הרפורמה בחוק התכנון והבניה בהקשר להתחדשות עירונית וקבינט הדיור של ממשלת ישראל

תזכיר "הצעת חוק התכנון והבניה, התש"ע-2010", נועד להחליף את חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. מטרותיה של הרפורמה כפי שהוצגו על-ידי עורכי התכנית, הן פישוט, ייעול וקיצור הליכי התכנון, תוך כדי שיפור באיכות התכנון ובישימותו. בין היתר כוללת הרפורמה העברה של עיקר סמכויות התכנון המפורט לוועדות המקומיות שיוסמכו לכך; עיקרון "תכנית אחת במוסד תכנון אחד"; ושינויים פרוצדורליים ניכרים בהליך ההגשה, ההפקדה, ההתנגדות והאישור של תכניות.

היעדים העיקריים שנקבעו לרפורמה בפרקי התכנון והרישוי הם:
ביזור סמכויות לוועדות המקומיות תוך יצירת מדרג וחלוקת סמכויות בין הוועדות המקומיות לוועדות המחוזית באופן שיאפשר האצת הליכי התכנון ושיפור השירות לאזרח.

ביזור הסמכויות לוועדות המקומיות יעשה באופן הדרגתי ומותנה בהתאם ליכולתן המקצועית של הוועדות ותוך התייחסות ואבחנה בין ועדות שונות - ועדה מקומית, ועדה מקומית עצמאית, ועדה מקומית עצמאית מיוחדת.
במסגרת זאת, יקבעו מנגנונים שונים שנועדו להביא לשיפור יכולתן המקצועית של הוועדות המקומית, הגברת השקיפות על פעילותן והרחבת כלי המעקב, בקרה ופיקוח על התנהלותן, כנדרש וכמתחייב מהן על-פי החוק.

קיצור משך הזמן הנדרש לאישור תכניות על-פי החוק. במסגרת זאת, יקבע, בין היתר, לוח זמנים מירבי לאישור תכניות תוך מתן סמכות להעברת התכנית לדיון במוסד תכנון גבוה ככל שמוסד התכנון לא עמד בלוח הזמנים הנדרש וכן יוסדר מסלול מקוצר לקידום תכניות בסמכות הוועדה המקומית שהינן מצומצמות בהיקפן ובהשפעתן.

ייעול ושיפור הליכי הרישוי והבקרה על ביצוע הבניה, באמצעות:

א. יצירת מדרגת והבחנה בין מסלולי רישוי להיתרים הכוללים הליך רישוי מלא, הלך רישוי מקוצר ועבודות ושימושים שיהיו פטורים מהיתר בהתאם למאפיינים השונים של הבניה או השימוש וזאת תוך קביעת לוחות זמנים ומנגנונים על-מנת להבטיח עמידת רשויות הרישוי בהם.

ב. הקמת מכוני בקרה לבקרת תכן הבניה וביצוע הבניה על-מנת ולייעל את מערך הבקרה על הרישוי והבניה ולקדם את איכות הבניה. במסגרת זאת, יבוצע ריכוז והעברת סמכויות של מכלול הגורמים השונים שהוקנו להם סמכויות הנדרשות לעניין הוצאת היתרים לפי כל חיקוק, לגורמים מאשרים במכוני הבקרה.

ג. ייעול וזירוז הליכי הרישוי להקמת תשתיות, באמצעות תיקונים שונים ובכלל זאת, הרחבת האפשרות להקמת תשתיות נוספות במסלול הקיים לגבי הקמת כבישים ודרכים באמצעות מסירת הודעה לרשות המקומית ולוועדה המקומית או בהרשאה.

לסיכום, הרפורמה כוללת ארבע מהפכות מרכזיות:

1. רפורמה בהליכי התכנון: מדרג התכניות; הוועדה המקומית החדשה; תכנית אחת בוועדה אחת; הזרמת ההליכים; תכנון זמין;
2. רפורמה בהליכי רישוי הבניה: רישוי זמין; מכוני בקרה; מסלול רישוי; שער המידע לתכנון ובניה; תנאי סף ברורים;
3. היבטי קניין;
4. אכיפה ועונשין.

בחלק זה, בחרתי להתמקד בחלק הרלוונטי להתחדשות עירונית ולסמכות הוועדה במסגרת הרפורמה.

