הגנה על צד שלישי (סעיף 13 לחוק)

1. הדין
סעיף 13 לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 קובע כדלקמן:

"13. הגנה על צד שלישי
(א) נתבקש מידע הכולל פרטים על אודות צד שלישי, אשר מסירתם עלולה לפגוע בצד השלישי, והרשות הציבורית שוקלת לאפשר למבקש המידע לקבל את המידע, תודיע הרשות לצד השלישי, בכתב, על דבר הגשת הבקשה ועל זכותו להתנגד למסירת המידע ותודיע על כך למבקש; קיבל אדם הודעה כאמור, רשאי הוא להודיע לרשות, בתוך 21 ימים, כי הוא מתנגד לבקשה, בנימוק שאין למסור את המידע, כולו או מקצתו, מכוח הוראות סעיף 9 או הוראות כל דין; 21 הימים האמורים לא יבואו במנין המועדים המנויים בסעיף 7.
(ב) החליטה הרשות הציבורית לדחות את התנגדותו של הצד השלישי, תמציא לו, בכתב, את החלטתה המנומקת, ותודיע לו על זכותו לעתור נגד החלטתה על-פי חוק זה.
(ג) על-אף האמור בסעיף 7(ב) לא תאפשר הרשות הציבורית את קבלת המידע המבוקש, בטרם חלפה התקופה להגשת העתירה או בטרם הוחלט לדחותה, לפי העניין, אלא-אם-כן הודיע הצד השלישי שהתנגד, בכתב, כי הוא מוותר על זכותו להגישה."

2. פרסום שמות משתתפים - פניה לקבלת הסכמתם - קבלת הסכמת צד ג'
ב- עע"מ 2975/15 {הוצאת עיתון הארץ נ' משרד החוץ, פורסם באתר נבו (06.06.16)} קבע בית-המשפט:

"כאשר מדובר בבקשה לגילוי שמותיהם של משתתפים באירוע (להבדיל מבקשה מקיפה יותר, כגון בדבר המידע שהוחלף ביניהם במהלך האירוע) שאלת הפגיעה בצדדים שלישיים, ככל שזו מתעוררת, ממוקדת בשאלת זכותם לפרטיות. סעיף 9(א)(3) לחוק חופש המידע קובע כי אין למסור מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 (להלן: "חוק הגנת הפרטיות"), אלא-אם-כן הגילוי מותר על-פי דין.
49. אני סבורה כי בהתייחס לאירוע שנעשה מטעמה של רשות, לרבות אירוח במתכונת של ארוחה חגיגית, מסיבה או קבלת פנים גדולה, הנחתם של המשתתפים צריכה להיות ששמותיהם לא יישארו בגדר סוד, ולכן ממילא אין לומר שחשיפת שמותיהם פוגעת בהם. למעשה, ניתן לומר שקיימת חזקה כי המשתתפים באירוע בעל אופי רשמי המתקיים בתנאים של פומביות מסכימים לגילוי של עובדת השתתפותם בו. זאת, כמובן, בהתאם למאפייניו של האירוע. אירוע שאליו הוזמנו מעט אנשים או שהובהר כי מוזמנים "שותפי סוד" בלבד יהיה אירוע שלגביו אין להניח הסכמה כזו. במשפט האמריקני הוצע בעבר המבחן של "ציפיה" לצורך הגדרה של היקף השמירה על הפרטיות. כפי שהוער, מבחן זה מעורר שאלות מאחר שקיים פן "מעגלי" ביישומו, שכן הציפיה אף נובעת מהיקף ההגנה על הפרטיות בדין (ראו עוד: מיכאל בירנהק מרחב פרטי - הזכות לפרטיות בין משפט לטכנולוגיה 197 (2010)). נראה כי נכון יותר לדבר במקרה כזה על חזקת הסכמה. כידוע, לפי סעיף 1 לחוק הגנת הפרטיות האיסור על פגיעה בפרטיות חל בהיעדר הסכמה ("לא יפגע אדם בפרטיות של זולתו ללא הסכמתו").
50. לכך יש משמעות כפולה. ראשית, אין צורך לפנות למשתתפים באירוע כזה מראש כדי לבקש את עמדתם ביחס לגילוי בהתאם למנגנון הקבוע בסעיף 13 לחוק חופש המידע, משום שחזקה כי הם מסכימים למסירת המידע בדבר השתתפותם (ראו והשוו: עע"ם 398/07 התנועה לחופש המידע נ' מדינת ישראל - רשות המיסים, פ"ד סג(1), 284, 319-318 (2008) (להלן: "עניין רשות המיסים"); עע"ם 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות, פסקה 42 לפסק-דינה של השופטת ע' ארבל (19.05.09) (להלן: "עניין רשות החברות הממשלתיות")). שנית, בית-המשפט אינו מחוייב לשתף אותם בהליך ולשמוע את טענותיהם לפי סעיף 17(ג) לחוק, מאותו טעם עצמו. זאת, בשונה ממקרים שבהם מדובר באירועים קטנים המתקיימים בתנאים של היעדר פומביות (ראו והשוו: עע"ם 49/16 רגב נ' דרוקר (10.02.16)).
51. מסקנה זו, לפיה לא נדרשת פניה למשתתפים באירוע המתקיים בתנאים של פומביות עולה בקנה אחד עם תכליותיו של חוק חופש המידע, כמו גם עם היבטים מעשיים ביישומו. לאמיתו של דבר, היא מתחייבת מהם. כידוע, לפי סעיף 8(1) לחוק חופש המידע ניתן לדחות בקשה לקבלת מידע אם "הטיפול בה מצריך הקצאת משאבים בלתי-סבירה". אם כל אירוע רב משתתפים היה מחייב פניה לכל אחד ואחד מהם על-מנת לאפשר לו לפנות ולהעלות טענות של פגיעה בפרטיות כנגד הגילוי, ובהמשך לכך לשתפו בהליך המשפטי - היה ניטל כל העוקץ מן הפיקוח על הרשויות באמצעות חוק חופש המידע. אין מדובר במקרה שבו יש לנהוג כך "לפנים משורת הדין" בבחינת "אם לא יועיל לא יזיק". בהקשר זה - מה שלא מועיל ולא נדרש (מאחר שאין פגיעה בפרטיות) הוא אף מזיק, משום שמדובר בסרבול שלא לצורך של ההליך המוביל לזרימת מידע לזירה הציבורית, ואף לייקורו."

