כופר כסף

סעיף 101 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג 1963 קובע כדלקמן:

"101. כופר כסף
נוכח המנהל כי אדם עבר על הוראה מהוראות חוק זה, רשאי הוא, בהסכמתו של האדם, לקחת מידו כופר כסף, שלא יעלה על הקנס הגבוה ביותר שמותר להטילו בשל אותה עבירה; הואשם האדם בפלילים אין לקבל כופר כל עוד לא ציווה היועץ המשפטי לממשלה על הפסקת ההליכים."

ככלל, אדם שעבר עבירה פלילית מועמד לדין, מתנהל נגדו הליך פלילי שבמסגרתו נבחנת אחריותו לעבירות שיוחסו לו והוא מזוכה או מורשע על-ידי בית-המשפט ונושא בעונש בהתאם לכך. דברי חקיקה שונים מקנים לרשות המינהלית סמכות שבשיקול-דעת להימנע מלנקוט בהליך פלילי נגד אדם שעבר עבירות פליליות מסויימות או שנחשד בביצוען, בתמורה לקבלת כופר כסף מאותו אדם.

מדובר בהליך המהווה חריג לדרך הרגילה, בה מטופלות עבירות פליליות. אין לאדם זכות קנויה לשלם כופר בגין עבירות שביצע ולהשתחרר מעולו של משפט פלילי {עע"מ 398/07 התנועה לחופש המידע נ' מדינת ישראל - רשות המיסים, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.09.08)}.

נטילת הכופר תחת ההליך הפלילי, הוא חריג, שכן, על אדם שיש מקום להניח כי עבר עבירה, לתת עליה את הדין במשפט.

הסמכות להמיר הליך פלילי בתשלום כופר מעוגנת בחקיקה הישראלית כבר מימים ימימה והיא שזורה בהוראות חוק במגוון רחב של תחומים, בעיקר בתחום הפיסקאלי ובהתייחס לעבירות מס בפרט.

הסמכות להטיל כופר בגין עבירות מס קבועה בחוקים שונים: בחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963 {סעיף 101}; בחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975 {סעיף 121}; בחוק מס קניה (טובין ושירותים), התשי"ב-1952 {סעיף 25}; בפקודת המכס (נוסח חדש) {סעיף 231}; בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961 {סעיף 60}; ובפקודת מס הכנסה {סעיף 221}.

ההסדרים הקבועים בחוקים אלו אינם אחידים והם נבדלים זה מזה בהיבטים שונים. בין היתר, נבדלים הם בשאלה האם ההסדר חל ביחס לכלל העבירות הפליליות המעוגנות באותו חוק או שהוא מוגבל לעבירות מסויימות מכוחו.

בשאלת קיומה של דרישה מפורשת בחוק להסכמת העבריין לתשלום הכופר, בשאלה האם להפעלת הסמכות די בחשד לביצועה של עבירה או שנדרש כי ידובר במי ש"עבר עבירה", בשאלת קיומה של סמכות להתנות את הכופר במתן התחייבות להימנע מעבירה; בגובה המירבי של הכופר שהרשות רשאית לגבות מן הפרט, ועוד.

עם-זאת, דומה כי הדמיון בין ההסדרים רב על השונה: עיקרם של ההסדרים כולם בסמכותה של הרשות לקבל מאדם שעבר עבירה סכום כסף מסויים הנקבע על ידה, כאשר תוצאת הדבר אחת היא - תשלום הכופר משחרר את החייב מאחריות פלילית למעשה העבירה ואין להמשיך בכל הליך נגדו בגינה.

כך למשל, קובע סעיף 221 לפקודת מס הכנסה כי אדם ששילם כופר כאמור "ייפסק כל הליך נגדו על אותה עבירה, ואם היה עצור עליה - ישוחרר" ובדומה נקבע בסעיף 121(א) לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975 כי "משעשה כן יופסק כל הליך משפטי לעניין העבירה".

הדעות באשר לטיב הסמכות המופעלת על-ידי הרשות המינהלית באמצעות הסדר הכופר האם עונשית היא או מינהלית - כמו גם באשר לתוצאה המשפטית הנובעת מתשלום הכופר ובאשר לשאלה האם ניתן להסיק ממנו על הודאת המשלם בביצוע העבירה, אינן אחידות.

אין מחלוקת כי למרות אופיו העונשי של הליך הכופר, תשלום הכופר אינו מהווה הרשעה פלילית ומשכך, בהתאם להוראות חוק המרשם הפלילי, הוא גם אינו נרשם במרשם הפלילי.

