רפורמה בחוק התכנון והבניה - המלצות הצוות הבין-משרדי לבחינת שינויים בחוק התכנון והבניה - תקציר מנהלים

רקע
מינהל התכנון במשרד הפנים יוזם שורה של צעדים משולבים וביניהם: רפורמה בתחום התכנון על-ידי יישום מסקנות ועדת זילר, מעבר לתכנון יוזם על-פי היעדים הנגזרים מתמ"א 35 ושינויים ארגוניים במינהל התכנון ובלשכות התכנון המחוזיות, הכוללים ייעול תפקוד מוסדות התכנון ושדרוג מערכות המידע לציבור.

הרפורמה בחוק התכנון והבניה כוללת שורה של שינויי חקיקה והמלצות לפעולות המצויות בסמכותו של שר הפנים.

ההמלצות מבוססות על עבודתן של מספר ועדות, אשר פעלו בהמלך השנים האחרונות: הוועדה הבין-משרדית לגיבוש חוק תכנון ובניה חדש (ועדת קלעג'י), הוועדה המשותפת למשרד הפנים ולפורום 15 הערים העצמאיות לנושאי תכנון ובניה, ועדת ההיגוי המצומצמת ליישום מסקנות ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים את הציבור (ועדת זילר), וכן על ההתייחסות והערות של גופים וארגונים רבים אשר נתקבלו במרוצת הזמן.
הרפורמה גובשה במסגרת של כ - 200 ישיבות עבודה שהתקיימו בשנתיים האחרונות, לרבות פגישות התייעצות עם גופים מקצועיים רלוונטיים, מומחים בתחומים השונים, נציגי משרדי ממשלה, השלטון המקומי, המועצה הארצית לתכנון ובניה, נציגי ציבור, ארגונים ומוסדות.

באוגוסט 2005 החליטה הממשלה לאמץ חלק מסעיפי הרפורמה המתגבשת ולכלול אותם במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה לשנת 2006. סעיפים אלה עוסקים בנושאים אשר קיימת לגביהם הסכמה רחבה בין מרבית הגופים העוסקים בתכנון ואשר צפוי כי יביאו לייעול ולפישוט הליכי התכנון. סעיפים אלה אושרו בכנסת בחודש יוני 2006 כתיקון מספר 76 לחוק התכנון והבניה, ונמצאים כיום בשלבים מתקדמים של יישום.

יעדים
תהליכי התכנון והבניה במדינת ישראל מוסדרים בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק" או "חוק התכנון והבניה"), המבוסס על פקודת בניין ערים מנדטורית משנת 1936. לאורך השנים התקבלו כ - 75 תיקונים לחוק, אשר נועדו, ברובם, לפתור בעיות נקודתיות וגרמו לעיתים להפרת ההיגיון הפנימי של החוק. תיקון 43 לחוק משנת 1995, הביא לשינויים מהותיים בתהליכי התכנון, יעילותם ומקצועיותם ואולם גם הוא לא הביא לשיפור מספיק של תהליכי התכנון.

עשור לאחר החלת תיקון 43, יוזם מינהל התכנון במשרד הפנים רפורמה מקיפה נוספת בחוק התכנון והבניה על-מנת להתאים אותו למאה ה- 21.

היעדים העיקריים שנקבעו לרפורמה הם:

ü פישוט, ייעול וקיצור הליכי התכנון, תוך שיפור איכות התכנון וישימותו
ü התאמת כלי התכנון לתפישה של פיתוח בר-קיימא וחידוש עירוני
ü שקיפותו של תהליך התכנון ושיפור כלי ההיוועצות והשתתפות הציבור

עיקרי ההמלצות
הבחנה בין תכנית מתאר מקומית לבין תכנית מתאר מפורטת:

חוק התכנון והבניה חזה מערך מדורג של תכניות, היוצר התאמה והשלמה הדדית והיררכית, החל בתכנון כולל (ארצי), דרך תכניות מתאר מחוזיות ומקומיות, וכלה בתכניות מפורטות, שמכוחן יינתנו היתרי בניה. בפועל, היררכית תכניות זו לא מתקיימת, ובישראל של תחילת שנות ה - 2000 מקודמות אלפי תכניות, שמבחינה סטטוטורית מוגדרות כתכניות מתאר מקומיות, אך במהותן הן "תכניות מפורטות". מאידך, ישובים ומתחמים רבים לא זכו לתכנון מתארי מקומי כולל כמתחייב.

בהיעדר תכנון מתארי, נפגעים התכנון והפיתוח הן בטווח הקצר והן לאורך זמן. היעדר ראיה כוללת אינו מאפשר טיפול בתשתית העירונית הכוללת, מונע התמודדות עם סוגיות חבררתיות-כלכליות-סביבתיות, ואינו יכול להשיג מטרות ארוכות טווח.

בנוסף, בהיעדר מסגרת כוללת ומוסכמת, הופכות התכניות המפורטות למשא כבד על כתפי הגופים היוזמים ומוסדות התכנון כאחד, ונפגעת הוודאות באשר לאישורן. מציאות זו מובילה, לכן, גם לחוסר יעילות של מערכת התכנון - הזמן הדרוש לאישור תכנית הוא ארוך והדרך היא מפותלת ורבת משוכות.

הסיבות לאי-השלמתן של תכניות מתאר מקומיות לישובים הינן מגוונות, אך הבולטת שבהן היא רמת הפירוט הנדרשת כיום מתכניות אלה, ההופכות אותן בפועל לתכניות מפורטות ומחייבת היקף בלתי-סביר של החלטות פרטניות וחשש מתמיד מפני תביעות פיצויים.

לפיכך מוצע ליצור הבחנה ברורה בין תכנית מתאר מקומית לבין תכניות מתאר מפורטות ולחייב הכנתן של תכניות מתאר מקומיות כוללות.