3. זכות הצדדים השלישיים (סעיפים 13 ו- 17 לחוק חופש המידע)
ב- עע"מ 49/16 {עמוס רגב נ' רביב דרוקר, פורסם באתר נבו (10.02.16)} נדונו ערעורים על פסקי-דין לפיהם התקבלה עתירתם של עיתונאי וחברת החדשות לקבלת מידע הנוגע לשיחות שהתקיימו בין ראש הממשלה לבין מר שלדון אדלסון ועורכו הראשי של העיתון "ישראל היום", הגם שאלה לא צורפו להליך.

המערערים {להלן: "אדלסון ורגב"} טענו כי היתה חובה לצרפם לעתירת דרוקר. זאת, בהתאם לכללי הצדק הטבעי; לאור תקנה 6(א) לתקנות בתי-משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 {להלן: "התקנות"} הקובעת כי המשיבים בעתירה מינהלית יהיו הרשות שנגד החלטתה מכוונת העתירה, כל רשות אחרת הנוגעת בדבר, וכן כל מי שעלול להיפגע מקבלת העתירה; ובהתאם לסעיף 17(ג) לחוק חופש המידע.

המערערים טענו כי הסעד שנתבקש בעתירה נוגע להם במישרין ועלול לפגוע בזכויותיהם.

אשר-על-כן, על בית-המשפט קמא היתה מוטלת חובה לאפשר להם להשמיע טענותיהם, בדרך שיקבע, בהתאם לסעיף 17(ג) לחוק חופש המידע. זאת, בטרם הורה על מסירת המידע.

לטענתם, מסקנה זו מתחזקת גם לנוכח המנגנון שקבע בית-המשפט קמא לשמיעת טענותיהם קודם לפרסום המידע - המעיד על פוטנציאל הפגיעה בהם.

מכאן, לטענתם של אדלסון ורגב, נדרש היה לדחות על-הסף את עתירתם של דרוקר וחדשות 10 או להורות על צירופם כמשיבים. מאחר שלא נעשה כן, דינו של פסק-הדין להתבטל.

בנוסף לכך, העלו אדלסון ורגב שורה של טענות נגד המנגנון שנקבע לשמיעת טענותיהם בפני הממונה בהתאם לסעיף 13 לחוק חופש המידע.

אדלסון ורגב טענו לעניין זה, כי המנגנון מנוגד לסעיף 17(ג) לחוק חופש המידע, כאשר לשיטתם יש לפרש את סעיף 17(ג) לחוק חופש המידע באופן המחייב את בית-המשפט לאפשר לצד השלישי להשמיע טענותיו בפני בית-המשפט דווקא בדרך שייקבע, וזאת לפני מתן פסק-הדין - שתי דרישות שלא קוימו במקרה הנדון.

לעניין זה טענו אדלסון ורגב כי אם ייאלצו להשמיע את טענותיהם בפני הממונה תיפגע זכות הטיעון שלהם, שכן הממונה תהיה כבולה, בצורה מלאה או חלקית, לקביעותיו של בית-המשפט.

מה גם, שסעיף 13 לחוק חופש המידע חל רק כאשר "הרשות הציבורית שוקלת לאפשר למבקש המידע לקבל את המידע" - נסיבה שלא התקיימה בעניין זה.

כמו-כן, לשיטתם של אדלסון ורגב, זכות הטיעון המאוחרת שניתנה להם העבירה אליהם את הנטל ליזום הליך שיפוטי התוקף את עמדת הממונה, ככל שזו תחליט על מסירת המידע.

עוד הוסיפו והדגישו אדלסון ורגב, כי בחינה של בקשה לפי חוק חופש המידע מחייבת איזון משולב של כלל האינטרסים המעורבים: איזונו של חופש המידע אל מול האינטרס הציבורי ואל מול זכותם של צדדים שלישיים.

המשיבים טענו כי יש לדחות את ערעורם של אדלסון ורגב. לטענתם, בעתירה לביטול פסק-דין שניתן בהליך אחר, לא ניתן להעלות טענות ערעוריות "רגילות" אלא יש להראות כי בית-המשפט חרג מסמכותו בעת שנתן את פסק-הדין.

לגישתם של המשיבים לא ניתן לקבוע שבית-המשפט לעניינים מינהליים חרג מסמכותו בעת שבחר לתת לאדלסון ולרגב הזדמנות לטעון טענותיהם רק בפני הממונה.

בית-המשפט העליון קיבל את ערעור הצדדים השלישיים ופסק כי מששקל בית-המשפט להורות על מסירת מידע שעלול לפגוע בצדדים השלישיים, דרך המלך היתה ליתן להם הזדמנות להשמעת טענותיהם בדרך שתיקבע על ידו עובר למתן פסק-הדין.

לא די בכך שבית-המשפט הורה על מסירת המידע בכפוף לשמיעת טענותיהם בפני הממונה.

זכות הצדדים השלישיים לשטוח טענותיהם עולה הן מלשון סעיף 17(ג) לחוק חופש המידע, והם מתכליתם של סעיפים 13(א) ו- 17(ג) לחוק חופש המידע - צדק דיוני ויעילות דיונית.

