ההגנות החלות במשפט הפלילי אינן חלות בהליך המינהלי

1. היחס בין ההליך המינהלי והפלילי
אופיו של ההליך לפני ועדת האכיפה, והיחס שבינו לבין ההליך הפלילי, מעורר מטבע הדברים שאלות פרוצדוראליות לא פשוטות. במאמרו של פרופ' קנת מן {"סנקציות אזרחיות-עונשיות", עיוני משפט טז 243, 260 (1991)} הוא מתייחס לבעייתיות הכרוכה בהליך מסוג זה:

"הסיכון בשימוש בתחום הביניים נעוץ ביצירת מערכת של סנקציות חמורות - אם כי לא פליליות - המוטלות ללא מתן הגנות פרוצדורליות מתאימות לאזרחים הכפופים להן. הראיתי כבר כי סנקציית-הביניים יכולה לגרום פגיעה קשה באזרח עד כדי שינוי קיצוני ברמת-חייו. נשאלת לכן שאלה חשובה: מה צריך להיות טיבן של הזכויות הפרוצדורליות המוענקות לנתבע באותם מקרים שבהם הוא צפוי לסנקציה אזרחית-עונשית ממשית (להבדיל מקנס קל)?
שאלה זו מתעוררות, בין היתר, ביחס לסוגיות הפרוצדורליות: עקרון הסיכון הכפול - האם הוא מונע הטלת סנקציה אזרחית-עונשית וסנקציה פלילית על אותו אדם בגין אותו מעשה? זכות השתיקה - האם יש להעניקה גם לאדם החשוף לסנקציה אזרחית-עונשית? מידת ההוכחה - האם עליה להיות קרובה מאוד למידת ההוכחה במשפט הפלילי? זכות הייצוג על-ידי עורך-דין - האם יש להעניקה אף במקרים של סנקציות אזרחיות-עונשיות? גילוי ראיות מוקדם - האם על הנתבע לגלות מסמכים לצד שכנגד במידה המקובלת כיום בהליך האזרחי?
בכדי ליצור מערכת הוגנת של שימוש בסנקציות אזרחיות-עונשיות, יש להשיב על כל אחת מן השאלות הללו לאור אחד מערכי-היסוד החשובים ביותר במערכת משפטית בחברה דמוקרטית והוא: קיום יחס-גומלין הדוק בין עוצמתן וטיבן של טיב הסנקציות המוטלות לבין היקף הזכויות הפרוצדורליות המוענקות לאדם שעליו מבקשים להטיל את הסנקציה. זהו העיקרון המרכזי לקיומו של הליך הוגן..."

ב- עת"מ (ת"א) 37447-10-13 {אפריקה ישראל תעשיות בע"מ נ' רשות ניירות ערך, תק-מח 2015(1), 10758 (2015)} התעוררו - לצד סוגיות מהדין המהותי - גם סוגיות בנוגע לאופי ההליך מול ועדת האכיפה.

כך, טענו העותרים כי בהליך המינהלי על הרשות להוכיח את טענותיה ברף העולה על מאזן הסתברויות ומתקרב לרף הנדרש בהליך הפלילי. טענה זו נדחתה, תוך שנקבע בהליך זה כי נטל הראיה המוטל על הרשות ביחס להפרות נושא העתירה דנן הוא נטל הוכחה של מאזן ההסתברויות, ולא נטל הוכחה חמור יותר. בעתירה הנ"ל סקר בית-המשפט את דרך יישומו של התיקון מספר 45 שהוטמע בחוק ניירות הערך בהדגישו היבטים שונים של התיקון.