תכנית מתאר מקומית תהיה תכנית כללית ובלתי-מסויימת והיא תיצור את המסגרת התכנונית של מרחב התכנון או הישוב. בשל כלליותה של תכנית המתאר, לא ניתן יהיה, בדרך-כלל, לתבוע מכוחה פיצויים על ירידת ערך או לגבות מכוחה היטלי השבחה. תכנית מפורטת, לעומת-זאת, תעסוק בפרטי המגרש הבודד ותקבע הוראות המאפשרות מתן היתרי בניה והרשאות לביצוע.

איזון מחודש בין סמכויות מוסדות התכנון בדגש על הרחבת סמכויות הוועדה המקומית
על רקע הלקחים מהיישום המוצלח של תיקון 43 לחוק, אשר העביר סמכויות תכנון מסויימות לוועדות התכנון המקומיות, ובמטרה לייעל את הליכי התכנון, מוצע לעדכן את ההיררכיה בין הסמכויות של מוסדות התכנון וליצור איזון מחודש במערכת התכנון:

1. במסגרת תיקון 76 ניתנה בידי שר הפנים האפשרות להעביר את הסמכות לאשר תכניות מפורטות לוועדות מקומיות, על-פי קריטריונים של מקצועיות, יעילות ואכיפה ובתנאי קיומה של תכנית מתאר מעודכנת. זאת, במגמה להעביר בהדרגה את כלל התכנון המפורט לסמכות הוועדות המקומיות וליצור תמריץ להתמקצעות ולהתייעלות של ועדות אלה. תהליך זה נמצא היום בשלבים מתקדמים של יישום - 8 ועדות מקומיות כבר הוסמכו, וועדות נוספות נמצאות לקראת הסמכה.

כצעד משלים להעברת הסמכויות לעיל, מוצעים מספר צעדים אשר יחזקו את הבסיס המקצועי של הוועדות ואת הבקרה על החלטותיהן, בדגש על חיזוק מעמדו של מהנדס הוועדה ומעמדם של הנציגים בעלי הדעה המייעצת.

2. כן כלולות בפרק זה המלצות להגברת ההגנה על מבנים ואתרים לשימור וחיזוק הדרג המקצועי בנושא זה בוועדות המקומיות, על-ידי הוספת מומחה לנושא כנציג בעל דעה מייעצת בוועדה המקומית והחלת חובה על הוועדה המקונית להכין רשימת שימור.

3. על רקע הפיכת הצורך בשמירה על שטחים פתוחים לעיקרון יסוד במדיניות התכנון ולמנוע כפל דיונים, עודכנו (במסגרת תיקון 76) סמכויותיה של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים, ונקבע כי היא תהווה היררכית בקרה על הוועדות המקומיות והמחוזיות ולא תדון בתכניות שאושרו על-ידי המועצה הארצית.

במקביל, מוצע להגביר את ההגנה על השטחים המיועדים להישמר לקרקע חקלאית ולשטח פתוח על-פי מדיניות התכנון, במספר אמצעים, כגון: העברת 4. האחריות לשקול את הצורך בשמירה על שטחים פתוחים לכלל מוסדות התכנון ובכל סוגי התכניות, על-ידי הוספת היעד של שמירת שטחים פתוחים לסעיף מטרות תכנית, הרחבת זכות הערר על החלטת הולקחש"פ (הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים), הבטחת תיאום בין מנגנון ההכרזה על קרקע חקלאית וסמכויות הולקחש"פ לבין מדיניות התכנון העדכנית.

4. על-מנת להבטיח תיאום בין תכניות ולעגן את מעמדה של המועצה הארצית ביחס לשאר מוסדות התכנון מוצע לעגן בחקיקה את המודל הקיים היום, לפיו יושב ראש המועצה הארצית משמש גם כיושב ראש הוועדה לתשתיות לאומיות. כן מוצע לעגן את האפשרות של ביטול הכרזה על תכנית כ"תשתית לאומית" במקרה של שינוי נסיבות.

הגברת השקיפות והשתתפות הציבור
החוק הקיים מחייב לשתף את הציבור בתהליך התכנון רק בשלב ההפקדה של תכנית על-ידי הגשת התנגדויות. בשנים האחרונות, למרות היעדר חובה חוקית, הולכת וגוברת המגמה לשתף את הציבור בתהליך התכנון כבר בשלביו המתקדמים, מתוך תפישה הרואה בציבור "לקוח" של התוצר התכנוני ושותף בגיבושו.

ניסיון השנים האחרונות מראה, כי במקרים רבים הביאה השתתפות הציבור בתהליך התכנון בשלבים מוקדמים להקטנת חיכוכים ומחלוקות ולהפחתת התנגדויות, ומכאן - הן להתייעלות התהליך והן לשיפור איכותו של התוצר התכנוני.

לפיכך, מוצע להגביר את שקיפות ההליך התכנוני ולעודד תהליכים של השתתפות הציבור בתכנון באמצעות שורה של צעדים, לרבות שדרוג אופן פרסום מודעות בענייני תכנון ובניה בעיתונות על-מנת להבטיח כי תהיינה קריאות ברורות, פרסום באמצעות האינטרנט, הנחיה לפרסם הודעות על הגשת תכנית אחרי בדיקה טרום תכנונית, הנחיה לקיים הליכי השתתפות ציבור בשלב מוקדם של תהליך הכנת התכנית ועוד.

עיקר הצעדים בתחום זה אינם מחייבים שינוי חקיקה, וניתן לבצעם במסגרת החוק הקיים. הצוות אינו ממליץ, בשלב זה, על עיגון חובות נוספות בתחום זה בחקיקה, מאחר וטרם נצבר ניסיון מספיק וטרם נוצרו הליכים מובנים.

