ההלכה הפסוקה,

1. הבטחה להקצאת מקרקעי ישראל הניתנת על-ידי עובד המינהל שאינו מוסמך לאשר את ההקצאה, אין בכוחה לשכלל מחויבות של המינהל
ב- ה"פ (יר') 6436/07 {דוד כרמלי נ' מינהל מקרקעי ישראל, תק-מח 2012(2), 177 (2012)} הגיש המבקש נגד המשיב המרצת פתיחה, בגדרה ביקש להצהיר עליו כזכאי להירשם כבעל זכות חכירה של מגרש המצוי בשכונת מעוז ציון. המבקש מבסס את הבקשה על שלוש עילות חלופיות: ראשית, על הוראות תכנית איחוד וחלוקה שבמסגרתה עוגנה זכותו להירשם כחוכר, זאת כפיצוי על הפקעת חלקה הארי של חלקה אחרת לצורך סלילת כביש. שנית, על הבטחה שניתנה למבקש ולאמו על-ידי המינהל. שלישית, ככל שייקבע כי ההתחייבות האמורה אינה בת-תוקף - על הדין החל במקרה של מצג שווא.

בדחותו את התביעה קבע בית-המשפט, כי התכנית עליה מסתמך התובע כמוה ככל תכנית לפי חוק התכנון והבניה. בהתאם לכללים אלה, יש לפרש את הוראות התכנית מתוכה עצמה, ואין להיזקק לראיות חיצוניות בדבר רעיונות או כוונות שעלו במוחם של עורכי התכנית בשלבי הכנתה, מבלי שניתן להם לבסוף ביטוי בגוף התכנית.

תכנית המיתאר מדברת בעד עצמה, ויש לפרשה על-פי האמור בה. דברים או מחשבות של מי שהיה בין מתכנניה יכולים לשמש כלי עזר משני לפרשנות, רק כשהתכנית אינה מדברת בעד עצמה; אולם, בדרך-כלל, פרשנות התכנית לא תוכרע על-פי דברים שאמר או חשב אחד הנוטלים חלק בדיונים על אישורה.

תכנית איחוד וחלוקה המחוללת שינויים בזהות בעלי הזכויות במגרשים, תציין את הדבר במפורש. הביטוי המפורש יימצא בטבלת ההקצאה, המהווה חלק בלתי-נפרד מהתכנית, ובה נקוב המגרש המוקצה לכל בעל זכויות. במקרה דנן, אין בתכנית מי/340 טבלת הקצאה כלשהי, אף לא פירוט בדרך אחרת של החלפת מגרש אחד במגרש אחר. להבדיל מאיחוד וחלוקה מכוח תכנית, איחוד וחלוקה מכוח תשריט איננו מביא עימו שינוי במערך הזכויות. אישור התשריט לפי פרק ד' ורישומו, לא מביאים, לכשעצמם, לשינוי הזכויות בקרקע. הליך לפי פרק ד' לחוק אינו בעל השלכות קנייניות מהותיות מלבד השינוי בגבולות החלקות.

הסמכת ועדה מקומית לאחד ולחלק מחדש שטחי קרקע על-מנת להוציא לפועל תכנית בניין עיר חדשה, לטובת כלל הציבור ועל-פי-רוב אף לטובת הפרטים בעלי הזכויות או מרביתם, ללא הסכמת כל הבעלים לפעולה - הסמכה זו אינה כוללת בגדרה הסמכה לשנות זכויות קנייניות רשומות בלשכת רישום המקרקעין על-פי דיני הקניין וחוק המקרקעין.

התנאי לפיו תוכר הבטחה מינהלית כהתחייבות תקפה ומחייבת רק מקום שבו נותן ההבטחה היה מוסמך לתיתה, נובע מעיקרון חוקיות המינהל ומן הצורך למנוע מצב שבו עובד הציבור או איש הציבור יוכל להבטיח את הישר בעיניו, והרשות הציבורית תחוייב לעימוד מאחורי הבטחתו, באופן הפוגע באושיות המינהל הציבורי.

הבטחה להקצאת מקרקעי ישראל הניתנת על-ידי עובד המינהל שאינו מוסמך לאשר את ההקצאה, אין בכוחה לשכלל מחוייבות של המינהל. אין במקרה דנן הבטחה מינהלית, הטעונה לשון מפורשת וברורה, ושאין די לשכלולה בהצהרת כוונות גרידא, אלא תנאי להיווצרותה הינו פירוט מדוייק של טיב ההתחייבות והיקפה יחד עם כוונה להקנות לדברים תוקף משפטי מחייב.

המינהל, בעצמו או באמצעות נציג מטעימו, לא הציג בשלב כלשהו בפני המבקש ואמו התחייבות, ולו נחזית, להקצאת מגרש 13ב'. בכל מקרה, אף אם היתה קמה חבות של המינהל בגין מצג שווא רשלני, תרופתו של המבקש היתה בפיצוי בגין הנזק שהסבה לו ההסתמכות על המצג.

2. הבטחה שלטונית והתיישנות במקרקעין
ב- ת"א (נצ') 797-06 {אחמד הואש מזאריב ואח' נ' מדינת ישראל, תק-מח 2010(4), 15334 (2010)} הוגשה תביעה לפסק-דין הצהרתי שיצהיר על זכותם של התובעים לקבל מהנתבעת מגרשי מקרקעין הנמצאים בחלקת מקרקעין מס' 40 בגוש 17496 ושווי ערך מבחינת ערכם למגרשי מקרקעין מס' 461 ו- 462, עליהם וויתרו התובעים לבקשת הנתבעת באמצעות נציגיה ו/או תמורת הצריפים ו/או הבניינים שהוסרו במקרקעין על-פי דרישת הנתבעת כנגד שני מגרשים בחלקה 40 הנ"ל. עיקר הדיון נסב אודות טענת התובעים בדבר הבטחה שלטונית ואודות התיישנות רוכשת במקרקעין.

