצו יירשם בפנקסי המקרקעין, ולא הסתפק בלשון "רשאי" כבענייננו.

התוצאה של רישום הערה על-פי צו שיתן לפי סעיף 205(3) לחוק נקבעה בסעיף 221(ה) לחוק, כהאי לישנא:

'נרשמה הערה לפי סעיפים-קטנים (ב) או (ג), לא תרשם עסקה הסותרת את תוכן ההערה כל עוד לא נמחקה ההערה.'

10. מה נפקותה של הערה שנרשמה כאמור?
בבואנו להשיב על השאלה, יש לבחון תחילה את משמעותו של הדיבור "לא תירשם עסקה הסותרת את תוכן ההערה" שבסעיף 221(ה) לחוק. דיבור זה ניתן לפרשו בשלוש דרכים: האחת, כי כאשר רשומה הערה, לא תרשם עסקה כלשהי במקרקעין. השנייה, כי לא ייזקק רשם המקרקעין לבקשה לרישום עסקה שגלוי על פניה שהיא עומדת בסתירה לתוכן ההערה, אולם אם לא גלוי על פני העסקה שהיא עומדת בסתירה לתוכן ההערה, יבדוק את טיבה של העסקה; ואם עומדת היא בסתירה לתוכן ההערה לא ירשום את העסקה. השלישית, שההערה אינה מונעת את רישום העסקה, אלא שהיא עומדת בעינה גם אחרי רישום העסקה ומעידה שעל המקרקעין מוסיף לחול הצו שנתן בית-המשפט.

אקדים ואומר כי לדעתי אין ללכת בדרך הפרשנות השנייה בעיקר מטעמים מעשיים, משום שהיא מטילה על רשם המקרקעין נטל כבד יתר על המידה. לפי פרשנות זאת, על רשם המקרקעין לבדוק את טיבה של העסקה ולשם-כך עליו לבדוק את החוזה, את הנסיבות החיצוניות וכן ראיות נוספות. כך יימצא רשם המקרקעין ממלא תפקיד שיפוטי, או מעין שיפוטי, שאין הוא אמון עליו ולא הוקנה לו במפורש בחוק.

משנדחתה דרך הפרשנות השנייה, יש לבחור בין הפרשנות הראשונה לבין הפרשנות השלישית. בבסיסה של כל אחת מן השתיים, עומדת תכלית שונה, והבחירה ביניהן היא למעשה בחירה בין התכליות השונות. אם תכליתה העיקרית של הוראת סעיף 221(ה) לחוק היא להגביל את כוחו של בעל הזכויות במקרקעין לבצע עסקות, כסנקציה עונשית שמטרתה למנוע את המשך הפרת הצו השיפוטי נשוא ההערה, כי אז יש לבחור בפרשנות הראשונה. אולם, אם תכליתה העיקרית של הוראת הסעיף היא להגן על צדדים שלישיים, על-ידי אזהרתם על-כך שעל המקרקעין תלוי ועומד הצו השיפוטי נשוא ההערה, כי אז יש לאמץ את הפרשנות השלישית.

11. על התכלית העומדת בבסיס הוראת סעיף 221(ה) לחוק, ניתן ללמוד מן ההיסטוריה החקיקתית של הסעיף. סעיף זה וכן סעיפים 205(3) ו- 221(ג) לחוק, לא נכללו בנוסחם דהיום בנוסח המקורי של החוק וכאשר תוקן החוק בשנת תשל"ח, נוסחו מחדש, תוך תיקון והוספה. מאלף לציין כי בהצעת החוק הוסבר שמטרת הוספתה של הוראת 205(3) לחוק היא: 'להוסיף הוראות המאפשרות לבית-המשפט, בעת מתן גזר הדין, לאסור את השימוש במבנה, להורות על סגירתו ולחייב את הפסקת העבודה או השימוש במקרקעין בניגוד לתכנית' (הצעת חוק לתיקון חוק התכנון והבניה (מס' 9), התשל"ו-1976, ה"ח 1260). כמו-כן הוצע לתקן את הוראת סעיף 221 לחוק, ובדברי ההסבר להצעת החוק נאמר:

'בסעיף 5 לעיל, הוצע להוסיף פסקה (4) לסעיף 205 (הכוונה לסעיף 205(3) כפי שנתקבל בכנסת - י' ט'), אשר לפיו בית-המשפט יהיה מעתה רשאי להורות על הפסקת עבודה או שימוש במקרקעין בניגוד לתכנית, או על ביצוע הוראות התכנית. מוצע עתה גם להסמיך את בית-המשפט להורות על רישום הערת אזהרה בדבר קיום צו כאמור, וזאת כדי להזהיר מפני קניית נכסים שקיים עליהם צו הפסקה או צו המחייב ביצוע עבודות נוספות שלא בוצעו.' (ההדגשות שלי - י' ט')

מכאן, שכוונת המחוקק על-ידי הוספת ההוראה שנכללה בסעיף 221(ה) לחוק, שצוטט לעיל, הייתה ליצור מנגנון שבאמצעותו יוזהרו קונים פוטנציאליים, מפני קניית נכס שעליו תלוי צו הפסקה או צו לביצוע עבודות שלא בוצעו, בדרך של רישום הערה על הנכס בלשכת רישום המקרקעין. יוער, כי בהצעת החוק האמורה לא נכללה ההוראה הנזכרת, שהוספה לאחר-מכן בסעיף 221(ה) לחוק, וזו שולבה במהלך חקיקתו של התיקון, אולם נראה שאין בכך כדי להצביע על שינוי של הכוונה שפורשה בדברי ההסבר האמורים, לאמור, מנגנון אזהרה המכוון כלפי קונים דווקא (ראו והשוו: ד' פולק הערת אזהרה במקרקעין, 322-319 (1999)).

