מהותה של חסינות

שאלה: מה דין סעיף 73א לחוק ההוצאה לפועל?
תשובה: סעיף 73א לחוק ההוצאה לפועל מעניק חסינות אישית לרשם ההוצאה לפועל מפני תביעות בנזיקין והשווה למעמדם של בעלי תפקידים שיפוטיים, החסינים מפני תביעה בנזיקין.

שאלה: מה מהותה של החסינות?
תשובה: כאשר האחריות המיוחסת למדינה - מדובר באחריות שילוחית על-פי סעיף 13 לפקודת הנזיקין, מכוח היות מדינת ישראל מעבידתו של רשם ההוצאה לפועל.
סוגיה נכבדה, אשר הטרידה ועודנה מטרידה מלומדים ופוסקים, היא שאלת טיבה של החסינות המוענקת לרשם ההוצאה לפועל: האם חסינות רשם ההוצאה לפועל היא חסינות מהותית, מכוחה הופך המעשה שעשה רשם ההוצאה לפועל מעוולה למעשה מותר {ועל-כן ממילא לא ניתן להטיל על המדינה אחריות בגין "עוולתו"}, או שמא מדובר בחסינות דיונית, אשר מונעת הגשת תביעה נגד המעוול לבדו, אך אינה חוסמת הגשת תביעה נגד מעבידתו? במילים אחרות: האם האחריות השילוחית של המדינה הינה אחריות עצמאית העומדת בפני עצמה, או שמא החסינות האישית העומדת לרשם ההוצאה לפועל משתרעת גם על מעסיקתו, המדינה?
מענה לשאלה זו מחייב בחינתם של השיקולים והאינטרסים השונים העומדים בבסיס החסינות המוענקת לרשות השיפוטית {או לבעלי תפקידים שיפוטיים} ובכלל זה - לרשם ההוצאה לפועל. קשת השיקולים לכאן ולכאן, הינה רחבה וכפי שנראה להלן.

שאלה: מהם השיקולים התומכים בהענקת החסינות?
תשובה: שיקול ראשון - אי-תלות הרשות השיפוטית: החסינות נועדה למנוע עיוותו של שיקול-הדעת השיפוטי ולהבטיח את עצמאות השופט בשבתו לדין. איום התביעה עלול לשבש את שיקול-דעתו של השופט, בשל החשש שהניזוק מהחלטתו יבקש להיפרע ממנו, אם יפסוק נגדו. הטלת אחריות בנזיקין על הרשות השופטת, בעצם תהפוך את השופט ל"צד מעוניין" המזדהה עם אינטרס הניזוק {פרופ' י' גלעד "האחריות בנזיקין של רשויות ציבור ועובדי ציבור" משפט וממשל ב', 339, 351].
זאת ועוד, החשש הוא, כי בהיעדר חסינות שיפוטית, השופט לא יסתכן בחדשנות משפטית ויעדיף לפסוק על-פי תקדימים קיימים או להשתית הכרעתו על התרשמותו מן העדים - כדי למנוע ביקורת על פסיקתו {ד"ר ד' אבניאלי חסינות אישי ציבור (תשס"ב-2001) 24}.
החשש שמא ייתבע לדין על-ידי צד זה או אחר ירתיע את בעל התפקיד השיפוטי מקבלת החלטות שאינן נוחות לבעלי הדין ואז תפקידו יהיה מרוקן למעשה מתוכן, בבחינת "קישוט" במהלך ההתדיינות ותו לא.
שיקול שני - החשש מפני הרתעת יתר: החשש הוא, שהחרב המתהפכת על כל צעד ושעל, של הטלת אחריות בנזיקין, תפגע במוטיבציה ובמורל של הרשויות השיפוטיות. אימת האחריות תוביל להססנות, איטיות היעדר-יוזמה וסרבול בקבלת ההחלטות, תוך הקפדה יתרה ומופרזת על נהלים.
את עיקר מרצם ישקיעו השופטים לא בהגשמת מטרות הרשות, אלא בנקיטת אמצעי מגן נגד איום האחריות הרובץ לפתח, הפעלת מקדמי-ביטחון והבטחת "כיסוי" לכל פעולה הננקטת על ידם. גישה מתגוננת זו עלולה להביא לקפיאה על השמרים ולהסתיידות המערכת הציבורית {פרופ' י' גלעד, שם, עמ' 351; ראה גם ע"א 915/91 מדינת ישראל נ' לוי, פ"ד מח(3), 45 (1994)}.