בית-המשפט המחוזי דחה את התביעה וקבע, כי טענת התובעים כי המינהל איפשר להם להחזיק בחלקה ולעבדה משנת 1945 נדחתה, הן מאחר שהמינהל לא היה קיים אז, והן מאחר שחלקה 40 עברה הליכי הסדר בשנת 1946, בעקבותיו נרשמה החלקה בשלמות בשם משפחת עוטאללה והיא זו שהיתה צריכה ליתן את הרשאתה והסכמתה לתובעים להחזיק בחלקה, דבר אשר לא הוכח.

אשר לשאלת קיומה של הבטחה שלטונית שניתנה לתובעים, לטענתם, על-ידי מפקח של המינהל, על ידם, הרי שהתנאים לקשירתה של רשות להבטחתה הם: נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה; היתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי; היה בעל יכולת למלא אחריה; אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה.

במקרה דנן לא הוכח כי המפקח של המינהל היה מוסמך להבטיח הבטחה שלטונית שתחייב את המינהל. ההבטחה מנוגדת לחוק האוסר על העברת מקרקעי ישראל לאחר, אם במכר או בדרך אחרת. בנוסף, על-מנת שתקבל הבטחה כזו של מפקח תוקף משפטי, עליה לעבור אישורים נוספים ובהיעדר אישור על-ידי הגורמים המוסמכים של המינהל, אין לראות במפקח כמי שהיה בעל סמכות לתת הבטחה שלטונית.

מדובר בהבטחה של מפקח מטעם המינהל, שתפקידו אינו בכיר. לא ניתן לצפות כי אדם מן היישוב יראה במפקח במינהל, כמי שיש לו סמכות לתת הבטחה כזו. גם התנאים הנוספים לקיומה של הבטחה שלטונית, לא התקיימו, שכן מטבע תפקידו של המפקח לא היתה כוונה להקנות להבטחתו תוקף משפטי, ואף לא היתה לו היכולת למלא אחרי הבטחה זו ואף לא הוכח כי ההבטחה תהא בת ביצוע. אין לראות בהבטחה שנתן המפקח לתובעים, כהבטחה שלטונית. לאור האמור, אין צורך לדון בתנאי הרביעי - אם היה צידוק חוקי לשנות את ההבטחה או לבטלה.

טענת התובעים כי רכשו זכויות בחלקה מכוח עקרון ההתיישנות הרוכשת נדחתה. סעיף 22 לחוק ההתיישנות תיקן את סעיפים 20 ו- 78 לחוק הקרקעות העותמני, ותקופת ההתיישנות עמדה על 25 שנה. לפי הפסיקה, מיום שפורסם חוק יסוד מקרקעי ישראל, אין כל התיישנות רוכשת באדמות המדינה. לתובעים אך זכות, במסגרת של תביעה לסילוק יד מטעם הנתבעת בגין הסגת גבול, לטעון להתיישנות דיונית כהגנה.

3. מידע בנוגע לנכס מקרקעין אחד אינו יכול לבסס טענה בדבר שיעור דמי החכירה הנוהגים אצל המחכיר לגבי נכסים מאותו סוג
ב- ע"א 327/85 {יהודה קוגלר נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מב(1), 97 (1988)} רכש המערער זכות חכירה לדורות בחלקה המנוהלת על-ידי המשיב. הסכמת המשיב לעסקה ניתנה לאחר תשלום דמי הסכמה. זכויות החכירה של המערער נרשמו בלשכת רישום המקרקעין. בסמוך למועד העברת הזכויות בנכס, נערכה הערכה חדשה של שווי הנכס.

כשנה וחצי לאחר מכן נדרש המערער על-ידי המשיב לשלם דמי חכירה שנתיים בסכום מסויים. לטענת המערער, הסכום הנדרש הוא מופרז, והסתמך, בין השאר, על כך שדמי החכירה שנקבעו לשכנו, שלו נכס דומה, הם נמוכים בהרבה. הוא עתר בנדון לסעד הצהרתי לבית-משפט השלום. עתירתו נדחתה, וכך גם נדחה ערעורו לבית-המשפט המחוזי. על-כן בחר לערער ברשות לבית-המשפט העליון.

במקרה דנן, לאור לשון הסכם החכירה, צריכה ההערכה מחדש להיעשות במועד מתן הסכמת המשיב להעברת הזכויות או בסמוך לכך. הדרישה לתשלום דמי חכירה חדשים, בהסתמך על ההערכה החדשה, אינה צריכה להיעשות באותו מועד.

הזכות להעלות את דמי החכירה היא זכותו של המחכיר, ויכול הוא לממשה גם לאחר ביצוע ההערכה החדשה, ובלבד ששיעור דמי החכירה החדשים יהיה השיעור הנוהג בזמן מתן ההסכמה להעברת הזכויות. דהיינו, בבואו להעלות את דמי החכירה בהסתמך על הערכה החדשה, שנעשתה מקום שנכס המקרקעין החליף ידיים, מוגבל המשיב להערכה החדשה, שנעשתה במועד מתן הסכמתו להעברת הזכויות, אך יכול הוא שלא להעלות את דמי החכירה בהסתמך על אותה הערכה אלא במועד מאוחר יותר.

מקום שנתקלים בקושי בהבנתה או ביישומה של הוראה מהוראות חוזה, יש לעיין בחוזה כולו כדי ללמוד על התכלית והמטרה העומדות בבסיסו, ולאחר מכן לשוב להוראה המוקשית ולתת לה את המשמעות, אשר תתיישב עם עיקרי החוזה אשר אותרו קודם לכן. במקרה דנן, עיון בהסכם החכירה, על כל סעיפיו, מלמד, כי העיקרון המונח ביסוד ההסדר שבין הצדדים, בנוגע לקביעת שיעור דמי החכירה, הוא, כי קביעת דמי החכירה היא פועל יוצא של הערכת שוויו של הנכס המוחכר.

המשיב אמנם אינו יכול לחרוג בקביעת דמי החכירה החדשים, על יסוד ההערכה החדשה, מן המקובל לגבי נכסים מאותו סוג, שבהם נגבים דמי חכירה המשקפים את שוויו של הנכס; אך אין יסוד בהוראות החוזה לסברה, כי יש להגביל את דמי החכירה החדשים, הנקבעים על יסוד ערכו האמיתי של הנכס, לגובה דמי חכירה היסטוריים, שאינם משקפים עוד את ערך הנכס, ואשר טעונים כשלעצמם עידכון.

