החלטה 1136

בהיעדר מדיניות סדורה באשר לתנאים שבהם תוחכר קרקע לגוף ציבורי, נכרתו שלל חוזי חכירה בהם נדרשו גופים ציבוריים לשלם דמי חכירה בעלי מאפיינים שונים. בהשראה ממדיניות המינהל ביחס לחוכרים שאינם ציבוריים, היה מקום להבחין בין שלוש קבוצות שונות של חוכרים ציבוריים: חוכרים שחכרו את הקרקע ללא תמורה או בעבור תמורה סמלית, חוכרים ששילמו דמי חכירה הדומים במהותם לדמי שכירות, וחוכרים ששילמו דמי חכירה הדומים במהותם למחיר הבעלות בקרקע.

מצד הצורה ביצע המינהל עם שלוש הקבוצות הללו עסקה זהה - עסקת חכירה. אולם בפועל העסקאות שנתבצעו נושאות אופי משתנה שיסודותיו דומים לעסקת שאילה, עסקת שכירות ועסקת מכר. אלו היו העסקאות שהיו מבצעים חוכרים אלה בשוק החופשי בעבור התמורה ששילמו למינהל, ובהבדלים קלים אלו גם העסקאות שכורת המינהל עם חוכרים פרטיים.

בפועל, החלטה 1136 אכן קובעת דין מיוחד לנכסים שהוחכרו בדמי חכירה סמליים. על-פי דין מיוחד זה, ככלל, גוף ציבורי אשר חכר נכס בדמי חכירה סמליים, ואינו משתמש בו עוד למטרתו הציבורית נדרש להחזיר את הנכס למינהל. כזכור, החוכר לא יהיה זכאי לתמורה עבור השבת נכס שהוחכר בדמי חכירה סמליים, אלא אם מדובר בנכס שגודלו אינו עולה על שבעה דונמים, תקופת החכירה החלה לפני שנת 1980, והנכס שימש ליעוד הציבורי במשך 15 שנים לפחות.

במקרה כזה, ישלם המינהל לחוכר תשלום המכונה בהחלטה 1136 "החזר השקעות" ששיעורו הוא 5% מתקבולי המינהל משיווק הנכס, לאחר ניכוי חלף היטל השבחה (סעיף 4.3 להחלטה 1136).

הלכה למעשה, מדיניות זו משקפת את יחסו של המינהל לחוכרים אלו כאל מעין-שואלים. מכיוון שלא שילמו תמורה של ממש עבור הקרקע, ממילא אין המינהל מחוייב לתת להם תמורה לכשישיבו אותה. בהקשר זה, יש לראות בתשלום שמועבר לחוכרים "ותיקים" כתשלום שהוא לפנים משורת הדין, והחלטת המינהל שלא להעניקו לכל החוכרים שחכרו קרקע עבור דמי חכירה סמליים היא סבירה בהחלט.

חרף זאת, ההבחנה המשמעותית היחידה שמבצעת החלטה 1136 בין שלוש קבוצות החוכרים, היא בין חוכרים ששילמו דמי חכירה סמליים לבין כל יתר החוכרים. כלומר, על-פי ההחלטה, דין זהה קיים לנכסים עבורם שולמו במהלך השנים דמי חכירה בגובה 1% משווי הקרקע ודמי חכירה בגובה 100% משווי הקרקע. בהינתן שדמי החכירה אינם סמליים, ישלם המינהל פיצוי כלשהו לחוכר הציבורי עבור השבת הקרקע, כאשר גובה הפיצוי תלוי בגודל הנכס, ובמשך הזמן שהוא מוחכר.

קשה שלא לתמוה על היחס "השוויוני" שמגלים המשיבים לכל סוגי הנכסים שהוחכרו לגופים ציבוריים, שעה שלא החזיקו במדיניות ברורה באשר לדמי החכירה שראוי לגבות מחוכרים ציבוריים, וכרתו במהלך השנים חוזי חכירה בעלי תנאים כה מגוונים. אמנם, כאמור, הודיעו המשיבים כי הם יהיו מוכנים לשקול להימנע מלהחיל את החלטה 1136 על נכסים שבהחכרתם לא ניתנה כל הטבה שהיא, אך גם בכך לא ניתן מענה להיעדר ההבחנה בין נכסים בהם ניתנה הטבה בגובה 0.5% ובין נכסים בהם ניתנת הטבה בגובה 99.5%.