אשר-על-כן, בית-המשפט העליון קבע כי הדיון יוחזר לבית-המשפט לעניינים מינהליים, אשר יאפשר לצדדים השלישיים להגיש כתב טענות וייתן פסק-דין חדש.

4. טענות נגד החלטה מינהלית חדשה (סעיפים 7, 13 ו- 17 לחוק חופש המידע)
ב- עת"מ (יר') 19410-07-15 {התנועה לחופש המידע (ע"ר) נ' משרד ראש הממשלה, פורסם באתר נבו (16.06.16)} נדונה סוגיה בה התנועה לחופש המידע הגישה לבית-משפט זה {בית-המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים} עתירה מינהלית שבה היא ביקשה למסור לה את פירוט ההוצאות של מעון ראש הממשלה לשנת 2014 וכן את החשבוניות שהוצאו עבור כל אחת מהרכישות.

המשיבה הודיעה לבית-המשפט בתחילה על הסכמה למסור דוח בדבר ההוצאות אך בלא מסירת החשבוניות עצמן. לאחר דיון שהתקיים במעמד באי כוח הצדדים, נמסרה מטעם המשיבה הודעה לבית-המשפט שלפיה משרד ראש הממשלה החליט למסור את המידע שהעותרת ביקשה, בכפוף להגבלות של גורמי בטחון.

הודע לבית-המשפט שהמידע יימסר תוך 90 יום ממתן פסק-דין בעתירה והתבקש גם שהעתירה תימחק. העותרת ביקשה מבית-המשפט שלא למחוק את העתירה אלא להשאירה תלויה ועומדת עד שיתברר מה המידע שמתכוון המשיב למסור לה. בהמשך הודיעה העותרת על הסכמתה למחיקת העתירה.

העתירה נמחקה בהסכמה. לאחר פסק-הדין, הוגשה לבית-המשפט בקשה ליתן אורכה למשרד ראש הממשלה למסור את החשבוניות מושא העתירה.

בית-המשפט קבע כי אין מקום לברר במסגרת זו, לאחר מחיקת העתירה, טענות שיש לעותרת התנועה לחופש המידע נגד החלטה מינהלית חדשה ונסיבות קבלתה. ככל שתהיינה טענות שכאלה, הדרך לבררן היא בהליך חדש ונפרד ולא במסגרת עתירה זו שנמחקה.
מעבר לנדרש יש גם להוסיף, שאמנם הרשות המנהלית התחייבה למסור את המידע עובר למתן פסק-הדין, שמחק את העתירה בכפוף להתחייבות זו.

אולם מדובר בתחום משפטי מיוחד, חופש המידע, שבו יש גם מעמד מיוחד לצדדים שלישיים ולפחות לעניין חובת שמיעת העמדה בבית-המשפט קודם למסירת מידע {עע"מ 49/16 רגב נ' דרוקר, פורסם באתר נבו (10.02.16); עע"מ 2975/15 הוצאת עיתון הארץ נ' משרד החוץ, פורסם באתר נבו (06.06.16); כן ראו סעיפים 13 וכן 17(ג) לחוק חופש המידע}.

5. האיזון בין זכותו של בעל הדין להגיע לגילוי האמת ולעשיית צדק בעניינו, מול הפגיעה בפרטיות צד שלישי שאינו צד לתובענה
ב- ת"א (מחוזי-מרכז) 29415-09-13 {מ.ד.א נ' מתן הולנדר, פורסם באתר נבו (20.12.15)} נדונה בקשת מגן דוד אדום לצמצום צו המורה לה להעביר לתובע הקלטה ומסמכים פנימיים, במסגרת תביעתו לפיצוי בגין תאונת דרכים.

במד"א קיימת וועדה להעברת מידע המשמשת כגורם האמון על יישום חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 {להלן: "חוק חופש המידע"}.

הוועדה התוותה מדיניות סדירה ואחידה לגבי מסירת מידע אודות אירועים בהם הגישה מד"א סיוע רפואי, זאת תוך איזון בין זכותו של מאן דהו לעיון במידע לבין זכותם של מטופלים וצדדים שלישיים להגנה על פרטיותם.

בהתאם למדיניות זו, מד"א התנגדה למסירת הקלטות של קריאות שהתקבלו במוקד מד"א עקב חשש מניצול לרעה שאין לה יכולת לפקח עליו או למנעו, נוכח העובדה כי כל השיחות למד"א נעשות במוקד אחד, ועל-כן במסגרת ההקלטה של אירוע אחד, נשמעים פרטים ביחס לאירועים אחרים.

בית-המשפט המחוזי קיבל את הבקשה בחלקה ופסק כי השאלה העומדת להכרעה הינה האיזון בין זכותו של בעל הדין להגיע לגילוי האמת ולעשיית צדק בעניינו, מול הפגיעה בפרטיות צד שלישי שאינו צד לתובענה ובאינטרס הציבורי שבשמירה על נכונותם של אזרחים להזעיק את מד"א במקרה הצורך, מבלי חשש לפגיעה בפרטיותם.

בעניין הנדון, בית-המשפט מצא כי התובע לא ביקש פרטים על חייו האישיים של המודיע שהזעיק את מד"א למקום התאונה, אלא עדותו התבקשה על-מנת לשפוך אור על נסיבות קרות התאונה, לכן יש להעדיף את הצורך בחשיפת האמת על פני טענת מד"א לפגיעה בפרטיות ועל מד"א להעביר את זהות המודיע ואת תמליל השיחה.

ואולם, קבע בית-המשפט כי אין מקום להעברת קלטת השיחה עצמה, משהתובע לא הצביע על טעם ענייני לפיו אין די בתמליל לצורך המצאת כל המידע הדרוש לו.

