תכניות הרובעים במרכז תל אביב - מנוף להתחדשות או סם הרדמה?

* מנכ"ל משותף בחברת אקו סיטי היוזמת ומבצעת פרוייקטים בתחום ההתחדשות העירונית בתל-אביב. אילי בר מוביל יחד עם שותפו דודו רשף את תחום התכנון באיגוד חברות תמ"א 38 והתחדשות עירונית.

הבהרה: פרק זה נכתב בעיצומם של הדיונים בתכניות הרובעים בוועדה המחוזית וטרם פרסום המלצות החוקרת שמונתה לשמיעת ההתנגדויות לתכניות ולהגשת חוות-דעת בתום בדיקתן. יש לשים-לב לכך שקיימים פערים גדולים בין התכניות שהופקדו לבין השיפורים שביקשה העיריה להכניס במסגרת התנגדות מהנדס העיר, כמו גם שינויים אחרים שביקשו מתנגדים לתכניות לשלב בהן. לכן בעת כתיבת הפרק, לא ניתן היה להתייחס אל התכניות בנוסחן הסופי משום שנוסח זה טרם גובש, ואילו ניתוח התכניות בפרק מתייחס בעיקר אל גרסתן המופקדת.

1. מבוא ורקע כללי
אחת האמירות הרווחות בתחום ההתחדשות העירונית היא ש"במרכז תל אביב אי-אפשר לעשות תמ"א 38". מי שמכיר מקרוב את הקשיים בהם נתקלים יזמים המנסים לקדם היתרי בניה במרכז העיר, יודע שיש צדק רב באמירה זו, וגם אם יצאו כמה עשרות היתרים באזור זה, עדיין מדובר במספרים זניחים ביחס לכמות העצומה של הבניינים. למעשה יזמים רבים ניסו לפעול במרכז תל אביב לנוכח מחירי הדירות הגבוהים והיעדר קרקעות פנויות - ניסו, התייאשו ועברו לבנות בערים שכנות.

פרק זה מתאר את קורותיה של תמ"א 38 בעיר הגדולה, מסביר מדוע מימוש התכנית נתקל בקשיים רבים כל-כך, מפרט את מערכת היחסים של התמ"א עם תכניות הבניה שמקדמת עיריית תל אביב באזורים אלה כבר שנים רבות, ומציע כמה מסקנות לצורך הצלחתן בעתיד של תכניות מקומיות המבקשות להחליף את התמ"א גם בערים אחרות.

"תכניות הרובעים" הינו מונח שהתקבע בקרב הציבור הרחב ביחס לתכניות מתאר מקומיות (עם הוראות תכנית מפורטת) שמגדירות את אפשרויות הבניה באזורים נרחבים במרכז העיר תל אביב-יפו. בעת כתיבת שורות אלה הופקדו רק שתי תכניות לשני רובעים בלבד: רובע 3 (תכנית תא/3616א) ורובע 4 (תכנית תא/3729א), והן נמצאות עדיין בהליכי דיונים בוועדה המחוזית מחוז תל אביב טרם אישורן הסופי. ככל הנראה, העיריה מתכננת בעתיד להפקיד תכניות חדשות לרובעים נוספים בתל אביב, אך כיום כל הדיון התכנוני והציבורי העוסק בתכניות הרובעים מתייחס למעשה רק לרובעים 3 ו- 4. לצורך הנוחות בלבד אשתמש מכאן ואילך במושג "תכניות הרובעים" (להלן: "התכניות") בהתייחסי לשתי תכניות אלה.

כדי לעמוד על חשיבות תכניות הרובעים, כדאי להבין את השטח רחב הידיים עליו הן חולשות בלב-ליבה של תל אביב-יפו. רובע 3 תחום בגבולות הגזרה הבאים: בדרום - רח' בוגרשוב, שד' בן ציון ורח' מרמורק; במזרח - רח' אבן גבירול (לא כולל החלקות הגובלות ברחוב עצמו); בצפון- רח' אוסישקין, נחל הירקון ושפך הירקון; ובמערב - רח' הירקון (לא כולל החלקות שממערב לרח' הירקון). חשוב לשים-לב לכך שמתחם הבימה, כיכר רבין וחלקות גובלות לה אינם כלולים בתכנית.
ממזרח לרובע 3, משתרע רובע 4 התחום בגבולות הגזרה הבאים: בדרום - שד' שאול המלך; במזרח - דרך נמיר (כולל שכונת בבלי הנמצאת ממזרח לו); בצפון - רח' קוסובסקי ורח' בני דן; ובמערב - רח' אבן גבירול המהווה את ציר המפגש בין הרובעים (שוב, לא כולל החלקות הגובלות ברחוב עצמו).

מי שמכיר את רחובותיה הראשיים של תל אביב, לא צריך מפה כדי להבין ששני הרובעים הללו מכסים את כל מרכז העיר שנמצא בין הים לבין נהר הירקון ולציר איילון, כאשר מדרום נמצא רובע לב העיר עליו חלה תכנית ישנה יותר. זהו שטח עצום, הכולל אלפי בנייני מגורים ישנים שנמצאים בשלבי התפוררות שונים ומשוועים לחיזוק בפני רעידות אדמה והתחדשות עירונית רחבת היקף.

הסערה הציבורית סביב תכניות הרובעים התעוררה בסוף שנת 2012 כאשר אושרה סופית הפקדתן בוועדה המחוזית - הליך פורמלי שפתח רשמית את שלב הגשת ההתנגדויות מטעם הציבור הרחב, איגודים מקצועיים ואף מהנדס העיר תל אביב שביקש להכניס תיקונים מהותיים בתכניות. מדוע אנו מגדירים זאת כסערה? כיוון שכל בר-דעת שקרא את נוסח התכניות המופקדות הבין מיד שאפשר לכנותן בהרבה שמות, אך בוודאי לא בשם האופטימי "תכניות להתחדשות עירונית".

מטרתו של הספר "מורה דרך" זה, הינה להקיף את כל היבטי תחום תמ"א 38 ברמה העקרונית והמעשית גם יחד. ברוח הספר כולו נבקש גם בפרק זה להתייחס אל תכניות הרובעים בשני מישורים משלימים:

במישור המעשי - סקירה ממצה של עיקרי התכניות, הרקע התכנוני מתוכו צמחו, אופי ההתנגדויות והשינויים שהוצגו ביחס להוראותיהן ועדכון לגבי מצב העניינים השורר נכון להיום (טרם אישורן) בכל האזור הנרחב עליו הן חולשות. זהו הפן המעשי שיסייע בידי בעלי דירות, יזמים ובעלי מקצוע הקשורים בתמ"א 38 (אדריכלים, עורכי-דין, שמאים וכו') להבין טוב יותר את מהות התכניות ולקבל קריאת כיוון לגבי עתיד ההתחדשות העירונית ברובעים אלה.

במישור העקרוני - ניתוח ובחינת תכניות הרובעים כמקרה מבחן חשוב מאין כמותו ברמה הארצית בסוגיה של תכניות מקומיות המחליפות את הוראות תמ"א 38, וזאת בהתאם לסעיף 23 לתמ"א עצמה. גם הדיון במישור זה משלב היבט מעשי ביחס לשאלה מהם עקרונות היסוד שיש לשלב בתכנית מוצלחת להתחדשות עירונית ומה ההליך התכנוני הראוי והמתאים כדי למנוע מצב בו תכנית מקומית כמו תכנית הרובעים עלולה ליצור קיפאון ארוך שנים בעיר.

הטיפול בשני המישורים יבוצע במשולב לכל אורך חלקי הפרק, שכן סעיף ספציפי בתכניות הרובעים עשוי להוות דוגמה מצויינת לבעיה עקרונית בתחום ההתחדשות העירונית. הצגה משולבת תסייע בהבנת סוגיות שונות גם למי שאינו איש מקצוע בתחום התכנון והבניה. כמובן שאין סיכוי להקיף בפרק אחד את כל היבטי תכניות הרובעים על כל פרטי הפרטים המשולבים בהן, אך אני מקווה כי הפרק יצליח לתאר את עיקרי התכניות ואת חשיבות הדיון התקדימי המרתק שהן מעוררות.