תיקון סעיף 62א
בסעיף 62א(ה)(5) לחוק העיקרי

הקשר שבין תכנון לבין ערכם של נכסים הוא אחד החסמים העיקריים בהליכי התכנון היום. לאור האמור, ראיתי לנכון לחבר את החלק הקנייני והתכנוני ולכן בחרתי לדבר על ההיבט הקנייני בהקשר לתכנון.

כידוע, במקרים רבים של הגשת בקשות להיתר בניה, מועלות טענות קנייניות על-ידי מי שמתנגד לתכנית. לא זו אף זו, העמימות הקיימת היום בחוק בנושאים אלה, המתבטאת בפסיקות ובפרשנויות סותרות ומגוונות, יוצרת חוסר בהירות ואי-ודאות, שהם גורמים מובהקים למניעה מייזום תכנון - גם אם יש בו צורך. תשלום פיצויים מהווה היום איום התלוי תמידית מעל ראשם של מוסדות התכנון ושל היזמים כאחד.

"(א2) ועדה מקומית עצמאית מיוחדת, רשאית לדון בתכניות הכוללות עניינים המפורטים בסעיפים (א) ו- (א1) וכן בתכנית למתחם פינוי ובינוי או בתכנית במתחם להתחדשות עירונית ולאשרה; בסעיף זה, "מתחם להתחדשות עירונית" - אזור בשטח המיועד לבינוי לפי תכנית בת-תוקף, כפי שתקבע הוועדה המחוזית."

כחלק מהחיכוך הקבוע בין הקניין לתכנון, נוהגות הוועדות המקומיות בצורה שונה כלפי בקשות הנידונות בפניהן. חלק מהוועדות מתעלמות לחלוטין מטענות קנייניות, חלק לא מוכנות לדון בבקשה להיתר כל עוד לא הוכח להן כי הושג הרוב הדרוש על-פי חוק המקרקעין. ב- הלכת "הלן אייזן" {בג"צ 1578/90 הלן אייזן נ' הועדה המקומית לתכנון לבניה ת"א, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.10.90)} נקבע כי:

"אין אנו סבורים שהלכת בג"צ 879/89 {בנייני ט.ל.מ. חב' לבניה נ' הוועדה המקומית, פ"ד מד(2), 831 (1990)}, הישימה גם לעובדות המקרה שלפנינו, מונעת בעד הוועדות לתכנון ולבניה להחליט לפי שיקול-דעתן מקום שעל פני הדברים אין למבקש זכויות בניה מבחינת דיני הקניין, שלא יתקיים דיון בבקשה כל עוד לא ניתן פסק-דין מטעם בית-משפט מוסמך הקובע שלמבקש זכות קניינית. הטעם לדבר: יכולות הוועדות להישמע בטענה שאין טעם שהן תקדשנה דיון סרק לשאלות התכנוניות המתעוררות כאשר נראה לכאורה שזכות הבניה, אם תאושר, אינה ניתנת למימוש.
לפיכך אם יוצא לכאורה מהחומר שהומצא על-ידי המבקש או בעלי הקניין האחרים בנכס שאין למבקש זכות קניינית, תוכלנה הוועדות להפנות את המבקש לבית-המשפט המוסמך; מאידך גיסא, אם השאלות הקנייניות שנויות במחלוקת או אם יוצא שלכאורה יש למבקש זכויות בניה מבחינת דיני הקניין או שבאין התנגדות לאחר שנשלחו הודעות כדין לזכאים, אין זכויות הקניין שנויות במחלוקת, תדונה הוועדות בשאלות התכנוניות המתעוררות. בשום מקרה לא תכרענה הוועדות בשאלות הקנייניות לגופו של העניין, הואיל והפונקציה המוטלת עליהן היא תכנונית בלבד.
2. אנו סבורים שבמקרה שלפנינו לא היתה הוועדה המקומית רשאית לסרב לקבל את הבקשה להיתר בניה; מאידך גיסא, לאור האמור לעיל וכשעמדת הוועדות היא שלכאורה אין לעותרת זכות קניינית, הואיל ומדובר ברכוש משותף, רשאיות הן להפנות את העותרת לבית-המשפט המוסמך. נאמר לנו שתובענה בדבר הזכויות הקנייניות כבר מתבררת כיום לפני בית-משפט השלום; לפיכך יראו את הבקשה שהוגשה על-ידי העותרת כאילו נתקבלה על-ידי הוועדה המקומית והרי היא תלויה ועומדת לפניה ומוסכם על הכל שאם וכאשר תוכרנה זכויותיה הקנייניות של העותרת בבית-המשפט המוסמך לא תהיה מניעה לדיון לפני הוועדות בהיבט התכנוני של הנושא."
(ההדגשות אינן במקור)