6. כנגד זכות הציבור לדעת כיצד מיושם "נוהל גילוי מרצון" ומה הישגיו ברשות המיסים, עומד האינטרס הציבורי שבקיום הליכים אלה (סעיפים 1, 7, 8, 9, ו- 13 לחוק חופש המידע)
ב- עת"מ (יר') 50846-11-15 {חגי גרוס, עורך-דין ורו"ח נ' רשות המיסים בישראל, פורסם באתר נבו (22.03.16)} נדונה עתירה לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, בגדרה ביקש העותר כי בית-המשפט יורה למשיבה, רשות המיסים, למסור לעיונו פרטי מידע הנוגעים לבקשות של נישומים שהוגשו אליה על-פי "נוהל גילוי מרצון" שפורסם ב- 07.09.14.
ב- 24.09.15 השיב הממונה לפי החוק כי המידע, ככלל, אינו מופק על-ידי רשות המיסים כעניין שבשגרה וכי הפקתו, ככל שהיא אפשרית, תחייב עיבוד מורכב.

משכך, אין הרשות חייבת למוסרו מכוח הוראת סעיף 7(ה) לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 {להלן: "חוק חופש המידע"}.

בנוסף, נאמר במכתב כי גם בהתעלם מן האמור לעיל המדובר בהפקת מידע המצריכה הקצאת משאבים בלתי-סבירה ודינה להידחות, אם כך, גם מכוח הוראת סעיף 8(1) לחוק חופש המידע.

בית-המשפט לעניינים מנהליים דחה את העתירה ברובה ופסק כי זכותו של הציבור לדעת כיצד מיושם נוהל הגילוי מרצון ומה הישגיו, לפקח על פעולות הרשות ולהפעיל בקרה עליהן, אך יש לאזן בין זכותו למידע לבין האינטרס הציבורי שבקיום הליכי הגילוי מרצון.

בנוגע למידע שקיים במערכת הממוחשבת, רשות המיסים עמדה בנטל להוכיח שהפגיעה ביעילותו של הליך הגילוי מרצון תהיה ממשית וברמת ודאות קרובה, לכן אין היא חייבת למסור מידע זה, בייחוד לנוכח הסכמתה למסור את המידע עם תום תוקפה של הוראת השעה, בעוד חודשים ספורים.

באשר למידע שאינו קיים במערכת הממוחשבת, גילויו ידרוש שעות עבודה מרובות ויהווה הכבדה ממשית על עבודת הרשות, לכן אין היא חייבת בגילויו.

באשר למידע שרשות המיסים אינה מוכנה למסור כלל, בית-המשפט קבע כי אין מקום לחשיפת מספרי הבקשות, אשר תביא לחשיפת שמות הנישומים, לפגיעה בפרטיותם ולהפרת החיסיון שבפקודת מס הכנסה.

לעומת-זאת, מסירת פרטי משרדי השומה שטיפלו בבקשות לפי הנוהל אין בו כדי לחשוף את פרטי הנישומים וחשיפת שמות המייצגים אין בה משום פגיעה בפרטיות הנישומים.

7. הזכות למידע היא זכות בעלת "אופי חוקתי" ובין תכליותיה המרכזיות, אם לא העיקרית שבהן, מתן אפשרות בידי הציבור לפקח על פעולות השלטון (סעיפים 1, 8, 9, 10, 13 ו- 17 לחוק חופש המידע)
עת"מ (יר') 13803-05-15 {דר יעוץ ניהול ותכנון עירוני בע"מ נ' משרד הפנים, פורסם באתר נבו (02.08.15)} נדונה סוגיה בה העותר שעוסק בתכנון ובמקרקעין, שחתום במסגרת עבודתו מול רשות מקרקעי ישראל, על הסדר ניגוד עניינים, הגיש עתירה שעניינה בהחלטת משרד הפנים להיעתר לבקשת המשיבה 2 לחשוף לפניה את רשימת הלקוחות ששכרו את שירותיו.

משרד הפנים דחה את טענת העותר לפיה די במנגנון הפיקוח הממלכתי שנקבע בהסדר ניגוד העניינים. לטענתו, מנגנון זה אינו תחליף לשקיפות ולביקורת הציבורית. משרד הפנים סבור, כי קבלת עמדת העותר בעניין זה כמוה כריקונו מתוכן של חוק חופש המידע, החל על מידע המצוי בידי הרשות ואשר תמיד מופעלים לגביו הליכי בקרה פנימיים.

השאלה אשר עמדה להכרעה הינה, איפוא, האם המידע שהתבקש על-ידי אדם טבע ודין ושאת גילויו התיר משרד הפנים, בא בגדר אחד משני הסייגים הקבועים בסעיף 9(ב) לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 {להלן: "חוק חופש המידע"}.

בית-המשפט דחה את העתירה ופסק כי הזכות למידע היא זכות בעלת "אופי חוקתי".

בית-המשפט הבהיר כי בין תכליותיה המרכזיות, אם לא העיקרית שבהן, מתן אפשרות בידי הציבור לפקח על פעולות השלטון.
עם-זאת, ככל זכות, אין היא זכות מוחלטת. לעיתים תעמוד מולה זכות בעלת מעמד זהה, כזכות הקניין.

במקרה זה, יש להצביע על פגיעה ממשית בזכות הנוגדת כתנאי לשקילתה. האיזון בין השתיים הוא איזון אופקי, המאפשר את קיומן המשותף תוך ויתור הדדי.

מקום שפעולת האיזון תוביל למסקנה שהמאזניים מעוינות, תגבר הזכות הנוגדת. לפחות כך הדבר ביחס לזכות הקניין. לעיתים תעמוד מול הזכות למידע זכות מסדר נמוך יותר. או אז ייערך איזון אנכי, ויש להצביע על ודאות קרובה לפגיעה בזכות ה"נמוכה" יותר, ולכל הפחות על הסתברות גבוהה לכך.

לא כל פגיעה בערך המוגן על-ידי זכות הקניין מקים את הגנת הסייג האמור. רק פגיעה ממשית בו תחייב עריכת איזון בינה לבין הזכות למידע.

