זכות הפרט לקבל מידע - חוק ותכליות

1. כללי
זכותו של הפרט לקבל מידע על פעילותן של רשויות ציבוריות היא "מאבני היסוד של חברה חופשית" {עע"מ 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ, פ"ד ס(4), 217, 230 (2006)}.

הזכות לקבלת מידע נסמכת על תפיסת הרשות הציבורית כנאמן הציבור, וכמי שהמידע המצוי בידיה איננו קניינה הפרטי, אלא קניינו של הציבור. לשון אחר - המידע מוחזק בנאמנות עבור הציבור ולפיכך עליו להיות חשוף בפניו, ואין הרשות הציבורית יכולה לנהוג במידע זה כאילו היה קניינה שלה.

הזכות למידע נגזרת מן הערך של חופש הביטוי, שכן בטרם יביע הפרט את דעתו, עליו לקבל מידע שיאפשר לו לגבש את עמדתו. תכלית מרכזית נוספת היא הצורך במידע לשם הפעלת ביקורת ופיקוח אפקטיביים על פעולותיהן של הרשויות הציבוריות.

הנגישות למידע מהווה תנאי לגיבוש עמדה כלפי פעולות הרשויות ולתפקודו התקין של המשטר הדמוקרטי. נוסף על כך, ידיעת הציבור כי פעולות הרשויות הציבוריות נתונות לביקורתו, תורמת לאמונו של הציבור ברשויות {עע"מ 3908/11 מדינת ישראל הנהלת בתי-המשפט נ' עיתון דה מרקר באמצעות עיתון הארץ בע"מ, פורסם באתר נבו (22.09.14); אהרן ברק "חופש המידע ובית-המשפט" קרית המשפט ג 95, 99-96 (2003); עע"מ 11120/08 התנועה לחופש המידענ' מדינת ישראל - רשות ההגבלים העיסקיים, פורסם באתר נבו (17.11.10); זאב סגל הזכות לדעת באור חוק חופש המידע (2000), 103-101}.

אין חולק איפוא על מעמדה וחשיבותה של הזכות למידע, כאשר היותו של חופש הביטוי בבסיס הזכות למידע וכרוך בה, הביא אף להכרה בזכות למידע כזכות בעלת אופי חוקתי. עם-זאת, בדומה לזכויות אחרות, גם הזכות לקבל מידע אינה מוחלטת. חוק חופש המידע כולל בחובו מתווה של איזונים שנועדו להבטיח את קיומה של הזכות למידע, מזה; והגנה במקרים מתאימים על זכויות ואינטרסים המצויים מנגד, מזה {עע"מ 4349/14 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' משרד ראש הממשלה, תק-על 2015(4), 4481 (2015)}.
2. חוק חופש המידע
חוק חופש המידע התפתח מגלגוליה של הזכות לעיין במסמכים המוחזקים בידי הרשות הציבורית. באבולוציה של הזכות לעיון הכיר המשפט הישראלי תחילה בזכות העיון הפרטית - זכותו של הפרט לעיין במסמכים שבידי הרשות המנהלית ואשר שימשו אותה בהחלטה בעניינו {בג"צ 142/70 שפירא נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי-הדין, ירושלים, פ"ד כח(1), 325 (1971); בג"צ 337/66 עזבון קלמן פיטל נ' ועדת השומה שליד עירית חולון, פ"ד כא(1), 69, 71 (1967); ע"א 6926/93 מספנות ישראל נ' חברת החשמל, פ"ד מח(3), 749, 796 (1994); עע"ם 8282/02 הוצאת עיתון "הארץ" בע"מ נ' מדינת ישראל, משרד מבקר המדינה, פ"ד נח(1), 465, 469 (2003)}.

זכות זו, שהיא מיסודותיו של המשטר הדמוקרטי, נגזרת מזכות הטיעון ומחובת המינהל הציבורי לפעול בשקיפות {רע"א 291/99 ד.נ.ד. אספקת אבן ירושלים נ' מנהל מס ערך מוסף, פ"ד נח(4), 221, 232 (2004)}. מקורותיה בהלכה הפסוקה, בהיותה מכללי הצדק הטבעי.

התפתחות משמעותית חלה בשנת 1998, עם חקיקתו של חוק חופש המידע וההכרה בזכותו של הפרט לעיין במסמכים המוחזקים בידי הרשות, גם בלא כל עניין אישי שלו במידע, ובכפוף לחריגים שקבע החוק. ענייננו איפוא בזכות עיון ציבורית.

זכותו של הפרט לקבל מידע על פעילותן של רשויות השלטון "היא מאבני היסוד של חברה חופשית" {עע"מ 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ, פ"ד ס(4), 217, 233 (2006); עע"מ 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות, פורסם באתר נבו (19.05.09)}. היא "... תנאי מוקדם להגשמתן של זכויות אחרות, ובסיס עליו ניתן לבנות, במשטר דמוקרטי, תרבות של זכויות" {אהרן ברק "חופש המידע ובית-המשפט" קרית המשפט ג 95, 97 (תשס"ג)}.

