חוק למניעת מימון טרור והלבנת הון - מבוא

בקהילה הבינלאומית גוברת ההכרה, כי נוכח אופיים של ארגוני הטרור בעת המודרנית, אשר פעילותם נעשית יותר ויותר מתוחכמת, גלובלית, שיטתית ומתפרשת על פני תחומי חיים שונים, הרי שפן מרכזי ביותר של הלחימה בטרור הוא מניעת סיוע כלכלי מכל סוג שהוא למימון פעילותו של הארגון {ראה אלכס אברבוך "המאבק במימון הטרור בישראל - היבטים משפטיים", משפט וצבא 17, 183, 272-271 (התשס"ד)}.

הכרה זו גם באה לידי ביטוי בפסיקת בית-משפט, כפי שעמדה על כך כב' השופטת ע' ארבל ב- ע"פ 3827/06 {פלוני נ' מדינת ישראל, תק-על 2007(1), 4578 (2007)}:

"הטרור בעידן הנוכחי מתאפיין לא רק בהיותו גלובלי, אלא גם בתחכום רב, לעיתים במבנה ארגוני מסועף, בפעילות שאינה ספורדית, נקודתית, אלא פעילות ארגונית שיטתית שלצורכה מוקמות תשתיות נרחבות שיאפשרו אימונים, איסוף מודיעין וביצוע פעילות מבצעית, הכל תוך שימוש בטכנולוגיות מתקדמות ועל-מנת לייצר פעולות טרור שיגבו מחיר כבד. לפעילות זו יש להוסיף כי יותר ויותר אנו עדים לכך שארגוני הטרור משקיעים זמן, מחשבה ומשאבים בפעילות הסברתית ותקשורתית, כמו גם בפעילות בעלת אופי אזרחי, דוגמת פעילות בתחום הסוציאלי וההומניטרי, על-מנת ליצור בסיס תמיכה רחב ככל הניתן בקרב האוכלוסיה שבשמה פועל לכאורה ארגון הטרור ולעודד גיוס פעילים נוספים מתוך אוכלוסיה זו. פעילות נרחבת זו של ארגוני הטרור מותנית בראש ובראשונה בקיומה של תשתית כלכלית איתנה ומבוססת ושימוש במערכות פיננסיות שיעמדו לרשות ארגוני הטרור למימון פעילותם."

על רקע זה הפנימה הקהילה הבינלאומית בשנים האחרונות את חשיבות התאמת הכלים למאבק בטרור לאופיו העדכני של הטרור העולמי. ההכרה בכך שתשתית כלכלית מבוססת היא בבחינת צינור חמצן עבור גופי הטרור הובילה להפניית מאמצים לפגיעה בתשתית כלכלית זו, על-ידי שימוש בכלים משפטיים שונים.

נוכח החשיבות המיוחסת לפן זה במלחמה בטרור, כל סיוע במימון פעילותו של ארגון טרור אסורה היא, גם כאשר אין מדובר בסיוע שמוביל באופן מיידי וישיר לסכנה לביטחון המדינה או לשלום הציבור.

גם סיוע במימון פעילות במישורים "אזרחיים" של ארגון הטרור, אסור הוא {בש"פ 2637/04 מדינת ישראל נ' אבו סמרה, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.03.04); בש"פ 7223/03 מחאג'נה נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.08.03)}.

חשיבותו של האינטרס החברתי הטמון במניעת סיוע למימון פעילותם של ארגוני טרור עולה גם מהמארג החקיקתי הרחב הקיים בישראל בעניין זה, שתכליתו היא למנוע כל סיוע כלכלי אפשרי לארגון הטרור {סעיף 4 לפקודת מניעת טרור; חוק איסור מימון טרור, התשס"ה-2005; חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (ראה פריט 18 לתוספת הראשונה ופרק ח' לחוק); סימן ב' בפרק ח' לחוק העונשין, התשל"ז-1977; חוק מאבק בארגוני פשיעה, התשס"ג-2003 (ראה פרט 3 לתוספת הראשונה לחוק); פקודת המסחר עם האויב; תקנות 74 ו- 85-84 לתקנות ההגנה (שעת חירום), 1945}.