עדכון ההיבטים הכלכליים והקשר בין קניין לתכנון
הקשר שבין תכנון לבין ערכם של נכסים הוא אחד מהחסמים העיקריים בתהליך התכנון בישראל. עבודת מחקר בינלאומית משווה, אשר הוכנה עבור מינהל התכנון על-ידי פרופ' רחל אלתרמן, הראתה כי קשר הדוק זה וברמה המיושמת בישראל, הוא חריג ביחס לנהוג בעולם המערבי, וכי מדינת ישראל היא מהמדיניות הקיצוניות בעולם המערבי בהיקף ההגנה שהיא מעניקה לבעל מקרקעין מפני שינויים תכנוניים. ישראל היא גם מהמובילות בעולם המערבי הן במספר התביעות המוגשות על ירידת ערך בעקבות תכנון והן במספר התביעות המתקבלות ובהיקפי הפיצויים הנפסקים.

במצב זה, הופך להיות שיקול הפיצויים לשיקול מרכזי בהחלטות של מוסדות תכנון, כשהוא דוחק הצידה שיקולי תכנון אחרים, ויוצר לעיתים קרובות כמעט שיתוק של מערכות התכנון.

יתרה-מזאת, העמימות בחוק הקיים בהקשר זה, המתבטאת בפסיקות סותרות ובפרשנויות מגוונות, יוצרת חוסר בהירות וחוסר ודאות. אלה הם גורמים מובהקים לעיכוב התכנון, מאחר ותשלום פיצויים מהווה איום התלוי תמידית מעל ראשם של מוסדות התכנון והיזמים.

לפיכך, מוצע לקבוע הוראות ברורות וחד-משמעיות בדבר הפגיעות התכנוניות היכולות להוות עילה לתביעת פיצויים בגין ירידת ערך: ליצור הבחנה ברורה בין פיצויים בגין פגיעות ישירות לבין פיצויים בגין פגיעות עקיפות בנכס, ולקבוע כי, ככלל, יינתנו פיצויים על ירידת ערך רק בגין פגיעה ישירה או פגיעה עקיפה משמעותית בהיקפה, לנטרל את אלמנט ה"ציפיות" מחישוב שווי המקרקעין, להגדיר באופן ברור כי "מקרקעין גובלים" הם רק כאלה שיש להם השקה פיזית, לעגן ולהסדיר את סמכות מוסד התכנון לדרוש כתבי שיפוי, להסדיר מנגנון המאפשר שינוי התכנית הפוגעת על-מנת למזער תשלום פיצויים.

עיקרי הרפורמה בהליכי התכנון ורישוי הבניה
הרפורמה בהליכי התכנון ורישוי הבניה, המקודמת על-ידי הממשלה בשנה האחרונה, היא רפורמה מקיפה ומעמיקה, הנוגעת למגוון תחומים ונושאים וכוללת מכלול רחב של פעולות. במסגרת הרפורמה מקודמים:

1. חוק תכנון ובניה חדש, שיחליף את החוק הקיים שנחקק בשנת 1965 ותוקן כ - 90 פעמים;
2. מהלך תכנוני חסר תקדים בהיקפו, לרבות תכניות מתאר מקומיות לכל שטח המדינה;
3. שינויים ארגוניים ומבניים משמעותיים במשרד הפנים ובוועדות המקומיות, לרבות תכניות מתאר מקומיות לכל שטח המדינה;
4. מהפכה טכנולוגית בהליכי התכנון והרישוי, שינוהלו במערכת מקוונת, באופן יעיל ותוך הגברה משמעותית של השקיפות.

מכלול צעדים אלה, המקודמים במקביל, משלימים ומאזנים זה את זה, ולכן יש לראות אותם בכפיפה אחת.

הרפורמה כוללת ארבע מהפכות מרכזיות, שיתוארו להלן, בנושאים הבאים:

רפורמה בהליכי התכנון: מדרג התכניות, הוועדה המקומית החדשה, תכנית אחת בוועדה אחת, הזרמת ההליכים, תכנון זמין;

רפורמה בהליכי רישוי הבניה: רישוי זמין, מכוני בקרה, מסלול רישוי, שער המידע לתכנון ובניה, תנאי-סף ברורים;

היבטי קניין;

אכיפה ועונשין.

מכלול זה צפוי להביא לשינוי מהותי בשיטות העבודה ובהליכי תפקודה של מערכת התכנון והבניה בישראל, במטרה להתאים את מערכות התכנון ורישוי הבניה לצרכי ולערכי מדינת ישראל.

מדרג התכניות החדש
ü עמוד השדרה של מערכת התכנון החדשה יהיה שכבה חדשה של תכניות מתאר מקומיות כוללות וכוללניות, שקידומן יואץ במידה משמעותית באחריות הרשויות/הוועדות המקומיות, ובניהול ממשלתי במקום בו הדרג המקומי אינו ערוך לכך. תכניות אלה יעודכנו תקופתית. תכנית המתאר המקומית הכוללנית תבטא את המדיניות לתכנון ולפיתוח היישוב/מרחב התכנון, ותקבע את ייעודי הקרקע העיקריים ואת הכללים לאישור תכניות מפורטות מכוחה (ככלל, בסמכות ועדה מקומית - ראו להלן). תכנית מתאר כוללנית לא תכלול חלוקה למגרשים ולא תתייחס לזכויות פרטניות, ולכן גם לא ניתן יהיה לתבוע מכוחה פיצויים או לגבות היטלי השבחה (ראו להלן)

ü יצירת שכבה חדשה של תכניות מקומיות כוללניות תאפשר ביטול הדרגתי של שכבת תכניות המתאר המחוזיות. הערכים והנושאים, המטופלים היום בתכניות המתאר המחוזיות, ישולבו בתכניות מתאר ארציות ובתכניות המקומיות הכוללניות. זאת באמצעות מנגנון מדורג, אשר יאפשר לוועדות המחוזיות לאשר, בתנאים מסויימים, תכניות מקומיות כוללניות המהוות שינוי לתכנית המחוזית. במקביל, יפעל מינהל התכנון להכללת הנושאים בעלי החשיבות הארצית, הקיימים היום בתכניות המחוזיות, בשכבת התכנון הארצי. כך תוחלף בהדרגה השכבה המחוזית בשכבה ארצית ובשכבה מקומית מעודכנת