החלטת משרד הפנים לחשוף את רשימת לקוחותיו של העותר, במגבלות שפורטו בה, היא החלטה המביאה בחשבון את מכלול השיקולים הצריכים לעניין ככל שהמדובר בבחינת הסייג הקבוע בסעיף (9)ב(6) לחוק חופש המידע, מאזנת ביניהם באופן ראוי ומשכך - אינה מקימה עילה להתערב בה.

8. על-מנת לחסות תחת החריג הקבוע בסעיף 9(א)(1) לחוק חופש המידע שעניינו הגנה על מידע הנוגע ליחסי החוץ של המדינה יש להצביע על "חשש" לפגיעה ביחסי החוץ (סעיפים 1, 8, 9, 10, 11, 13, 14 ו- 17 לחוק חופש המידע)
ב- עע"מ 2975/15 {הוצאת עיתון 'הארץ' נ' משרד החוץ, פורסם באתר נבו (06.06.16)} נדון ערעור על פסק-דין של בית-המשפט לעניינים מנהליים, אשר דחה את עתירתם של המערערים כנגד החלטת המשיב שלא למסור למערערים את רשימת המשתתפים שנכחו בארוחת ליל סדר שני שהתקיימה בביתו של שגריר ישראל בארצות הברית.

המערערים חזרו וטענו בערעור כי הם זכאים לקבל את המידע המבוקש לפי חוק חופש המידע.

המערערים טענו כי בית-המשפט-המחוזי שגה בהפכו את נטל ההוכחה בדבר גילוי המידע. לשיטתם, הם זכאים לקבל את המידע על-פי הוראות הדין, ועל המשיב רובץ הנטל להצביע על טעמים לאי-גילויו.

בהקשר זה טענו המערערים כי על המשיב להראות שקיימת ודאות קרובה לפגיעה ממשית ביחסי החוץ של המדינה על-מנת להימנע מגילויו של המידע, וכי "מבחן החשש" שעליו עמד בית-משפט זה בעניין שני {בג"צ 2007/11 שני נ' המשרד להגנת הסביבה, פורסם באתר נבו (05.02.12)} חל רק על מסירת מידע שעלול לפגוע בביטחון הציבור או בשלומו, להבדיל ממידע שעלול לפגוע ביחסי החוץ של המדינה.

עוד הוסיפו המערערים כי הטעמים שהוצגו על-ידי המשיב לאי-הגילוי היו כלליים ולא נגעו למקרה הספציפי.

המערערים ביקשו להדגיש כי בעתירות לפי חוק חופש המידע אין לקבל טענות של סירוב עקרוני לגילוי המידע מצד הרשות, כיוון שבכך, לטענתם, יהפוך הכלל לחריג ואילו החריג ייעשה לכלל {בג"צ 10271/02 פריד נ' משטרת ישראל, פ"ד סב(1), 106 (2006)}.

המשיב טען כי הוא אינו רשאי למסור את המידע המבוקש בשים-לב להוראות סעיף 9(א)(1) לחוק חופש המידע, כאשר לשיטתו, אמת-המידה ההסתברותית לגילויו של מידע לפי סעיף זה, כפי שנקבע בעניין שני, היא "מבחן החשש", אך גם אם יוחל בעניין הנדון "מבחן הוודאות הקרובה", כגישתם של המערערים, אין לגלות את המידע המבוקש.

במסגרת הערעור נדונו שתי שאלות: הראשונה, והמרכזית - האם כעמדת המשיב, חל במקרה דנן החריג של הגנה על יחסי החוץ של המדינה הקבוע בסעיף 9(א)(1) לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 {להלן: "חוק חופש המידע"}, אשר בהתקיימו מאפשר להימנע ממסירת מידע.

בהנחה שחריג זה אינו מתקיים, השאלה השניה היא האם על בית-המשפט לאפשר לצדדים שלישיים שעלולים להיפגע ממסירת המידע להשמיע טענותיהם בפניו בטרם תינתן החלטתו, כמצוות סעיף 17(ג) לחוק חופש המידע.

בית-המשפט העליון, קיבל את הערעור ברוב דעות {מפי כב' השופטת ד' ברק-ארז בהסכמת כב' השופטת ע' ברון, כנגד דעתה החולקת של כב' הנשיאה, מ' נאור}, מהטעמים הבאים:
כב' השופטת ד' ברק-ארז קבעה בפסק-דינה, אליו הצטרפה בהסכמה כב' השופטת ע' ברון, כי יש להשיב לשתי השאלות הנזכרות בשלילה.

עם חקיקתו של חוק חופש המידע הנחת היסוד היא שמידע ציבורי הוא מידע שלציבור יש זכות לקבלו, ואילו אי-הגילוי הוא החריג.

על-מנת לחסות תחת החריג הקבוע בסעיף 9(א)(1) לחוק חופש המידע שעניינו הגנה על מידע הנוגע ליחסי החוץ של המדינה יש להצביע על "חשש" לפגיעה ביחסי החוץ, ובעניין זה כבר נקבע כי אין די בכל חשש, היינו באפשרות רחוקה, אלא רק בחשש בעל משקל הנאמד בהתאם לעוצמתו של הסיכון ולהסתברות התממשותו.

כב' השופטת ד' ברק-ארז קבעה כי החשש העיקרי שעליו הצביע המשיב בעניין הוא החשש מפני יצירת אפקט מצנן, אשר יפגע ביכולתם של אנשי משרד החוץ להיפגש עם נציגים של מדינות וארגונים זרים שאינם מעוניינים שדבר הפגישה עמם יתגלה.

כב' השופטת ברק-ארז הבהירה כי טענה זו של אפקט מצנן איננה מהווה "חשש ממשי" באופן שמטה את הכף לעבר הימנעות מגילוי המידע באופן גורף כמו זה שביקש המשיב. חוק חופש המידע ביקש לקבוע נקודת מוצא של גילוי.