2. תכניות הרובעים - עבר, הווה, עתיד
נתחיל בעבר. כדי להבין לעומק את מהות הוויכוח הציבורי סביב התכניות, חובה לדעת ראשית מהו האינקובטור התכנוני ממנו יצאו לעולם. עיריית תל אביב החלה בשנות התשעים לקדם תכנית שימור למרכז הוותיק של העיר (רובו נמצא בתחומי רובע 3 ובנוסף מובלעת קטנה בתחומי רובע 4. בשנת 2001 הופקדה בוועדה המחוזית תכנית שימור מקיפה לעיר, אך הוועדה המחוזית החליטה לפצלה לשתי תכניות נפרדות. הראשונה קודמה במרץ רב ועסקה במבנים לשימור, קרי תכנית מאוד מצומצמת ומחמירה החלה על רשימה מפורטת של כאלף בניינים שקיבלה בסופו-של-דבר תוקף בשנת 2008 (רק כעבור 7 שנים שלמות!) וסימנה תא/2650/ב. תכנית השימור השניה היתה אמורה לטפל במתחמים לשימור ולא במבנים ספציפיים ועל-כן כונתה תכנית "מתחמים עירוניים בעלי ערך ארכיטקטוני". בינואר 2005 פורסמה הודעה על הכנת תכנית ועל תנאים מגבילים (על-פי סעיפים 77 ו- 78 לחוק התכנון והבניה) להוצאת היתרים באזור הכרזת אונסק"ו במסגרת קידום תכנית המתחמים (סימנה תא/3458). בשנת 2009 הוארכו התנאים המגבילים באזור זה לשנתיים נוספות, אך תכנית המתחמים מעולם לא קודמה עד לשלב הפקדה ואישור סופי ולמעשה נגנזה בגרסתה המקורית.

בזמן שעיריית תל אביב פעלה בנחת לקידום תכנית השימור ותכנית המתחמים, קרו שני דברים דרמטיים נוספים. הראשון בתמיכת העיריה - הכרזה רשמית בשנת 2003 של ארגון אונסק"ו על חלקים נרחבים ממרכז תל אביב כאתר מורשת עולמית, הכרזה שלמעשה נתנה רוח גבית משמעותית לרעיון השימור במרכז העיר. השני למורת רוחה של העיריה - פרסום תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה (תמ"א 38) בשנת 2005 החלה על כל שטח מדינת ישראל, לרבות אזורי מרכז תל אביב (שעדיין לא זכתה בהכרה כמדינה ריבונית נפרדת...).

נראה אם-כן, כי בתוך שנתיים בלבד הוכרזו שתי מגמות תכנון סותרות מהותית על חלק נכבד ממרכז תל אביב. משנת 2005 ועד רגע כתיבת פרק זה, טרם התקבלה החלטה סטטוטורית (החלטה מחייבת של מוסד תכנון) המכריעה סופית בשאלת האיזון הראוי בין שימור לבין חיזוק והתחדשות.

תמ"א 38 על תיקוניה, טרפה את כל הקלפים בפני צוותי התכנון במנהל ההנדסה של עיריית תל אביב. פתאום הונחתה מהרמה הארצית תכנית תקפה שמאפשרת לבנות על כל בניין תוספת של קומה חדשה, לבנות הרחבות משמעותיות לדירות הקיימות, להוסיף ממ"דים ולשנות קווי בניין, למלא את קומת הקרקע ועוד הוראות רבות העומדות בסתירה חלקית או מלאה לכוונות השימור באזור מרכז העיר. השינוי השני והשלישי לתמ"א 38 רק הפכו את המצב לגרוע יותר, כיוון שהיקף התמריצים הוגדל משמעותית, לרבות אפשרויות להריסה ובניה, תוספת של 2.5 קומות חדשות ועוד.

הבעיות לא איחרו לבוא. באזור מתחמי השימור עלו במהרה דרישות לקבלת היתרי בניה על-פי תמ"א 38 והוועדה המקומית מצאה עצמה מנהלת קרב בלימה ברמת כל בניין ובניין עליו ביקשה להגביל את אפשרויות הבניה כדי לא לפגוע בערכי שימור המתחמים על-פי השקפתה. הכלי היחידי שבאמצעותו ניסתה העיריה לבלום את מגמת הבניה וההתחדשות המאסיבית היו "מסמכי מדיניות" של הוועדה המקומית שיצאו בתגובה לכל אחד משינויי התמ"א, מסמכים שלכאורה היו אמורים לשמש כתחליף לתכנית מסודרת בכל חלקי העיר (לא רק באזורי המחלוקת), אך בפועל התבררו ככלי יחסית חלש שכן ועדת הערר במחוז תל אביב לא ראתה בהם מסמך מחייב והמשיכה לשקול כל בקשה להיתר על-פי נסיבותיה, ולא לאשר שלילה גורפת של זכויות ואפשרויות בינוי מכוחו של מסמך המדיניות. בסוף הפרק אתייחס לנושא הכלים הראויים לשלילת זכויות תמ"א 38 בהתאם להוראותיה בסעיפים 22, 23 ו- 24.

זהו ההווה המתמשך (כבר שמונה שנים) במרכז תל אביב - מתח לא פתור בין שימור לבין חיזוק והתחדשות. זוהי גם הסיבה לכך שהוצאת היתרי בניה באזורים אלה הפכה למשימה מורכבת ביותר שאורכת תקופה לא סבירה של שנתיים עד שלוש שנים לצורך חיזוק מבנה והוספת 2 עד 4 יחידות דיור חדשות! מצב עניינים זה הוא בלתי-נסבל עבור יזמים ובעלי דירות שמתקשים להוציא פרוייקטים לפועל. הוא הפך גם לבלתי-נסבל עבור עיריית ת"א שלא הצליחה לממש את יעדיה ואת כוונות השימור והעיצוב שלה. לכן כדי ליצור מסגרת ברורה וכדי שיהיה עתיד לתהליכי ההתחדשות במרכז העיר, פעלה העיריה בשנים האחרונות לקידום תכניות הרובעים (בשלב זה רובעים 3 ו- 4 כאמור) ושילבה בתוכן את כוונות השימור אותן היא מנסה לקדם משנות התשעים, יחד עם הוראות תמ"א 38 לחיזוק מבנים ועידוד התחדשות עירונית.

הלכה למעשה, תכנית המתחמים נולדה מחדש בתוך תכניות הרובעים.

על פניו, מדובר במעשה הנכון והראוי ביותר: גם שימור וגם חיזוק. כל זאת בתוך תכנית מסודרת שמחליפה תכניות רבות החלות על כל מגרש בעיר (קרוב ל- 20 תכניות!) ויחד עם תמ"א 38 יוצרות סבך הוראות בעייתי הגורם אי-ודאות תכנונית וצורך בפרסום מספר רב של הקלות בכל בקשה להיתר. אכן בדברי ההסבר לתכניות הרובעים הוגדרו מטרותיהן כך:

"מטרת התכנית היא קביעת סל זכויות מקסימלי לבניה חדשה ולתוספות, אשר מחד יעודד התחדשות מבני המגורים ברובע והגדלת היצע יחידות דיור מגוון, ומאידך יבטיח שמירה על אופי המרקם האורבני ואיכויותיו.
על-מנת לפשט את הליכי הרישוי והתכנון, התכנית מגדירה סל זכויות כולל ומחליפה את שכבות התכנון שהוספו לתכניות הראשיות לאורך השנים כגון תכניות בניין עיר נושאיות, תקנות חוק, מדיניות תכנון עירונית ופרשנויות של תכניות, כל זאת תוך התבססות על ייעודי הקרקע ופרצלציה של התכניות הראשיות המהוות את הבסיס התכנוני למבנה העירוני.
התכנית מטמיעה את המדיניות העירונית בכל הנוגע לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה בהתאם לסעיף 23 לתמ"א 38 וכן מאמצת את ההוראות הנוגעות להכרזת אונסק"ו.
התכנית מבחינה בין בניה חדשה ותוספת לבניה קיימת, תוך קביעת סל זכויות נפרד לכל אחת מהאפשרויות. בבניה חדשה, ברוב המקרים, סל הזכויות גדול יותר מסל הזכויות שבתוספות הבניה מתוך הצורך בעידוד בניה חדשה מחוזקת בפני רעידות אדמה, הגדלת היצע דירות חדש ומגוון, אפשרות לחניה תת-קרקעית ובניה בסטנדרטים משופרים.
יחד-עם-זאת, התכנית נותנת כלים לחידוש וחיזוק מבנים קיימים, אשר חשיבותם בשמירת המרקם והשפה האדריכלית המקומית הקיימת, כל זאת תוך התאמת היקפי תוספות הבניה לנפח הבניין הקיים והימנעות מתוספת מאסיבית אשר אינה מייצרת יתרונות של בניין חדש."