ב-עת"מ (ת"א) 30045-02-12 {מנועי בית שמש אחזקות (1997) בע"מ נ' יו"ר רשות לניירות ערך, פורסם באתר אינטרנט נבו (08.08.12)} בית-המשפט קיבל את עתירת העותרת שעניינה בהחלטה של המשיבים להטיל עליה עיצום כספי בגין הפרה של חובת הדיווח לפי סעיף 36 לחוק ניירות ערך ותקנה 34(ב) לתקנות ניירות ערך (דו"חות תקופתיים ומיידים). נפסק, כי הסעיף על-פי לשונו, קובע כי הפרה היא במצב של אי-דיווח - ואין בו קביעה כלשהי לגבי מצב בו נעשה דיווח מוטעה, כאשר חובת דיווח לא היתה קיימת. בית-המשפט קבע לעניין היחס בין ההליך המינהלי לפלילי כדלקמן:

"הגם שאין אנו עוסקים בהליך פלילי אלא בהליך של אכיפה מינהלית, אני סבורה כי ניתן להחיל, ולו בדרך של אנלוגיה, את העקרונות הפרשניים של המשפט הפלילי, בשינויים המחוייבים, גם על פרשנותם של סעיפי ההפרה השונים.
27. יוער כי הרשות טענה בהקשר זה כי הליך הטלת העיצום הכספי הוא הליך נטול סממנים פליליים לחלוטין, שאינו עוסק באשמה הנלווית להתנהגות, או בקיומו של נזק, ואינו בגדר סנקציה המוטלת על עבריין. מדובר - כך טענה הרשות - בהליך המהווה כלי אכיפה מניעתי ומרתיע, לצורך שמירת ענייניו של ציבור המשקיעים בניירות ערך, המקפל בתוכו מערכת שיקולים ואינטרסים שונה בתכלית מזו הנשקלת במסגרת ההליך הפלילי, ועל-כן אין כל מקום להשוואה ביניהם (ראה סעיף 162 לתגובת הרשות).
אני סבורה כי אין מקום לקבל את המסקנה לה טוענת הרשות. אכן, ההליך המינהלי הוא הליך שונה מההליך הפלילי - ועל כך אין חולק. הליך האכיפה המינהלי הוא הליך המתייחס להפרות חמורות פחות מאלה שההליך הפלילי נועד להתמודד איתן. ההליך המינהלי עצמו הוא חמור פחות בהשלכותיו מההליך הפלילי (ראה בהקשר זה, בין היתר, את הצעת החוק 489 מיום 23.02.10).
יחד-עם-זאת, קיימים בין שני ההליכים קווי דמיון. בשני המקרים מדובר בהתמודדות של הרשות עם הפרה, תוך הטלת סנקציה על המפר. גם ההליך הפלילי נועד - בין היתר - להוות "כלי מניעתי ומרתיע", וגם במסגרתו ניתנת סמכות לרשויות המדינה להטיל סנקציות, בין היתר סנקציות כספיות, על מי שמפר הוראות חוק שהיה עליו לקיימן. לכן, ובלי לקבוע מסמרות בקשר למידת הדמיון או השוני בין שני סוגי ההליכים בהקשרים שונים, אני סבורה כי ניתן לבחון את האיסורים הקבועים בתוספת החמישית בהתאם לכללי הפרשנות של הדין הפלילי, בשינויים המחוייבים ותוך תשומת-לב להבדלים בין שני סוגי ההליכים.
28. ביחס להליך הפלילי, קבע הדין את "עקרון החוקיות בפלילים", שעל-פיו "אין להטיל אחריות פלילית על אדם בלא שיסודות העבירה והעונש הצפוי בגינה נקבעו בחוק או על-פיו" (ראה חוות-דעתה של כב' הנשיאה בייניש, דנ"פ 10987/07 מדינת ישראל נ' ברק כהן, תק-על 2008(1), 243 (2008) (להלן: "פסק-דין כהן").
עיקרון החוקיות, כך נפסק לא אחת "נגזר מהתפיסה, המתחייבת מעקרונות יסוד של צדק והגינות העומדים בבסיס שיטתנו המשפטית, לפיה 'אין עונשין אלא-אם-כן מזהירין׳, והוא מחייב קביעת קו גבול ברור ככל הניתן בין ההתנהגות המותרת להתנהגות האסורה על-פי חוק, בד-בבד עם הגדרה של עוצמת החומרה שמייחס המחוקק להתנהגות עבריינית מסויימת. עקרון החוקיות מעוגן כיום בסעיף 1 לחוק העונשין הקובע כי אין ענישה אלא לפי חוק, ובסעיף 3 לחוק העונשין, הקובע כי אין עונשין למפרע" (פסק-דין כהן, שם).
29. כלל נוסף שנקבע בחוק העונשין, הוא כלל הפרשנות המקלה עם הנאשם. כלל זה נקבע בסעיף 34כא לחוק העונשין, שעל-פיו:
"ניתן דין לפירושים סבירים אחדים לפי תכליתו, יוכרע העניין לפי הפירוש המקל ביותר עם מי שאמור לשאת באחריות פלילית לפי אותו דין."
כלל זה - כך נפסק בפסק-דין כהן "הוא כלל פרשני, המבטא תפיסה הנגזרת מעיקרון החוקיות, לפיה יש לפרש את הדין הפלילי הן על-פי לשונו והן על-פי תכליתו. אולם, רק כאשר ההוראה העונשית ניתנת לכמה פירושים סבירים לפי תכליתה, וכול אחד מהפירושים מגשים את תכלית הדין מופעלת התוצאה המקלה הקבועה בסעיף".
30. עוד נקבע בפסק-דין כהן הנ"ל, כי:
'אין להשית על אדם אחריות פלילית בגין מעשה מסויים כאשר בין הפירושים האפשריים ללשון הוראת החוק הרלוונטית קיים פירוש סביר העולה בקנה אחד עם תכלית אותה הוראה, ולפיו ניתן שלא להטיל אחריות פלילית (או להטיל אחריות פלילית ברמה מופחתת) בגין אותו מעשה.'
כב' המשנה לנשיאה כב' השופט ריבלין קבע בעניין כהן כי:
'הרחבת תחולתם של עבירות פליליות המייצגות נורמה מחמירה כלפי עובדי ציבור ראוי שתיעשה בידי המחוקק ולא על דרך של מתן פרשנות תכליתית. פרשנות שכזו, למרות הגמישות שהיא מאפשרת בשמירה על הדינאמיות שבלשון החוק, התכליות שבבסיסו והתאמתו למציאות חיינו, היא בעלת גבולות - גבולות שצריך שיהיו חדים ונהירים יותר כאשר המדובר בפרשנות חוק פלילי וזאת לאור עיקרון החוקיות.' "