יחד-עם-זאת, למרות ששמו של ההליך מדגיש את היבטי הכפרה והמחילה הגלומים בו, ואף שאופיו ההסכמי עשוי לטעת את הרושם כי עניינו במעין "הסכם חוזי" בין הרשות המינהלית למבצע העבירה, סמכותה של הרשות המינהלית לשקול הטלת כופר על עבריינים היא למעשה סמכות להטלת סנקציה עונשית, אשר בהפעלתה ממלאת הרשות פונקציה מעין-שיפוטית.

המרת עבירה בכופר כסף אינה מחילה, ואינה הסכם חוזי, אלא ענישה פלילית בידי המנהל. מתן הסמכות להמיר עבירה בכופר כסף לרשות מינהלית דינה כדין הסמכת הרשות המינהלית להטיל עונש כספי בגין עבירה פלילית.

במתן סמכות זו העביר המחוקק לידי המנהל סמכות עונשית שמקומה בידי הרשות השופטת בלבד, שכן מן הדין הוא, שסמכות עונשית תופעל בידי רשות שיפוטית הממלאת אחרי דרישות אי-התלות מבחינה אישית ומבחינה עיונית, שהיא בלבד משמשת ערובה למשפט צדק.

בד-בבד עם המישור העונשי, הסדר הכופר עשוי לשאת משמעויות שונות גם במישור האזרחי, בנסיבות מסויימות אפשר ותשלום הכופר ייחשב משום הודאה בביצוע עבירה וכן כי הוא עשוי להוות ראיה מינהלית לצורך קביעת שומה על-ידי פקיד השומה {רע"א 7867/06 פקיד שומה חיפה נ' משה לוסקי, פורסם באת האינטרנט נבו (06.01.08)}

תשלום הכופר גם עשוי להוות ראיה לצורך שיקוליו של פקיד השומה או מנהל מס ערך מוסף לראות את דוחותיו של משלם המס כבלתי-שלמים בשל החשד או העבירה שבגינם שולם הכופר.

בנוסף, במידה ומשלם הכופר ייחשד בביצוע עבירת מס נוספת, עלול תשלום הכופר לעמוד לו לרועץ עת תשקול התביעה האם להגיש נגדו כתב אישום או להטיל עליו קנס מינהלי, ובמידה והוא יורשע בעבירת מס נוספת, עלול תשלום הכופר להוות שיקול בטיעוני התביעה להחמרה בעונש.

לרוב נפתח הליך כופר ביוזמתו של הפרט, אשר מגיש לרשות הרלוונטית בקשה
להמיר את הליכי החקירה או בירור האשמה נגדו בתשלום כופר.
בקשה לתשלום כופר עשויה להיות מוגשת בשלבים שונים של בירור האחריות הפלילית: במהלך חקירת העבירה, לפני הגשת כתב אישום ואף לאחר שמוגש כתב אישום.

ככל שמדובר בבקשות המוגשות לאחר שכבר הוגש נגד הנישום כתב אישום, הרי שבמרבית הוראות החוק המעגנות את הליך הכופר נקבע כי במצב זה טעונה נטילת הכופר את הסכמתו של היועץ המשפטי לממשלה.

ואולם, גם בהעדר הוראה מפורשת כאמור - כפי שקיים למשל בהתייחס להסדרי הכופר הנערכים מכוח פקודת מס הכנסה, מאחר ובסיטואציה כזו יש צורך בהפסקת ההליכים שנפתחו ומאחר ועל-פי סעיף 231 לחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב), התשמ"ב-1982 סמכות לעיכוב הליכים פליליים נתונה בידיו של היועץ המשפטי לממשלה, יוצא כי הסמכות להחליט בבקשות כופר לאחר שהוגש כתב אישום נתונה בפועל בידי היועץ.

יצויין, כי בהתאם לסעיף 231(ב)(2)(ד) לחוק זה, בהתייחס לעבירות מס הואצלה סמכות זו למנהל המחלקה הפיסקאלית בפרקליטות המדינה.

עוד יצויין, כי הגם שהסמכות לקבל כופר נתונה בידי הגורם הספציפי שהוסמך לכך בחוק, בפועל נדונות הבקשות על-ידי ועדות כופר הפועלות ברשות המיסים ואשר פעולתן אינה מעוגנת בחוק באופן מפורש.