על הנייר, החזון של תכניות הרובעים בהגדרת המטרות שלהן הוא ראוי ביותר. ידוע לכל העוסקים בתחום, כי תמ"א 38 אינה מותאמת באופן פרטני לכל בניין ולכל מגרש. התמ"א מאפשרת מסגרת נרחבת של תמריצים ומשאירה לוועדה המקומית להפעיל את שיקול-הדעת המקצועי באשר לדרך המימוש המתאימה בשכונות שונות ובמגרשים ספציפיים. טוב עושה עיריית תל אביב כשהיא פועלת לקדם תכנית מתאר לשני רובעים מרכזיים בעיר, ולדעתי אף נכון שהיא מכניסה אל מערך השיקולים של התכנית גם היבטים אדריכליים מובהקים במטרה ליצור מרקם עירוני המתייחס לבית, רחוב, שכונה ועיר מוצלחים יותר.
אילו תכניות הרובעים המופקדות היו מאפשרות את הגשמת כל המטרות הללו, היה זה הישג מכובד של עיריית תל אביב, דוגמה מוצלחת להכנת תכנית מתאר מקומית על-פי סעיף 23 המתרגמת את תמ"א 38 למרחב המסויים הזה, ולא פחות חשוב - כלי לייעול וקיצור הליכי התכנון להוצאת היתר בניה.

אלא שתכניות הרובעים שהופקדו בוועדה המחוזית בסוף שנת 2012 רחוקות מלהגשים את המטרות המוצהרות שלהן. למעשה הן נועדו להגשים מטרה אחת ויחידה - שימור נוקשה של כל מרכז העיר תל אביב. נוקשה עד כדי כך שסביר להניח שכמות המבנים שהיו נכנסים לתהליך בניה על-פי הוראות התכניות היה זניח למדי כך שלא היה מתממש חיזוק המבנים, לא היתה כל התחדשות של הרובעים ואפילו לא היתה מושגת מטרת השימור הנכספת כל-כך... התכניות בנוסחן המופקד היו גורמות פשוט לקיפאון ארוך שנים במרכז העיר.

בחלק זה, נציג ונראה את תוכנן של התכניות על-מנת להמחיש בדוגמאות רבות את הטענות הללו, אך קודם לכן, אבקש לעמוד על מהות הפער העקרוני בין כוונות ההתחדשות של מנסחי התכניות לבין התוצאה הסופית שמסכלת כל סיכוי להתחדשות. למיטב הבנתי, נקודת המוצא של יוזמי התכניות היתה שימור ולא התחדשות, ולאחר שראינו כי תכניות הרובעים הן גלגול מאוחר של תכנית מתחמי השימור, זאת קביעה כמעט ודאית ולכן צריך לגשת אליהן בהתאם. תכנית שימור מתחילה בבניין (או במתחם של בניינים). האדריכל מצייר בעייני רוחו את השינוי המקסימלי אותו הוא מוכן לאפשר כדי ליצור פגיעה מינימלית בערכים האדריכליים של הבניין המקורי. לאחר-מכן הוא מתרגם אל הכתב את הבניין העתידי הרצוי בשורה של מגבלות תכנוניות נוקשות לצד מספר מצומצם יחסית של שינויים והקלות מבחינת אחוזי בניה, גובה, קווי בניין, עיצוב חיצוני וכדומה. המסמך המתקבל הוא תכנית שאומרת הרבה "לא" ומעט מאוד "כן". כאמור, הדברים נכונים ביחס לבניין בודד ומתחם עירוני כאחד.

לעומת-זאת, תכנית לחיזוק מבנים והתחדשות עירונית מתחילה באנשים המתגוררים בבניינים. תמ"א 38 היא בפירוש תכנית לאומית להצלת אנשים, לא להצלת בניינים. היא מדרגת את צרכי חיזוק הבניין וההתחדשות העירונית בראש סדר העדיפויות וזאת תוך "הקרבה מודעת" של הערכים האדריכליים של בניין בודד או שכונה שלמה. תכניות מקומיות שיזמו עיריות אחרות (רמת גן, קריית אונו והרצליה לדוגמה) על-פי סעיף 23, הן המשך ישיר להוראות תמ"א 38 לאור הגישה הליברלית יחסית בכל הקשור לחישוב סל הזכויות.

במציאות מושלמת לא היתה סתירה מהותית בין שתי התפיסות. במציאות שלנו, הן נמצאות במסלול התנגשות ובתכניות הרובעים המופקדות קרתה תאונה חזיתית. את תוצאותיה מוקדם לאמוד שכן ההתנגשות, או נכון יותר לומר התגוששות, טרם הסתיימה בעת כתיבת שורות אלה. לנוכח כמות עצומה של התנגדויות שהוגשו לתכניות המופקדות המליצה הוועדה המקומית לערוך בהן מספר רב של שינויים משמעותיים. כפי שהזכרתי קודם לכן, גם עיריית תל אביב עצמה באמצעות התנגדות מהנדס העיר, ביקשה להכניס בה שינויים מהותיים - ככל הנראה לנוכח הבנה מאוחרת שהתכניות בנוסח המופקד יסכלו התחדשות ברובעים אלה. אך בכך לא הסתיים העניין שכן לאחר המלצות הוועדה המקומית לשינויים נפתח סבב דיונים בשמיעת ההתנגדויות בפני חוקרת שמונתה בידי הוועדה המחוזית, דיונים ארוכים שחידדו שוב ושוב את המתח המובנה בין דרישות השימור לבין דרישות ההתחדשות. כיוון שהמלצות החוקרת טרם פורסמו, קשה לומר ברגע זה משהו חד-משמעי לגבי העתיד.

3. עיקרי התכניות המופקדות ואפקט ההילה
תכניות רובע 3 ורובע 4 המופקדות, הן שתי תכניות נבדלות שכן הן חלות על אזורים שונים בעיר. עם-זאת, מדובר בתכניות כמעט זהות ברוב סעיפיהן, למעט מספר נקודות עקרוניות. לאחר הצגת הרקע ליצירת התכניות והבנת כוונות השימור העומדות ביסודן, הגיעה העת להציג את עיקרי התכניות.

התכניות קובעות שני מסלולי התחדשות עירונית שונים: בניה חדשה (לרבות הריסת בניין קיים ובניית חדש תחתיו) ותוספת בניה על בניין קיים.

להלן תמצית הוראות תכנית רובע 3 ביחס לשני המסלולים הנפרדים כפי שמפרט סעיף 2.2 לתכנית (מיד לאחר-מכן אתאר את ההבדלים ביחס לתכנית רובע 4) ואלה עיקריו בקיצורי עריכה מתבקשים:

א. קביעת סל זכויות בניה לבניינים חדשים בהתאם לגודלו ומיקומו של המגרש במבנה העירוני. זכויות הבניה הינן שטחים כוללים (עיקרי ושרות) ומימושן מותנה בעמידה בקווי הבניין ומספר הקומות המותר. זכויות בניה שלא ניתן לנצלן במסגרת הוראות הבניה המותרות בתכנית זו - מבוטלות.

ברחובות דיזנגוף ובן יהודה - עד 240% - 280% בגובה שלא יעלה על 6 קומות וקומת גג חלקית כולל קומה מסחרית.
ברחובות ירמיהו, בוגרשוב, המלך ג'ורג' והמגרשים הסובבים את כיכר בזל - עד 230%, בגובה שלא יעלה על 5 קומות וקומת גג חלקית כולל קומה מסחרית.

ברחובות רחבים שמדרום לרח' ארלוזורוב - עד 200% - 265% בגובה שלא יעלה על 6 קומות וקומת גג חלקית במגרשים הגדולים ובגובה שלא יעלה על 5 קומות וקומת גג חלקית במגרשים הקטנים.

