ישראל 2013 בהשוואה בינלאומית - על קצה המזלג

רעידות אדמה בעולם ובישראל - על-אף הקשיים הרבים, בפרוייקטים של תמ"א 38, נראה כי הדרך הישראלית, הינה הדרך המובילה והאידיאלית, להוציא פרוייקטים של התחדשות עירונית לפועל מבלי לגרום נזקים חברתיים (בשלב זה), נזק לסביבה ולתשתיות. כיום כאשר מביטים על התמונה המלאה, נראה כי תמ"א 38 אינה לוקחת בחשבון את כלל ההיבטים הנדרשים אם כי מביאה לתוצאה הטובה ביותר, אף כי אינה מושלמת כלל ועיקר.

במדינת ישראל, מיזמי תמ"א 38 יוצאים אל הפועל, בעיקר באזורים שערכי הקרקע גבוהים. תכנית על-פי תמ"א 38 בישראל איננה לוקחת בחשבון את התכנון והעיצוב העירוני יחד עם דגש לסוגיית הקניין.

מתהליכי התחדשות עירוניים בעולם אנו למדים, כי רב-גוניות עירונית הנה תנאי הכרחי להתחדשות עירונית.

אף מדינה בעולם לא מממנת חיזוק בניינים של אזרחים, שהם רכושם הפרטי, ועלות חיזוקם יכולה להגיע למאות אלפי שקלים. ממשלת ישראל אימצה את הגישה הזו, אך היא לפחות מאפשרת לבעלי הזכויות להשיג דרך למימון החיזוק. בנוסף, חשבו על-כך שאם המדינה היתה מממנת את עלות החיזוק, היא היתה מחזקת את הבניינים בלבד ובעלי הזכויות לא היו נהנים משורת הטבות משפרות איכות חיים כגון: תוספת מעלית, תוספת שטח לדירה, תוספת ביטחון בעת מלחמה כממ"ד, העלאת ערך הנכס בעשרות אחוזים, סביבת מגורים יוקרתית ועוד ועוד.

הסדרים משפטיים (מתוך תמ"א 38 - תכנית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה: מענה אמיתי או פיתרון מדומה? - במקום - מתכננים למען זכויות תכנון, ע"מ 88).

תמ"א 38 מבוססת על המודל הוולונטרי: היא לא מחייבת את בעלי המבנים לחזקם מפני רעידות אדמה, אלא מעודדת אותם לעשות כן באמצעות זכויות בניה.

הניסיון שנצבר בקליפורניה מראה שהצלחתו של המודל הוולונטרי היא הנמוכה ביותר, ובמקומות שבהם יושם, רק אחוז קטן מהמבנים הזקוקים לכך עברו שדרוג סיסמי. בקליפורניה, עיריות רבות מחייבות בחוק, בעלי מבנים מסוכנים לבצע בהם שדרוג סיסמי או לחילופין להרוס אותם. בסך הכל, מבין המבנים בקליפורניה הטעונים שדרוג סיסמי, 77 אחוזים נמצאים בתחום רשויות מקומיות שהטילו חובה חוקית לחזק מבנים מפני רעידות אדמה.

בשנת 2003 הכינה הנציבות לבטיחות סיסמית של קליפורניה דו"ח על יעילותן היחסית של תכניות פעולה שגובשו לפי החוק משנת 1986, שחייב כאמור את הרשויות המקומיות במדינה לנקוט צעדים לצמצום הסיכון שנשקף למבנים ישנים ברעידות אדמה. לפי הדו"ח, ברשויות מקומיות שקבעו חובה חוקית לביצוע שדרוג סיסמי של מבנים מסוכנים, 81 אחוזים מהמבנים חוזקו או נהרסו עד ראשית 2003. לעומת-זאת, ברשויות מקומיות שהנהיגו תכניות פעולה וולונטריות, רק 19 אחוזים מהמבנים חוזקו או נהרסו עד אותו מועד. לאור זאת, קבעה הנציבות כי הטלת חובה חוקית לבצע שדרוג סיסמי של מבנים ישנים היא ההסדר המשפטי היעיל ביותר {California seismic safety commission, Status of the Unreinforced Building Law - 2003 Report to the legislature, 2003, pp. 8-9}.

בקליפורניה, משגרת הממשלה מכתבים לבעלי בתים שאינם עומדים בתקן ובהם היא מאיימת להרוס את בתיהם, אם לא ישפצו אותם בתוך עשר שנים. המדינה אף מאיימת על בעלי הבתים שהקרקע שעליה שוכן הבניין תולאם, כדי לממן את הוצאות ההריסה.

אחת המדינות בהן נצבר ניסיון של עשרות שנים בהתמודדות עם רעידות אדמה היא מדינת קליפורניה שבארה"ב. הדוגמה של קליפורניה רלוונטית במיוחד לישראל, מאחר ובשתי המדינות נהוגה כלכלת שוק חופשי המאופיינת בתפיסה ניאו-ליברלית, הדוגלת בצמצום המעורבות הממשלתית ובהתנעת תהליכים כלכליים וחברתיים באמצעות כוחות השוק הפרטי {מתוך תמ"א 38 - תכנית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה: מענה אמיתי או פיתרון מדומה? - במקום - מתכננים למען זכויות תכנון}.