ü בתום תקופת ההיערכות למימוש הרפורמה, הצפויה לארוך כ- 5 שנים, יבוטלו הליכי ההקלות והשימושים החורגים הקיימים היום בחוק ובתקנות. שינוי או תוספת שימוש יבוצעו במסגרת תכנית בסמכות מקומית (שתקודם בלוח זמנים קצר - ראו להלן). בנוסף כל תכנית מפורטת חדשה תחוייב לקבוע - באופן פרטני, התואם לתנאי המקום ושקוף להתנגדויות הציבור - מרחבי גמישות להקלות שיינתנו בסמכות הרישוי המקומית

ü בחוק החדש מוצע הליך מיוחד לאישור "נוסח מאוחד" (תכנית קומפילציה) ברמה הארצית וברמה המפורטת, על-מנת לפשט בהדרגה את שכבת התכניות התקפות, ולאפשר יצירת "נוסח מאוחד" בעל תוקף סטטוטורי מחייב, אשר יחליף את כל התכניות הכלולות בו. שני מאפיינים עיקריים להליך החדש: התנגדויות לתכנית נוסח מאוחד יוכלו להתייחס אך ורק לסוגיות של התאמת התכנית להוראות התקפות הקיימות, גם מתכנית נוסח מאוחד לא ניתן יהיה לתבוע פיצויים או לגבות היטל השבחה.

הוועדות ותפקידיהן: הוועדה המקומית החדשה
הרפורמה כוללת האצה משמעותית של פעילות המקיימת במערכת התכנון בשנים האחרונות, במסגרת יישום תיקון 76 לחוק הקיים, של ביזור כלל סמכויות התכנון המפורט לוועדות מקומיות שהוסמכו על-ידי שר הפנים, לאחר שעמדו בקריטריונים של מקצועיות ויעילות מערכות התכנון והפיקוח על הבניה. כפי שקיים היום, ביזור הסמכויות יהיה כפוף, לתכנית מתאר מקומית כוללנית מעודכנת. הוועדות המקומיות יוסמכו לאשר רק תכניות התואמות תכנית זו, שתגדיר את מרחב שיקול-הדעת ותקבע כללים והוראות לקידום תכנון מפורט בראיה כלל-יישובית או אזורית. הרפורמה הציבה יעד שאפתני של הסמכת כלל הוועדות המקומיות עד תום תקופת ההיערכות (5 שנים), ועל-מנת להשיגו יקודמו הצעדים הבאים:

ü פיתוח הוועדות המקומיות: משרד הפנים מגבש בימים אלה תכנית עבודה מפורטת לפיתוח והעצמה של הוועדות המקומיות בישראל. תכנית העבודה כוללת התייחסות לנושאי הדרכה והכשרה מקצועית, סטנדרטיזציה של תקני כוח האדם והכשירויות הנדרשות, כתיבת נהלי עבודה לדוגמה, פיתוח כלי מחשוב וניהול מתקדמים ועוד. במסגרת זו יוקצו גם תקציבים לסיוע לוועדות מקומיות, על-פי קריטריונים שייקבעו

ü חיזוק מעמד הדרג המקצועי המקומי: הרפורמה קובעת שני נושאים חשובים בהקשר זה: חובת הגשת חוות-דעת כתובה של צוות מקצועי מבין עובדי הוועדה המקומית ביחס לכל תכנית המגיעה לדיון, הגנה על נושאי משרה בוועדה המקומית בפני פיטורין לא מוצדקים. בנוסף, יפעל מינהל התכנון לפיתוח הדרג המקצועי המקומי באמצעות הכשרה מקצועית, העברת מידע שוטף ועוד

ü שינוי הרכב הוועדה המקומית: להרכב הוועדה המקומית, שתיוותר בעיקרה מורכבת מנבחרי הציבור המקומי יתווספו שלושה נציגי ציבור מקצועיים, אשר ימונו על-פי המלצת ועדה ציבורית בראשות שופט. תנאי הכשירות המוצעים יבטיחו כי שניים מבין נציגי הציבור יהיו בקיאים בנושאי התכנון והבניה, ונציג נוסף יהיה בקיא בתחום איכות הסביבה, על-מנת שיסייעו לנבחרי הציבור לקבל החלטות ראויות מבחינה מקצועית

ü בנוסף יוזמנו לדיוני הוועדה המקומית נציגים בעלי דעה מייעצת ממשרד הפנים ומהמשרד להגנת הסביבה, ולכל אחד מנציגי הממשלה בוועדה המחוזית תינתן אפשרות להעביר הערות לוועדה המקומית בתכנית שבסמכותה

ü בקרה מקצועית וערר: על החלטות הוועדות המקומיות תתקיים בקרה שוטפת במתכונת דומה לזו המתקיימת היום (מכוח סעיף 109 בחוק הקיים), לצד אפשרות רחבה להגשת ערר על החלטותיהן. בקרה נוספת וחשובה תתקיים על-ידי הציבור, ותושג באמצעות הרחבת שקיפות ההליכים והרחבת זכות ההתנגדות (ראו להלן)

ü סנקציות על ועדות לא ראויות: הרפורמה כוללת תגבור משמעותי של סמכויות ואמצעי הבקרה על הוועדות המקומיות. הסנקציה העיקרית המוצעת היא כי ועדות שלא יוסמכו בתום תקופת ההיערכות, יאבדו את כל סמכויות התכנון שבידיה, ואלה יעברו לידי ועדה מיוחדת "למילוי תפקידי הוועדות המקומיות", שתוקם בכל אחד ממחוזות משרד הפנים. מרכיבים חשובים נוספים הם הטלת אחריות פלילית אישית על חברי הוועדה המקומית בקבלת החלטה בלתי-חוקית ביודעין, ואפשרות להורות על פיטוריו של נושא משרה בוועדה המקומית, אשר לא מילא כראוי את תפקידיו על-פי חוק
ü תמריץ להסמכה: לצורך יצירת תמריץ להסמכה, וכן לצורך עידוד התחדשות וציפוף עירוני, כוללת הרפורמה הרחבה משמעותית של סמכויות הוועדות המקומיות שיוסמכו, עוד בטרם אישורה של תכנית מתאר כוללנית, לרבות תוספת זכויות במגרשים המיועדים למגורים, תיירות ותעסוקה (בישובים עירוניים) וסמכויות לעירוב שימושים