על-מנת להגשים את תכליתו על הרשות לבחון האם במקרה הקונקרטי טמון חשש ממשי לפגיעה ביחסי החוץ של המדינה. כאשר כל עוד לא הוצג על-ידי הרשות טעם טוב שלא לגלות את המידע המבוקש, להוציא חששות בעלי אופי כללי, הטעם העומד ביסוד הבקשה לגילוי המידע אינו חשוב כשלעצמו.

בית-המשפט קבע בדעת רוב כי עובדות המקרה הנדון אינן יכולות להיחשב "גבוליות" כל עיקר. בהקשר זה צויין בין היתר, כי בין המוזמנים לארוחת הערב היו גם עיתונאים; כי אורחים שונים נתנו ביטוי פומבי לנוכחותם באירוע בפרסומים באינטרנט; כי כל המוזמנים היו אזרחי ארצות הברית או ישראל; כי אף אחד מהמוזמנים לא קיבל הבטחה לכך שזהות המשתתפים באירוע תישמר בסוד; וכי כל אחד מהמשתתפים באירוע יכול היה לצפות, בכל עת, לאזכור השתתפותו באירוע ברשת חברתית זו או אחרת.

מנגד, המשיב לא הצביע על נסיבות קונקרטיות אחרות העשויות להעיד על כך שקיים חשש ממשי שגילוי המידע יוביל לפגיעה ביחסי החוץ של המדינה. על-כן, המשיב לא הראה כי מתקיים הסייג לגילוי המידע הקבוע בסעיף 9(א)(1) לחוק חופש המידע.
כב' השופטת ברק-ארז גרסה כי לעובדות המקרה הנדון יש משמעות כפולה.

ראשית, אין צורך לפנות למשתתפים באירוע כזה מראש כדי לבקש את עמדתם ביחס לגילוי בהתאם למנגנון הקבוע בסעיף 13 לחוק חופש המידע, משום שחזקה כי הם מסכימים למסירת המידע בדבר השתתפותם.

שנית, בית-המשפט אינו מחוייב לשתף אותם בהליך ולשמוע את טענותיהם לפי סעיף 17(ג) לחוק חופש המידע, בטרם מתן הוראה על מסירת שמותיהם, מאותו טעם עצמו. זאת, בשונה ממקרים שבהם מדובר באירועים קטנים המתקיימים בתנאים של היעדר פומביות.

עוד הוסיף בית-המשפט כי הוראת סעיף 17(ג) לחוק חופש המידע קובעת "לא יורה בית-המשפט על מסירת מידע העלול לפגוע בזכויות צד שלישי, אלא לאחר שנתן לצד השלישי להשמיע טענותיו, בדרך שיקבע".

לגישת כב' השופטת ברק-ארז, כאשר מדובר בבקשה לגילוי שמותיהם של משתתפים באירוע, שאלת הפגיעה בצדדים שלישיים ממוקדת בשאלת זכותם לפרטיות, ובמקרה הנוכחי אין חשש לפגיעה בזכות זו ומשכך אין חובה לבקש את עמדתם כמצוות סעיף 17(ג) לחוק חופש המידע.

9. מסירת מידע בהתאם לחוק חופש המידע אודות פעילותה של המחלקה לחקירת שוטרים (סעיפים 8, 9, 10, 11 ו- 13 לחוק חופש המידע)
ב- עת"מ (יר') 17719-10-15 {איגור גלידר, עורך-דין נ' המחלקה לחקירת שוטרים, פורסם באתר נבו (19.06.16)} נדונה עתירה שעניינה מסירת מידע בהתאם לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 {להלן: "חוק חופש המידע"}, אודות פעילותה של המחלקה לחקירת שוטרים במשרד המשפטים.

במרכז העתירה נדונה השאלה האם על המשיבה לחשוף את כתבי האישום שהגישה נגד שוטרים שנחשדו באלימות, הכרעות הדין וגזרי הדין, שניתנו באותם הליכים.

המשיבה היתה מוכנה לפרט כי הגישה 90 כתבי אישום בשנת 2014 אך סירבה למסור את העתקי כתבי האישום, הכרעות הדין וגזרי הדין.

במהלך הדיון היה העותר נכון להסתפק בקבלת כתבי אישום ללא שמות ופרטים מזהים כל עוד יוכל לעשות פענוח ולהגיע לנתונים סטטיסטיים. אשר לאפשרות שיקבל את מספרי התיקים שנפתחו בבתי-המשפט ויפנה לקבלת היתר לעיון לפי תקנות העיון, בתי-המשפט ובתי-הדין לעבודה (עיון בתיקים), התשס"ג-2003, העותר סירב לכך וביקש לקבל את העתקי כתבי האישום.

המשיבה טענה כי המידע שיימסר מצטבר למידע אחר אשר נמצא בידי הציבור, או שניתן להשיגו, גילוי המידע המבוקש, עשוי לפגוע באינטרסים המוגנים לפי חוק חופש המידע - ובין היתר להביא לעקיפת הוראות החוק הפלילי ולחשיפת מידע חסוי לפי חוק המרשם הפלילי.

המשיבה דחתה את בקשת העותר לפי סעיף 9(א)(4) לחוק חופש המידע ביחד עם סעיף 9(א)(3) לחוק חופש המידע.

בית-המשפט לעניינים מינהליים פסק כי המידע המבוקש על-ידי העותר אינו מביא לפגיעה בחיסיון המרשם הפלילי ואין לראות במסירתו כאסורה על-פי חוק המרשם הפלילי.
אין במסירתו או בשימוש שיעשה במידע שיימסר כדי לייצר מרשם פלילי עצמאי או לפגוע בחיסיון המידע הכלול במרשם.