מנגד, טוענים מתנגדי החסינות השיפוטית, שניתוח כלכלי מראה, כי הטלת אחריות מלאה בנזיקין על הרשות השופטת תוביל דווקא לייעול המערכת ותגרום לגוף השיפוטי לפעול במיומנות ובסבירות.
שיקול שלישי - שיבוש פעולות המינהל: פתיחת שערי ההתדיינות תחייב את הרשות השיפוטית להשקיע זמן ומשאבים בתכנון קווי הגנה, איסוף ראיות, התייעצויות משפטיות והופעה בבתי-משפט, במקום למלא את תפקידיהן הציבוריים {פרופ' י' גלעד, שם, עמ' 352}. הזמן והמשאבים שיושקעו בהליכים משפטיים, לרבות בתביעות קנטרניות ותביעות סרק יביאו לשיבוש תפקודם של השופטים.
שיקול רביעי - עומס יתר והצפת המערכת השיפוטית בתביעות: הטענה היא, כי בשל העומק וההיקף של מעורבות הרשות השיפוטית ובהשפעה העצומה שיש להן על רווחת הפרטים בחברה, עלולה חשיפתן לאחריות נזיקית להטיל עומס כבד על הקופה הציבורית ולהציף את בתי-המשפט בתביעות עד כדי שיתוק טוטאלי של פעילותם {ע"א 915/91 מדינת ישראל נ' לוי, פ"ד מח(3), 45 (1994)}.
כנגד טיעון זה נטען (אמנם בהקשר של חסינות עובדי ציבור, אולם הגיון הדברים יפים גם לעניין חסינות הרשות השיפוטית), כי החשש מפני "קטסטרופה טוטאלית" הינו מופרז וחסר כל ביסוס אמפירי {ע"א 243/83 עיריית י-ם נ' גורדון, פ"ד לט(1), 113 (1985); ע"א 429/82 מדינת ישראל נ' סוהן, פ"ד מב(3), 733 (1988)}.
למעשה, ניסיונן של מדינות בהן אין למדינה כל חסינות, מוכיח, כי לא נגרמה כל קריסה של המערכת. מעבר לכך, למדינה ישנם אמצעים שונים למניעת שואה אפשרית כזו, אם על-ידי הבטחת עצמן בביטוח מתאים ואם על-ידי מימון הוצאות בדרך של הטלת מיסוי, או קביעת תקרה לפיצויים בהן ניתן לחייב את המדינה.
זאת ועוד, הטלת אחריות עקרונית על המערכת השיפוטית, אין פירושה שהיא תחוייב בנזיקין בכל מקרה ומקרה, שהרי על התובע להוכיח בכל תביעה ותביעה קיומה של רשלנות, קשר סיבתי ואי-ריחוק הנזק.
גם מבחינה לוגית אין ל"טיעון ההצפה" כל ביסוס, שכן יכולתו הכספית של המזיק אין לה כל נפקות לעניין הטלת אחריות נזיקית או שלילתה. הטענה "אין לי" אינה מהווה, כידוע, הגנה טובה בנזיקין {י' דותן "האחריות הנזיקית של עובד הציבור המפעיל סמכויות של שיקול-דעת" משפטים, טו (תשמ"ו) 245, 247}.
שיקול חמישי - הרתעת מועמדים מוכשרים משיפוט: אלמלא החסינות היו מועמדים ראויים נרתעים מכהונה במשרה שיפוטית, שהרי "מי יסכים לכהן כשופט, אם צפוי הוא לכלות את זמנו וממונו בתביעות אישיות עם מתדיינים בלתי-מרוצים?".
שיקול שישי - עיקרון סופיות הדיון: החסינות השיפוטית מסייעת למימוש עיקרון סופיות הדיון ולמניעת החשש, כי דיון אשר נדון והוכרע, יועמד להכרעה נוספת בפני שופט אחר, במסגרת תביעת פיצויים של אחד מן הצדדים נגד השופט הראשון {ד' אבניאלי חסינות אישי ציבור (תשס"ב-2001) 29; 243/83 עיריית י-ם נ' גורדון, פ"ד לט(1), 113 (1985)}.
שיקול שביעי - ניצול לרעה של זכות הפניה לערכאות: צד שלא יהיה מרוצה מתוצאות הדיון יתבע את השופט ברשלנות בניסיון לתקוף "בדלת האחורית" את הכרעתו של השופט ולהפוך את פסק-הדין שניתן נגדו.
הגשת תביעה בנזיקין תהפוך למעין "נשק טקטי", כניסיון אחרון של בעל דין שנפגע מההחלטה השיפוטית להיחלץ מן הסבך.