אזורים נרחבים בקליפורניה, המדינה בעלת מספר הנפשות הגדול ביותר בארה"ב {כ- 37 מיליון תושבים}, נתונים בסיכון סיסמי גבוה. מרבית הערים הגדולות בקליפורניה שוכנות בקרבת סן אנדראס, קו השקה בין שני לוחות טקטוניים, ונמצאות בשל כך תחת איום של רעידות אדמה בעוצמה חזקה מזו שמסכנת את ישראל.

בשל רעידות האדמה החזקות שהתרחשו בקליפורניה בשנים 1906 ו- 1933, קליפורניה היתה המדינה הראשונה בעולם לקבוע תקנים מחייבים לבניה עמידה בפני רעידות אדמה. במקביל, היתה זו גם המדינה מבין הראשונות בעולם שפעלה לחיזוק מבנים קיימים מפי רעידות אדמה.

בשנת 1986 נחקק בקליפורניה חוק המחייב את כל הרשויות המקומיות באזורי הסיכון הסיסמי הגבוה לגבש תכניות פעולה לצמצום הסיכון שנשקף למבנים קיימים על-ידי הכנת רשימה של כל המבנים הנתונים בסיכון, לשלוח לבעליהם הודעות בנדון, לגבש תכניות פעולה לצמצום האיום על מבנים אלו על-ידי חיזוק המבנים ושינוי השימוש בהם או על-ידי הריסתם. כמו-כן, הומלץ לייצר תמריצים כלכליים לחיזוק המבנים באמצעות מתן הקלות במיסוי והלוואות בריבית נמוכה.

החוק חייב את הרשויות לפעול בהתאם לדרישות האמורות עד תחילת שנת 1990, אך הותיר לכל רשות ורשות שיקול-דעת רחב באשר לדרך הפעולה שתיבחר כדי לצמצם את הסיכון למבנים הקיימים בתחומה. חלק מהרשויות הנהיגו תכניות וולונטריות לחיזוק מבנים, ואילו אחרות חוקקו חוקים מקומיים שחייבו בעלי מבנים לחזקם.

ההתמודדות של קליפורניה עם הסיכון הסיסמי הנשקף לתושביה הינו סיפור הצלחה שראוי להפיק ממנו לקחים.

על-אף האמור, המחקרים לא מתייחסים להבדל מהותי בהגדרת הבעלות באותם נכסים. בחלק גדול מהמקרים מדובר על נכסים שהינם בבעלות הממשלה ולכן כך פועלת הממשלה באותם מדינות. לדידי, תמ"א 38 נחשבת להמצאה גאונית ופיתרון יצירתי ישראלי שאין לו אח ורע בעולם, שלא רק נועד לחזק את ביתם של הדיירים מפני רעידות אדמה אלא גם לשפר את איכות חייהם במידה ניכרת.

לפי חוק הבתים של ניו זילנד משנת 2004, כל הבתים החדשים שנבנים חייבים לעמוד בסטנדרטים הקבועים בקוד הבתים . (Zealand Building Code) בקוד 35 סעיפים הנוגעים להיבטים שונים של הבניין, כגון בטיחות אש, מתקנים ושירותים ויעילות אנרגטית. סעיף 5 B לחוק, העוסק בחוזק המבנה, מחייב סבירות נמוכה לכשל במקרה של עומסים, ובהם רעידות אדמה - Peter Thorby, Manager Building Standards Group, Department of Building and Housing, Email, 22 December 2011.

קריטריונים לחיזוק - הקריטריונים המדוייקים נקבעים בכל רשות אזורית. עם-זאת, קריטריון המנחה הוא לצמצם את הסיכון לפגיעה בנפש בתוך הבניינים ובסביבתם בעת רעידת אדמה בינונית. רוב הרשויות מסתמכות על המסמך "הערכה ושיפור ביצועי המבנה של בניינים בעת רעידת אדמה"{Assessment and Improvement of the Structural Performance of Buildings in Earthquake} שהוציאה האגודה של מהנדסי רעידות האדמה בניו זילנד. במסמך מובאות הנחיות לקיום הערכה של עמידות מבנים בפני רעידות אדמה - ודרכים לחיזוקם. מתוך הכנסת מרכז המחקר והמידע.