ממארג כולל זה עולה היטב החשיבות הרבה שרואה המחוקק במניעת כל סיוע שהוא למימון פעילותו של ארגון הטרור. גם בקהילה הבינלאומית קיימת הכרה רחבה בהכרח למנוע כל סיוע למימון פעילותם של ארגוני טרור, כפי שעולה מן האמנה הבינלאומית למניעת מימון טרור משנת 1999{International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism}, אשר אושררה על-ידי 185 מדינות ברחבי העולם, לרבות על-ידי מדינת ישראל {ראה גם דנ"א 5698/11 מדינת ישראל נ' מוסטפה דיב מרעי דיראני, תק-על 2015(1), 2056 (2015}.

ב- בג"צ 1169/09 {פורום משפטי למען ארץ ישראל נ' ראש הממשלה, ח"כ אהוד אולמרט ואח', תק-על 2009(2), 3621 (2009)} סוקרת כב' השופטת פרוקצ'יה את החוק לאיסור מימון ומטרתו {יוער כי בסיכומו-של-דבר בית-המשפט קבע כי אין לחוק תחולה על עניין נשוא העתירה}:

"הרקע לחוק איסור מימון טרור
10. ההסלמה שחלה בפיגועי הטרור ברחבי העולם העלתה על סדר היום בישראל ובעולם את הצורך להילחם בצורה אפקטיבית בארגוני הטרור. דגש מיוחד הושם על מאבק בפן הכלכלי של הטרור, ובעיקר במימון הכספי הנדרש לצורך התארגנותו ופעילותו. במישור הבינלאומי, התקבלה בשנת 1999 אמנה נגד מימון טרור International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism שהגדירה מימון טרור כעבירה, וקבעה כי על המדינות לנקוט באמצעים לצורך גילוי, זיהוי, הקפאה או תפיסה של כספים המשמשים או מיועדים לשמש לביצוע מעשי טרור. ישראל הצטרפה לאמנה בדצמבר 2002.
בהחלטה מס' 1373 מיום 28.09.01 קראה מועצת הבטחון של האו"ם למדינות העולם לשתף פעולה במלחמה בטרור, תוך הדגשת הצורך בשיתוף פעולה בינלאומי בהיבט זה. בין היתר, נקבע בהחלטה כי על המדינות להוציא אל מחוץ לחוק פעולות של מימון טרור, להקפיא נכסים של מבצעי מעשי טרור, ולקבוע איסורים על החזקת נכסים פיננסיים לטובת אנשים הקשורים לפעולות טרור. בעקבות מהלכים אלה, חוקקו מדינות רבות חוקים ליישום החלטת מועצת הבטחון למאבק בטרור הבינלאומי... חוק איסור מימון טרור חוקק על רקע התפיסה הנותנת ביטוי להיבט הבינלאומי שבתופעת הטרור, ועל רקע הצורך לייעל את האמצעים הנתונים לרשויות לצורך מלחמה בטרור. החוק מתמקד בקביעת עבירות בקשר למימון טרור, ובמתן כלים מינהליים ושיפוטיים לשיפור יכולת המאבק במימון הטרור על היבטיו השונים.
11. הנחת היסוד של החוק הינה כי פעולת מימון של ארגון טרור, על-אף היותה בעלת אופי אזרחי, טומנת בחובה סיכון ממשי לביטחון הציבור בישראל. מדובר בדרכי מימון מתוחכמות אשר איתורן וסיכולן אינו קל, ומטיל מעמסה ניכרת על רשויות אכיפת החוק. על המטרות העיקריות שהחוק נועד להשיג עמד שר המשפטים לפיד בדיון במליאת הכנסת מיום 28.07.03...