שיקול שמיני - חלוקת סיכונים צודקת: אין זה הוגן שמחיר פעילותה של הרשות השיפוטית יוטל על כתפיהם של פרטים מסויימים הנפגעים על-ידי פעילות זו. אם הרשות פועלת כנאמן הציבור ולמען הציבור, הרי שמן הראוי והצודק, כי הנהנה מהפעילות, היינו - הציבור הרחב בכללותו, הוא שיישא בעלות פעילותן, ולא הפרט הבודד הנפגע מהן {בג"צ 102/74 בינוי ופיתוח בנגב בע"מ נ' שר הביטחון ואח', פ"ד כח(2), 449 (1974)}.

שאלה: מהם השיקולים והטעמים התומכים בשלילתה של חסינות נזיקית לעובדי ציבור ולחברי הרשות השופטת לגישת השוללים מתן חסינות?
תשובה: קיפוח הניזוק: הענקת חסינות לגוף השיפוטי מותירה את הנפגע ללא כל סעד נזיקי.
מצב זה מנוגד תכלית הניגוד לעצם טיבם ומהותם של דיני הנזיקין, המושתתים על רעיון האשם. מבחינת הניזוק אין כל הצדקה להפלייתו לרעה רק משום שאיתרע מזלו והוא נפגע על-ידי גורם שיפוטי. ודוק: מעורבותה הרבה של המערכת השיפוטית בכל תחומי החיים והפעילויות היומיומיות תביא לכך שמספר רב מאוד של ניזוקים יוותרו ללא כל סעד נזיקי.
זאת ועוד, הצבת מחסום מפני תביעת נזיקין, מקוממת שבעתיים כאשר מדובר בשופט אשר תפקידו הוא לחייב מעוולים אחרים בתשלום פיצויים. האם דווקא הוא יהא פטור מאחריות לעוולות שבוצעו על-ידו, בחינת - "הפוסל אחרים במומו פוסל"?
כנגד, טוענים המצדדים בחסינות השיפוטית, כי לניזוק עומדים מגוון של סעדים כגון: ערעור, בקשה לביטול פסק-דין ובקשה לצו מניעה - המאפשרים לניזוק לתקוף החלטה שיפוטית באופן ישיר ולמנוע את נזקו או לפחות להקטינו. כן פתוחה הדרך בפני הניזוק לפעול במישור הפלילי או המשמעתי כדי לתקוף את פעולות השופט או את כשירותו לשבת בדין (כגון: העמדתו לדין בגין ביצוע עבירה פלילית בעת מילוי תפקידו, בקשה להעברת השופט מתפקידו במסגרת הליכים משמעתיים, בקשה לפסלות שופט וכד').
פגיעה בעיקרון השוויון (עיקרון השוואת המעמד): החסינות פוגעת בשוויון הנדרש בין ניזוק לניזוק, בין עובד מזיק לעובד מזיק ובין מעביד למעביד {פרופ' ג' טדסקי "חסינות המעביד ואחריות העובד" משפטים יג (תשמ"ג) 81, 94}.
עיקרון שוויון הכל בפני החוק מחייב הטלת אחריות בנזיקין על הרשות הציבורית על-פי אותן אמות-מידה כמו על כל גורם נזק אחר. החסינות המוענקת לשופטים, למעשה, מרוממת את השופט למעמד-על של מלאך נאצל מעם.
מנגד, מסבירים תומכי החסינות, מדובר בפעילות שיפוטית, שאין לה מקבילה במישור הפרטי, ועל-כן לא קיים כלל בסיס להשוואה בין הרשות לבין הפרט: "השוואת מעמד אמיתית תיתכן רק לגבי פעילות פרטית מובהקת של הרשויות" {פרופ' י' גלעד, שם, עמ' 343}.
ערעור אמונו של הציבור במערכת השפיטה: העובדה כי עובדי הרשות השיפוטית פטורים מאימת התביעה הנזיקית, עלולה לעורר בציבור תחושה של אפליה, חוסר צדק ורודנות. כך כתב פרופ' ג' טדסקי {שם, בעמ' 101} "החברה רשאית לצפות שבני אדם יעשו מלאכתם באמונה, לפי מצפונם המקצועי והתפקודי ויידעו לעמוד במבחן האחריות הכרוכה בפעולותיהם מבלי לתבוע לעצמם פריבילגיות כדי להתחמק מן הביקורת השיפוטית המקובלת.... החסינות הנדונה אינה עשויה להגביר את אמון האזרח בשפיטה ובמינהל". שיקול זה מקבל משנה-תוקף כאשר מדובר ברשות השיפוטית, שכן מערכת המשפט בישראל נחשבת לאחד המעוזים של מוסד ציבורי המתאפיין ביושר ובהיעדר פניות.
