תשלום קנסות (סעיף 223 לחוק)

סעיף 223 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובע כדלקמן:

"223. תשלום קנסות (תיקונים: התשמ"ח, התשס"ב(3))
כל קנס או תשלום חובה אחר שאדם שילם על-פי פסק-דין לפי פרק זה בקשר לעבירה שנעברה במרחב תכנון מקומי פלוני, למעט פיצוי לפי סעיף 220, ישולם לוועדה המקומית של אותו מרחב תכנון כשכתב האישום הוגש מטעמה לפי סעיף 258; ולאוצר המדינה - כשכתב האישום הוגש מטעם המדינה אלא-אם-כן הורה בית-המשפט אחרת, מטעמים מיוחדים שיירשמו."

ב- ע"פ 5132/92 {הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת השרון נ' מדינת ישראל, פ"ד מז(3), 770 (1993)} קבע בית-המשפט:

"5. כדי לבחון ולהחליט מהי ההוראה הייחודית אשר אותה יש להעדיף לצורך הכרעה במחלוקת שבפנינו, מן הנכון שנקדים וניתן דעתנו כאמור להתפתחות החקיקתית שהביאה לגיבוש נוסחן הנוכחי של שתי הוראות החוק הרלבנטיות.

על-פי נוסחו המקורי של סעיף 223 כפי שהוחק בהתשכ"ה, כל קנס או תשלום חובה אחר שאדם שילם על-פי פסק-דין לפי פרק י' לחוק הנ"ל, בקשר לעבירה שנעברה במרחב תכנון מקומי פלוני, למעט פיצוי לפי סעיף 220, ישולם לוועדה המקומית של אותו מרחב תכנון. הווי אומר, לא הייתה לפי החוק חלופה כלשהי לתשלום קנס או תשלום החובה והוא נועד באופן בלעדי לוועדה המקומית.

סעיף 219 בנוסחו המקורי לא כלל הוראה בדבר יעוד התשלום וקבע אפשרות של קיום הליכים אזרחיים בלבד. האמור כיום בסעיף-קטן 219(ה) לא הוסף לחוק, אלא בשנת התשל"ח, עת הוחלף נוסחו של סעיף 219 (חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 9), התשל"ח-1978). בדברי ההסבר להצעת החוק שקדמה לחקיקתו של תיקון מס' 9 (הצ"ח 1260, התשל"ו, 376) נאמר, בין היתר, כי החלפתו של סעיף 219 מתחייבת כדי להוסיף על אפשרות התביעה האזרחית גם את ההסמכה של בית-המשפט הדן בהליך הפלילי עקב הבניה הבלתי-חוקית, להטיל את כפל השווי או כפל ההפרש. כן הוספה סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה להגיש תביעה אזרחית, וכאמור שם -

'מוצע גם להבהיר שכל סכום שנפסק בתביעה לפי סעיף זה ייכנס לקופת הוועדה המקומית.'

"תביעה לפי סעיף זה" היא תביעה אזרחית, שהרי תביעה פלילית אינה מתבססת על סעיף 219 אלא על הוראות אחרות בפרק האמור.

מדברי ההסבר עלה, איפוא, כי מילותיו של סעיף 219(ה) כוונו למקרה בו מוגשת תביעה אזרחית; כאמור ההליך הפלילי איננו מתחיל ב"תביעה לפי סעיף זה", והחידוש שבסעיף 219 בנוסחו המקורי היה בכך שאיפשר הגשת תביעה אזרחית, ותיקון מס' 9 האמור אף הוסיף את סמכותו של היועץ המשפטי להגיש תביעה אזרחית.

מכך גם ניתן ללמוד מדוע סבר מנסח דברי ההסבר כמצוטט לעיל כי האמור בסעיף 219(ה) דרוש כדי להבהיר, כביכול, דבר שלא היה ברור לפני כן. הרי סעיף 223, כפי שנכלל בנוסחו המקורי של החוק, שדן בתשלום קנסות, קבע כבר ממילא כי התשלום של הקנס או תשלום החובה יעשה לוועדה המקומית. במילים אחרות, במידה וסעיף 219(ה) נועד להבהיר דבר שלא היה ברור עד אז, יכול היה להתייחס רק לתביעה האזרחית ולא להליכים פליליים.

יש להוסיף למען הדיוק, כי סעיף 219(ה) כפי שנכלל בהצעת החוק וכפי שהתקבל בכנסת, לא הלך בעקבות דברי ההסבר הנ"ל ולא התייחס רק לתביעה האזרחית, אלא דן בכל סכום שנפסק לפי סעיף 219 בנוסחו החדש מהתשל"ח, היינו בין אם מדובר בפסיקת הקנס אחרי הרשעה בהליך פלילי ובין אם מדובר על תובענה אזרחית. כפי שצויין כבר, חפף האמור בסעיף 219(ה) בעיקרו את האמור בסעיף 223 במידה והוא ביקש להתייחס לקנס או תשלום חובה.