ברחובות צרים - עד 200% - 230%, בגובה שלא יעלה על 5 קומות וקומת גג חלקית.

קביעת קווי בניין לבניה חדשה כמפורט בטבלה בפרק 5 לתכנית הרובעים. חריגה מקווי הבניין כאמור תהווה סטיה ניכרת לתכנית.

ב. קביעת זכויות בניה והוראות בניה לתוספות לבניינים קיימים בהתאם לגודלו ומיקומו של המגרש במבנה העירוני ובהתאם לצורך בחיזוק הבניין בפני רעידות אדמה. סל הזכויות כולל הוראות לתוספת על גגות, הרחבות וסגירת קומת עמודים.

לבניינים שהוצא היתר לבנייתם עד ליום 1.1.1980 קרי, בניינים הזכאים לתמריצי תמ"א 38, א"ב.

ברחובות דיזנגוף ובן יהודה במגרשים בייעוד מסחרי - 5 עד 6 קומות בהתאם לגובה הבניין הקיים (2 או 3 קומות בהתאמה) ובנוסף קומת גג חלקית.

בשאר הרחובות (על-פי לשון התכנית הכוונה היא לכל שאר הרחובות הנכללים ברובע, למעט דיזנגוף ובן יהודה):

לבניינים בגובה 2 - 4 קומות תותר תוספת של עד 165% משטח גג הבניין הקיים בקומה אחת וקומת גג חלקית.

בניינים הבנויים בגובה 5 קומות ומעלה תותר קומה חלקית.

הסעיף ממשיך ומתייחס גם לבניינים שקיבלו היתר בניה לאחר שנת 1980, אך אלה אינם רלוונטיים לדיון זה שכן הם מלכתחילה נמצאים מחוץ לגדרי תמ"א 38.

מהם השינויים בעיקרי תכנית רובע 4? במסלול הבניה החדשה ניתן לבנות על צירים ראשיים (דרך נמיר, פנקס, ז'בוטינסקי, שאול המלך) עד 285%, בגובה עד 7 קומות וקומת גג חלקית. בכל שאר הרחובות ברובע 4 ניתן לקבל 250% בגובה עד 6 קומות וקומת גג חלקית.

במסלול תוספת על בניין קיים מאפשרת התכנית לבנות בצירים הראשיים בלבד עד 230% משטח הגג הקיים, סה"כ 6 קומות וקומת גג חלקית. בכל שאר הרחובות תותר תוספת של עד 165% משטח גג הבניין הקיים, בקומה אחת וקומת גג חלקית.

קיימות עוד מספר הוראות ביחס לאזורי בניה נמוכה בתחומי רובע 4 אך הן אינן קשורות לדיוננו.

מתוך נקודת הנחה כי המידע הכלול בתכניות אינו מוכר לרוב קוראי הספר "מורה הדרך" מקריאה ישירה, חשוב לנו לבאר עבורכם מספר נקודות עקרוניות העולות מסעיפים אחרים בתכנית אשר הינן משמעותיות להבנת עיקריה:

חישוב אחוזי בניה: במסלול בניה חדשה אחוזי הבניה הנקובים מחושבים משטח המגרש, אך הם כוללים את כל השטחים העיקרים ובנוסף את כל שטחי השירות למעט מרפסות שמש. כלומר אחוזי הבניה שנשמעים על פניו ניכרים למי שרגיל לחשב אחוזים לשטח עיקרי בלבד מתגלים כמצומצמים כאשר מכניסים אליהם את כל קומת הקרקע לרבות אזורים מפולשים, לובי כניסה, חדרי שירות וכדומה; מצרפים לכך את חדרי המדרגות והמבואות הקומתיות; והם גם כוללים את שטחי הממ"דים. לכן אסור לטעות ולהתרשם ממקדם האחוזים הגבוה, שכן בפועל הוא נמוך מאוד ביחס לשטחים עיקריים חדשים לבניה.

גובה ומספר קומות: הגובה הנקוב במספר קומות בשני המסלולים (בניה חדשה ותוספת על קיים) כולל גם את קומת הקרקע! כלומר, בניין חדש בן 6 קומות על-פי התכנית הוא למעשה בניין הכולל קומת קרקע, 5 קומות טיפוסיות ובנוסף קומת גג חלקית (שאינה נספרת במניין הקומות). שימו-לב שברובע 4 למשל בניינים חדשים במרבית רחובות הרובע יכולים לקבל 5 קומות טיפוסיות בלבד. בתוספת בניה מעל בניין קיים בן 3 קומות טיפוסיות מעל קומת קרקע חלקית התכנית מציעה להוסיף קומה טיפוסית אחת ובסך הכול בתוספת בניה נקבל בניין סופי בן 4 קומות טיפוסיות. רק ממניין הקומות קל להבין עד כמה התכנית ממעטת במתן זכויות, שכן כל ההבדל בין בניין חדש לבין תוספת על בניין קיים הוא קומה טיפוסית אחת, שאמורה לממן פרוייקט הריסה ובניה שלם... מצב דברים זה, משחזר למעשה את תמ"א 38 בגרסתה הראשונית ואף גרוע מכך.

קווי בניין: קווי הבניה המפורטים בטבלה המשולבת בתכניות הם קווים מחמירים יותר מהקווים על-פיהם נבנו הבניינים הקיימים ברובעים אלה. המשמעות היא ששטח כל קומה בבניה חדשה הינו נמוך משטח הקומה הקיימת ואם תוסיפו לכך את העובדה שגרעין המדרגות והמבואה הקומתית מכפיל או משלש את שטחו ביחס לחדר המדרגות הקיים - הרי ששוב נוצר חסם תכנוני משמעותי לניצול זכויות לשטח עיקרי במגרש על-פי התכנית.

הגבלות עיצוב מחמירות: במסלול התוספת לבניינים קיימים, מעבר להיקף הזכויות הנוספות על הגג (ברוב הבניינים רק קומה מלאה וקומה חלקית אחת בשני הרובעים), הוכנסו גם קרוב ל- 50 סעיפים העוסקים בהוראות תכנון ועיצוב שונות. חלק מסעיפים אלה יוצרים חסמים רציניים למימוש פרוייקט בבניין טיפוסי כך שלמרות שעל פניו מאפשרת התכנית להוסיף קומה וקומת גג חלקית על רוב הבניינים, הרי שבפועל התכנית מצמצמת משמעותית את האפשרויות לבניית הרחבות, מרפסות, הרחבת דירות בקומת העמודים ועוד.

בטרם נמשיך בניתוח חסמי ההתחדשות העירונית שיצרו שתי התכניות המופקדות, ראוי כי נעצור ונתבונן בנקודה שלא ניתן להתעלם ממנה כלל. מדובר בזהות התכניות ביחס לשני רובעים שונים. כפי שניתן לראות בתרשים להלן אזור ההכרזה בתוספת אזור החיץ שסביבו - BUUFER ZONE - של אונסק"ו מתייחס ליותר ממחצית שטח רובע 3 (קו הגבול הוא רח' ארלוזורוב מצד צפון). לעומת-זאת ברובע 4 אזור ההכרזה כולל מקטע קטנטן הנמצא בין שד' שאול המלך, רח' אבן גבירול, שד' דוד המלך ורח' דובנוב. גם אם מחזיקים בעמדת שימור קיצונית ומבקשים לממש את שאיפות אונסק"ו בתחומי מרכז תל אביב, הרי שרק חלק מרובע 3 ועוד פינה מרובע 4 הם אזורים מוטי שימור. כל חלקו הצפוני של רובע 3 ורובו של רובע 4 לכאורה צריכים היו להיות אזורים "חופשיים" בהם תתאפשר גמישות תכנונית נרחבת משמעותית עם יותר אחוזי בניה, עליה בגובה הבניינים וללא הוראות עיצוב מחמירות.