הוועדות ותפקידיהן: תכנית אחת בוועדה אחת
אחת המהפכות המרכזיות הכלולות ברפורמה היא המעבר מבקרה צולבת של מספר ועדות על כל תכנית לתפישה של "תכנית אחת". תפישה תמומש במספר רבדים:
ü ועדות-משנה קבינטיות: לוועדות המחוזיות ולמועצה הארצית לתכנון ובניה יוקמו ועדות-משנה (במובן זה שחברי ועדות-המשנה ייבחרו מתוך חברי המליאה), אשר יהיו להן סמכויות מלאות להחלטה בתכנית הנדונה, ולא יהיו כפופות, למעט במקרים מיוחדים, לדיון חוזר במליאה. בנוסף, על-פי הרפורמה, כל תכנית תידון בוועדה אחת לאורך כל ההליך הסטטוטורי, ולא תעבור בין הרכבים שונים באותו מדרג ועדות.
ü ועדות מיוחדות לשמירה על שטחים רגישים: עיקרון הבקרה הצולבת במערכת התכנון הקיימת, בולט במיוחד בשתי הוועדות המיוחדות הקיימות היום ברמה הארצית - הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (ולקחש"פ) והוועדה לשמירה על הסביבה החופית (ולחוף). במסגרת הרפורמה הוחלט על ביטולה של הולקחש"פ, זאת, בעיקר מאחר והערכים המטופלים על-ידי הולקחש"פ מוגנים היום מכוח שורה של תכניות מתאר ארציות ומחוזיות. הולחוף, אשר הוקמה רק לפני 5 שנים, תהיה לאחר הרפורמה הוועדה היחידה במערכת התכנון, אשר תקיים בקרה צולבת על תכניות המטופלות בסמכות מוסדות תכנון אחרים. זאת, בעיקר מכיוון שהסביבה החופית היא שטח רגיש ומאויים, הנמצא במחסור, וההגנה עליו - ללא הולחוף - איננה מספקת.

הזרמת ההליכים
הליכי התכנון הסטוטוריים, על-פי המתכונת הקיימת, הם הליכים סבוכים, מורכבים וארוכים. השינויים המוצעים במדרג התכניות ובסמכויות הוועדות, כפי שפורטו למעלה, מיועדים לפתור מהשורש חלק ממורכבויות אלה. עם-זאת, קיימים נושאים רבים שניתן לפשטם גם בהתנהלות של שחקני המפתח במערכת ועל-ידי שינוי נהלים שהתקבעו עם השנים. לפיכך, מציעה הרפורמה לעגן בחקיקה נהלי עבודה שגובשו במינהל התכנון בשנים האחרונות, ושמטרתם הזרמה (streamlining), ככל הניתן, של הליכי התכנון:
ü קציבת לוחות זמנים: בהצעת החוק נקבעו לוחות זמנים לכל שלב בהליך הסטטוטורי - החל מבדיקת תנאי-סף ועד למילוי תנאים למתן תוקף, זמנים המוקצים לעבודות מוסד התכנון וזמנים המוקצים לעבודת היזם. חיבור כלל לוחות הזמנים יביא לאישור תכנית מפורטת, למשל, בזמן מקסימאלי של כ- 16 (לעומת ממוצע של כ- 19 חודשים היום בסמכות מחוזית). אולם הרפורמה איננה מסתפקת בקציבת לוחות הזמנים בלבד, אלא קובעת כללים שיאפשרו את העמידה בהם, וביניהם:

ü על-מנת שניתן יהיה להגביל באופן אפקטיבי את הזמן המוקדש לעבודת היזם תוך כדי ההליך, מציע החוק להגביל את סמכות מוסד תכנון לקבוע תנאים להפקדה או למתן תוקף, כך שלא ייקבעו תנאים שבלתי-סביר לקיימם בלוח הזמנים שנקבע

ü הזמן הנדרש היום לבדיקת תנאי הסף להגשת תכניות הוא לעיתים ארוך, וכולל הגשות חוזרות ותיקונים. על-מנת לקצר משך זמן זה, ייקבעו תקנות ברורות, שקופות ואחידות, אשר יגדירו את תנאי הסף להגשת תכנית. בשלב הבא של יישום הרפורמה, במסגרת "תכנון זמין" (ראו להלן), תתקיים בדיקת תנאי הסף באופן אוטומטי

ü הליכי ההכנה והבדיקה של תסקירי השפעה על הסביבה נמשכים היום זמן רב. יתרה-מזאת, מאחר והכנת התסקיר מתבצעת בשלב מאוחר בהליך קידום התכנית, השפעת תוצאותיו על התכנית עצמה - מוגבלת. במסגרת הרפורמה ייקבעו, לפיכך, תקנות אשר יגדירו מראש, ככלל, את סוגי התכניות להן יידרש תסקיר השפעה על הסביבה ואת ההנחיות להכנת התסקיר. כך יוכל יזם התכנית להכין את התסקיר מראש, במקביל להכנת התכנית עצמה, ולעגן את תוצאותיו בתכנית, מבלי להאריך ולהכביד על ההליך הסטטוטורי

ü מיצוי הליכי ערר ומשפט: עיכוב וסרבול עיקרי בהליכי התכנון נגרם היום עקב זכות הערר הרחבה הכלולה בו. לפיכך, מציעה הרפורמה צמצום של האפשרות להגיש ערר על החלטות הוועדות המחוזיות והארציות