משזו המסקנה, הרי שהחלטת המשיבה, שנסמכת על סעיף 9(א)(4) לחוק חופש המידע אינה יכולה לעמוד שכן אין מדובר ב"מידע שאין לגלותו על-פי כל דין".

בית-המשפט קבע כי מאחר וזה הנימוק שעמד בבסיס החלטת המשיבה הרי שאין מנוס מביטול ההחלטה.

אלא שביטול ההחלטה אינו סוף הדרך אלא תחילתה. כעת על המשיבה לבחון האם אכן מדובר בפגיעה בפרטיותם של צדדים שלישיים ולבחון שימוש בסמכויות האחרות שמוקנות לה בחוק חופש המידע, תוך דיון בשאלת היחס בין קביעה כי אין למסור את המידע לפי סעיף 9(א)(3) לחוק חופש המידע, לבין יצירת איזון באמצעות הכללים שנקבעו בחוק ובהם הסמכות לאזן שיקולים נוספים.

אשר-על-כן, קיבל בית-המשפט בחלקה את העתירה בכל הנוגע למסירת כתבי האישום, הכרעות הדין וגזרי הדין, במובן זה שהחלטת המשיבה מבוטלת ועליה לשוב ולדון בבקשה על יסוד ההנחה שאין מניעה מבחינת חוק המרשם הפלילי למסירת המידע.

10. אל מול תכליות מרחיבות של הוראת הסודיות עומדות תכליות נוגדות שיש בהן כדי להוביל לעמדה פרשנית המצמצמת את היקף הסודיות (סעיפים 1, 9, 10, 11, 13, 17 ו- 20 לחוק חופש המידע)
ב- עת"מ (יר') 22113-05-15 {התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' בנק ישראל, פורסם באתר נבו (02.06.16)} נדונה עתירת התנועה למען איכות השלטון בישראל לחייב את בנק ישראל למסור לידיה דוחות ביקורת סופיים של הפיקוח על הבנקים בעניין קבוצת אי.די.בי.

השאלה העיקרית אשר דרשה הכרעה בעתירה זו היא האם קיים איסור על מסירת המידע, נוכח הוראת סעיף 15א(א) לפקודת הבנקאות.

העותרת טענה שזכות הציבור לדעת מחייבת לאפשר לה לקבל לידיה את דוחות הביקורת של המפקח על הבנקים הנוגעים להליך מתן האשראי לקבוצת אי.די.בי. זאת בשל התכליות הכלליות של חוק חופש המידע ונוכח החשיבות הקונקרטית של חשיפת המידע האמור.
אשר לסירוב בנק ישראל למסור לעותרת את המידע בהסתמך על סעיף 15א(א) לפקודת הבנקאות, טענה העותרת כי מדובר בסירוב גורף ולא מוצדק החוטא לתכליות חוק חופש המידע.

המשיב 1 {להלן: "בנק ישראל"}, בתשובתו לעתירה טען שדין העתירה להידחות.

כטענה מקדמית טען שהעתירה לבית-משפט זה הוגשה בשיהוי היות שהיא הוגשה לאחר 107 ימים מן המועד שבו ניתנה ההחלטה הראשונה בפניית העותרת לפי חוק חופש המידע.

אפילו אם המועד צריך להימנות מן התשובה הנוספת שקיבלה העותרת, הרי שחלפו 47 ימים וגם מועד זה הוא מעבר למועד הקבוע בחוק.

לגופו של עניין טען בנק ישראל שהרשות המנהלית אינה רשאית למסור את המידע המבוקש, שכן מדובר במידע שגילויו אסור לפי דין {בהתאם לסעיף 9(א)(4) לחוק חופש המידע}.

המשיב 3 {להלן: "איגוד הבנקים"}, בכתב התשובה מטעמו, טען גם כן שיש לדחות את העתירה על כל ראשיה.

גם איגוד הבנקים נסמך כטעם עיקרי בטענתו זו על סעיף 15א(א) לפקודת הבנקאות.

המשיב 3 טען שמדובר בהוראת סודיות ברורה ומפורשת שעוגנה וזכתה להגנה מלאה במסגרת פסק-דינו של בית-המשפט העליון ב- רע"א 6546/94 {בנק איגוד לישראל בע"מ נ' הנרי אזולאי, פורסם באתר נבו (06.07.95) (להלן: "פרשת אזולאי")}.

המשיב 3 הדגיש בתשובה, שהוראת הסודיות שבפקודת הבנקאות היא הוראה גורפת ומחמירה שהפרתה מהווה עבירה פלילית על כל המשתמע מכך. חובת סודיות זו חלה גם על עובדי המפקח על הבנקים ובלא מקום להבחין בין הידיעות והמסמכים שהועברו לבנק ישראל, לבין הדוח הסופי שיצא תחת ידיו.

איגוד הבנקים הצטרף גם לטענה שלפיה פרשת אזולאי חלה בעניין הנדון מכוח קל וחומר היות ושם דובר בחיסיון במסגרת הליך אזרחי, ואילו כאן המדובר בסודיות במסגרת עתירה לפי חוק חופש המידע.

עבר לטענות עקרוניות אלה, המתייחסות לאיסור לגלות את המידע על-פי כל דין", טען איגוד הבנקים שקיימים טעמים נוספים שבגינם אין למסור את המידע המבוקש לידי התנועה לאיכות השלטון בישראל - העותרת.

בהקשר זה נסמך איגוד הבנקים על סייגים שבחוק חופש המידע למסירת מידע שבידי הרשות הציבורית.

בכלל זה טען המשיב 3 לתחולת הסייג שעניינו הגנה על סודות מסחריים מקצועיים וכלכליים {סעיף 9(ב)(6) לחוק חופש המידע}.

עוד טען המשיב 3, להתקיימות הסייג שעניינו מידע שנמסר לרשות הציבורית "על תנאי" של אי-גילוי {סעיף 9(ב)(7) לחוק חופש המידע}.