"אנו מציעים לקבוע שלוש עבירות: עבירת איסור מימון טרור, הכוללת, בין השאר, גם העברת כספים לצורך תגמול בעבור מעשה טרור אל משפחתו של מחבל מתאבד; איסור עשיית כל פעולה ברכוש הקשור בטרור; והטלת חובת דיווח על כל אדם שיש לו יסוד סביר להניח שרכוש שהוא ביצע או עומד לבצע בו פעולה, הוא רכוש טרור. זאת במטרה להגביר את המניעה וגם את יכולת ההענשה של מממני פעולות הטרור."
בצד ההיבט הבינלאומי שחוק זה עוסק בו, מצויים בחקיקה הישראלית הפנימית דינים שונים שנועדו לטפל בבעיית הטרור המיוחדת שישראל מתמודדת עימה. החקיקה בתקנות ההגנה (שעת חירום) 1945, הפקודה למניעת טרור, והוראות שונות בחוק העונשין, התשל"ז-1977 מסדירים נורמות שנועדו להתמודד עם טרור המופנה כלפי המדינה ואזרחיה.
12. בית-משפט זה בפסיקתו עמד לא אחת על הסכנה שבהזרמת כספים למימון פעולות ארגוני טרור המאיימים על ישראל. פעילות טרור מתאפשרת לא רק על-ידי התארגנות ואימונים לפעילות מבצעית, אלא, לא פחות מכך, גם באמצעות פעילות ארגונית החותרת להגשים את התכלית המבצעית בדרך של השגת מימון שיזרים חמצן לפעילות הארגון. לא ניתן לבודד באופן אמיתי בין הפונקציה האזרחית של פעילות ארגון הטרור לבין הפונקציה הצבאית, ואבחנה והפרדה ביניהם היא שגויה ביסודה. "הפונקציה האזרחית מזינה את התכלית הצבאית, והתכלית הצבאית מספקת את העילה והתכלית לפעילות הכספית האזרחית ולהזרמת המימון הנדרש לפעילות הארגון" (בש"פ 6552/05 ראסם עבידאת נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 17.08.05), פסקה 11 להחלטה; וראו גם בש"פ 7385/03 אגבריה נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 31.08.03); בש"פ 7223/03 שיח' ראיד (בן סאלח) מחאג'נה נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 18.08.03); בש"פ 854/07 אבו דקה נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 08.03.07), פסקה 7 להחלטה). התייחסה לכך השופטת ארבל ב- ע"פ 3827/06 פלוני נ' מדינת ישראל (27.03.06) (להלן: "עניין פלוני"), פסקה 11, באומרה:
"פעילות שיטתית שמטרתה לאפשר את פעילות ארגוני הטרור, לשפרה ולבססה בדרכים שונות על-ידי יצירת גב כלכלי, כמוה ככרסום שיטתי מתמיד בבטחונה של מדינת ישראל. כרסום זה מחליש את חוסנה הבטחוני, הכלכלי, והחברתי של ישראל, והוא מצטרף ליתר הסכנות הבטחוניות, חלקן קיומיות, הנשקפות באופן ממשי לישראל. בבחינת טיבו של הסיכון, אין לבודדו לעצמו אלא יש לבוחנו על רקע תמונת המציאות בכללותה. הטרור בתקופה המודרנית מתאפיין במבנה ארגוני מסועף ומותנה בקיום תשתית כלכלית איתנה ומסועפת, המתבססת על שימוש במערכות פיננסיות העומדות לרשות ארגוני הטרור למימון פעילותם... התשתית הכלכלית היא צינור החמצן של גופי הטרור, ולכן מופנים כיום משאבים רבים להילחם באמצעים אלה."
13. עיקרו של חוק איסור מימון טרור בקביעת עבירות פליליות, שעניינן הטלת איסור על ביצוע פעולות ברכוש שיש להן קשר וזיקה למעשי טרור. סעיף 8 לחוק אוסר על פעולה ברכוש למטרות טרור, וקובע...