הזכות לקבל מידע מבוססת על תפיסת הרשות השלטונית כנאמן הציבור. כנאמן הציבור מחוייבת הרשות המינהלית בדין וחשבון מפורט על פעילותה לציבור שולחיה, שיאפשר ללמוד כיצד הפעילה את סמכויותיה ואת הכוח שהופקד בידה, מה היה היקף פעילותה ועוד.

3. תכליות לעקרון חופש המידע
לעקרון חופש המידע מספר תכליות שהגשמתן צריכה להנחותנו בבחינת כל עתירה או ערעור בענייני חופש מידע.

תכלית ראשונה, הזכות לקבל מידע אודות רשויות ציבוריות קשורה בטבורה לחופש הביטוי ולזכות הציבור לדעת. כידוע, תחת כנפיה הרחבות של חירות הביטוי מסתופפות חירויות נוספות הקשורות לה במהותן, נגזרות ממנה וחיוניות למימושה. ההגנה הרחבה ממנה נהנית חירות הביטוי, אוצלת גם עליהן ועל היקף התפרשותן {בג"צ 5771/93 ציטרין נ' שר המשפטים, פ"ד מח(1), 661, 673 (1993}).

מימושה של הזכות לדעת כרוך בזכות למידע: "אין לכם חופש ביטוי בלא זכות לדעת, ואין לכם זכות לדעת בלא חופש מידע" {עע"מ 6013/04 מדינת ישראל, משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ, פ"ד ס(4), 60, 73 (2006)}.

התכליות אותן משרתת חירות הביטוי מחייבות הכרה בזכות רחבה לדעת, ולפיכך גם בזכות גישה רחבה למידע. העובדה שחופש הביטוי מונח בבסיס הזכות למידע וכרוך בה הביאה להכרה בה כזכות בעלת אופי חוקתי, הגם שאין היא מעוגנת מפורשות בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו {עע"מ 11120/08 התנועה לחופש המידע נ' מדינת ישראל - רשות ההגבלים העסקיים, פורסם באתר נבו (17.11.10)}.

תכלית שניה של עקרון חופש המידע היא הפעלת ביקורת ופיקוח אזרחיים אפקטיביים על פעילותן של רשויות השלטון. "העין הציבורית היא לא רק ביטוי לזכות לדעת, אלא גם בבואה לזכות לפקח" {בג"צ 1601/90 שליט נ' פרס, פ"ד מד(3), 353, 361 (1990); עע"ם 10845/06 שידורי קשת בע"מ נ' הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו, פורסם באתר נבו (11.11.08)}.

הנגישות למידע היא תנאי ליכולת הציבורית לפקח על רשויות השלטון, לגבש עמדה מושכלת באשר לפעילותן, "לגלות מעורבות בעשייה השלטונית ולקחת חלק בכינונה ובעיצובה של תרבות שלטונית ראויה..." {עע"מ 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות, פורסם באתר נבו (19.05.09)}. היא מאפשרת מימוש זכויות אזרחיות ופוליטיות. היא מרכיב חשוב בטיפוח אזרחות פעילה ומעורבת.

צידו השני של המטבע הינו כי שקיפות פעולתה של הרשות מבטיחה תרומה חשובה ל"היגיינה הציבורית", לשיפור איכותן של החלטות השלטון ופעולותיו.

תכלית שלישית של הזכות למידע היא הבטחת אמון הציבור ברשויות הציבור. הידיעה כי הרשות נתונה לביקורת אותה יכול להפעיל כל אחד מהפרטים בחברה תורמת לאמונם ברשויות השלטון. בלא אמון הציבור במערכות השלטון אין לחברה הדמוקרטית קיום {בג"צ 5853/07 אמונה תנועת האישה הדתית לאומית נ' ראש הממשלה, פ"ד סב(3), 445, 493 (2007)}.

תכליתה הרביעית של הזכות למידע הינה תכלית קניינית. כמי שמשמשת כנאמן הציבור, מחזיקה הרשות הציבורית במידע בנאמנות עבור הציבור.

הציבור הוא בעל המידע והרשות אינה יכולה לנהוג בו מעשה בעלים כאילו היה קניינה שלה.

על חשיבותה של תכלית זו מאירים דברי ההסבר להצעת החוק, לפיהם "... בפועל נראה כי קשה לשרש את נטיית הרשויות לראות במידע נכס שלהן ולא נכס המוחזק בנאמנות על-ידיהן עבור הציבור ומטעמו" {ראה הצעת חוק חופש המידע}.

לפיכך, לכל אחד מן הפרטים בציבור יש זכות לקבל מידע מהרשות גם אם אין לו אינטרס אישי וישיר בו, בהיעדר טעמים ראויים למנוע זאת {בג"צ 2283/07 פורום משפטי למען ארץ-ישראל נ' הוועדה לבחירת שופטים לפי סעיף 4 לחוק יסוד: השפיטה, פורסם באתר נבו (05.05.08)}; עע"ם 7744/10 המוסד לביטוח לאומי נ' עו"ד יפית מנגל, פורסם באתר נבו (15.11.12)}.