ü רפורמה משתפת: נושא מרכזי ברפורמה הוא הגברת הבקרה הציבורית על הליכי התכנון ועל ההחלטות המתקבלות במסגרתו. זאת, הן על-ידי הגדלה משמעותית של שקיפות ההליכים והן על-ידי הרחבה ניכרת של הזכות להגיש התנגדות לתכנית

ü משילות טובה: העיקרון של "תכנית אחת בוועדה אחת", כפי שפורט למעלה, יביא לא רק לפישוט ההליכים אלא גם להאחדה בין סמכות לאחריות במוסדות התכנון. המצב הקיים היום, בו מתקיימת בקרה צולבת של מספר ועדות על אותה תכנית, אינו מאפשר לקיחת אחריות של מוסד אחד על קבלת ההחלטה, ומעודד מצבים של חוסר החלטיות

"תכנון זמין"
אתגר מרכזי שיעמוד בפני כל העוסקים בתכנון בשנים הקרובות הוא הטמעתה של תפישת "תכנון זמין" והמעבר להליך תכנון מקוון לכל אורכו. המעבר להליך תכנון מקוון איננו רק מהפיכה טכנולוגית, אלא מהפיכה הנוגעת בשורשי התכנון עצמו, ואשר תאפשר הן לייעל במידה ניכרת את הליכי הבדיקה והדיון בתכניות והן לשפר את איכות הבדיקות וההליכים. כתוצאה מכך - צפויה התקדמות הטכנולוגיה לשפר גם את התכניות עצמן.

במסגרת זו יפותחו ויוטמעו מערכות מחשוב מתקדמות, שיאפשרו, בין היתר, הגשה מקוונת של תכנית (על בסיס נוהל מבא"ת), בדיקה אוטומטית של תנאי-סף, לרבות אפשרות לבדיקה עצמית על-ידי מגיש התכנית, ניהול הליכים ומעקב ממוחשב אחר קידום תכנית, תיק תכנית דיגיטאלי, מאגר מידע אינטרנטי זמין ושקוף לציבור, הגשת התנגדות מקוונת, חתימה אלקטרונית ועוד. השלב הראשון של "תכנון זמין", מערכת "המבא"ת הממוחשב" נמצאת כבר בשלב הפיילוט וצפויה להיות מוטמעת ומפועלת באופן מלא בשנתיים הקרובות.

הרפורמה בהליכי הרישוי
הרפורמה בהליכי רישוי הבניה - שהוכתרה בכותרת "לקראת תרבות ואיכות בניה בישראל" - מבוססת על העקרונות הבאים: ייעול וקיצור תהליך רישוי הבניה, מתוך בהירות, שקיפות ואמינות, שיפור איכות הבניה בישראל; הטמעת שפה אחידה; רלבנטית ודינאמית לתקנות הבניה; עידוד מקצוענות, חדשנות ואחריות בקרב השותפים לבניה; תרומה משמעותית לקיימות ולתכן טוב יותר במרחב הבנוי בישראל.

עקרונות אלה מבוססים על ההבנה כי ייעול וקיצור תהליכי הרישוי לבדם לא יביאו לשינוי המיוחל. השינוי אליו אנו חותרים בתחום הרישוי יקרום עור וגידים מתוך מקצוענות, אחריות ובניית כלים להתמודדות עם עולם הבניה, שנעשה מורכב ומתוחכם יותר ויותר מדי יום, ובשל כך גם חשוף יותר לסיכונים ולכשלים הנובעים מאיכות ירודה ומחוסר תשומת-לב.

"רישוי זמין":
ü בדומה למגמה המקבילה שמוביל מינהל התכנון בתחום התכנון, מערכת "רישוי זמין" מבוססת על שיפור של תהליך הרישוי על-מנת להסיר ממנו מגבלות וביורוקרטיה מיותרת, בד-בבד עם הטמעתה של מערכת מקוונת המאפשרת הפניה, הסדרה ובקרה של תהליך הרישוי למרכיביו ומסלוליו השונים באופן ממוחשב. "רישוי זמין" כולל תהליך מקוון, כתחליף לגרמושקה ההיסטורית והכפילויות הרבות שנוצרות בעקבות השיטה הקיימת. קבלת מידע מקוון, פתיחת תיק, הגשת בקשה ומתן תגובות ממהנדס הרשות, פקידי רישוי, מכון הבקרה וגורמים אחרים יתבצעו במקביל זה לזה

מכוני בקרה:
ü לצד "רישוי זמין", הכולל בתוכו מחשוב וייעול תהליך הרישום הקיים, כוללת הרפורמה גם הקמת מרכיב חדש לחלוטין במערכת הבניה בישראל - מכוני בקרה פרטיים, שיבצעו בקרה על תחומי התכן הנובעים מחוק התכנון והבניה ותקנותיו

ü רבים מתחומי התכן לא נבדקו ולא בוקרו עד כה בוועדות המקומיות, בעיקר לאור המחסור בהנחיות ברורות ובידע שיאפשר בדיקה זו. הקמת גוף בודק כצד ג' מייצרת את האופציה לתיקון עוולה זו. מכוני הבקרה, שיוקמו על-ידי השוק החופשי, ימונו על-ידי שר הפנים ויבוקרו גם על-ידי המכון להסמכת מעבדות - גוף בודק ממשלתי, שאחראי היום לבדיקת מעבדות וגופים נוספים בהתאם לנורמות בינלאומיות

ü מכוני הבקרה יהוו את הזרוע של רשויות הרישוי בתחומים מקצועיים שאינם בעלי השלכה מרחבית. נושאים כמו גובה המבנה, קווי בניין, חזיתות וכדומה יהיו באחריות מהנדס העיר, בעוד שקונסטרוקציה, אוורור, חשמל וכדומה יבוקרו על-ידי מכון הבקרה בהתאם לתקנות ולתקנים המחייבים (שיעודכנו ויוסדרו במקביל במסגרת "קוד הבניה")

ü מכוני הבקרה יכילו בתוכם שתי מהפיכות נוספות: הגורמים המאשרים השונים (כגון: הג"א, כיבוי אש, משרד הבריאות וגורמים אחרים), המהווים כיום חסם בתהליך לאור מגבלת כוח אדם וריכוזיות של ידע, חוייבו בהחלטת הממשלה להסמיך גורמים בתוך מכוני הבקרה. כך יתבצעו הבדיקות ויינתנו האישורים באופן מרוכז ויעיל.