הלכה זו, קובעת, כי במקום שבו לדעת הוועדה המקומית אין למבקש ההיתר על פניו את הזכויות הקנייניות לאישור הבקשה להיתר, הוועדה המקומית רשאית לא לדון בבקשה עד להבהרת המצב התכנוני. גם החלטה זו מותירה אי-בהירות רבה שכן השאלה היא, מתי יש לומר כי אין למבקש ההיתר על פניו זכויות קנייניות.

לעניין זה, ביום 25.2.14 נקבע, במסגרת תביעה נזיקית שהוגשה כנגד עיריית תל אביב והוועדה המקומית לתכנון ובניה, האם העיריה רשאית להימנע מלתת היתר בניה לבניית דירה נוספת על גג הבניין ופיצולה ליחידות דיור נוספות משיקולים קנייינים, באותו מקרה טענה העיריה כי במקרה והתקנון המוסכם לא היקנה לתובעים את הזכות לנצל את מלוא זכויות הבניה לאור אי-הסכמה של שאר הדיירים לניצול הזכות, נמנעת העיריה והוועדה מלהוציא היתר בניה. בית-המשפט קבע לעניין זה, כי אמנם הוועדה אינה אמורה לשקול שיקולים קנייניים בבואה ליתן היתר בניה אך עדיין נדרשת תשתית קניינית תומכת לבקשת ההיתר. ובמקרים בהם נעדרת הבקשה ב"תומכה קניינית" רשאית הוועדה לדחות את הבקשה למתן היתר בניה.

לדעתנו, אין כל מחלוקת קניינית ראויה אשר יכולה לעמוד לרועץ בפני דיון בוועדות התכנון וראוי במסגרת הרפורמה לתת את הדעת על נושא מהותי זה שמעמיד לא פעם את ועדות התכנון בפני שוקת שבורה.

במצב זה, הופכים היבטי קניין שלא לדבר על הביטים כלכליים לשיקול מרכזי בהחלטות מוסדות תכנון, כשהם דוחקים הצידה, לעיתים, שיקולים תכנוניים אחרים. כל זאת כאשר הדיון צריך להיות בנושא התכנוני בלבד. במסגרת הרפורמה מוצע כי השיקולים יהיו ברורים ואחידים לפיכך מוצע שהתיקון לחוק ייקבע באופן מפורש וברור, כי מוסדות התכנון לא יוכלו לשקול שיקולים קנייניים בבואם לדון בהיתר בניה לצורך שלב הדיון בלבד. טענות אלה צריכות להתברר בפני המפקח על המקרקעין ולא במסגרת ועדות התכנון.

דעתנו לעניין זה הינה, כי קביעה שכזו תוריד חלק משמעותי מההתנגדויות להיתר בבניה, ותזרז את הליכי הוצאת היתרי בניה במסגרת התחדשות עירונית.

בהתאם לרפורמה, מכלול זה צפוי להביא לשינוי מהותי בשיטות העבודה ובהליכי תפקודה של מערכת התכנון והבניה בישראל, במטרה להתאים את מערכות התכנון ורישוי הבניה לצרכי ולערכי מדינת ישראל במאה ה- 21.

קציבת לוחות זמנים: בהצעת החוק נקבעו לוחות זמנים לכל שלב בהליך הסטטוטורי - החל מבדיקת תנאי-סף ועד למילוי תנאים למתן תוקף; זמנים המוקצים לעבודת מוסד התכנון וזמנים המוקצים לעבודת היזם. קיצור לוחות זמנים מירביים לאישור התכנית מיום הגשתה. יחד עם החשיבות של הגדרת מועדים וקיצור הליכים נראה כי לא יהיה אפשר ליישם את הרפורמה באופן סביר.