בפסיכולוגיה חברתית קיים המושג "אפקט ההילה" שמתאר את הנטיה של אנשים להסיק בטעות על אופיו ותכונותיו הכוללות של אדם על-פי תכונה מובחנת אחת. למשל, אנשים נוטים לייחס לפרופ' למתמטיקה בנוסף לאינטליגנציה גבוהה גם תכונות נוספות כגון אופי חיובי, יושרה, חריצות ועוד שלל תכונות חיוביות וזאת מבלי להכיר כלל את האיש, אלא רק על בסיס התואר המתלווה לשמו. ההטיה פועלת כמובן גם בכיוון ההפוך בהסקה שלילית על בסיס מאפיין מובחן אחד שלילי. אפקט ההילה הוא אחד מאבות היסוד של עולם הפרסום (שימוש בידוענים למכירת מוצרים) וכנראה שהוא גם יעיל בתחום התכנון והבניה, אחרת קשה להבין מדוע חרף העובדה שאזור ההכרזה של אונסק"ו חל על פחות משליש משטח הרובעים 3 ו- 4 יחדיו, הרי שבתכניות המופקדות רוח השימור צבעה לחלוטין את שני השלישים הנוספים באותו לבן בוהק של העיר הלבנה. הדעת נותנת שלכל הפחות אזור ההכרזה היה צריך להיות מעוגן בתכנית אחת ושאר האזורים בתכנית נפרדת. לחילופין, ניתן היה לייחס לכל רובע 3 אופי שימורי אך לאפשר ברובע 4 התחדשות מאסיבית יותר וללא כל מגבלות שימור.

בפועל, ההבדלים בין התכניות המופקדות זניחים למדי. הדברים בולטים במיוחד בפרק הקיים בתכניות העוסק בהוראות לתוספות בניה לבניינים קיימים (פרק 4.1.3) שהוא הפרק הארוך, המפורט והמחמיר ביותר בשתי התכניות. למרבה הפלא, אין כל הבדל בכל עשרות סעיפי-המשנה שלו, בין אזורי השימור לבין שאר האזורים!

העובדה שהתכניות מערבבות בתוכן את אזור ההכרזה של אונסק"ו עם אזורים שאינם כלולים בהכרזה, יצרה בפועל בעיה מעשית נוספת שכן ארגון אונסק"ו התנגד לשתי התכניות משום שלדעת נציגיו שתיהן מפרות את התחייבות העיריה לשימור אזור העיר הלבנה המוכרז. התוצאה היא שהדיון המורכב והרגיש ביחס לאזור מוטה השימור מעכב גם את האזורים האחרים, רק משום שהשניים נכרכו יחדיו בתוך אותן תכניות והליכי ההתנגדויות והאישורים שלהן שזורים זה בזה. על טעות זו עוד נרחיב בהמשך.

4. התנגדות לתכניות הרובעים
4.1 כללי
לאחר פרסום התכניות בציבור לצורך הגשת התנגדויות, הוגשו לוועדה המחוזית 56 התנגדויות לתכנית רובע 3 ובנוסף הוגשו 43 התנגדויות לתכנית רובע 4. איגוד חברות תמ"א 38 והתחדשות עירונית בלשכת המסחר, בהובלת מחבר פרק זה ומר דודו רשף יחד עם משרד עפר טויסטר בשם המתנגדים, הגיש התנגדות מקיפה לשתי התכניות, זאת בשם מספר חברות יזמיות הפעילות במרכז תל אביב, במהלכה נסרקו כל סעיפי התכניות במטרה לסמן את כל הבעיות הגלומות בהן. להלן עיקרי התנגדותנו כפי שהוצגה בפני הוועדה המחוזית (לצורך הנוחות בלבד נקטנו בלשון יחיד והתייחסנו אל שתי התכניות כתכנית אחת לנוכח הדמיון הרב ביניהן):

בדברי ההסבר לתכנית נטען כי מטרתה לעודד התחדשות עירונית בדרך של הריסה ובניה על פני עיבוי-בינוי בתוספת על מבנים קיימים: "התכנית מבחינה בין בניה חדשה ותוספת לבניה קיימת, תוך קביעת סל זכויות נפרד לכל אחת מהאפשרויות. בבניה חדשה, ברוב המקרים, סל הזכויות גדול יותר מסל הזכויות שבתוספת הבניה מתוך הצורך בעידוד בניה חדשה מחוזקת בפני רעידות אדמה, הגדלת היצע דירות חדש ומגוון, אפשרות לחניה תת-קרקעית ובניה בסטנדרטים משופרים".

הלכה למעשה התכנית אינה מציעה תמריץ ממשי להריסה ובניה, בעיקר משום שהיקף זכויות הבניה המוצע ודרישות הצפיפות אינם מאפשרים היתכנות כלכלית על בסיס התכנית, וללא השתתפות כספית מצד בעלי הדירות.

אלא שהתכנית אינה מסתפקת בכך ולכאורה בשם העדפה מוצהרת להריסה ובניה, אף גורעת מהיקף זכויות הבניה שניתן לנצל בפרוייקט עיבוי-בינוי - וזאת כדי לייצר תמריץ שלילי לחלופה זאת. בתוצאה הסופית לא קיים תמריץ ריאלי להריסה ובניה, וכדי להצדיק חלופה זאת נגרעות זכויות מעיבוי-בינוי! מהלך זה מהווה פגיעה חמורה בזכויות ובתמריצים שמעניקה תמ"א 38 ללא כל הצדקה תכנונית ראויה ומנומקת, כפי שדורשת תמ"א 38 עצמה בסעיף 23 לתכנית.

לכך נוסיף ונטען, כי אין להפלות בין גובה בניין חדש לגובה בניין קיים, שכן לעניין חזות העיר והמרקם הבנוי ברובע לא קיים הבדל בין השניים. יתרה מכך, מספר יחידות הדיור ושטחי הבניה בפרוייקט הריסה ובניה שקיימת לו היתכנות כלכלית הינו גדול משמעותית מזה שבפרוייקט עיבוי-בינוי, כך שהעומס על תשתיות עירוניות בעיבוי-בינוי הינו בהכרח מצומצם יותר מזה שבחלופה של הריסה ובניה.

מכל אלה עולה כי התכנית עצמה קובעת כי לא קיימת מניעה כאמור בסעיף 23 לתמ"א 38 בשל "טעמים מיוחדים הנובעים משיקולים תכנוניים, או אדריכליים, נופיים, כושר נשיאה של תשתיות במגרש" להתיר מיצוי של מלוא הזכויות שמעניקה תמ"א 38 גם במסלול תוספת על בניין קיים. לכן אנו טוענים כי יש לשנות את הוראות התכנית באופן שתתיר ניצול זכויות מלא לפי סעיף 11 לתמ"א 38 ללא מגבלות גובה, קווי בניין, צפיפות, עיצוב אדריכלי ותקני חניה, ובנוסף לכך יש לתקן את הוראות התכנית כך שיציעו מסלול המייצר תמריץ אמיתי (ולא כפי שמוצע) לעידוד הריסה ובניה.
בנוסף לאמור, חשוב להדגיש כי התכנית יצרה חסם כפול: לכאורה היא מעודדת את מסלול ההריסה והבניה אך לא נותנת תמריץ זכויות מספק, ובאותה נשימה היא קובעת מגבלות עיצוב בלתי-אפשריות לפרוייקט בניה על מבנה קיים - צירוף זה יוצר הלכה למעשה תכנית שהינה בגדר חסם לקידום פרוייקטים של התחדשות עירונית בשני המסלולים גם יחד (תמ"א 38 חיזוק ועיבוי, ותמ"א 38 במסלול הריסה ובניה מחדש), ועל-כן מן הראוי לבצע בה שינויים יסודיים בכדי לאפשר את יישום תמ"א 38 בעיר ת"א.

4.2 ריבוי מגבלות תכנון ועיצוב המכשילות התחדשות עירונית
טענתנו העיקרית נגד התכנית היא שהוראותיה התכנוניות אינן מגשימות את תכליתה וקובעות למעשה מגבלות העולות על התמריצים. כרקע להתנגדות, טענו שתכנית להתחדשות עירונית וחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה חייבת לעמוד בשלושה עקרונות בסיסיים: ודאות תכנונית מקסימאלית; תמריצים מבוססי זכויות; זמינות בהיבט קנייני. ההתחדשות העירונית בישראל עדיין בחיתוליה אך אין אנו פועלים בחלל ריק! מאז פרסום תמ"א 38 בשנת 2005, ואף קודם לכן במספר תכניות קודמות להתחדשות עירונית בתל אביב (לב העיר, תכנית ס', תכנית מ', תכנית השימור 2650ב') הצטבר ניסיון יזמי ותכנוני רב וחובה ליישמו באופן מקיף בהוראות תכנית חדשה ומקיפה כל-כך.