הוראת סעיף 8 מדברת באיסור על עשיית פעולה ברכוש במטרה לקדם מעשה טרור בדרכים שונות, או לממן פעולות של ארגון טרור; סעיף 9 מדבר באיסור פעולה ב"רכוש טרור" המוגדר בסעיף ההגדרות (סעיף 1 לחוק איסור מימון טרור), כדלהלן...
14. מטרתו הכללית של סעיף 9 היא לאסור פעולות ברכוש המוגדר "רכוש טרור", משהוא מקיים את אחת החלופות להגדרת מושג זה כמפורט לעיל. מבחינה מושגית, יש דמיון בין האיסור על ביצוע פעולה ב"רכוש טרור" לאיסור על פעולות ב"רכוש אסור" על-פי סעיף 3 לחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000. החוק מטיל ענישה פלילית על ביצוע פעולות ברכוש למטרות טרור, או על פעולה ב"רכוש טרור" (עניין פלוני, פסקאות 10 עד 12 לפסק-דינה של השופטת ארבל).
15. ההיתר בו מדובר בסעיף 9(ד) לחוק איסור מימון טרור עניינו בסוגי פעולות ב"רכוש טרור" האסורות על-פי חוק, אך ניתן לבצען בעקבות מתן היתר מיוחד לכך על-ידי שר האוצר בהתייעצות עם שר הבטחון והשר לבטחון פנים. תכליתו של היתר זה להפוך פעולה ברכוש טרור, שהיתה נחשבת עבירה פלילית, למעשה מותר, והוא נועד לאפשר חופש פעולה במסגרת החוק במצבים מיוחדים, כאשר הדבר נדרש מבחינת האינטרס הציבורי.
16. חוק איסור מימון טרור חל ביסודו על פרטים וארגונים הפועלים ביודעין ברכוש כדי לקדם בצוע מעשי טרור, לתגמל בעבור ביצועם, או לממן פעילות ארגוני טרור תוך פגיעה קשה באינטרסים של הציבור בישראל, בהיבט הפרט והכלל גם יחד. הוא הדין בפעולות ביודעין ב"רכוש טרור", שיש להן זיקה לטרור, ולארגון טרור. התחקות אחר הרציונל של חוק איסור מימון טרור ודרך ניסוחן של העבירות בסעיפים 8 ו- 9 שבו מלמדת כי הוא ביקש לתפוס ברשתו פעולות רכושיות המתבצעות במטרה לתמוך ולחזק את הטרור ואת ארגוני הטרור, ולשכלל את האמצעים הנתונים לרשויות האכיפה במאמציהן להדביר את הטרור הפנימי והעולמי. האיסורים על פעולות ברכוש למטרות טרור (בסעיף 8 לחוק) והאיסור על פעולה ב"רכוש טרור" (סעיף 9 לחוק) מחייבים קיום יסוד נפשי של מודעות כי הפעולות ברכוש נועדו להשיג מטרה של קידום מעשה טרור או מימון פעילות של ארגון טרור. פועל יוצא מכך הוא, כי החוק אינו מכוון, במהותו, לחול על פעולות הממשלה או זרוע מזרועותיה המתבצעות בגדר סמכויותיהן כדין, אשר נועדו לממש מדיניות שעניינה קידום אינטרס הציבור בישראל במובן הרחב, ועמידה בחובתה של ישראל כלפי תושבי האזור במישור ההומניטרי במסגרת המשפט הבינלאומי. פעולה של הממשלה לקידום האינטרס הישראלי עומדת כאנתי תיזה לתמיכה ביודעין בארגון טרור או בפעולת טרור, ולא מתקיים בה מרכיב היסוד הנפשי הנדרש בסעיפים 8 ו-9 לחוק. הוא הדין כאשר פעולת הממשלה נועדה לקיים את חובתה כלפי תושבי האזור במישור ההומניטרי. העברות כספים או רכוש אחר המתבצעות במסגרת המדיניות האמורה לא תיחשבנה, על פניהן, אסורות על-פי החוק מהטעמים האמורים."