2. חובת היידוע וההיוועצות
זכות ההיוועצות במסגרת הדין הפלילי, אף אם היא אינה בעלת מעמד חוקתי על-חוקי, נתפסת כזכות בעלת מעמד רם ביותר, והיא בגדר זכות יסוד של הנחקר, הנגזרת, הן מן הזכות להליך הוגן במשפט הפלילי והן מחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

מזכות זו נובעת גם החובה ליידע את העצור {ולפי הפרשנות המרחיבה יותר, גם את החשוד המצוי בחקירה פלילית} בדבר זכותו להיוועץ בעורך-דין, ובמקרים המתאימים להודיע לו על אפשרותו לבקש את מינויו של סנגור ציבורי.

חשוב להעיר, כי חובת היידוע וזכות ההיוועצות עצמה, שלובות זו בזו, ומשלימות האחת את רעותה.

זאת ועוד. אין בנמצא בשיטת משפטנו הוראת חוק, לפיה חלה זכות ההיוועצות בכלל וחובת היידוע בפרט, שעה שמדובר בהליך מינהלי, ובכלל זה גם הליך של שימוע לצורך פסילה מינהלית {דבריו של בית-המשפט ב- רע"פ 8860/12 מקסים ואח' נ' מדינת ישראל, תק-על 2014(1), 3037 (2014)}.

בעניין מקסים נדונה השאלה, האם יש להחיל את זכות ההיוועצות ואת חובת היידוע, בשים-לב להבדלים בין הליך החקירה הפלילית לבין הליך השימוע המינהלי? בית-המשפט קבע כי הגנות אלה {יידוע וההיוועצות} אינן קיימות במסגרת ההליך המינהלי.