אמינות ללא רבב היא מקור עוצמתו של מוסד השפיטה ומעמדו מותנה באמון הציבור.
הענקת חסינות כה גורפת לבעלי סמכויות שיפוטיות מפני תביעה בנזיקין עלולה לחבל באמינות יקרת ערך זו, כפי שהתבטא כב' המשנה-לנשיא א' ברק: "אל לנו ליצור רושם כי מטאטאים אנו אי-חוקיות מתחת לשטיח הפורמליזם. כאשר אנו יושבים לדין אנו עומדים לדין" {בג"צ 2148/94 גלברט אמנון נ' נשיא בית-המשפט העליון, פ"ד מח(3), 573, 605 (1994); א' ברק שיקול-דעת שיפוטי, התשמ"ד, עמ' 292, בו נאמר "אמון הציבור ברשות השופטת הוא הנכס היקר ביותר שיש לה"}.
ההתנגשות בין האינטרסים השונים הוכרעה על-ידי המחוקק, אשר העניק לבעלי תפקידים שיפוטיים - בכלל, ולרשם ההוצאה לפועל - בפרט, חסינות אישית מפני תביעה נזיקית.

שאלה: מהו האיזון הנכון בין השיקולים המתנגשים, כאשר מדובר באחריות שילוחית של המדינה?
תשובה: בעניין זה נראה, כי חל, לאחרונה, מפנה בגישת הפסיקה:
הגישה "הישנה" מוצגת בספרו של ג' טדסקי {דיני הנזיקין - תורת הנזיקין הכללית, עמ' 400-398, ובהחלטתו של כב' השופט י' שנלר ב- בש"א (שלום ת"א) 1066/99 (ת"א 1808/99) מדינת ישראל נ' אלופי משה מנחם, דינים-שלום י"ז 18}.
לפי גישה זו, החסינות המוענקת לרשם ההוצאה לפועל הינה חסינות מהותית, קרי - המעשה העוולתי הופך ממעשה אסור למעשה מותר. לפיכך, אין לדבר כלל על אחריות שילוחית של המדינה בגין מעשה או מחדל של רשם ההוצאה לפועל, שהרי האחריות השילוחית היא "אחריות לאחריות".
גישה שונה אומצה על-ידי כב' השופט א' רומנוב בפרשת פרידמן {ת"א (שלום י-ם) 19309/97 אברהם פרידמן נ' מדינת ישראל ואח', דינים-שלום ט"ז 97}. בהחלטתו יוצאת הדופן, שעניינה תביעת המדינה בגין פקודת מאסר שהוציא רשם ההוצאה לפועל נגד התובע ברשלנות, סוקר כב' השופט א' רומנוב את השיקולים והאינטרסים השונים העומדים בבסיסה של החסינות המוענקת לעובדי ציבור מפני תביעות בנזיקין, והיפים גם לעניין חסינות הרשות השופטת.
מסקנתו היא, כי באיזון בין השיקולים המתנגשים - ידם של השיקולים התומכים בשלילת החסינות השילוחית של המדינה, ובראשם אינטרס עשיית הצדק לניזוק וחיזוק אמון הציבור במערכת השפיטה - על העליונה. לפיכך, חסינותם הסטטוטורית של השופטים היא אישית ודיונית, ואיננה שוללת את אחריותה השילוחית של מדינת ישראל כמעסיקת השופטים.
ערעור המדינה על החלטת כב' השופט רומנוב נדחה על-ידי בית-המשפט המחוזי. יחד עם זאת, בית-המשפט המחוזי מצמצם מאוד את מודל האחריות השילוחית הרחבה שהותווה על-ידי כב' השופט רומנוב, בהגבילו את אחריותה השילוחית של המדינה לעוולות השופטים ל"מקרים קיצוניים מאוד של רשלנות בוטה מאוד".
בספרה, מתארת כב' השופטת ד' אבניאלי {ד' אבניאלי חסינות אישי ציבור (התשס"ב-2001), בעמ' 29} את פסק-הדין של בית-המשפט המחוזי (הנ"ל) כ"פסק-דין חדשני, שאם יוותר על כנו יאפשר לנפגעים מעוולה שיפוטית להיפרע מהמדינה על נזקיהם במקרים של רשלנות רבתי {שם, עמ' 73 ה"ש 89}.

שאלה: מהי גישתו של פרופ' י' גלעד לעניין החסינות?