המידרג בין התכליות השונות של הזכות למידע שנוי במחלוקת. יש שראו בהגנה על חופש הביטוי התכלית המרכזית אותה מיועד החוק להגשים; יש שראוה בערך השקיפות וביכולת לקיים ביקורת על פעולת השלטון.

אין ליתן למי מהתכליות את הבכורה. התכליות השונות מונחות כולן בבסיסו של החוק. במידה רבה הן כרוכות ומשיקות זו לזו. יש שבנסיבות עניין מסויים תעמוד במוקד הדיון תכלית אחת מבין התכליות שנמנו, ויש שהדיון יהיה רלוונטי לכמה מהן.

כך או כך, "תחת בחינת מרכזיותה של תכלית זו או אחרת העומדת ביסוד החוק ובחינת הבקשה למידע לאורה, יש לבחון אילו מבין התכליות עומדות ביסוד הבקשה הקונקרטית ולבחון את משקלן המשותף" {עע"מ 3908/11 מדינת ישראל - הנהלת בתי-המשפט ואח' נ' עיתון דה מרקר באמצעות עיתון הארץ בע"מ ואח', תק-על 2014(3), 12851 (2014)}.

4. הזכאות למידע והמסננות שיש לצלוח
זכאותו של אדם למידע המוחזק בידי הרשות הציבורית קמה אם צלח את שלוש המסננות עליהן מבוסס החוק. ואלה הן:
המסננת הראשונה קבועה בסעיף 1 לחוק, אשר תוחם את היקפה העקרוני הרחב של הזכות למידע:

"לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה."

המסננת השניה קובעת סייגים לזכות למידע {סעיפים 9-8 לחוק}, המגדירים באילו מקרים לא יימסר מידע על-ידי הרשות הציבורית או שאין היא מחוייבת למסרו, מפאת קיומם של אינטרסים וזכויות אחרים העלולים להתנגש עימו.

ככל הזכויות, גם הזכות למידע אינה זכות מוחלטת, אלא יחסית. יש שהיא נסוגה מפני זכויות אחרות הראויות להגנה, דוגמת הזכות לפרטיות ולשם טוב, או מפני אינטרסים כבדי משקל כביטחון המדינה או יחסי החוץ שלה.

בסעיף 8 לחוק מפורטת שורה של מצבים בהם נתון לרשות הציבורית שיקול-דעת האם להיעתר לבקשה לקבל מידע. ניתן להכליל ולומר כי מקרים אלה עניינם ב"יעילות המנהלית ואילוצים מעשיים" {בג"צ 2398/08 מדינת ישראל - משרד המשפטים נ' סגל, פורסם באתר נבו (19.06.11); אליעד שרגא וברק שחר המשפט המינהלי - עקרונות יסוד כרך א' 357 (2009)}, שבעטיים רשאית הרשות לדחות בקשה למידע.

כן קובע החוק רשימה של סייגים למסירת מידע {סעיף 9 לחוק}, לגביהם הוא מבחין בין מקרים בהם אין למסור את המידע, דוגמת חשש לפגיעה בביטחון המדינה או ביחסי החוץ שלה {סעיף 9(א)(1)-(2) לחוק} או פגיעה בפרטיות {סעיף 9(א)(3) לחוק}, לבין מקרים בהם נתון לרשות שיקול-דעת האם למסור את המידע {סעיף 9(ב) לחוק}.

סייגים אלה מבטאים נקודות איזון שונות בין הזכות למידע לזכויות ואינטרסים אחרים ומותירים בידי הרשות הציבורית שיקול-דעת רחב. השיקול המרכזי אותו על הרשות הציבורית להביא בחשבון בהחלטתה הוא זה של העניין הציבורי בגילוי המידע.

המסננת השלישית {סעיף 17 לחוק} מעניקה לבית-המשפט סמכות להורות על גילוי המידע בניגוד לעמדת הרשות הציבורית.
על שלוש המסננות האמורות מתווספות הוראות חוק שיש בהן כדי לצמצם את מימושה של הזכות למידע, ובהן סעיף 10 לחוק שעניינו בשיקולי הרשות הציבורית, סעיף 11 לחוק שעניינו באפשרות למסור מידע באופן חלקי או תוך התניית תנאים, סעיף 13 לחוק העוסק בהגנה על צד שלישי וסעיף 14 לחוק אשר נוקב ברשימת הגופים שעליהם לא יחול החוק {עע"מ 3908/11 מדינת ישראל - הנהלת בתי-המשפט ואח' נ' עיתון דה מרקר באמצעות עיתון הארץ בע"מ ואח', תק-על 2014(3), 12851 (2014)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

זכות הפרט לקבל מידע - חוק ותכליות