מדיניותו של המינהל ביחס לחוכרים פרטיים מלמדת כי הוא עצמו מיישם את הצורך בקביעת כללים שונים ביחס לחוכרים כה שונים. המשיבים שבו והדגישו כי הצורך ביצירת קטגוריה שונה עבור הנכסים שהוחכרו לגופים ציבוריים נובעת מהעובדה שנכסים אלה הוחכרו בתנאים מיטבים. עצמתו של השיקול הזה תלויה בגובה ההטבה שניתנה.

כאשר מדובר בנכסים שהוחכרו עבור תמורה הקרובה לזו שהיו משלמים חוכרים פרטיים במקרה דומה, מתמעטת ההצדקה להבחנה בין חוכרים ציבוריים ופרטיים והיא אף עשויה להתאיין. במקרים כאלה, משקלה של ההטבה הקלה שניתנה לחוכרים הציבוריים לא יכול להצדיק את ההפחתה הקיצונית בגובה התמורה שיקבלו בעת מימוש הנכס {בג"צ 11087/05 חברת העובדים השיתופית הכללית בא"י בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל ואח', תק-על 2012(3), 7075 (2012)}.

ב- בג"צ 11087/05 {חברת העובדים השיתופית הכללית בא"י בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל ואח', תק-על 2012(3), 7075 (2012)} בעת היווסדו של מינהל מקרקעי ישראל בשנת 1965, נקבע בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל כי קרקע המיועדת למטרות ציבוריות תהא פטורה ממכרז פומבי. נוסף על-כך, ברוב המקרים נהג המינהל להעניק לגופים ציבוריים ולמטרות ציבוריות, תנאי חכירה מיטיבים. מכל הגופים הללו דרש המינהל בחוזה החכירה כי השימוש בנכס יעשה בהתאם למטרת החכירה וכי העברת הזכויות בנכס תיעשה בהסכמת המינהל בלבד. עד לשנת 2001 לא הינהיג המינהל מדיניות ברורה ביחס לזכותם של חוכרים ציבוריים להעביר את זכויות החכירה ולשנות את ייעוד הקרקע, כך שתשמש למטרות שאינן ציבוריות.

עם-זאת, באותה שנה פרסם המינהל מודעה בעיתונות ובה המליץ לרוכשים פוטנציאליים המתעתדים לכרות עסקאות מקרקעין עם גופים ציבוריים, לפנות מבעוד מועד למינהל, שיעימוד על הזכות לשמור על נכסי הציבור לטובת הציבור.

לאחר פרסום מודעה זו, קיים המינהל בחינה כוללת של סוגיית זכויות החכירה של גופים ציבוריים, ובסופה התקבלה החלטה מס' 1062, אשר בעיקרה הטילה מגבלות על העברת הזכויות בנכסי מקרקעין שהוחכרו למטרות ציבוריות ללא מכרז, במקום שבו החוכר הציבורי מבקש לשנות את ייעודם ולהעבירם לגורם פרטי.

לאור האמור הגישו העותרות, חברות המנהלות את פעילותה הכלכלית של ההסתדרות, את העתירה דנן, בה ביקשו להכריז על בטלות ההחלטה, הפוגעת לשיטתן בזכות הקניין שלהן ומפלה אותן לרעה ביחס לחוכרים פרטיים. המדינה, לעומת-זאת, סברה כי ההטבות שניתנו לחוכרים אלו הצדיקו החלת דין מיוחד עליהם.

לאחר הגשת העתירה, בשנת 2008, התקבלה החלטה נוספת מס' 1136, המתקנת את ההחלטה נשוא העתירה, לרבות תיקון מנגנון הפיצוי לחוכר ציבורי שמשיב למינהל נכס ששטחו שבעה דונם ומעלה. עם-זאת, העותרות סברו כי מדובר בשינויים מינוריים שאין בהם די לתיקון העוול.