3. זכות העיון בהתאם לסעיף 74 לחוק סדר הדין הפלילי
ב- בג"צ 93/06 {ד.נ. כל גדר בע"מ ואח' נ' שר התעשיה, המסחר והתעסוקה, תק-על 2011(3), 2060 (2011)} קבע בית-המשפט:

"האם העמדה המוצגת על-ידי המשיב הינה עמדה סבירה המעניקה משקל ראוי לזכויות הנקנס ומאפשרת לו מימוש הלכה למעשה של זכותו להליך הוגן? כפי שהובהר, חוק העבירות המינהליות מבוסס על מערך של איזונים בין הזכויות והאינטרסים הנוגדים. הוא מבקש להבטיח הליך מהיר, פשוט ויעיל, שאין עמו את המורכבות, הסרבול,הזמן והעלויות המאפיינים את ההליך הפלילי. הוא מאפשר אכיפה באמצעות אלטרנטיבה מינהלית ללא הרבב הכרוך בעמידה לדין פלילי ובהרשעה. מנגד, הוא מעניק לרשות המינהלית סמכות להטיל סנקציה אזרחית-עונשית בלא ביקורת שיפוטית על שיקול-דעתה.
51. האיזון בין תכליות החוק, אל מול החובה לנהל הליך הוגן ויתר האינטרסים הנוגדים, מוצא ביטויו בכך שהסנקציות שניתן להטיל על הנקנס מוגבלות ומצומצמות יותר מכפי שניתן להטיל במסגרת ההליך הפלילי, ועיקרן בקנס כספי. כן מתבטא האיזון האמור בעצם אפשרות הבחירה הנתונה לנקנס לפי החוק בין תשלום הקנס, הגשת בקשה לביטולו או הגשת בקשה להישפט. ההחלטה באיזה מסלול יצעד נתונה בידיו שלו.
על רקע האיזון הפנימי שבחוק העבירות המינהליות יש להביא בחשבון כי כפי שהוסבר בהרחבה, בחומר שבידי הנקנס די כדי לאפשר לו לקבל תמונה ברורה מול אילו אישומים וטענות מתמודד הוא, והאם באפשרותו להפריכן. בה בעת, מסירת חומר החקירה לידי הנקנס בטרם ביקש להישפט, וממילא בטרם הוגש נגדו כתב אישום יוצרת כלל מקל בהרבה מזה הנוהג בהליך הפלילי, שתוצאותיו כאמור עלולות להיות חריפות בהרבה. מסירת חומר החקירה בשלב זה טומנת בחובה בסבירות גבוהה ביותר פגיעה ביעילות האכיפה. מסירת חומר החקירה בשלב כה מוקדם יש בה כדי לעקר את ההליך המינהלי מן היתרונות שביקש המחוקק להשיג באמצעותו - של אכיפה מהירה ואפקטיבית. חיוב הרשות במסירת חומר החקירה בשלב זה יתרום להתמשכות ההליכים ועלול אף לפגוע באפשרות לנהל הליך פלילי תקין, אם הנקנס יבקש להישפט. היעתרות לדרישת העותרות משמעה צמצום הפער בין ההליך המינהלי לפלילי ופסיחה על שני הסעיפים. אכן, נראה כי העותרות מבקשות ליהנות מיתרונות ההליך המינהלי, ובה בעת נאחזות בערובות הדיוניות מהן נהנה הנאשם בהליך הפלילי. צעד שכזה יש בו כדי להפר את האיזון הפנימי שיוצר החוק. הוא מתעלם מכך שההליך המינהלי וההליך הפלילי אינם מבוססים על מערך איזונים זהה. את הפגיעה באכיפה ראוי לשקול אל מול ההיקפים הנרחבים של ביצוע העבירות המינהליות ואת הפגיעה שמגלמות עבירות אלה באינטרסים ציבוריים וחברתיים רחבים.