ü מהפיכה שניה תתבטא בכך שמכוני הבקרה יבצעו בקרת ביצוע על איכות הבניה באתר

ü כך יהוו מכוני הבקרה נדבך נוסף ומשמעותי לקיצור ולייעול הליכים, ובעיקר לשיפור דרמטי באיכות הבניה במדינת ישראל

מסלולי רישוי
כלי נוסף לייעול התהליך הינו באמצעות הגדרת מסלולי רישוי מובחנים ומוסדרים, תוך זיהוי ההבדלים בין סוגי פרוייקטים ועבודות על-פי מידת השלכתם ההנדסית, המרחבית או הסביבתית. תהליך זה יביא לקיצור ולייעול ויאפשר לרשויות הרישוי לעסוק בפרוייקטים המורכבים יותר, שהמשמעות שלהם על האדם ועל המרחב הינה גדולה יותר.

החלוקה הפרטנית למסלולים טרם נקבעה, אך המגמה היא לכלול כ- 50% מהעבודות בשני המסלולים הראשונים:

פטור: מסלול הכולל מרכיבים קטנים, ובו אנשי מקצוע שיוסמכו לכך יבצעו את העבודות במסגרת ברורה של מיקום ושל אופי העבודות. מסלול זה לא ייתר את הצורך בפיקוח והגנה על האזרח, אולם הוא לוקח בחשבון שינוי תרבותי מתמשך בו האזרח הינו בעל האחריות לסביבתו הקרובה, בדומה למודלים מוצלחים מסוג זה שקודמו בעולם בשנים האחרונות.

רישוי מקוצר: מסלול זה נועד לעבודות בניה בעיקר לצרכי שיפור ורווחת דיור ללא שינוי בצפיפויות ותוך צמצום משמעותי של מרכיבים הפוגעים ברווחת הכלל ובטיחותו. מסלול זה כולל הליך בחינה מרחבית על-ידי מהנדס הוועדה ובקרת מכון בקרה על-פי הצורך. מסלול הרישוי המקוצר מתוכנן לפרק זמן של 45 יום לאישור היתר (או לסירוב). לדוגמה: סגירת מרפסת, פרגולה, מעלית, הרחבת דיור ועוד.

רישוי מלא: תהליך המיועד להיתרים לבניה חדשה מכל סוג ועבודות בניה מורכבות אחרות. תהליך זה כולל בקרה מרחבית ובקרה של מכון בקרה, ומתוכנן לפרק זמן של 90 יום בלבד.

תהליך הרישוי החדש יכלול לוחות זמנים מפורטים לכל שלב בתהליך, וכן ייקבעו בו מנגנונים להבטחת יעילותו ורציפותו.

שער המידע לתכנון ובניה
לא ניתן להגיע לשיפור איכות ויעילות הבניה ללא מתן נגישות מלאה ואמינה למקורות הידע הקיימים בנושאים אלו - כלל התקנות, החוקים והתקנים הרלבנטיים והנחיות מכלל משרדי הממשלה העוסקים בתחום הבניה. בעוד שחלק ממרכיבי הרפורמה ברישוי אינם מיושמים עדיין, שער המידע עלה לאוויר וכבר מהווה דריסת רגל ראשונה של מינהל התכנון לתחום פרוץ זה. שער המידע לתכנון ובניה יהווה בעתיד גם את שער הכניסה לתהליך הרישוי המקוון, על-ידי כרטיסים חכמים שיונפקו לכלל בעלי הרישום בארץ על-מנת שיוכלו לנהל את היתרי הבניה שלהם באמצעות הרשת.

תנאי-סף ברורים
המידע התכנוני וההנדסי לצד מידע מרחבי רלוונטי, מהימן ועדכני, מהווים בסיס להיתר בניה איכותי ונטול ליקויים. לפיכך לא זו בלבד שהמידע יהיה חובה במסלול הרישוי המלא, אלא שהוא גם יהווה חסם פיזי להתקדמות מקוונת בתהליך ההיתר - קבלת מידע תהווה תנאי-סף לקליטת הבקשה להיתר במערכת הממוחשבת. בדרך זו, יחוייב עורך הבקשה להיעזר במידע העדכני ביותק שקיים בכל בקשה ובקשה.

לצד תנאי-סף בסיסי זה, יוטמעו במערכת תנאי-סף נוספים, שימנעו מלכתחילה קליטה של בקשות בלתי-קבילות שסותרות את דרישות החוק והתכנון. כללים אלו יהוו אמנם מטלה על המתכננים, אך הם, יוכלו להיות מיושמים רק אם נמסרו מראש במסגרת המידע שניתן למבקש, ולא אד הוק כפי שקורה לעיתים כיום.

המשמעות מבחינת עורכי הבקשה הינה השלמת כלל הדרישות כתנאי מקדמי לפני הגשת הבקשה להיתר, זאת בניגוד לתופעה הקיימת היום שבה ההיתר מתקבל רק עם עבודות של האדריכל ועם חישובים ראשוניים מצד מתכנן השלד. תהליך זה יביא גם הוא לשיפור מיידי באיכות ההיתרים ובאיכות הבניה וייעול הליכי הבדיקה והאישור של הבקשות.