סייג נוסף שנטען שמתקיים בנסיבות המקרה - ככל שאין איסור בדין על מסירת המידע - הוא הסייג שעניינו שיבוש התפקוד התקין של הרשות הציבורית (סעיף 9(ב)(1) לחוק חופש המידע}.

המשיב 4 {להלן: "בנק הפועלים"}, טען שיש לדחות את העתירה.

המשיב 4 טען תחילה, שקיים קושי בהתנהלות העותרת בשל כך שהיא ביקשה מבית-משפט זה נתונים במסגרת עתירה לפי חוק חופש המידע, וזאת שעה שמתקיים הליך הנוגע לעניין, שבו עוסק המידע, ותוך שהעותרת פונה לשתי ערכאות שונות בבקשה לסעד דומה.

המשיב 4, בתשובתו טען לשיהוי בהגשת העתירה - בדומה לטענה שבאה בכתב התשובה של בנק ישראל. הוסף ונטען, שאכן אסור למסור את המידע המבוקש בשל הוראת סעיף 15א(א) לפקודת הבנקאות יחד עם סעיף 9(א)(4) לחוק חופש המידע.

בעניין זה הדגיש המשיב 4 כי מדובר בהוראת סודיות שהיא הוראה מוחלטת ושצריך להפריד בין סוגיית הסודיות לבין סוגיית החיסיון שנדונה בפרשת אזולאי.

בית-המשפט קבע כי אל מול תכליות מרחיבות אלו של הוראת הסודיות עומדות תכליות נוגדות שיש בהן כדי להוביל לעמדה פרשנית המצמצמת את היקף הסודיות.

עיקרן של תכליות אלה הוא התפיסה לפיה אינטרס "סודיות" של הרשות המנהלית אינו מוחלט. בהקשר זה ניתן לציין ראשית, את ההכרה שניתן למצוא בפסיקה בחשיבות הגילוי של דוחות ביקורת ככאלה.

שנית, ניתן לעמוד על התכליות הכלליות של חופש המידע: זכות הציבור לדעת והרציונלים שביסודה. שלישית, לחשיבות השקיפות והגילוי של נתונים פיננסיים וביקורת אסדרתית על גופים פיננסיים יש מעמד והצדקה משלהם, מעבר לתכליות הכלליות של חופש המידע.

בית-המשפט קבע כי יש חשיבות לכך שההלכה שנפסקה ב- רע"א 6546/94 {בנק איגוד לישראל בע"מ נ' הנרי אזולאי, פורסם באתר נבו (06.07.95) (להלן: "פרשת אזולאי")} באה לעולם במסגרת טענת חיסיון ובתוככי סוגיית גילוי מסמכים בתובענה אזרחית, בבחינת קל וחומר.

אמנם פסק-הדין בפרשת אזולאי ניתן לפני חקיקת חוק חופש המידע ופסקי-הדין הרבים שניתנו מאז בעניין חופש המידע והרחבת תחולתו.

11. גם אם למבקש המידע על-פי חוק חופש המידע, ישנו אינטרס כלכלי-מסחרי בחומר המבוקש בהיעדר הגבלה על-פי דין, ברירת המחדל היא חשיפת המידע שבידי הרשות
ב- עע"מ 7744/10 {המוסד לביטוח לאומי נ' עורך-דין יפית מנגל, פורסם באתר נבו (15.11.12)} נדון ערעור מטעם המוסד לביטוח לאומי על פסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב, בגדרו התקבלה חלקית תביעת המשיבה לפי חוק חופש המידע.

ברקע הדברים, המשיבה היא עורכת-דין המייצגת מעסיקים בתביעות מול המוסד-לביטוח-לאומי {להלן: "המל"ל"}, הוא המערער 1.

המשיבה ביקשה לעיין במספר סוגי מסמכים שמצויים בחזקתו של המל"ל לפי חוק חופש המידע.

המסמכים אשר נתבקשו עוסקים בהשבת דמי ביטוח לאומי ששילמו בתשלום יתר מעסיקים שונים אשר פעלו מכוחה של תקנה 22 לתקנות הביטוח הלאומי (ביטוח מפני פגיעת עבודה), התשי"ד-1954 {להלן: "תקנות הביטוח הלאומי"}.

המל"ל מכיר בתשלומי יתר אלו ופעל להחזרתם באמצעות מערכת ממוחשבת.

המשיבה טענה כי מעסיקים הזכאים להשבת כספיהם עתידים להיפגע מהמערכת הממוחשבת שהמל"ל מכין, וברצונה להביא זאת לידיעתם.

המל"ל מסר למשיבה את רוב המסמכים המבוקשים אך התנגד לבקשתה להעביר לידיה את רשימת המעסיקים הזכאים להשבה {כ- 2,500 מעסיקים, להלן: "רשימת המעסיקים"}. בעקבות הסירוב הגישה המשיבה את העתירה המנהלית.

בית-המשפט העליון קבע בדעת רוב, כי גם אם למבקש המידע על-פי חוק חופש המידע, ישנו אינטרס כלכלי-מסחרי בחומר המבוקש בהיעדר הגבלה על-פי דין, ברירת המחדל היא חשיפת המידע שבידי הרשות.

הנטל על הרשות להצדיק את אי העברת המידע, ואין היא יכולה להסתפק בתקיפת המניע.

בנסיבות המקרה, בית-המשפט הורה להעביר למשיבה את החומר המבוקש - רשימה של כ- 2,500 מעסיקים ששילמו למל"ל דמי פגיעה עודפים אשר לא התנגדו להעברת פרטיהם - בהתאם למתווה שקבע בית-המשפט לעניינים מנהליים, למעט אי ציון שמה של המשיבה בפנייה אל המעסיקים.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

הגנה על צד שלישי (סעיף 13 לחוק)