משום כך, אין כל חידוש בנתון, שדמי החכירה שנדרשו עבור נכס שכן נמוכים יותר, שכן לגבי נכס זה לא בוצעה הערכה מחדש מאז שהוחכר לראשונה.

מידע בנוגע לנכס מקרקעין אחד אינו יכול לבסס טענה בדבר שיעור דמי החכירה הנוהגים אצל המחכיר לגבי נכסים מאותו סוג.

4. סירוב למתן פסק-דין הצהרתי המנוגד למצב האמיתי והנכון
ב- ע"א 4413/90 {יעקב קוטליצקי ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל, תק-על 91(3), 1702 (1991)} המינהל הוא הבעלים של חלקת מקרקעין בת"א, שאותה החכיר באוגוסט 1953 לתקופה של 49 שנה העתידה להסתיים במרץ 2001. בשנת 1982 הועברה זכות החכירה לטרקטורים ומיכון בע"מ וממנה הועברו זכויות החכירה למערערים.

באותה שנה נחתם חוזה חכירה חדש שהפך את החכירה למהוונת. על-פי ההנחיות הפנימיות של המשיב ייקבע שיעור דמי החכירה השנתיים בתקופה שמשנת 2000 ואילך בהתאם לשיעור דמי החכירה הראשוניים ששולמו בגין חכירת הנכס על-ידי החוכר הראשון עובר לחכירתו.

אם שולמו דמי חכירה ראשוניים בשיעור הנמוך מ- 40% יהיה תשלום דמי החכירה השנתיים בתקופת החכירה השניה גבוהים יותר ואילו אם שולמו 40% או יותר יהיו דמי החכירה נמוכים יותר. השאלה העומדת להכרעה הינה אם שילמה החוכרת הראשונה דמי חכירה ראשוניים בשיעור העולה על 40% מערך הקרקע.

המערערים ביקשו בבית-המשפט המחוזי פסק-דין אשר יצהיר כי המשיב קיבל דמי חכירה שונים בשיעור העולה על 40% מערך הקרקע.

טענות המערערים בעניין זה היו שתיים: כי החוכרת הראשונה שילמה למשיב דמי חכירה שנתיים עבור שבע שנים מראש בשיעור של 4% מערך הקרקע כל שנה ובסך הכל 28%, ובנוסף לכך שילמה סכום של כ- 48% מערך הקרקע על חשבון התחייבויות לצורך מסים, אגרות, והוצאות לפיתוח שלא היתה צריכה לשלם, ולכן יש לראות את התשלום כדמי חכירה ראשוניים.

טענה שניה היתה כי פרקליטם של המערערים פנה לפקיד של המשיב לפני שהמערערים רכשו את המקרקעין והפקיד אמר לו כי המקרקעין כלולים בקטיגוריה של מי ששילמו דמי חכירה ראשוניים בשיעור העולה על 40% מערך הקרקע. על מצג זה הסתמכו המערערים ושילמו סכום נכבד יותר עבור רכישת זכויות החכירה ולכן מושתק המשיב מלהתכחש למצג זה.

בית-המשפט המחוזי דחה את הבקשה. באשר לטענה הראשונה קבע כי התשלום ששולם בגין מסים וכו' אינו דמי חכירה ראשוניים, והוא הדין באשר לדמי החכירה השנתיים ששולמו מראש. את הטענה השניה דחה בית-המשפט בקבעו כי לא הוכח עובדתית שהיה מצג מטעה, וגם אם היה מוכח מצג כזה, בית-המשפט אינו יכול להצהיר בפסק-דין הצהרתי על עובדה אשר הוא יודע שאיננה נכונה, רק משום שהצד המתנגד לעובדה זו מושתק מלהתנגד לה. הערעור נדחה.

יש להבחין בין ההוצאות ודמי החכירה השנתיים ששולמו מראש לשבע שנים, לבין "דמי חכירה ראשוניים".

דמי החכירה הראשוניים משולמים עובר לכריתת החוזה, באופן חד-פעמי ומהווים תשלום מוקדם הגורר בעקבותיו פטור יחסי מתשלום דמי חכירה שנתיים לגבי הערך היחסי של הקרקע בגינו שולמו דמי חכירה ראשוניים. לכן, נקבעים דמי החכירה השנתיים על בסיס הערך הלא משולם של הקרקע. אם היה משולם סכום כלשהו כדמי חכירה ראשוניים היו צריכים דמי החכירה השנתיים להיות מופחתים בהתאם. העובדה שהמערערים וקודמיהם שילמו דמי חכירה שנתיים על בסיס ערך הקרקע ולא על בסיס ערכה המופחת מוכיחה כי לא היתה סיבה להפחית את ערך הקרקע וזאת מאחר ולא שולמו דמי חכירה ראשוניים.

אשר לטענה של מצג - פרקליטם של המערערים טען כי הסתמך על מידע בעל-פה של פקיד המנהל, אך הודה כי עיין בחוזה משנת 1982 וקרא אותו, וממילא יכול היה ללמוד על היעדר תשלום דמי חכירה ראשוניים, ויכול היה על נקלה לדעת מה היה המצב המשפטי בנוגע למקרקעין.

אף אם היו נאמרים דברים בעל-פה הסותרים את ההסכם הבסיסי, לא היה עליו להסתפק בכך והיה עליו לוודא מה מקור הסתירה בין המידע שנמסר לו בעל-פה לבין המידע העולה מן ההסכם הבסיסי. גם הנימוק המשפטי של השופט מקובל הוא. אין לתת פסק-דין הצהרתי המיועד להצהיר על קיום מצג עובדתי מסויים שעה שהשופט כבר קבע בבירור כי מצג זה איננו קיים, אך ורק מכוח השתק שבו מושתק הצד המתגונן. את הסעדים כנגד אותו מצג יוכלו המערערים לחפש במקום אחר.