תשובה: פסיקה זו של בית-המשפט המחוזי זכתה לביקורת נוקבת מצידו של פרופ' י' גלעד {"אוי לדור ששופטיו צריכים להישפט" עלי משפט ב', התשס"ב, 255}, במאמרו טוען המחבר, כי קיים מתח בין ההנמקה המשפטית שעמדה בבסיס מסקנתו של בית-המשפט המחוזי לבין תוצאת פסק-הדין: הרטוריקה בה נעשה שימוש בפסק-הדין מסתייגת מהענקת חסינות רחבה לרשות השופטת, בעוד שהתוצאה הסופית אליה הגיע בית-המשפט פירושה הקניית חסינות רחבה למדינה בגין עוולות שיפוטיות.
עיקר ביקורתו של המחבר מופנית כנגד המתח שבין קביעת בית-המשפט, כי חסינות הרשות השופטת הינה דיונית בלבד, לבין התוצאה אליה הגיע, לפיה עומדת למדינה חסינות רחבה. אם חסינות השופטים היא דיונית חסינות המדינה מניין? תמה המחבר.
אולם, גם בהתעלם מהכשל ההנמקתי של פסק-הדין, הרי שהסדר החסינות שנקבע על-ידי בית-המשפט המחוזי, טוען פרופ' גלעד, איננו ההסדר הראוי. גם לדידו, יש אמנם צורך בהענקת חסינות רחבה לעוולות שיפוטיות.
צורך זה מתחייב מעיקרון העצמאות השיפוטית, מהמבנה ההיררכי של מערכת בתי-המשפט, מעיקרון סופיות הדיון ומהחשש של הכנסת שיקולים זרים למערכת היחסים שבין השופטים לפרקליטי המדינה (שכן, פרקליטי המדינה המתדיינים תדיר בפני השופטים הם שיגנו על השופטים בתביעות הנזיקין נגדם).
הקניית חסינות אישית לשופטים שאין עמה חסינות למדינה מאחריות שילוחית לא תשיג את יעדי החסינות. ואולם, המבחן שקבע בית-המשפט המחוזי הינו עמום (מהי "רשלנות בוטה מאוד"?) ויוצר קושי רב בהתוויית קו הגבול בין רשלנות חסינה לרשלנות שאינה חסינה. בית-המשפט המחוזי, הותיר לדעת פרופ' גלעד, מרווח בעייתי העלול להתרחב מעבר לרצוי {שם, עמ' 271}.
הסדר החסינות המוצע על-ידי פרופ' גלעד הוא הסדר הדומה במהותו להסדר שאומץ בהצעת חוק אחריות לתיקון דיני הנזיקין (תיקון מס' 9) (אחריות עובדי ציבור), התש"ס-1999, לעניין אחריותם של עובדי ציבור: לשופטים לא תעמוד חסינות במצבים של גרימת נזק בכוונת זדון תוך שימוש לרעה בסמכות, ואחריותה השילוחית של המדינה תהא זהה לאחריותם האישית של השופטים. היינו, כאשר השופטים חסינים אישית - גם המדינה תהא חסינה מאחריות שילוחית, ואילו כאשר מדובר בגרימת נזק בכוונת זדון ותוך חריגה מסמכות - המדינה תחוב יחד עם השופטים.
הסדר חסינות זה מרחיב את החסינות שנקבעה למדינה על-ידי בית-המשפט המחוזי בפרשת פרידמן.
הצעתו של פרופ' גלעד יושמה הלכה למעשה ב- בש"א 3219/01 (ת"א שלום-ראשל"צ) 5965/01 מדינת ישראל נ' קלוד לוי ואח', תק-של 02(3), 133 (2002)} על-ידי כב' השופט א' ד' גולדס.
באותו עניין דובר בחייב אשר נפתחו נגדו שני תיקי הוצאה לפועל, ורשם ההוצאה לפועל הורתה, בטעות, על העברת כל הכספים שעוקלו במסגרת תיקים אלו לידיו של זוכה אחד מבין השניים, במקום לחלקם שווה בשווה בין שני הזוכים.
בית-המשפט דחה על-הסף את התביעה כנגד המדינה בנימוק כי "בענייננו לא פעלה כב' רשם ההוצאה לפועל בכוונת זדון לגרום נזק תוך שימוש לרעה בסמכות".

שאלה: האם יש להבחין בין חסינותו של רשם ההוצאה לפועל לבין חסינות המדינה?
תשובה: אנו סבורים כי יש להבחין בין חסינותו של רשם ההוצאה לפועל לבין חסינותה של המדינה וזאת לנוכח השינויים שחלו בגישת בתי-המשפט ככל שהדבר נוגע ליחסים בין הבנק ללקוחותיו ולנטיה הגוברת להטיל אחריות על רשויות שונות למעשי העוולה שבעבר לא היו בני תביעה.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

מהותה של חסינות