לטעמי, מאחר שככלל עם קבלת הודעת הקנס מצוי בידי הנקנס המידע הדרוש לו לצורך קבלת החלטה כיצד לפעול, ומאחר שבידו לבחור שלא לשלם הקנס אלא לבקש להישפט, ונוכח האינטרס הציבורי באכיפתן של העבירות המינהליות, עמדת המשיב הינה סבירה, מאוזנת ועולה בקנה אחד עם תכליות החוק. יחד-עם-זאת, כפי שציינתי, ודווקא משום שנקודת המוצא לדיון צריכה להיות של חשיפה מירבית של החומר, ראוי יהיה לרשות למסור לנקנס, בנוסף לחומר שפורט, את העתק הודעותיו אצל הרשות החוקרת.
52. על הדברים האלה יש להוסיף את ההסדר לו נכון המשיב להתחייב, ולפיו הנקנס יגיש בקשה להישפט, כאשר אם לאחר שהוגש כתב אישום הוא יחפוץ לחזור בו, יבוטל כתב האישום ויתאפשר לו לשלם את הקנס. אכן, אין מדובר בהסדר אידיאלי ואין בו פתרון לפגיעה בשם הטוב שיש בעצם הגשת כתב האישום. זהו פתרון מסורבל ומוטב היה כי המחוקק יידרש לסוגיה. ואולם, משמצאתי כי ההליך לפי חוק העבירות המינהליות מאפשר לנקנס התמודדות הוגנת בגדרי ההליך המינהלי, ובשים-לב לכך שההחלטה כיצד לפעול היא של הנקנס, נראה כי ההסדר המוצע מספק מענה נוסף לחלקם של הקשיים עליהם הצביעו העותרות. מכל מקום, המשיב, כגורם האמון על האכיפה, רשאי לבחור מהו האמצעי היעיל יותר מבחינתו, כל עוד זה מביא בחשבון את מכלול השיקולים הרלוונטיים ומעניק להם משקל הולם, כפי שנעשה...
54. סיכומם-של-דברים, אני סבורה כי לא עלה בידן של העותרות להצביע על כך שעמדת המשיב בלתי-סבירה באופן קיצוני או שנפל בה פגם המצדיק התערבותנו. עמדתי היא כי יש לדחות את העתירה, בכפוף להסדר עליו הצהיר המשיב ולהערות שפורטו בסעיף 51 לחוות-דעתי. אדגיש עם-זאת, כי חוות-דעתי מבוססת על המידע המצוי בידיו של נקנס לפי חוק העבירות המינהליות בגין עבירות לפי חוק עובדים זרים. באשר לעבירות מינהליות לפי חוקים אחרים, נכון יהיה לבצע בדיקה פרטנית באשר למידע שנמסר לנקנס ודיותו לשם מימוש זכות הטיעון של הנקנס ואפשרותו לבחור כיצד לנהוג, ככל שיתעורר הצורך בכך."

4. הגנות כגון זכות השתיקה, חיסיון בפני הפללה עצמית ואחרות
אומר על כך המחבר, כב' השופט רון שפירא, במאמרו {מאכיפה פלילית לאכיפה מינהלית, פורסם בחוברת "הסניגור"}:

"חלק מן ההגנות המוקנות לפרט בהליך הפלילי אינן עומדות לו בהליך המינהלי. זכות השתיקה, חסיונות מפני הפללה עצמית ומפני מסירת מידע או מסמכים, הזכות לקבלת מלוא חומר החקירה, הזכות להשמיע עדי הגנה ולחקור עדי תביעה בחקירה נגדית, הזכות לייצוג במימון ציבורי ועוד - כל אלה אינם חלק אינטגרלי ואינם חלים, בהכרח, בהליכי אכיפה מינהלית. כך, למשל, לא בהכרח חלות על הליך מינהלי ההגנות שנדוו בהלכת יששכרוב בעניין חובת אזהרה ויידוע בדבר הזכות להתייעץ עם עורך-דין, זאת כאשר הסנקציה המינהלית דומה במהותה לסנקציה הפלילית."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

ההגנות החלות במשפט הפלילי אינן חלות בהליך המינהלי