לא-זו-אף-זו, הגישה המקובלת הינה כי טענת ההשתק הינה טענת הגנה ולא טענת התקפה, בחינת "מגן ולא חרב". אין צורך לקבוע מסמרות לעניין "רוחבו" של ההשתק, מכוח מצג. די לומר כי אין בכוחו של ההשתק מכוח מצג להוות חרב חדה דיה כדי להצדיק מתן סעד מן היושר דוגמת פסק-דין הצהרתי המנוגד למצב האמיתי והנכון. מתן פסק-דין הצהרתי הוא סעד הנתון לשיקול-דעתו של השופט ולא היה מקום לתתו במצב דברים זה.

5. פירוש הסכם חכירה עם המינהל בעניין ניכוי השקעות החוכר בייבוש חלקת ים מאגן הכינרת
ב- ע"א 5093/90 {מדינת ישראל נ' כוכבי אברהם ו- 5 אח', תק-על 95(3), 1802 (1995)} המערערת (להלן: "מינהל מקרקעי ישראל") והמשיבים (להלן: "השותפים") התקשרו בשנת 1975 ובשנת 1978 בהסכמים שבהם החכיר המינהל לשותפים חלקות ים מאגן הכינרת. השותפים ייבשו את החלקות והם מפעילים במקום חוף רחצה הקרוי "חוף התכלת".

ביום 02.10.84 חתמו השותפים על כתב התחייבות להתקשר עם המינהל בחוזה חכירה לגבי חלקת ים נוספת הצמודה ל"חוף התכלת". המינהל העמיד לרשות השותפים את החלקה ואלו ייבשו אותה. משהכין המינהל חוזה חכירה, סירבו השותפים לחתום עליו, ועל כך נסבה תביעת המינהל.

אין חולק כי השותפים חייבים בתשלום דמי חכירה, וכי הם זכאים לקזז מחיוביהם הכספיים הוצאות שעמדו בהן בייבוש חלקת הים והפיכתה לחוף. המחלוקת היא על שיעור הקיזוז. השותפים טענו כי הם זכאים לקיזוז מלוא הוצאות הייבוש מדמי החכירה. ואילו המינהל טוען כי השותפים זכאים לקיזוז בשיעור של 50% בלבד מדמי החכירה. חילוקי הדעות נעוצים בפירוש כתב ההתחייבות מיום 02.10.84. בית-המשפט המחוזי קיבל את הפירוש שנתנו לו השותפים והערעור נתקבל.

בהתחייבותם כתבו השותפים למינהל כי הם מתחייבים להתקשר בחוזה חכירה "בהתאם לנוהליכם ובין היתר לשלם דמי חכירה ראשוניים, בשיעור שיקבע על ידכם, ובהתבסס על שומת המעריך הממשלתי... ידוע לנו ששמאות השמאי הממשלתי לא תיקח בחשבון את עלות הייבוש של השטח...". חילוקי-הדעות סבבו את צירוף התיבות "בהתאם לנוהליכם". השותפים אמרו כי התכוונו ל"נהלים" השוררים בעת חתימת כתב ההתחייבות ואילו המינהל טען כי הכוונה היתה ל"נהלים" שישררו בעת חתימת חוזה החכירה. בית-המשפט המחוזי קיבל את גישת השותפים אך בית-המשפט העליון שלל גישה זו.

לאחר האמירה הכללית "בהתאם לנוהליכם" מוצאים אמירה נוספת וספציפית לפיה נוטלים השותפים על עצמם "לשלם דמי חכירה ראשוניים בשעור שיקבע על ידכם". לאמור, יהיו אשר יהיו ה"נוהלים" בנושא דמי חכירה, מקבלים השותפים על עצמם לשלם כאשר יורה המינהל. המסקנה היא כי השותפים נטלו על עצמם לשלם למינהל דמי חכירה כפי שייקבעו.

בכך למעשה ניתן לחתום את פרשת הערעור. אלא שבעלי הדין הלכו בדרך אחרת ולכן הוחלט לבדוק את פסק-הדין גם בדרך ההיא. בראש ובראשונה יש לבדוק את כתב ההתחייבות מתוכו ובו וכאשר קוראים את כתב ההתחייבות בהמשך אחד, עולה כי מכוון הוא אל עבר נוהלים שיהיו קיימים ביום חתימת חוזה החכירה ולא לנוהלים הקיימים ביום חתימת כתב ההתחייבות.

המינהל טען כי צירוף התיבות "בהתאם לנוהליכם" מסב עצמו ליום חתימת חוזה החכירה ולא ליום חתימת ההתחייבות, שכן לא היה קיים אז בכלל במינהל כל נוהל קבוע וברור. בית-המשפט המחוזי ניתח באריכות מסמסכים ממסמכים שונים והגיע למסקנה שביום חתימת כתב ההתחייבות היה קיים נוהל קבוע. גם מסקנה זו אין לקבלה. כשמדברים על "נוהל" או "נוהלים" הכוונה היא למסמך כתוב הקובע את הינהלים. מסמך כזה אין בנמצא. אף לא נמצאת כל החלטה הקובעת נוהל או נוהלים.

אין לקבל את טענת השותפים כי אם יתייחסו לנהלים שייקבעו רק לאחר יבוש השטח יהיה בכך החלה רטרואקטיבית של נוהלים. אם אמנם כוונת בעלי הדין בכתב ההתחייבות היתה להחלת כל נוהל שייקבע בעתיד, וזו אמנם היתה הכוונה, כי אז כך הוסכם מראש ואין יסוד לטענת הרטרואקטיביות.

השותפים טוענים כי יש אבסורד ואי-סבירות בכך שיסכימו מראש שיחול עליהם נוהל שייקבע בעתיד ואשר תכנו לוט בערפל. באשר לכך, המינהל הוא איבר בגופה של המדינה וחזקה על המדינה כי תנהג בסבירות. זאת ועוד, כל בעל חוזה ממילא חייב לעשות שימוש בחוזה בדרך מקובלת ובתום-לב, ויש בכך כדי לחייב את המינהל כשיבוא לקבוע את הנהלים המחייבים.