צ'ילה - כיום נעשות בצ'ילה פעולות לשיקום ולתיקון הנזקים שנגרמו ברעידת האדמה הגדולה שהתרחשה בשנת 2010, הוקם בסיס נתונים המבוסס על פניות של האזרחים שנשארו ללא מקום לגור בו, וניתן סיוע למי שבתיהם נפגעו או נהרסו ברעידת האדמה. הקריטריונים המנחים הם רמת ההכנסה של המשפחה והבעלות על המבנה פרטית או ציבורית. ככלל, אין בצ'ילה חובת חיזוק מבנים קיימים מפני רעידת אדמה. האחריות לעמידות המבנה ברעידות אדמה מוטלת על בעלי הבתים. מי שיש לו אמצעים מחזק מבנים שבבעלותו. המדינה וגופים ציבוריים אחרים מחזיקים במבני דיור ציבורי ואחראים לחיזוקם. אין בדיקה של בתים שצריך לחזקם ואין מעקב כדי לוודא שהדבר נעשה {ד"ר אבי שפירא, יושב ראש ועדת ההיגוי להיערכות לרעידות אדמה -המידע מבוסס על סיור}:

"גישה זאת (של תמ"א 38) של למצוא פיתרון כלכלי ולהפיל את זה על אזרחים, שיגיעו לאיזה עסקאות קומבינציה מעניינות עם הקבלנים, לעניות דעתי המקצועית, הוא לא יעבור את ה- 2% במקרה הטוב 5%... הפתרונות חייבים לבוא בחשיבה של קרן לאומית כמו שמקובל היה לעשות למשל בקליפורניה בשנות ה- 70, ששם הוציאו מהנדסים מומחים לתחום הזה, שבארץ אין ההתמחות הזאת עדיין, והם הגדירו מבנים ברמת סיכון גבוהה, חייבו את הדיירים לחזק את המבנים תוך שנתיים שלוש והקצו להם הלוואות, אנשים החזירו חמישים דולר לחודש, שבעים דולר לחודש למשך עשרים-שלושים שנה, והמבנים האלה חוזקו. אי- אפשר לומר שחיזקו את הכל אבל אפשר ללמוד מהגישה, כי התפיסה הזאת שאנחנו ניתן לחתול לשמור על החלב לא תעבוד פה. התכנית הזאת (תמ"א 38) בסופו-של-דבר תפתח את המפותחים, ובסופו-של-דבר 95% מהבעיה לא תיפתר בשיטה הזאת."
{שלומי ליפשיץ, מנכ"ל החברה הישראלית לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה, בדיון בכנסת, 31.3.2008}.
המועצה הארצית קבעה בדיוניה כי המימון לחיזוק מבנים בארץ יבוא בצורת זכויות בניה לתוספת שטחים בנויים, קומות ויחידות דיור, זאת מבלי לבחון דרכים חלופיות למימון פרוייקטים ומבלי לבחון כיצד פועלות מדינות אחרות בנושא זה.

מימון החיזוק על-ידי זכויות לתוספות בניה קיים כמעט ורק בישראל. מתוך בחינת המצב הקיים במדינות אחרות בהן קיימות יוזמות לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, ניתן ללמוד כי השיטה הפועלת בהן עובדת - מימון ציבורי - מענקים או הלוואות בתנאים נוחים.

בשנת 1961 ראה אור ספרה של ג'יין ג'ייקובס מותן וחייהן של ערים אמריקאיות גדולות, בו היא מציינת כיצד העיר ניו-יורק, העיר הנהדרת שבה בחרה לחיות, הולכת ונעלמת.

לטענתה של ג'ייקובס, העיר היא הרקע החיוני לשמירה על ציוויליזציה אנושית מתחדשת. עיר אינה יכולה להיות מוצר מתוכנן עד היסוד, רציונלי וקל לניהול ולתפעול, אלא מערכת מורכבת של ניגודים משתלבים שיתרונה בעושר ההזדמנויות ובפוטנציאל האינסופי והמפתיע שטמונים בה.

כדי להבין את מנגנוני הפעולה של העיר, צריך להתחיל להתבונן בה בתשומת-לב, ללא דעות קדומות ועם כמות נדיבה של היגיון בריא - לא ממרומי משרדי תכנון ממוזגים ואטומים, אלא מגובה המדרכה.

לגישתה של ג'יין ג'ייקובס בספרה, אנו למדים מהצלחות ומכשלונות תוך כדי נסיונות להחיות רובעים, שכונות ומרכזי ערים. מתוך הניסיון המצטבר, הוכח שוב ושוב שבכדי לבנות מקום עירוני משגשג דרושים חמישה תנאי יסוד:

הראשון, עירוב של שימושים, יעודים ופונקציות;

השני, צפיפות גבוהה של אנשים ושימושים;

השלישי, נגישות גבוהה למספר גדול יותר של דרכים ואפשרויות להגיע מרחוב לרחוב;

הרביעי, מבנים מתקופות שונות ובמצבי תחזוקה שונים;

החמישי, עירוב אוכלוסיות מגוונות ורבות.

נסיים בציטוט מתוך ספרה של ג'ייקובס - "כל מקום עירוני מוצלח ומשגשג בארץ ובעולם יכיל את כל חמשת המרכיבים אלו".

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

ישראל 2013 בהשוואה בינלאומית - על קצה המזלג