בכך לא תמו התיקונים לחוק הנ"ל הנוגעים לענייננו. בחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 26), התשמ"ח-1988, הוספה סיפא לסעיף 223 והיא זו שביטויה במילים "אלא-אם-כן הורה בית-המשפט אחרת מטעמים מיוחדים שיירשמו".

דברי ההסבר לתיקון מס' 26 לא התייחסו לתיקונו של סעיף 223 כמובא לעיל, כי תיקון זה הוסף תוך כדי הדיונים בוועדה. עו"ד יחזקאל לוי מציין בספרו חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, (הוצאת בורסי), 169, כי התיקון הנ"ל לסעיף 223 הוסף מאחר והיו מקרים שעבריין בניה עבר את עבירתו, אם לא בעידודה הרי לפחות תוך עצימת עיניה של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה. הוועדה המקומית שהייתה שותפה פסיבית לעבירה (אם לא יותר מזה), נהנתה בסופו של דבר מן הקנס ששילם העבריין, הואיל ולפי סעיף 223 בנוסחו עד אז, הקנס שולם לקופת הוועדה המקומית גם כאשר הדבר היה למורת רוחו של בית-המשפט.

כדי להדגים דבריו מפנה הכותב ל- ע"פ 284/74 שותפות אחים אריאל נ' מדינת ישראל, פ"ד כט(1), 390 (1974), בו הזכיר בית-המשפט כי מה שהוסיף לחומרת העניין שנדון שם (עבירת בניה של האחים אריאל) הוא יחסה של הוועדה המקומית שלא קיימה את הלכות בניין ערים. לאור נוהגיה של הוועדה המקומית העניקו היתרי בניה לא חוקיים, ובמקרה אחד עשו כן על-אף איסוריה של הוועדה המחוזית.

דוגמה אחרת למתן יד על-ידי הוועדה המקומית לבניה תוך סטיה מן ההיתר והענקת היתרים שאין להם אחיזה כדין בתכנון הקיים, עולה כדברי עו"ד לוי בספרו הנ"ל, מן האמור ב- ע"א 615/83 אלמרז נ' מדינת ישראל, פ"ד מא(3), 601 (1987). על-כן, סיכם וכתב עו"ד לוי בדברי הפרשנות שלו המתייחסים לתיקון לסעיף 223, כי כדי להתגבר על המצב שתואר לעיל הוענק מכוח התיקון לחוק שיקול-דעת לבית-המשפט להורות על העברת הקנס לגורם אחר, שאינו הוועדה המקומית. הגורם האחר הטבעי והמקובל כמי שגובה את התשלום של קנס שהוטל בהוראות עונשיות הוא אוצר המדינה (ראה סעיף 8א לחוק נכסי המדינה, התשי"א-1951).

הנה-כי-כן עולה מן האמור לעיל כי התכלית החקיקתית של תיקון החוק, אשר לפיו הוספה הסיפא לסעיף 223, הייתה יצירת האפשרות, הטעונה הנמקה, להורות על תשלום הקנס או תשלום חובה שלא לוועדה המקומית, וזאת למשל כאשר נתגלה פסול בפעלה של הוועדה המקומית בכל הנוגע לקיום דיני התכנון והבניה, או הפיקוח על הפעלתם הנאותה. כפי שראינו, התייחס סעיף 219(ה) אחרי תיקון מס' 9 לחוק הנ"ל הן לתביעה האזרחית והן להליך פלילי. פעלו של תיקון מס' 26 היה שעניין ההליך הפלילי קיבל לבוש ייחודי בסעיף 223 המתוקן, וסעיף 219(ה) נותר בגדר הוראה החלה על הליך אזרחי בלבד.

6. מן ההיסטוריה החקיקתית עולה תכליתה של הסיפא לסעיף 223, ומגמת המחוקק להקנות להוראה האמורה מעמד, המקיף כל פסיקת הקנסות ותשלומי החובה לפי פרק י', ולהעניק לבית-המשפט שיקול-דעת לגבי יעוד הקנסות ותשלומי החובה, החורג מן הכלל, אם קיימים לדעתו טעמים אותם יפרט, המצדיקים זאת.

אין בכך כדי ליצור סתירה מהותית בין ההוראות, כי מבחינת התכלית של סעיפי החוק האמורים מדובר בהוראות הנמצאות במישורים שונים: האחת (219(ה)) קובעת את הכלל הגדול, העקרוני בדבר יעוד הכספים, והשנייה (223) אינה משנה את העיקרון, אלא מעניקה סמכות מפורשת לסטות ממנו במקרים מסויימים ומבוררים. קביעת כלל ולצידו הסמכה לסטות ממנו במקרים מסויימים אינה נדירה בחקיקה.