6. פירוש חוזה להערכת שווי רכוש לצורך קביעת דמי חכירה
ב- ע"א 6434/93 {קרן קיימת לישראל נ' זהבה גוב ואח', פ"ד נ(1), 126 (1996)} נכרת חוזה בשנת 1951 בין קרן קיימת לישראל, שבמקומה בא לאחר מכן מינהל מקרקעי ישראל, ובין חברת הכשרת הישוב וחברת אפריקה ישראל (להלן: "החברה המשכנת"). לפי הסכם זה (להלן: "חוזה הפיתוח") התחייב המינהל להעמיד לרשות החברה המשכנת שטח של כ- 3,000 דונם לשם פיתוח משקים זעירים (להלן: "המקרקעין").

בשנת 1958 נרשם ברישום המקרקעין חוזה חכירה בין הצדדים. שיווק הקרקעות למתיישבים החל ב- 1951 והמינהל חתם עם כל אחד מהם חוזה חכירה נפרד (להלן: "החוזה הירוק"). בחוזה הפיתוח נכלל פטור מתשלום דמי חכירה ל- 26 שנים כשלאחר מכן רשאי המינהל לערוך הערכה חדשה של שווי המקרקעין ודמי החכירה ייקבעו בשיעור של 2% מהשווי. המנגנון שנקבע הוא ועדת הערכה שתוקם לראשונה ב- 1977. משנת 1977 ועד שנת 1988 לא הוקמה ועדת הערכה.
בהליך משפטי שבין הצדדים העלה בא-כוח המתיישבים מספר טענות טרומיות, ובכללן טענת התיישנות שנטענה לגבי מינוי ועדת הערכה לשנת 1977. בית-המשפט קבע כי הזכות למנות את הוועדה מתחדשת מיום ליום עד תום 15 השנים ולפיכך ניתן להקים ועדה גם לשנת 1977, כשלגבי דמי החכירה ינהגו לפי חוק ההתיישנות בהתאם לטענת המתיישבים. באשר לכל הקביעות הנוגעות למעמד ועדת הערכה ולנושא ההתיישנות החליט בית-המשפט העליון שלא להתערב בהן.

באשר למנגנון קביעת דמי החכירה ושיעורם, קבע בית-המשפט המחוזי שתי דרכים חילופיות: למקרה והמתיישבים יבחרו להיצמד לנוסח החוזים שמנגנון ההערכה קבוע בהם, תיעשה ההערכה על-ידי הוועדה כאשר משווי המקרקעין יופחתו שווי הבניינים והמטעים שבנו ונטעו המתיישבים עצמם, אך לא יופחתו הוצאות הפיתוח שהשקיעו המתיישבים.

בחלופה זו יהיו המתיישבים זכאים להפחתה משווי המקרקעין בשיעור של 25%, הפחתה שנעשתה במקרה אחר למי שהיה צד לחוזה זהה. דמי החכירה יהיו בשיעור של 2% מהשווי המופחת, צמודים למדד. החלופה השניה שבה יוכלו המתיישבים לבחור היא לסטות מהוראות החוזה ולא להיצמד להסדר שבו ולהפעלת מנגנון ההערכה, ואז יהיו דמי החכירה בשיעור של 1% משווי המקרקעין והערכת השווי תיעשה על-ידי שמאי מטעם המינהל. בית-המשפט קיבל את הערעורים בחלקם.

בחוזה הירוק נקבע כי "ערך הנכסים המוחכרים לגבי דמי החכירה... יהיה ערך החלקה(ות) בלבד, בלי הבניינים והמטעים". בית-המשפט המחוזי סבר כי אין מקום להפחית את ההשבחות, פרט לבניינים ומטעים, ובעניין זה יש לקבל את ערעור המתיישבים. אכן, פרשנות מילולית דווקנית של הסעיף מביאה לתמוך בעמדת בית-המשפט המחוזי שכן נאמר בו שיש להפחית את שווי הבניינים והמטעים.

אף-על-פי-כן נראה כי יש לפרש סעיף זה תוך ראייה כוללת במסגרת החוזית בתוכה חי ופועל החוזה הירוק ובתכליתה של ההוראה. החוזה הירוק נולד על ברכי חוזה הפיתוח וחוזה החכירה וצמח מתוכם. כשפונים לשני חוזים אלה ניתן להשליך מהם על פרשנותו של החוזה הירוק. המנסח לא הקפיד להשתמש באותו נוסח בכל מקרה בו עמדה על הפרק שאלת הערכת שווי המקרקעין וההפחתות מן השווי.

השוני בנוסח אינו מעיד בהכרח על שוני בתפיסה ובמהות. לעניין אחר נקבע בחוזה החכירה כי "בכל הערכה חדשה יהיה ערך החלקות בלבד בלי הבניינים והמטעים ומבלי עבודות פיתוח אחרות אשר בוצעו על ידו ועל חשבונו". אין טעם והגיון להבחין בין הוראה בחוזה החכירה לבין הוראה מקבילה בחוזה הירוק. גם הגיונה ותכליתה של ההוראה בדבר ההפחתות היא לעדכן שומת המקרקעין שהוחכרו למתיישבים ולגבות דמי חכירה לפי שווים כאשר כל מה שהשביחו המתיישבים עצמם אינו חלק מהשווי. לעניין זה אין טעם להבחנה בין בניינים שבנו המתיישבים ומטעים שנטעו לבין עבודות פיתוח. לפיכך יש להפחית מערך המקרקעין לצורך קביעת דמי החכירה גם את ההשבחות שהשביחו המתיישבים.

מאידך יש לקבל את עמדת המינהל באשר לברירה שניתנה למתיישבים לבחור בין שתי חלופות. החלופה השניה שהעלה בית-המשפט המחוזי מושתתת על ההסדרים שנעשו עם מתיישבים אחרים באיזורים אחרים לפי חוזים שאינם זהים לחוזים הנדונים כאן.

אין בפני בית-המשפט מערכת השיקולים שהניעו את המינהל לקבוע באותם מקרים מנגנונים אחרים לקביעת שווי המקרקעין ושיעור דמי החכירה ואין ליישם את אלה במקום בו קיימת מערכת חוזים שלמה השולטת על מערכת היחסים בין הצדדים המעורבים. על-כן יש להשאיר לעניין ההערכה רק את החלופה הראשונה שקבע בית-המשפט המחוזי.