(אגב, הדיבור "לא תרשם עסקה הסותרת את תוכן ההערה", נכלל גם בסעיף 127 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 (להלן: "חוק המקרקעין"), שעניינו הערת אזהרה:

'נרשמה הערת אזהרה וכל עוד לא נמחקה, לא תירשם עסקה הסותרת את תוכן ההערה אלא בהסכמת הזכאי או לפי צו בית-המשפט.'

אולם, דומה שהשוואתם של סעיף 221(ה) לחוק וסעיף 127 לחוק המקרקעין, חורגת מגדר דיוננו).

ההגנה על צדדים שלישיים, כגון קונים פוטנציאלים, היא בעיני תכליתו העיקרית של סעיף 221(ה) לחוק. היא תכלית ראויה והיא משקפת את מעמדה של זכות הקניין כזכות חוקתית על חוקית. אכן, כבר נאמר כי הוראת סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, לפיה 'אין פוגעים בקניינו של אדם', מקרינה על החוקים שעניינם זכויות קניין, לרבות חוקים שעניינם הפקעה לצרכי ציבור ותכנון ובניה, ומשפיעה על פרשנותם, ובכלל זה על פרשנותם של החוקים שקדמו לו. וגם בתחום דיני התכנון והבניה יחול הכלל הבסיסי, החל על הגנת הקניין בכלל, כי יש להעדיף פרשנות המצמצמת את הפגיעה בזכות הקניין על פני זו שאינה עושה כן (ראו: מ' דויטש קניין, כרך א', (התשנ"ז), 287). לעניין מעמדה של זכות הקניין לאור חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ראו דברי ב- ע"א 3901/96, 3937/96 הוועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה והוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז נ' יהודית הורוויץ, פ"ד נו(4), 913 (2002), והאסמכתאות שם.

דרך הפרשנות השלישית שלפיה התכלית העיקרית של הוראת סעיף 221(ה) לחוק היא ההגנה על צדדים שלישיים, כאמור לעיל, מצמצמת את הפגיעה בזכות הקניין של בעל המקרקעין, לעומת דרך הפרשנות הראשונה שלפיה תכלית ההערה היא מניעה גמורה של בעל הזכויות במקרקעין מלבצע עסקות, כסנקציה עונשית המוטלת עליו כל עוד נמשכת הפרת הצו השיפוטי נשוא ההערה.

12. זאת ועוד. תכלית רישום הערה בדבר איסור שימוש חורג במקרקעין, אינה לתת בידי הרשות המקומית אמצעי אכיפה נוסף, שאינו נמנה על אלה שנקבעו בפרק י' לחוק: עבירות ועונשין. בפרק זה פורטו הסנקציות העונשיות ואמצעי האכיפה שניתן לנקוט נגד עבריינים המפרים את חוק התכנון והבניה, בין באופן חד-פעמי ובין באופן מתמשך. העיון בהוראות הפרק מגלה סנקציות שונות למצבים שונים. כך נקבעה בסעיף 204 לחוק עבירה של שימוש חורג במקרקעין בלא היתר, שעונשה בצידה, תוך החמרת העונשים כאשר מדובר בעבירה נמשכת; בסעיף 205 לחוק, נקבע כי בית-המשפט שהרשיע אדם בעבירה על-פי סעיף 204 לחוק, רשאי להטיל עליו בשעת גזירת הדין אמצעים נוספים (ובכללם הערה על-פי סעיף 205(3) לחוק); סעיף 209 לחוק, מטיל את האחריות הפלילית לגבי עבירה על-פי סעיף 204 לחוק, על בעל המקרקעין או על המחזיק בהם; סעיף 210 לחוק קובע עבירה מיוחדת לגבי נשפט שאינו מקיים צו שנתן בית-המשפט לפי סעיף 205 לחוק, שבצדה עונש מאסר לתקופה של שנה בצירוף קנס לכל יום נוסף של עבירה. סבורני שדי באלה ואין להוסיף עליהם בדרך של פרשנות.