בית-המשפט קבע כי אין לקבל את טענת העותרות בנוגע לפגיעה באינטרס הסתמכותן על המדיניות הקודמת של המינהל, שכן המינהל רשאי היה לשנות את מדיניותו. לא נפל כל פגם משפטי במדיניות המינהל. זאת, מאחר והמדינה היא האחראית העליונה לחלוקת המשאבים בחברה למען שיפור רווחתם של אזרחיה, וכפועל יוצא רשאית היא להעניק הטבות לגופים ציבוריים על-מנת שאלו יפעלו למימוש מטרה זו, ולקבוע סדרי עדיפויות לחלוקת המשאבים.

לדעת בית-המשפט, בפני המדינה עומדות דרכים מגוונות לחלוקת המשאבים, שכולן לגיטימיות מבחינה משפטית, שכן בהיעדר אינדיקציה לשיקולים זרים יש להניח כי המדינה שמה בראש מעייניה את טובת האזרח. נקבע, כי המדיניות שקבעו המשיבים, לפיה סבסוד פעילות הגופים ציבוריים יתקיים רק כל עוד הם משתמשים בקרקע למטרה ציבורית - היא מדיניות סבירה.

בית-המשפט עבר לבחון את טענת האפליה שהעלו העותרות. נקבע, כי ההטבה שניתנה לחוכרים ציבוריים בעבר אכן מצדיקה יחס שונה אליהם בהווה. יחד-עם-זאת, סבר בית-המשפט, לא כל הטבה תצדיק יחס שונה מכל סוג, שכן ה"החמרה" אמורה להיות פרופורציונאלית לגודל ההטבה.

ביחס לחוכרים פרטיים נוהג המינהל להבחין בין חוכרי קרקע עירונית וחוכרי קרקע חקלאית, בהתבסס על גובה דמי החכירה המשולמים. בהתבסס על מדיניות זו כלפי חוכרים פרטיים, קבע בית-המשפט כי היה מקום להבחין בין שלוש קבוצות שונות של חוכרים ציבוריים: חוכרים שחכרו את הקרקע ללא תמורה או בעבור תמורה סמלית, חוכרים ששילמו דמי חכירה הדומים לדמי שכירות, וחוכרים ששילמו דמי חכירה הדומים למחיר הבעלות בקרקע.

יחד-עם-זאת, נמצא, החלטה 1136 היתה גורפת מדי ולא ערכה את ההבחנה הנדרשת בנוגע לדמי החכירה. עוד נקבע, שגם ההטבה הגלומה בהקצאת הקרקע ללא מכרז חייבה עריכת הבחנה בין החוכרים. הבחנה נוספת עליה עמד בית-המשפט היתה שומת הקרקע בייעודה הציבורי, על-אף שנמצא כי החלטה 1136 אינה מפלה את החוכרים הציבוריים בנקודה זו.

בית-המשפט קבע, כי היעדר מדיניות אחידה בתנאי החכירה של קרקעות שניתנו בעבר לחוכרים ציבוריים, גרם לכך כי יתכנו מספר רב של צירופים בין שלוש ההבחנות הללו בין כלל הנכסים, אשר היתה צריכה לבוא בחשבון בקביעת ההחלטה המינהלית המתייחסת אליהם. מועצת מקרקעי ישראל בחרה באפשרות הקיצונית של קביעת כלל אחיד, המתעלם מהשוני הרלוונטי של המקרים השונים.

לדעת בית-המשפט, החלטה 1136 כפי שהיא מנוסחת במועד זה, פוגעת במידה העולה על הנדרש בחוכרים שזכו להטבות קלות ערך, ולפיכך על-מנת לענות על דרישת הסבירות והמידתיות על ההסדר לכלול הבחנות-משנה נוספות. המסקנה מכל האמור היא, שעל-אף שלא נמצא פגם במדיניותו העקרונית של המינהל לקביעת דין מיוחד לחוכרים ציבוריים שזכו להטבות, הרי שהחלטה 1136 אינה ניתנת ליישום בהציבה כלל גורף לגבי כל החוכרים. לפיכך קבע בית-המשפט כי דין העתירה להידחות, בכפוף להכנסת השינויים המתחייבים בהחלטה.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

החלטה 1136