בנוסף לכך, אנו טוענים כי בתהליכי התחדשות עירונית יש להבחין בין שני מצבי קניין נבדלים: א. בעלות מבוזרת (ריבוי בעלים בבית משותף/באגודה שיתופית/ במושע) ב. בעלות מרוכזת (חברה יזמית/ בעלים פרטי יחיד/בעלות משפחתית). מובן מאליו שבבניין בבעלות מרוכזת קיים חופש יזמי ותכנוני גדול פי כמה מבניין בבעלות מבוזרת בו המורכבות התכנונית הופכת לחסם מרכזי. יש לקחת בחשבון שרוב רובם של הבניינים ברובע נשוא התכנית הינם בניינים בבעלות מבוזרת ועל-כן את העקרונות הבסיסיים שיפורטו להלן יש לבחון אך ורק בהנחת מצב של קניין בבעלות מבוזרת.

4.3 ודאות תכנונית מקסימאלית
התכנית חייבת לספק ליזם ולמתכנן ודאות תכנונית מקסימאלית לגבי: היקף זכויות בניה חדשות, קווי בניין, בניית הרחבות, בניית מרפסות, בניית ממ"דים, פתרונות חניה, תכנון מעליות ומיקום פונקציות משותפות. בנוסף, היא חייבת לאפשר גם גמישות תכנונית כך שבוודאות ניתן יהיה לממש פרוייקט העומד במכלול הוראותיה של התכנית. ככל שרמת הוודאות התכנונית עולה, כך קטן הפער בין נקודת המוצא לבין התוצאה הסופית שאושרה. בדרך זו, יזם יכול להגיע עם בעלי הזכויות בדירות הקיימות להסכמות ברורות בהיבט המסחרי והתכנוני שאכן יתממשו בפועל בהחלטת הוועדה המקומית. לדוגמה: בבניין בבעלות מרוכזת ניתן להעביר זכויות מאגף א' לאגף ב' כך שתחשיב הזכויות הכללי לא נפגע. בבניין בבעלות מבוזרת הרחבה מוגדלת לדירה אחת, לא רק שאינה פיצוי ראוי על גריעת הרחבה לדירה שניה, אלא מכשילה את האיזון העדין שגובש בין בעלי הזכויות בדירות הקיימות לבין עצמם ובהסכמה עם היזם.

לכאורה, התכנית עונה על קריטריון הוודאות התכנונית משום שהוראותיה מפורטות מאוד. אלא שזה גם מקור חולשתה: התכנית אף כוללת הוראות עיצוב מפורטות ונוקשות כל-כך, אשר יוצרות למעשה חוסר ודאות תכנוני שאינו קשור בהכרח למימוש זכויות, אלא להיתכנות תכנונית של שילוב כל הדרישות כולן במבנה אחד. לדוגמה: דרישת העיצוב לשמר רצועת עמודים מפולשת בחזית הבניין בפרוייקט עיבוי-בינוי עומדת בניגוד לדרישה ההנדסית לחיזוק מבנה בפני רעידות אדמה על-פי תקן וגם לצורך המעשי באפשרויות הרחבה לדירות הקרקע. דוגמה נוספת: התכנית מעודדת בניית יחידות דיור נפרדות בקומת הגג החלקית האחרונה (פנטהאוזים במקום דופלקסים) גם בפרוייקט עיבוי-בינוי, אך באותה נשימה מחייבת נסיגה של הקומה החלקית מהחזית הקדמית והעורפית, נסיגה שכמעט תמיד לא מאפשרת בניית ממ"ד תקני עם ביסוס לקרקע ביחידת הגג, ובכך למעשה גורמת לחסם הנדסי בשל דרישה עיצובית לנסיגות. הלכה למעשה התכנית מעדיפה באופן בוטה ודאות עיצובית מלאה, על פני מתן גמישות תכנונית לצורך תכנון המותאם לאילוצים הספציפיים בכל מבנה ומבנה. בכך התכנית פועלת כתכנית שימור מחמירה יותר מאשר תכנית המעודדת התחדשות עירונית.

4.4 תמריצים מבוססי זכויות
התמריצים שמעניקה התכנית לצורך מימוש ההתחדשות העירונית וחיזוק המבנים, חייבים להתבסס על זכויות בניה חדשות בהתאם למנגנון התמריצים אותו יצרה תמ"א 38 (ושלושת תיקוניה אף שיכללו זאת לאור חסמי מימוש שצפו ועלו מן השטח). לבסס היתכנות כלכלית להתחדשות עירונית על יסוד הנחת השתתפות כספית מצד בעלי הדירות הינה טעות מהותית המהווה חסם מימוש. התכנית לא מציעה תמריץ המבוסס על זכויות להריסה ובניה של בניינים חדשים, ולמעשה מגלמת בתוכה הנחת עבודה סמויה לפיה בעלי הדירות המעוניינים בחלופה זאת יצטרכו להשתתף מכיסם במימונה. עיקרון יסודי זה אינו נשען על טענה עקרונית ערטילאית אלא על טענה מעשית ביותר: אין בנמצא בית משותף שכל בעליו מסוגלים להשתתף במימון פרוייקט הריסה ובניה! במקרה כזה גם לא ניתן יהיה לכפות על-פי חוק השתתפות כספית, ועל-כן תחסם האפשרות למימוש הפרוייקט ולו בשל קושי כלכלי של אחד מבין כל בעלי הדירות.

להמחשת נקודה זו, אתאר את אחד האבסורדים המדהימים בתכנית המופקדת. בניין קיים הנמצא ברובע 3 על מגרש קטן מ- 500 מ"ר מקבל מכסת זכויות בניה "חדשות" על-פי התכנית שלמעשה אפילו לא מאפשרות לבנות את אותו בניין ממש מחדש! כלומר, סל הזכויות המוצע לצורך עידוד התחדשות עירונית קטן יותר מן השטח הבנוי בפועל כיום. קשה להאמין לנתון זה, אך ביצענו בדיקה מדגמית על מספר בניינים ממוצעים בתחומי רובע 3 והגענו לתוצאה זו ביותר ממחציתם. מובן שגם אם נותרת יתרת זכויות שולית מעבר לשטח הבנוי כיום, אין בכך כדי לאפשר מנוף כלכלי לביצוע פרוייקט הריסה ובניה.

4.5 זמינות בהיבט קנייני
הבעלות המבוזרת מכתיבה קושי אינהרנטי למימוש פרוייקט התחדשות עירונית בהיבט הקנייני. בשל חשיבות המטרה הלאומית לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה, תוקן חוק המקרקעין כך שהופחתו לבסוף אחוזי ההסכמה הנדרשים מבעלי הזכויות לרף של שני שלישים בלבד. שינוי מהותי זה מהסכמה מלאה לרף נמוך יותר, מלמד על חשיבות הנושא שמצדיקה אף פגיעה מסויימת בזכות הקניין (ברכוש המשותף). ראו דיון בסוגיה זו בהרחבה בפרק הדייר הסרבן.

שלא כמצופה, התכנית פועלת במגמה הפוכה מזו של תמ"א 38 וחוק המקרקעין לעניין יצירת זמינות בהיבט הקנייני למימוש פרוייקטים. כל הוראה עיצובית בתכנית המחייבת חדירה אל קניינו הפרטי (קרי שטח דירתו להבדיל משטחים ברכוש המשותף) של אחד הבעלים, מחזירה את רף ההסכמה הנדרש לכדי 100%, בכפוף לפניה למפקח/ת על המקרקעין בהתאם לאמור בפרק הדן בנושא הדייר הסרבן, שכן לא ניתן לכפות על בעל דירה שיתנגד לאלמנט בינוי בתוך שטח דירתו את ביצוע העבודה הנדרשת. לדוגמה: התכנית חייבת לאפשר באופן חד-משמעי וללא כל סייג בניית רכיבי חיזוק בפני רעידות אדמה מחוץ לשטח הדירות, ולא כך היא בשל מגבלות עיצוב שנקבעו בה. דוגמה נוספת: התכנית משאירה לשיקול-דעת מהנדס העיר את שאלת האישור לסגירת מרפסות קיימות, כאשר על-פי-רוב מדובר במרפסות שנסגרו בפועל לפני שנים רבות. לו יחליט מהנדס העיר לדרוש פתיחת מרפסות משיקולים עיצוביים, הרי שתתחייב פגיעה בקניינם של חלק מבעלי הדירות ובכך ייווצר חסם תכנוני וקנייני לקידום פרוייקטים מסוג התחדשות עירונית.