כך, פועלות ברשות ועדות כופר בנושאי מס הכנסה ומיסוי מקרקעין וועדות בנושאי מס ערך מוסף, מכס ומס קניה, והן אשר דנות בבקשות המוגשות לרשות ומכריעות בהן.

בוועדות אלו חברים גורמים שונים מקרב הרשות ובנוסף חבר בהן גם נציג מהמחלקה הפיסקאלית בפרקליטות המדינה.

ראוי לציין כי חקיקת חוק העבירות המינהליות, התשמ"ו-1985 הביאה לצמצום מסויים בהיקף השימוש במוסד הכופר, וזאת לאור הוראת סעיף 25 לחוק הקובעת כי עבירה שנקבעה כעבירה מינהלית, לא תחולנה לגביה הוראות כל חיקוק בדבר כופר כסף.

במסגרת תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי - חיקוקי מיסים), התשמ"ז-1987, קבע שר האוצר כי חלק גדול מעבירות המס תהפוכנה לעבירות מינהליות, ומכאן כי כיום ניתן להטיל בגינן קנס מינהלי בלבד ולא ניתן לערוך לגביהן הסדר כופר.

בפועל, הביא הדבר לכך שבגדר הסדרי הכופר נותרו עבירות המס החמורות והמהותיות יותר.

הכופר נועד לשמש כתחליף להליך הפלילי בסיטואציות שבהן הן הנישום והן הרשות המינהלית - כל אחד מטעמיו הוא - הינם בעלי אינטרס בהמרת ההליך הפלילי הרגיל בתשלום כופר: "ניתן לכפר על עבירה בתשלום כופר, כאשר הרשות המינהלית מוכנה להסתפק בתחליף זה והאדם שעבר את העבירה מוכן לשלם את הכופר".

הסדרי הכופר משרתים איפוא תכליות ציבוריות ופרטניות כאחד, בהיבט הציבורי, יתרונם הבולט של הסדרי הכופר נעוץ בעובדה כי מדובר בהליכים קצרים ויעילים בהשוואה להליכים הפליליים הרגילים, המאפשרים תגובה עונישתית מהירה ואפקטיבית ותוך חיסכון משמעותי במשאבים ציבוריים שונים - הן מצד רשויות החקירה והתביעה והן מצידה של הרשות השופטת.

הסדרי הכופר מאפשרים ענישה של מספר גדול של עבריינים, כפי הנראה גדולה מזו שהיתה מתאפשרת בהעדר אפשרות להמיר העמדה לדין בתשלום כופר ובכלל זאת מאפשרים הם להעניש עבריינים אשר בשל קשיים ראייתיים שונים אפשר שהיו יוצאים זכאים במסגרת הליך פלילי רגיל וכן עבריינים שיתכן ולא היו מורשעים מאחר ולא היה די עניין לציבור בניהול הליך נגדם הגם שעברו עבירה.

במקביל, מביאים הסדרי הכופר לצמצום מספר ההליכים הפליליים המועמסים על מערכות החקירה והתביעה ועל מערכת בתי-משפט, ומנגד מאפשרים הם לרשויות אלו לרכז את מירב המאמצים והמשאבים בתיקים שלגביהם אמנם קיים אינטרס ציבורי משמעותי כי יתקיים הליך פלילי כסדרו.

לבסוף, הסדרי הכופר מאפשרים גביה מהירה ויעילה של המיסים שלא שולמו בתוספת הכופר שנקבע, ובכך תורמים להעשרת הקופה הציבורית ללא צורך בהפעלת דרכי הגביה והאכיפה האחרות.

עבור הנישום, תשלום הכופר חוסך את הצורך בניהול הליך פלילי, על מגוון המשמעויות הכרוכות בכך: ראשית, הסדר הכופר אינו כרוך כאמור בהרשעה וברישום פלילי, וכך מאפשר לנישום להימנע מן הסטיגמה והקלון הציבורי המתלווים לעצם ההרשעה בפלילים.

שנית, תשלום הכופר מאפשר לנישום "קניית ודאות": הנישום משלם סכום כסף ידוע מראש ואינו חושף את עצמו לסיכונים הכרוכים בניהול הליך פלילי שתוצאתו אינו ידועה מראש ואשר בסופו עלול להיגזר עליו עונש חמור יותר, אשר בעבירות מסויימות עשוי לכלול גם רכיב של מאסר.