עוד על החוק לאיסור מימון טרור מוצאים אנו בדבריה הבאים של כב' השופטת ארבל ב- ע"פ 3827/06 {פלוני נ' מדינת ישראל, תק-על 2007(1), 4578 (2007)}:

"הטרור בעידן הנוכחי מתאפיין לא רק בהיותו גלובלי, אלא גם בתחכום רב, לעיתים במבנה ארגוני מסועף, בפעילות שאינה ספורדית, נקודתית, אלא פעילות ארגונית שיטתית שלצורכה מוקמות תשתיות נרחבות שיאפשרו אימונים, איסוף מודיעין וביצוע פעילות מבצעית, הכל תוך שימוש בטכנולוגיות מתקדמות ועל-מנת לייצר פעולות טרור שיגבו מחיר כבד. לפעילות זו יש להוסיף כי יותר ויותר אנו עדים לכך שארגוני הטרור משקיעים זמן, מחשבה ומשאבים בפעילות הסברתית ותקשורתית, כמו גם בפעילות בעלת אופי אזרחי, דוגמת פעילות בתחום הסוציאלי וההומניטרי, על-מנת ליצור בסיס תמיכה רחב ככל הניתן בקרב האוכלוסייה שבשמה פועל לכאורה ארגון הטרור ולעודד גיוס פעילים נוספים מתוך אוכלוסיה זו. פעילות נרחבת זו של ארגוני הטרור מותנית בראש ובראשונה בקיומה של תשתית כלכלית איתנה ומבוססת ושימוש במערכות פיננסיות שיעמדו לרשות ארגוני הטרור למימון פעילותם (וראו: אלכס אברבוך "המאבק במימון הטרור בישראל - היבטים משפטיים" משפט וצבא 17 (התשס"ד) 183, 187-186. להלן: "אברבוך").
על רקע זה הפנימה הקהילה הבינלאומית בשנים האחרונות את חשיבות התאמת הכלים למאבק בטרור לאופיו העדכני של הטרור העולמי. ההכרה בכך שתשתית כלכלית מבוססת היא בבחינת צינור חמצן עבור גופי הטרור הובילה להפניית מאמצים לפגיעה בתשתית כלכלית זו, על-ידי שימוש בכלים משפטיים שונים. השימוש באמצעי אכיפה כלכליים אינו ייחודי, יש להדגיש, אך למאבק בטרור, אלא הוא משותף למערכות עברייניות מתחומים שונים שמתאפיינות בפעילות ענפה ומאורגנת שאין לה קיום ללא מנגנון משומן היטב של הזרמת מזומנים, ודי אם אזכיר את אמצעי האכיפה הכלכליים שנקבעו בפקודת הסמים המסוכנים (נוסח חדש), התשל"ג-1973 ובחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2001 (להלן: "חוק איסור הלבנת הון"). לחוקים אלה התווסף בשנת 2005 חוק איסור מימון טרור. חקיקת החוק לא באה בחלל ריק, כיוון שבחקיקה הישראלית קיימות הוראות שניתן להתמודד באמצעותן עם פעולות של מימון טרור (ראו: תקנות 74, 84 לתקנות; סעיפים 4-3 לפקודת מניעת טרור, התש"ח-1948; חוק איסור הלבנת הון; סעיף 148 לחוק העונשין, התשל"ז-1977 חוק מאבק בארגוני פשיעה, התשס"ג-2003), ועל-כן את חקיקתו יש לראות על ציר הזמן כחלק מתהליך שראשיתו באמנת האומות המאוחדות נגד מימון טרור משנת 1999...
חוק איסור מימון טרור קובע כעבירות שורה של פעולות המשמשות בהנעת מכונת הכספים של הטרור ומעניק כלים - מינהליים ושיפוטיים - בידי הרשויות נגד מימון הטרור כל אלה כולם מתווספים לחקיקה הקיימת בתחום המלחמה בטרור. יצויין כי בהצעת חוק איסור מימון טרור, התשס"ג-2003, ה"ח 43, עמ' 551 הובהר כי הצורך בהוראות החוק עלה בכיוון שהחקיקה הקיימת - ובפרט התקנות, הפקודה והוראות בחוק העונשין - אינה נותנת ביטוי לצורך להתמודד עם התפישה הבינלאומית של הטרור. פן זה ביקש המחוקק להשלים עם חקיקת החוק. החוק מבטא גישה עדכנית למאבק בטרור, גישה מקיפה וכוללת הרואה בחומרה גם פעילות התומכת בטרור על דרך מימונו. בחוק זה הביע המחוקק עמדתו כי עונש חמור הולם את מי שנמצא כי ידו מעורבת בקלחת הטרור וזאת גם אם על דרך של ביצוע פעולה ברכוש למטרות טרור או על דרך של פעולה ברכוש טרור (סעיפים 9-8 לחוק איסור מימון טרור). להוראות אלה מתווספות הוראות אחרות המצביעות על מדיניותו המחמירה של המחוקק בנושאים אלה, כעולה מן ההוראות באשר לחילוט רכוש, סעדים זמניים ואף תפיסה מינהלית של רכוש הנושא את אות הקלון של הטרור."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

חוק למניעת מימון טרור והלבנת הון - מבוא