7. פירוש "הסכם פיתוח" בין המינהל לבין יזם
ב- ע"א 191/85 {מדינת ישראל ואח' נ' חברת נוה שוסטר בע"מ, פ"ד מב(1), 57 (1988)} רשות הפיתוח המנוהלת על-ידי המינהל הזמינה במכרז הצעות לחכירה ולפיתוח של מגרש בקריית גת. בעקבות זכייתן של המשיבות במכרז נכרת חוזה פיתוח בינן לבין המינהל. השאלה שעליה סבה המחלוקת היא מי מהצדדים חייב בסלילתה של רצועת קרקע המוליכה מהמגרש הנדון לכביש הראשי. בית-המשפט המחוזי סבר כי בתשלום ששילמו המשיבות למינהל במסגרת הוצאות הפיתוח כלול תשלום עבור סלילת אותו כביש על-ידי המדינה והערעור על-כך נדחה.

בית-המשפט בדק את טופס ההזמנה, טופס ההצעה לחתימת הסכם פיתוח ומסמכים אחרים והגיע למסקנה הנדונה. המינהל מבקש להסתמך על מסמך הנחיות של משרד הבינוי והשיכון, המבצע את סלילת הכביש, שלפיו יזם של פיתוח מקרקעין, אותם הוא חוכר ממינהל מקרקעי ישראל, חייב בהוצאות הקמתם של מקומות חניה למשתכנים. מכיוון שרצועת הקרקע מיועדת בעיקר למקומות חניה טוען המינהל שיש לפרש את הנאמר בהסכם הפיתוח פירוש המוציא את סלילת הרצועה מהדיבור "שטחים סמוכים אחרים" שעל המינהל לפתח. טענה זו אין לקבל.

אין בחוזה הפיתוח או במסמכים האחרים איזכור או הפניה ל"מסמך ההנחיות" ובפועל גם לא הובאו הנחיות אלה לידיעת המשיבות. די בכך כדי לא לראות במסמך האמור חלק מהמוסכם בין בעלי הדין. כלל הוא שחוזה מתפרש לפי אומד דעתם של הצדדים וכי אומד זה נלמד קודם כל מתוכן החוזה גופו. מקריאת הסעיפים הרלבנטים בחוזה הפיתוח, בטופס ההזמנה ובטופס ההצעה עולה כי התשלום של הוצאות הפיתוח ששילמו המשיבות כולל את כל הוצאות הפיתוח ללא כל סייג.

ברם, גם בהנחה שנוסח חוזה הפיתוח, יחד עם שאר המסמכים, אינו מוביל חד-משמעית לאומד דעת הצדדים לפי קנה מידה אובייקטיבי, גם אז תהיה ידו של היזם על העליונה. הטעם לכך הוא שהרשות השלטונית היא שניסחה את המסמכים ויש להעדיף את הפירוש שהוא נוח יותר ליזם. אם התכוונה הרשות השלטונית סובייקטיבית כי רצועה המשמשת ליצירת מקומות חנייה למשתכנים תסלל על חשבונו של היזם, ללא קשר להוצאות הפיתוח של השטחים שבסביבה שבהם דן החוזה, פירוש הדבר שהתרשלה כאשר לא הזכירה עניין זה בגוף החוזה או באחד המסמכים האחרים.

משהשתמשה רשות הפיתוח בלשון אשר יזם סביר ותם-לב רשאי היה לפרשה בדרך הנוגדת את כוונתה של הרשות, וכך גם פירש את ההסכם היזם במקרה דנן, אין על הרשות להלין אלא על עצמה. אם בחוזה אחיד עסקינן, כפי שטוענות המערערות, כאשר הפרשנות העולה מתניה הכלולה בחוזה אחיד אינה ברורה די הצורך וניתנת לשני פירושים סבירים או יותר, מעדיפים את הפירוש המקובל לא על המנסח אלא את זה הנוח לצד האחר לחוזה. הכלל הוא כי מקום שקיים ספק בפרשנות חוזה מפרשים אותו נגד מנסחו וכלל זה מן הראוי שיתפוס ביתר שאת כאשר המנסחת היא רשות שלטונית וכאשר מדובר בחוזה אחיד.

בית-המשפט קבע כי יש לדחות את טענת המערערות כאילו ראוי לקבוע מכוח סעיף 26 לחוק החוזים ש"מסמך ההנחיות" היווה חלק אינטגרלי מחוזה הפיתוח. אמונתו הסובייקטיבית של צד להסכם אשר לא מצאה ביטוי מפורש או משתמע בהסכם אינה מוסיפה לפרשנותו הנכונה, כשם שאין חשיבות לציפיות שהגה צד להסכם בעקבות כריתתו.

אין להיזקק למנגנון הקבוע בסעיף 26 אלא מקום שנהיר לבית-המשפט שחסרים בחוזה פרטים, הנחוצים וחשובים לצורך מימוש ההתקשרות שבין הצדדים. צדק בית-המשפט כאשר סירב להזקק לסעיף 26 כדי לקלוט דרך הוספת פרטים את האמור במסמך ההנחיות. המבקש להיזקק לסעיף 26 לחוק החוזים בהסתמך על נוהג המקובל, לטענתו, בחוזים מאותו סוג, חייב להניח תשתית עובדתית נאותה לטענתו זו ובמקרה שלפנינו נוהג כזה לא הוכח. יתר-על-כן, בית-המשפט לא ימהר להיזקק לסעיף 26 כל עוד ניתן לדלות את אומד-הדעת, לפי מבחן אובייקטיבי, מתכנו של החוזה עצמו.

הפירוש בו דגל בית-המשפט מתיישב היטב גם עם תכליתה של העסקה. רצועת הקרקע המהווה את סלע המחלוקת נועדה לשמש דרך גישה יחידה המקשרת בין המגרש לכביש הראשי. בלעדיה לא יתוארו מגורים ראויים לשמם בבניין המגורים שנבנה על המגרש והרי תכליתה של העסקה היתה פיתוח המגרש באופן שייבנה עליו בניין למגורים.