4.6 סיכום
חסמים מהותיים אלה נובעים מכך שהתכנית מאמצת דרישות עיצוב מחמירות של תכנית שימור, במקום לאפשר גמישות תכנונית מקסימאלית כמצופה מתכנית כללית להתחדשות עירונית. לדעתנו, חובה להשאיר גמישות רבה ככל הניתן בפרוייקטים מסוג התחדשות עירונית ולתת מענה מלא מתוך הנחה שבבניינים שונים קיימות בעיות שונות וספציפיות ולא ניתן לכסות את כולן במסגרת תכנית אחת. נטיית הוועדה המקומית היא לקבוע הוראות מחמירות כדי לכסות את מירב מצבי העולם, ובכך היא למעשה שומטת את הקרקע תחת ישימות התכנית.

5. אונסק"ו, מהנדס העיר ומתנגדים נוספים
לצד התנגדות האיגוד והתנגדויות מצד גורמים יזמיים ופרטיים, הוגשו גם מספר התנגדויות ציבוריות. מהנדס עיריית תל אביב ביקש לבצע מספר תיקונים ושינויים להוראות התכנית שהופקדה על-ידי העיריה. מובן מאליו שאין מדובר בהתנגדות לעצם התכנית, אלא במקצה שיפורים מצד העיריה, לטענתה, נוכח אישורו של שינוי מס' 3 לתמ"א 38 שהרחיב את אחוזי הבניה שהיא מעניקה ונוכח הרצון להטמעתם בתכנית הרובעים המופקדת שנוסחה טרם אישורו.

מהם השינויים המשמעותיים שמבקשת התנגדות מהנדס העיר להכניס בתכנית? בעיקר הגדלת זכויות ותוספת קומות במסלול הריסה ובניה: עד 350% שטחי בניה משטח המגרש (כזכור, שטחים עיקריים ושטחי שירות גם יחד); תוספת קומות בגובה לצורך ניצול הזכויות הנוספות; הגדלת מס' יחידות דיור למגרש (שיפור הצפיפות); והקטנת קווי בניין כך שניתן יהיה לנצל תכסית קומה רחבה יותר ביחס לתכנית המקורית.

במסלול תוספת בניה על מבנה קיים, הוכנסו שינויים מינוריים יחסית, כאשר הדבר הבולט ביותר הוא השינוי שלא הוכנס למרות השינוי השלישי לתמ"א 38. העיריה מסרבת בתוקף לאפשר תוספת 2 קומות וחצי מעל לבניינים קיימים למרות שהגובה הסופי שלהם יהיה נמוך משמעותית מחלופת הריסה ובניה על-פי מתווה התנגדות מהנדס העיר.

התנגדות משמעותית נוספת הוגשה בשם ארגון אונסק"ו והמועצה לשימור אתרים, שטענו במסמך ארוך יחסית (אך לא מאוד מפורט מבחינת היחס לסעיפים ספציפיים בתכנית) שהתכניות מפרות את התחייבות עיריית תל אביב לשימור אזור העיר הלבנה שהוכרה בידי הארגון כאתר מורשת עולמית. במסגרת שמיעת ההתנגדויות בוועדה המקומית אף נטען בידי נציגי הארגון כי אישור התכניות המופקדות עלול לגרום לביטול ההכרזה! עיקר ההתנגדות הופנה לשאלת גובה הבניינים, אך גם לנושאי קווי הבניין, תוספות ממ"דים והרחבת אגפים.
שימו-לב שהתנגדות אונסק"ו יצאה נגד עיקרי התכניות המופקדות בטענה שהן מאפשרות היקפי בניה גדולים מדי, בעוד שהתנגדות מהנדס העיר ביקשה להרחיב משמעותית את היקפי הבניה אך הכפיפה את השינוי המבוקש לאישור אונסק"ו באזור ההכרזה של העיר הלבנה ועל כך נאמר אוי לי מיוצרי ואוי לי מיצרי.

בנקודה זו, חשוב להדגיש חזור והדגש כי התנגדות מהנדס העיר אינה חלק מהתכניות המופקדות, אלא הינה בגדר המלצה לשינוי בלבד. עד שהוועדה המחוזית לא תקבל החלטה סופית בדבר השינויים הנדרשים בסעיפי התכניות, לא ניתן להתבסס על התנגדות מהנדס העיר כתוספת ודאית לתכניות, בוודאי לא לנוכח הכפיפות שלה להסכמת אונסק"ו באזור ההכרזה של העיר הלבנה.

התנגדות נוספת כבדת משקל, הוגשה בידי התארגנות ייחודית של מספר רב של בעלי דירות סביב מתחם אסותא ("עמותת תושבי מתחם אסותא") שטענו כי הפיתרון הראוי לכל הבניינים במתחם הינו מסלול הריסה ובניה, שהתכניות אינן מציעות תמריצים ראויים למימושו, ואף הציגו חלופות אדריכליות למתווה בינוי שיאפשר לקדם מסלול זה במתחם.

לאחר שמיעת ההתנגדויות בוועדה המקומית, הוכן מסמך המלצות להכנסת שינויים נוספים בתכנית - רובם עוסקים בהסרת חסמים קטנים במסלול תוספת על בניין קיים שמצמצמים את דרישות השימור ומאפשרים גמישות רבה יותר בתכנון הרחבות, מרפסות, מעליות ותוספת הקומות. מסמך זה הוגש לוועדה המחוזית והוא מהווה נדבך נוסף בהמלצות הוועדה המקומית לשינויים דרושים בתכניות המופקדות.

בכך למעשה הושלמה סקירת תכניות הרובעים, החל ברקע התכנוני מתוכו צמחו, דרך תהליכי התגבשותן ועד לסיום שלב שמיעת ההתנגדויות. בעת כתיבת שורות אלה, בעודנו דנים בתכניות הרובעים, יש לזכור כי קיימות כבר מספר "שכבות" נוספות של שינויים צפויים מעל לתכניות המופקדות, אך עדיין לא הוכרע בוועדה המחוזית הנוסח הסופי על פיו יעוצב מרכז תל אביב בעשורים הבאים.

6. תמ"א 38, תכניות על-פי סעיף 23 ומסמכי מדיניות
כעת נעלה מן הרמה המקומית ומתוך הפרטים הקטנים של תכניות הרובעים אל הרמה הארצית במטרה לבחון את ההליך התכנוני של הפקדתן ואת תוצאותיו העגומות. כדי לבצע ניתוח מדוייק של הדברים, חשוב להכיר ראשית את ארגז הכלים התכנוני שיצרה תמ"א 38. במטרה למנוע "אסון תכנוני" בחסות תמ"א 38, הקפידו מנסחיה, בצדק רב, להשאיר שיקול-דעת נרחב ביותר לוועדה המקומית שמכירה את אזורי התכנון השונים שבתחומה ויכולה לבצע התאמות בהתאם למגבלות ולצרכים המקומיים. התמ"א מעניקה לוועדה מקומית אפשרויות פעולה שנעות על הציר שבין אפס למאתיים (רק כצורת ביטוי כמובן). פירושו, שלוועדה המקומית ניתנת הסמכות לשלול את כל תמריצי התמ"א, לאשר אותם באופן חלקי, מלא ואף להכפיל אותם אם הדבר נחוץ על-פי שיקול-דעתה המקצועי. לצורך כך, הוקדש פרק שלם בתכנית (פרק ג') העוסק בשיקול-דעת מוסד תכנון ושמירת זכותו, במסגרתו קבעה תמ"א 38 שלושה מסלולי פעולה שונים:

סעיף 22 מאפשר לוועדה המקומית לסרב למתן היתר בניה הכולל תוספת זכויות על-פי התמ"א וזאת מטעמים מיוחדים שעליה לנמק. זהו כלי זמין שאינו דורש כל פעולה תכנונית מקדימה מטעם הוועדה, אך הוא מחייב נסיבות מיוחדות ונימוקים חזקים לסירוב. הוא יכול לשמש רק לצורך גריעת זכויות או בקשות התאמה עיצובית ולא לצורך מתן תוספת זכויות מעבר לקבוע בתמ"א. יש להדגיש כי סעיף זה מהווה למעשה "חיסול ממוקד" של בקשה ספציפית להיתר.