היבטי קניין
הקשר שבין תכנון לבין ערכם של נכסים הוא אחד החסמים העיקריים בהליכי התכנון היום. מחקר בין-לאומי משווה, שנערך עבור מינהל התכנון על-ידי פרופ' רחל אלתרמן מהטכניון, הראה כי קשר הדוק זה הוא חריג ביחס לנהוג בעולם המערבי, וכי ישראל היא מהמדינות הקיצוניות ביותר בהיקף ההגנה שהיא מעניקה לבעל מקרקעין מפני שינויים תכנוניים. במצב זה, הופכים היבטי קניין לשיקול מרכזי בהחלטות מוסדות תכנון, כשהם דוחקים הצידה, לעיתים, שיקולים תכנוניים אחרים.

בנוסף העמימות הקיימת היום בחוק בנושאים אלה, המתבטאת בפסיקות ובפרשנויות סותרות ומגוונות, יוצרת חוסר בהירות ואי-ודאות, שהם גורמים מובהקים למניעה מייזום תכנון - גם אם יש בו צורך. תשלום פיצויים מהווה היום איום התלוי תמידית מעל ראשם של מוסדות התכנון ושל יזמים כאחד.

לפיכך כוללת הפורמה הוראות ברורות וחד-משמעיות, הן לעניין פיצויים על ירידת ערך והן לעניין היטלי השבחה:

ü הגבלת החבות בפיצויים ובהיטל השבחה לתכניות שניתן להוציא מכוחן היתרי בניה, שכן תכנית מתאר ארצית או מקומית כוללנית היא תכנית בלתי-מסויימת אשר לא ניתן לדעת כיצד תמומש במדוייק

ü נטרול אלמנט ה"ציפיות" משווי הקרקע בחישוב פיצויים והיטל השבחה

ü אבחנה בין פגיעה ישירה לבין פגיעה עקיפה בנכס, תוך צמצום הזכאות לפיצויים בגין פגיעה עקיפה לפגיעה משמעותית בלבד והגבלתה בזמן ביחס למועד אישור התכנית הקודמת לתכנית הפוגעת

ü פישוט הליכי חישוב היטלי השבחה, על-ידי קביעת היום הקובע לחישוב במועד המימוש (הוצאת היתר או מכירת הנכס) וביטול "שיטת המדרגות" הקיימת לחישוב. הסדרת מנגנון לקידום תכנית משביחה או מתקנת, אשר מבטלת את הפגיעה בעטיה נתבעו פיצויים, לרבות קיזוז סכומי הפיצויים והיטלי ההשבחה

ü הסדרת אפשרות לקציבת תוקפה של תכנית מפורטת, אשר פקיעתה, אם לא תמומש במועד, לא תהווה עילה לתביעת פיצויים. זאת, במטרתה לעודד מימוש מהיר ועדכני של תכניות מפורטות

ü הטמעת מרבית הנושאים, שתוקנו לאחרונה בחקיקת דיני הרכישה לצרכי ציבור, בפרק ההפקעות בחוק התכנון והבניה

יובהר כי לא מוצע שינוי במנגנון "השמאי המכריע", שנקבע בתיקון 84 לחוק הקיים, ומוכיח את עצמו עד כה כמנגנון אפקטיבי, מקצועי ואובייקטיבי לקביעת שומות לכל נושאי הקניין.

אכיפה ועונשין
עבירות על חוק התכנון ובניה הן בין העבירות הנפוצות, המבוצעות על-ידי כל מגזרי ושכבות האוכלוסיה בישראל, ולא בכדי התבטאו בתי-המשפט לא פעם כי מדובר ב"מכת מדינה" אשר יש להילחם בה ולמגר אותה. רפורמה הכוללת פישוט וקיצור משמעותיים של הליכי התכנון, לא תהיה לכן שלמה ללא טיפול מקביל בייעול ובשיפור האכיפה ובהחמרת הענישה על עבירות תכנון ובניה:

ü החמרה ענישה על עבירות תכנון ובניה, לרבות על אי-קיום צווים (צווי בית-משפט, צווי הפסקת עבודה וצווים מינהליים), על עבירות שימוש (ענישה חמורה יותר על עבירות שימוש בקרקע חקלאית, שטח פתוח ובסביבה החופית) ועל עבירות המתבצעות על-ידי תאגיד, לרבות אחריות אישית של נושא משרה בתאגיד. הטלת ענישה כלכלית משמעותית, על-מנת לצמצם את התמריץ הכלכלי לביצוע עבירות תכנון ובניה

ü ייעול יכולות האכיפה, לרבות הוספת סמכויות אכיפה מינהליות, הוספת הליך של "סגירת תיק מותנית" מחוץ לכותלי בית-המשפט, וצמצום האפשרות להארכת מועדים על-ידי בתי-המשפט לנסיבות מיוחדות בלבד

ü החמרת ענישה על אישור היתר/תכנית בחריגה מסמכות: אחריות אישית של חבר מוסד תכנון, אשר תומך ביודעין באישור כאמור, ושל נושא משרה במוסד תכנון (לרבות חוקר ושמאי מכריע) אשר המליץ על אישור כאמור

לסיכום
הרפורמה בהליכי התכנון ורישוי הבניה היא רפורמה מעמיקה, המקיפה שורה ארוכה של תחומים ושל מרכיבים.

קידומו של חוק תכנון ובניה חדש הוא רק מרכיב אחד מהרפורמה הכוללת, ולצידה מקודמים צעדים משלימים רבים. בראשם, מהלך תכנוני רחב היקף לאישור תכניות מתאר מקומיות כוללניות ותכניות מתאר ארציות מעודכנות. תכניות אלה יקבעו מעתה מסגרות של מדיניות ברורה, שקופה וידועה מראש, ויאפשרו פישוט וייעול של הליכי התכנון, למען מתן מענה תכנוני מלא, איכותי, גמיש ומגוון לצרכי החברה, הסביבה והמשק בישראל לעתיד לבוא.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

רפורמה בחוק התכנון והבניה - המלצות הצוות הבין-משרדי לבחינת שינויים בחוק התכנון והבניה - תקציר מנהלים