כמו חברי לתחום, נראה כי הוכח כבר פעם אחר פעם שניתן לתת כלים כיום לוועדות, כוח אדם וחוסר יעילות של חלק מהוועדות לדידי יוצר את הרצון להביא לשינוי, הרפורמה עם היתרונות הגלומים בה לא תצליח להביא לפיתרון יותר מאשר קוסמטי. לאורך השנים התקבלו כ- 75 תיקונים לחוק הקיים אשר נועדו ברובם, לפתור בעיות נקודתיות וגרמו לעיתים להפרת ההיגיון הפנימי של החוק.
מתוך המלצות הצוות הבין-משרדי לבחינת שינויים בחוק התכנון והבניה - הקשר שבין תכנון לבין ערכם של נכסים הוא אחד מהחסמים העיקריים בתהליך התכנון בישראל. עבודת מחקר בינלאומית משווה, אשר הוכנה עבור מינהל התכנון על-ידי פרופ' רחל אלתרמן, הראתה כי קשר הדוק זה, וברמה המיושמת בישראל, הוא חריג ביחס לנהוג בעולם המערבי, וכי מדינת ישראל היא מהמדינות הקיצוניות בעולם המערבי בהיקף ההגנה שהיא מעניקה לבעל מקרקעין מפני שינויים תכנוניים. ישראל היא גם מהמובילות בעולם המערבי הן במספר התביעות המוגשות על ירידת ערך בעקבות תכנון והן במספר התביעות המתקבלות ובהיקפי הפיצויים הנפסקים. במצב זה, הופך להיות שיקול הפיצויים לשיקול מרכזי בהחלטות של מוסדות תכנון, כשהוא דוחק הצידה שיקולי תכנון אחרים, ויוצר לעתים קרובות כמעט שיתוק של מערכות התכנון.

יתרה-מזאת, העמימות בחוק הקיים בהקשר זה, המתבטאת בפסיקות סותרות
ובפרשנויות מגוונות, יוצרת חוסר בהירות וחוסר ודאות. אלה הם גורמים מובהקים לעיכוב התכנון, מאחר ותשלום פיצויים מהווה איום התלוי תמידית מעל ראשם של מוסדות התכנון והיזמים.

לפיכך, מוצע לקבוע הוראות ברורות וחד-משמעיות בדבר הפגיעות התכנוניות היכולות להוות עילה לתביעת פיצויים בגין ירידת ערך: ליצור הבחנה ברורה בין פיצויים בגין פגיעות ישירות לבין פיצויים בגין פגיעות עקיפות בנכס, ולקבוע כי, ככלל, יינתנו פיצויים על ירידת ערך רק בגין פגיעה ישירה או פגיעה עקיפה משמעותית בהיקפה; לנטרל את אלמנט ה"ציפיות" מחישוב שווי המקרקעין; להגדיר באופן ברור כי "מקרקעין גובלים" הם רק כאלה שיש להם השקה פיזית; לעגן ולהסדיר את סמכות מוסד התכנון לדרוש כתבי שיפוי; להסדיר מנגנון המאפשר שינוי התכנית הפוגעת על-מנת למזער תשלום פיצויים.

התחדשות עירונית הינה יעד ברור של מדינת ישראל ולכן קיימת התייחסות במסגרת הרפורמה באופן ספציפי להתחדשות עירונית ופינוי-בינוי. ממשלת ישראל אישרה במסגרת חוק הוד"לים אשר יוארך ב- 22 חודשים, גם תכניות פינוי-בינוי.

שר הפנים הפיץ תזכיר חוק להארכת חוק הליכי תכנון ובניה להאצת הבניה למגורים (הוראת שעה), התשע"א-2011 (להלן: "חוק הוד"לים") ולהרחבתו, כך שיכלול גם תכניות פינוי-בינוי של הקמת 100 דירות ומעלה (דרישה להקמה של 100 דירות חדשות הינה דרישה שיש בה כדי לעקר מההחלטה הכל-כך חשובה) ותכניות לבניה בקרקע מעורבת (שטחים מעורבים של קרקע בבעלות המדינה וקרקע בבעלות פרטית, אינם נפוצים, בעיקר בעת שבוחנים את אזור המרכז).

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

הרפורמה בחוק התכנון והבניה בהקשר להתחדשות עירונית וקבינט הדיור של ממשלת ישראל