7. מכאן ללשון החוק: מסקנה דומה לאמור לעיל עולה גם מלשונו של סעיף 223 המתייחס ברורות לכל קנס או תשלום חובה שאדם שילם על-פי פסק-דין לפי פרק י' לחוק הנ"ל. "כל קנס או תשלום" לפי פרק י' כוללים גם קנס מן הסוג שהטלתו התאפשרה לפי סעיף 219. הוראות חוק הדנות באותה סוגיה ראוי שיתפרשו במידת האפשר באופן המיישב הוראות הסותרות לכאורה. יישוב הסתירה הלכאורית יכול ויתבסס, באופן סביר ומובן, על התוצאות הנובעות משינויי הנוסח שבחוק, היוצרות תמונה משולבת המיישבת בין הסעיפים.

ההוראה שבסעיף 219(ה) שהוחקה בהתשל"ח צומצמה מכללא, על-ידי תיקון מס' 26 לחוק הנ"ל המאוחר יותר. התיקון ביטויו בהוספת הסיפא לסעיף 223, וסעיף זה חובק את כל הוראות הפרק. סעיף 219(ה) שהוגבל במקצת על-ידי ההוראה המאוחרת שבסיפא לסעיף 223, המתירה חלופות חדשות לעניין היעוד של הקנסות או תשלומי החובה, נותר על כנו בשלמותו, כהוראה המתייחסת למעשה בעיקרה לתובענות אזרחיות. אין צורך שנתייחס לשאלה התיאורטית מה עשוי בית-המשפט לפסוק כאשר ייתבעו בתביעה אזרחית תשלומי כפל כאמור בסעיף 219, על-ידי ועדה מקומית שנתנה ידה להפרה של חוקי התכנון והבניה.

אשר-על-כן, דעתי היא כי בית-המשפט המחוזי צדק מן הבחינה המשפטית במסקנות אותן הסיק לגבי פעלם של סעיפים 219 ו- 223.

8. לאור דברים שנאמרו בפסקי-הדין בפרשת קלקא, אין אלא להסיק שגם הטעמים הענייניים ששימשו את בית-המשפט במקרה דנן לצורך יישום הוראותיה של הסיפא לסעיף 223, היו מוצדקים לגוף העניין.

9. בשולי הדברים אני מבקש להוסיף כי לאור האמור בפסקי-הדין בערכאות השונות בעניין אופן מעורבותה של הוועדה המקומית בבניה הבלתיחוקית, אשר בהקשר עימה צמחה ההתדיינות שבפנינו, ראוי היה שהוועדה המקומית תימנע מראש מן ההתדיינות הרבה אשר אותה יזמה כדי לזכות בקנסות. דרושה גם מידה כלשהי של חשבון נפש לפני שרשות ציבורית שסייעה לחוטא, מבקשת ליטול לעצמה חלק בהכנסה הנובעת מן העונש המוטל על החוטא. אומנם יש אמת בטענת פרקליטה המלומד של המערערת, לפיה תושבי היישוב הם הסובלים מן הבניה הבלתי-חוקית, וזכאים לכך שהקנס יועבר לוועדה המקומית. אולם, מול טענה זו, מן הנכון להעיר כי לתושבי הישוב איננה יכולה להיות ציפיה לגיטימית להכנסה מזדמנת מתוך קנסות הנובעים מבניה בלתי-חוקית שהוועדה המקומית שלהם נתנה לה יד. אין צריך להוסיף כי הוועדה המקומית מורכבת מנציגיהם של התושבים.

ראוי היה גם שרשויות התביעה יתנו בעתיד דעתם לשאלה מדוע אינם ננקטים צעדים משפטיים נגד גורמים ברשות מקומית הנותנים, ביודעין, יד להפרת החוק.

10. המדינה העלתה בפנינו עניין מעמדה של הרשות המקומית בהליכים בהם מתכוונים להורות על-פי האמור בסיפא לסעיף 223. לטעמי, די אם אומר כי לאור מבנהו של סעיף 223 - המורכב מכלל ומיוצא מן הכלל הדורש טעמים שיפורטו, ראוי בדרך-כלל להעניק לוועדה המקומית מעמד לשם השמעת טיעוניה הנגדיים.

11. סוף דבר, הייתי דוחה את הערעור, ומחייב את המערערת בהוצאות לטובת אוצר המדינה לפי סעיף 79 לחוק העונשין, התשל"ז-1977, בסכום של 10,000 ש"ח."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

תשלום קנסות (סעיף 223 לחוק)