שלישית, תשלום הכופר מונע מהנישום אף את עינוי הדין שעשוי להיגרם לו כתוצאה מניהול הליך פלילי ממושך, כמו גם את העלויות הכספיות הכרוכות בכך.

על רקע ההשלכות הכרוכות בעצם ניהולו של הליך פלילי אף הובעה הדעה כי גם אדם הבטוח כי הוא חף מפשע וכי משפט פלילי נגדו יסתיים בזיכויו, עשוי בנסיבות מסויימות להעדיף המרת האישום בכופר על-מנת להימנע מן הצורך לנהל מאבק ממושך בבית-המשפט על חפותו.

כן נטען כי נישומים רבים מסכימים לא אחת לשלם כופר ולהימנע מהליך פלילי גם כאשר סכום הכופר גבוה מהקנס הצפוי להם אם יורשעו בהליך פלילי.

לבסוף, בשונה מהליך פלילי רגיל המתנהל באופן פומבי, תשלום הכופר אינו מפורסם לציבור, דבר המאפשר לנישום להימנע מחוסר הנעימות ומן הנזק האישי והכלכלי שעלולים להיות כרוכים בפרסום.

לצד כל האמור באשר ליתרונותיו של מוסד הכופר והתכליות הציבוריות והפרטניות שהוא משרת, דומה כי לא יכולה להיות מחלוקת על כי מוסד זה טומן בחובו גם קשיים מקשיים שונים.

זהו נושא מורכב ורב היבטים, והדעות באשר להצדקתו ונחיצותו של מוסד הכופר, במתכונתו הקיימת ובכלל, אינן אחידות.
במשך שנים נערכו הסדרי הכופר עם שלטונות המס בהתאם למדיניות פנימית שנהגה ברשויות המיסוי השונות ומבלי שאמות-המידה שעמדו ביסוד החלטות, כמו גם ההחלטות עצמן, פורסמו לציבור.

בשנת 2004, בעקבות פעולתה של ועדה משותפת לאגפי המיסים ופרקליטות המדינה שהוקמה לשם קביעתם של השיקולים המנחים בהטלת כופר בעבירות מס, פורסמה לציבור לראשונה רשימת השיקולים המנחים את רשויות המס בהפעלת הסמכות להטלת כופר, לאחר שהמלצות הוועדה אושרו על-ידי מנהל רשות המיסים.

רשימה זו מפורסמת כיום באתר האינטרנט של רשות המיסים ונוסחה, לצד פרסום רשימת השיקולים, מודגש במסגרת הפרסום גם כי הרשימה האמורה הינה רשימה "מסייעת בגיבוש שיקול-הדעת המינהלי", היא אינה "רשימה סגורה", היא אינה כוללת את כל השיקולים האפשריים ואין בה כדי ללמד על משקלו של קריטריון מסויים, כמו גם על הכרחיותו או עדיפותו של שיקול אחד על פני משנהו.

בחודש אפריל 2007 פרסמה הרשות לראשונה פירוט של התיקים שבהם התקבלה החלטה בדבר הטלת או אי-הטלת כופר בשנת 2006, ופירוט דומה פורסם בהמשך גם בהתייחס להחלטות שהתקבלו בשנת 2007.

פרסום זה נעשה גם הוא במסגרת אתר האינטרנט של הרשות, והוא כלל תיאור כללי של פרטי העבירה, סעיף העבירה, סכום העבירה, תיאור עיסוקו של הנישום {לרבות המיקום הגיאוגרפי שלו} מועד ביצוע עבירות המס ונימוקי החלטת ועדת הכופר.

בפרסום לא נכללו שמותיהם של הנישומים, היות ולדעת הרשות, לאור הוראות חוק הגנת הפרטיות וחובת הסודיות הקיימת בדיני המס, לא ניתן לפרסם מידע זה, שישתלב במציאות המודרנית ויקדם אותה.

התכלית המונחת ביסוד חקיקת מס היא המטרות, הערכים, והאינטרסים שחוק מס נועד להגשים. במעגל קרוב המטרה היא הבטחת הכנסה לאוצר הרשות הציבורית.

זו לרוב המטרה המידית, אך אין היא המטרה היחידה, מאחורי המטרה המידית עשויות לעמוד מטרות נוספות בעלות אופי חברתי.

מס הוא מכשיר חברתי, באמצעותו נלחמת החברה בתופעות הנתפשות כשליליות. הוא מעודד פעולות שרוצים לעודדן ומרתיע מפני פעולות שרוצים למונעם.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

כופר כסף