אין ספק כי למגורים נאותים ברמת חיים סבירה נחוצה אותה דרך גישה מהבניין לכביש הראשי. דרך זו אף מצויה מאותו תחום גיאוגרפי המתואר בהצעה לכריתת החוזה שבפיתוחו חבות המערערות. תמורתן של עבודות פיתוח אלו שולמה על-ידי היזם. במצב דברים זה אין ספק שאף ביצועה של סלילת דרך הגישה למגרש מוטלת על רשות הפיתוח בהיותה עבודת פיתוח חיונית שבלעדיה לא יוכל הבניין לשמש למגורים סבירים, כמתחייב מתכלית העסקה שבין הצדדים.

8. פיצויים בגין הפרת חוזה למכירת מקרקעין
ב- ע"א 63/87 {רות טויסטר ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מג(3), 803 (1989)} נכרת חוזה למכירת מגרש בכפר הוורדים בין בעלי הדין למערערים. מסיבות שונות הגיעו למצב שבו הופר החוזה ובוטל, ובית-המשפט קבע כי המשיב הוא שהיפר את החוזה. בית-המשפט חייב את המשיב לפצות את המערערים על נזקיהם, אך לא נענה לכל היקף תביעתם של המערערים. כמו-כן פסק, כי המערערים זכאים להשבת כל הכספים ששילמו למשיב, לפיצויים בגובה כל התשלומים ששולמו למס שבח, כולל קנסות וריבית פיגורים, למס רכוש, לחברה לפיתוח כפר ורדים וכיוצא באלה הוצאות שירדו לטמיון והיו בגדר נזק צפוי מבחינת המשיב.

מאידך, דחה בית-המשפט את תביעת המערערים לפיצויים בגין הוצאות פיתוח ששילמו לחברה לפיתוח כפר ורדים. מדובר בתשלום שכל מי שמבקש להתקבל לאגודה נדרש לשלם כהשתתפות בהוצאות התכנון והפיתוח שבהן נושאת החברה, והסכום ששולם על-ידי המערערים מגיע לכ-22,500 דולר.

בית-המשפט דחה את הערעור בקבעו כי סכום זה איננו בגדר נזק שהמערערים זכאים לפיצוי בגינו, משום שלא הוכיחו כי אינם זכאים לקבל בחזרה מן החברה את הוצאות הפיתוח ששילמו. נושא אחר הוא תשלום עבור חיבור חשמל המסתכם בכ- 2,000 ש"ח. גם כאן קבע השופט כי לא הוכח שמדובר בנזק שנגרם למערערים, שכן אפשר ומי שיבוא במקום המערערים יצטרך לשלם עבור חיבור החשמל והמערערים יוכלו לקבל בחזרה את כספם. הערעור נדחה.

באשר להוצאות הפיתוח - המערערים זכאים להיפרע את הוצאות הפיתוח שיצאו מכיסם, ואולם השאלה היא אם המשיב הוא בעל ריבם של המערערים בנוגע לכספים הללו, או שמא אין לומר כי חסרון כיס זה שנגרם להם הוא בבחינת "נזק" במובן חוק התרופות ביחסים בינם לבין המשיב, עד שלא הוכח כי אין ביכולתם לקבל כסף זה מן החברה.

הנזק, במקרה דנן, יוכח אם יראו המערערים קיומן של "הוצאות שירדו לטימיון". כדי להיפרע פיצויים מן המשיב על הוצאות אלו, צריך התובע להוכיח את עובדת הפיכתן להוצאת סרק שלא תוחזר עקב ההפרה. המערערים לא הוכיחו שאין הם זכאים לקבל חזרה סכום זה מן החברה וחיוב החברה בהחזר סכום זה, אילו נתבע על-ידי המערערים, הוא לכאורה די מובן מאליו.

גם ניסיון המערערים להשתית את התביעה מן המשיב על דיני "עשיית עושר ולא במשפט" לא יצלח. "הזוכה", על-פי סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, הוא "מי שקיבל שלא על-פי זכות שבדין, נכס, שירות או טובת הנאה אחרת" והוא אשר "חייב להשיב למזכה את הזכיה". במקרה דנן, המשיב הוא אמנם הבעלים החוקי של הקרקע ואפשר שקרקע זו הושבחה בידי המערערים, אולם, אפילו כך הוא, ספק אם המשיב עצמו יפיק טובת הנאה כלשהי.

נציגי החברה לפיתוח הכפר ורדים הודיעו בהופיעם בפני בית-המשפט, כי הם נכונים יהיו להשיב למערערים את כספם, כאשר יימצא קונה חליפי. מכאן כי הכספים שייגבו מאותו קונה, אם וכאשר יבוא, ילכו לידי החברה דווקא, וזאת על-פי מערך יחסיה עם המשיב, כך שהתעשרות של המשיב לא הוכחה כאן.

אשר להוצאות החיבור לחשמל - אין לדעת אם חברת החשמל תשיב למערערים את כספם. החברה עשתה את המוטל עליה ואין סיבה להניח שהתרחשויות חיצוניות ישפיעו עליה עד כדי כך שתחוייב בהשבת הכסף. אולם, גם הוצאות אלו היה על המערערים לתבוע תחילה מחברת החשמל, שהרי היא תוכל לגלגל הוצאות אלו על קונה אחר שיקבל את זכויות המערערים כלפי החברה.

9. סבירותו של סירוב להעברת זכות החכירה, כמו גם סבירותו של תנאי למתן ההסכמה להעברה, נמדדים בכל מקרה על-פי מכלול נסיבותיו
ב- ע"א 15/87 {מדינת ישראל נ' וייס יהודה ו- 28 אח', פ"ד מה(1), 342 (1990)} המשיבים קיבלו את השיכון הנמצא בתחומי בית הספר החקלאי מקווה ישראל ביוזמת בית הספר, אשר היה מעוניין בהטבת תנאי המגורים שלהם, תוך הפקת התועלת שבהימצאותם דרך קבע בשטח בית הספר. זכויות החכירה ניתנו להם בתנאי הנחה ובתוקף התפקיד שמילאו כעובדי בית הספר. על-פי הסכם החכירה אסור לחוכר להעביר את זכות החכירה שלו ללא הסכמת מינהל מקרקעי ישראל. זה התחייב כלפי בית הספר שלא לתת את הסכמתו להעברת זכות החכירה ללא המלצת בית הספר. המשיבים ביקשו בבית-המשפט המחוזי פסק-דין הצהרתי, לפיו מינהל מקרקעי ישראל אינו רשאי להתנות את הסכמתו להעברת זכות החכירה בכך שההעברה תהיה רק לפי שבית הספר יאשר, כלומר לבית הספר עצמו או למי שנמנה עם צוות עובדיו. בקשתם התקבלה. מכאן הערעור.