סעיף 23 מאפשר לוועדה המקומית לאשר תכנית מפורטת שתוסיף, תגרע או תשנה את הוראות התמ"א. להבדיל מהכלי הזמין המצוי בסעיף 22, הכנת תכנית ואישורה הוא הליך תכנוני מורכב וארוך יותר משמעותית. כמו-כן, בתכנית חדשה לפי סעיף זה ניתן לגרוע זכויות אך גם להוסיף זכויות מעבר לקבוע בתמ"א, זאת במטרה לאפשר היתכנות כלכלית באזורים בהם תמריצי התמ"א אינם מספקים. נכון להיום, מספר ועדות מקומיות אישרו תכניות מתמרצות לפי סעיף זה, ורק בתל אביב ובירושלים הופקדו (אך טרם אושרו) תכניות גורעות על פיו.

סעיף 24 הנועל את פרק שיקול-הדעת, קובע מנגנון נוסף מעניין המאפשר לוועדה המקומית דרך ביניים בין שני המסלולים הקודמים באמצעות פרסום הודעה על הכנת תכנית מפורטת לפי סעיפים 77 ו- 78 לחוק התכנון והבניה. במסלול זה, ניתן ליצור מגבלות על זכויות תמ"א 38 וצמצומן בדרך מהירה יותר מאשר במסלול אישור מלא לפי סעיף 23, אך ראשית חייבת הוועדה לאפשר הגשת התנגדויות להחלטה על הכנת התכנית והוראותיה ואף זכות להגשת ערר לאחר שנשמעו ההתנגדויות ונתקבלה בהן החלטה. זהו שינוי ביחס למסלול הקבוע בחוק לעניין הודעה על הכנת תכנית, והוא נגזר מהוראות תמ"א 38.

לדעתי, שילוב שלושת הסעיפים הללו יצר הסדר ייחודי והולם ביותר ביחס להתפתחות תמ"א 38 במרחב עירוני מקומי, שכן לוועדה המקומית תמיד נתונה האפשרות לסרב לבקשה להיתר על-פי סעיף 22, אך אם ברצונה לשנות את הוראות התמ"א באופן גורף, היא חייבת להשתמש בסעיפים 23 ו/או 24, כאשר שניהם מחייבים דיון תכנוני מלא, פתוח לציבור הרחב, לרבות הזכות להגשת התנגדויות והחובה לדון בהן טרם גריעת זכויות מתוקף תמ"א 38.

כאן המקום להזכיר, כי במצב עניינים רגיל כאשר הוועדה המקומית מפקידה תכנית בוועדה המחוזית, מרגע ההפקדה לא ניתן להוציא היתר בניה העומד בסתירה לתכנית המופקדת, אלא באישור הקלה בידי הוועדה המחוזית עצמה! רק לאחר אישור התכנית רשאית שוב הוועדה המקומית (או ועדת הערר הנכנסת בנעליה) לאשר הקלות לתכנית המאושרת.

מניתוח הוראות תמ"א 38, נראה כי תמ"א 38 מבקשת למנוע בדיוק מצב עניינים שכזה בקובעה בסעיף 24.6:

"במקום בו לא אושרה תכנית כאמור בסעיף 23 או שלא נתקבלה החלטה כאמור בסעיף זה (המסלול של סעיף 24, א"ב), יחייבו הוראות תכנית זו."
(ההדגשות אינן במקור)

יש בכך היגיון מעשי משום שהפקדת תכנית בוועדה המחוזית נעשית ללא כל הליך התנגדויות ועררים מקדים, ובכך למעשה, מיד עם הפקדת התכנית, נעצרים באחת כל תהליכי הוצאת ההיתרים בעיר שקודמו על-פי תמ"א 38 במשך זמן הכנה רב, אם הם עומדים בסתירה, ולו הקטנה ביותר, לתכנית המופקדת לפי סעיף 23. זהו בדיוק המצב שנוצר בשל הפקדת תכניות הרובעים כאשר הוועדה המקומית דוחה היום על-הסף בקשות להיתרים הסוטות ביחס לאיזה מסעיפי התכניות המופקדות, קטן כגדול.

אם-כן, נראה כי במידה והוועדה המקומית סבורה כי קיימת דחיפות למנוע תהליכי בניה על-פי התמ"א באזור מסויים, היא איננה צריכה לפעול במסלול של הפקדת תכנית לפי סעיף 23 (שכן אישור התכנית בוודאי יארך זמן רב), אלא ראשית עליה לפעול על-פי סעיף 24 בדרך מהירה יותר שתאפשר גם היא שמיעת התנגדויות הציבור וזכות ערר על החלטת הוועדה המקומית טרם החלת המגבלות המבוקשות. באמצעות מנגנון משולב זה, מבקשת למעשה תמ"א 38 למנוע היווצרות ואקום תכנוני שגורם לקיפאון מתמשך בתהליכי חיזוק מבנים והתחדשות עירונית, שכן יש לזכור כי הליכי אישור תכנית לפי סעיף 23 עשויים להתארך לכדי מספר שנים מיום הפקדתה ועד לאישורה הסופי (כבר עברה שנת קיפאון בגין תכניות הרובעים). לא סביר שבמשך כל הזמן הארוך הזה יוקפאו כל תמריצי תמ"א 38 מבלי לתת אפילו זכות התנגדות ליזמים ולבעלי דירות שפועלים להוצאת היתר התואם את הוראותיה, אך סותר סעיף כזה או אחר בתכנית מופקדת שטרם אושרה סופית.

7. סיכום ומסקנות
לעניות דעתנו, כל המתרחש כעת לנוכח הפקדת תכניות הרובעים ממחיש עד כמה מורכבת מערכת היחסים בין התכנית הארצית לחיזוק מבנים לבין תרגומה לרמה המקומית. זהו ללא ספק מקרה מבחן מהותי לניהול הליכים דומים בעתיד באזורים אחרים בתל אביב וברשויות אחרות בארץ.

כפי שהצגנו בפרק זה, עיריית תל אביב הפקידה למעשה תכניות שימור בגלגול מעודכן תחת המסלול שמתווה סעיף 23 לתמ"א. אין ספק כי מדובר בהפקדה בטרם עת, שכן כמות השינויים שהוכנסו לתכניות ביוזמת הוועדה המקומית ולאחר שמיעת ההתנגדויות היא עצומה, עד כדי הפיכתן הלכה למעשה לתכניות חדשות. גם מכך ניתן ללמוד עד כמה חשוב והכרחי הליך שמיעת התנגדויות הציבור טרם קביעה נמהרת של עובדות בשטח בניסיון להקפיא את מימוש תמ"א 38 עד לקבלת הכרעה סופית בתכנית. תהליכי תכנון וביצוע של פרוייקט התחדשות עירונית הינם מורכבים כל-כך, ולכן מתחייב תהליך הפריה משולש בו לוקחים חלק מוסדות התכנון והרשויות, אנשי המקצוע בשוק הפרטי שמכירים את הבעיות "מבפנים", וכמובן התושבים עצמם.

לנוכח הכאוס התכנוני שנוצר לאחר הפקדת תכניות הרובעים, ראוי לדעתי, כי ועדות התכנון יסיקו מסקנות לגבי העתיד ויעגנו באופן ברור וחד-משמעי את סדרי התכנון הנכונים בקידום תכניות המחליפות את תמ"א 38 באזורים שונים במדינה. התחדשות עירונית הינה צורך מהותי במציאות הישראלית ואסור להפוך אותה לסיפור אכזבה בהמשכים.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

תכניות הרובעים במרכז תל אביב - מנוף להתחדשות או סם הרדמה?