יודגש, כי, כאמור לעיל, ניתן לנקוט בדרכים אלה גם במקרה שבעל מקרקעין שהורשע בגין עבירה של שימוש חורג ללא היתר כאמור בסעיף 204 לחוק, הלך לעולמו; שכן מדובר בעבירה נמשכת שניתן להגיש בכל עת כתב אישום חדש בגינה, כל עוד נמשך השימוש החורג בלא היתר. ראוי לציין לעניין זה, כי צו איסור שימוש חורג במקרקעין, שבגינו נרשמה הערה על-פי סעיף 221(ג) לחוק, צמוד לנכס המקרקעין, ולא לבעל המקרקעין שנגדו ניתן הצו. צו כזה, בדומה לצו הריסה, פועל כלפי כולי עלמא, וכוחו יפה אפילו התחלף בעל הזכויות במקרקעין (כך נפסק לגבי צו הריסה, הנרשם בפנקסי המקרקעין לפי סעיף 221(ב) לחוק, שגם עליו חל סעיף 221(ה) לחוק, כי הצו פועל כלפי כולי עלמא (ראו: בג"צ 43/70 מזרחי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מרחב ירושלים ועירית ירושלים, פ"ד כה(1), 182 (1971)).

עולה מן המקובץ, כי תכלית הרישום של ההערה לפי סעיף 221(ה) לחוק, היא רק להגן על צדדים שלישיים, ומכאן שהדיבור "לא תרשם עסקה הסותרת את תוכן ההערה", אין לפרשו כמניעה מלרשום עסקה במקרקעין, ובלבד שהעסקה כפופה להערה. עם-זאת, יודגש שאין לרשום בלשכת רישום המקרקעין עסקה המתעלמת בפירוש ומרוקנת אותה מתוכן, באופן שבמקרה של העברת בעלות בזכויות היא מאבדת את משמעותה לגבי הבעלים החדש. מאידך גיסא, רישום העסקה באופן שההערה מוסיפה לחול על הנכס, עולה בקנה אחד עם תכלית החקיקה.

מן הדין - אל ההערה
13. כאמור, הורשעה המנוחה בעבירה של שימוש חורג ללא היתר, ובגדר גזר הדין ניתן צו איסור שימוש בנכס, לפי המפורט בכתב האישום, באופן שייעשה בו שימוש רק בהתאם להיתר הקיים. בית-המשפט לעניינים מקומיים הורה על-פי סעיף 221(ג) לחוק כי תרשם הערה בלשכת רישום המקרקעין בדבר צו איסור השימוש. ההערה נרשמה בלשכת רישום המקרקעין ביום 14.8.1997, אולם קודם לכן, ביום 21.2.1996 מכרה המנוחה את זכויותיה בנכס לקונה. העיון בחוזה המכר בין המנוחה לקונה (מוצג ע/2 למוצגי העיריה), מראה כי המתקשרים עמדו בפירוש על-כך שעל הנכס תלוי ועומד צו איסור שימוש חורג, כאמור לעיל, שלפיו "יעשה שימוש בנכס זה אך ורק בהתאם להיתר הקיים". כך, הצהיר הקונה לאמור:

'הקונים מצהירים ומאשרים בזה כי ראו ובדקו את הנכס ואת הבניין בו נמצא הנכס (להלן: 'הבניין'), וכן בדקו אצל הרשויות המוסמכות את זכויות המוכרים בנכס וידועות להם כל אפשרויות השימוש בנכס, לפי כל תכנית ו/או כל דין - - - הקונים מצהירים כי ידוע להם על דבר צו הפסקה שיפוטי שניתן בגין השימוש בנכס וכי מחיר הנכס נקבע בהתחשב בצו זה.' (ההדגשות שלי - י' ט')

עניין הצו הוזכר גם בעמודו הראשון של החוזה, בסעיף "והואיל", שכן הצהירה המנוחה כי "למעט צו הריסה וצו הפסקה והערה לטובת פקיד השומה כמפורט בנסח - - - הנכס נקי מכל חוב". נראה כי גם כאן הייתה כוונת המתקשרים לצו שנתן בית-המשפט לעניינים מקומיים על-פי סעיף 205(3) לחוק, שכן בתחילה רשמה העיריה על הנכס הערה בגין "צו הריסה" ורק לאחר פניית בא כוחו של העזבון, תוקנה ההערה לנוסח המפורט לעיל. הצדדים לחוזה המכר לא התעלמו, איפוא, מצו איסור השימוש החורג ואין בחוזה דבר המצביע על כוונה לעשות בנכס שימוש חורג בניגוד לצו. יתרה-מכך, הקונה הביא בחשבון את הצו, ובהתחשב בכך אף נקבע לנכס מחיר מופחת. גלוי, איפוא, לעין כי אין כאן "עסקה הסותרת את תוכן ההערה", וגם התכלית של רישום ההערה, שהיא אזהרתו של הקונה, הושגה.

סוף דבר
14. לפיכך אני מציע כי הערעור ידחה וכי זכויות הבעלות בתת-חלקה 1 יירשמו על שם הקונה בלשכת רישום המקרקעין, בתנאי שיומצאו האישורים הדרושים. אשר לתתי-חלקות 2 ו- 36, הרי לאור הסכמות העיריה כאמור לעיל, תימחק ההערה שנרשמה לגבי תתי-חלקות אלה וניתן בזה צו לרשם המקרקעין למחוק את ההערה לגביהן."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

רישום בפנקסי מקרקעין (סעיף 221 לחוק)