על החוכר הנטל להראות, על-פי סעיף 22 לחוק השכירות והשאילה, כי סירוב המחכיר להעברת זכויותיו איננו סביר. כדי שסירוב המחכיר להעברת זכות החכירה ייחשב לסביר, צריך שיהא לו טעם הוגן, מוצק וממשי. מיתחם השיקולים הסבירים אינו מוגבל דווקא בנימוקים הנעוצים באישיותו של מקבל ההעברה או בשימוש שהלה יועיד לנכס.

סבירותו של סירוב להעברת זכות החכירה, כמו גם סבירותו של תנאי למתן ההסכמה להעברה, נמדדים בכל מקרה על-פי מכלול נסיבותיו. בין נסיבות אלה יש להתייחס גם לכוונת הצדדים בעת הקניית זכויות החכירה.

אין זה בלתי-סביר, שכשם שקביעת רשימת הזכאים היתה מותנית בשעתו במילוי תפקידם בבית הספר, כך גם הרשות להעברת זכויות החכירה תינתן רק למועמדים הנמנים על קבוצה זו.

העובדה, כי לא בכל מקרה ומקרה יהיה בכוחה של ההגבלה שמבקש מינהל מקרקעי ישראל להטיל להשיג את מטרתה, וכי יותרו חריגים כמו במקרי פטירה, פרישה או פיטורין, אינה עושה את התנאי לבלתי-סביר. די בכך שההגבלה משיגה את מטרתה הרצויה והסבירה בדרך-כלל ובמקרים הרגילים.

הסכמתו ונכונותו של מינהל מקרקעי ישראל לפעול בתיאום עם בית הספר לשימורו של השיכון כמיועד לסגל בית הספר ולמניעת הפיכתו למקום מגורים לכול אינה מעידה על הוצאת שיקול-הדעת מידיו והעברתו לאחר, אלא מבטאת את המדיניות שלו עצמו, ובכך אין פסול.

10. חוזה עם המינהל לצורך הקצאת מגרש
ב- ע"א 230/89 {מינהל מקרקעי ישראל נ' נגה אלקטרוטכניקה בע"מ, תק-על 93(3), 1849 (1993)} חתמה המשיבה על הסכם פיתוח עם המינהל לפיו קיבלה לרשותה מגרש של 2,800 מ"ר ליד קרית טבעון כדי לבנות עליו את מפעליה ולחכור אותו ל- 49 שנים. בשעת חתימת ההסכם, בנובמבר 1980, לא ניתן היה לקבל היתר בניה, בהיעדר תכנית מיתאר מתאימה. החברה ציפתה שהדבר יבוא על תיקונו, מכוח הליכים שננקטו בוועדה המחוזית לתכנון ולבניה. ערך המגרש נקבע בהסכם על-סך 100,000 שקל והחברה שילמה למינהל את כל דמי החכירה המהוונים, ל- 49 שנים מראש, בסך 91,000 שקל וכן ביצעה עבודות עפר כהכנה לבניה.

בסופו-של-דבר לא תוקנה התכנית והחברה החזירה את המגרש למינהל. על המינהל להשיב את הסכום שקיבל, והצדדים נחלקו על דרך השיערוך. בית-המשפט המחוזי מינה מומחה שהעריך את שווי זכויות החכירה במגרש למועד הרכישה בחודש אוגוסט 1980 בסכום של 105 שקלים חדשים; למועד הגשת התביעה בחודש אוגוסט 1983 בסכום של 4,000 ש"ח; ליום מתן התעודה של המעריך ב- 20.01.86 בסכום של 85,000 ש"ח.

בית-המשפט קבע כי ההשבה לא תהיה לפי התשלום ששילמה המשיבה למינהל, אלא לפי ערך המגרש בעת שהוחזר על-ידי המשיבה למינהל. באשר לשווי של המגרש קבע אותו כערכו ביום הגשת התביעה. המשיב תבע גם פיצויים מהמינהל והועדה המחוזית לתכנון ולבניה, בטענה שהוועדה המחוזית לא אישרה את השינוי בתכנית עקב התנגדות, כאשר ההתנגדות באה בעקבות משגה שעשתה הוועדה בפרסום הראשון של התכנית, דבר שאילץ אותה לעשות פרסום שני. בית-המשפט דחה את תביעת הפיצויים. הערעור של המינהל על הקביעה של דרך ההשבה, והערעור הנגדי של המשיבה על דחיית תביעתה לפיצויים נדחו.

לעניין ההשבה קובע חוק החוזים (חלק כללי) כי "משבוטל החוזה חייב כל צד להשיב... מה שקיבל... אם ההשבה היתה בלתי-אפשרית... לשלם לו את שוויו של מה שקיבל". בדרך-כלל, השבת סכום הכסף שנתקבל בערכו הריאלי על-פי הצמדתו בצירוף ריבית, יכולה להיחשב כהשבה סבירה. אבל אין זו הדרך היחידה. אין כללים נוקשים בשיטת השיערוך והכל תלוי בנסיבות העניין.

במקרה דנן אין צורך להיזקק לשאלות באשר לנושא ההתעשרות שלא כדין, אם מדובר בהתעשרות סובייקטיבית של מי שהתחייב בהשבה, או אובייקטיבית שבה דרך בני אדם לשמור על ערך כספם, שכן היתה הודאה והסכמה מצד המינהל שהמשיבה זכאית למגרש במקום המגרש שהשיבה.

במכתב מיום 03.06.83 כחודשיים לפני שהוגשה תביעת החברה להשבה, כתב עוזר מנהל המינהל לבא-כוח המשיבה לאמור "מנהל המינהל בדק פניית נגה אלקטרוניקה... ומצא כי לנ"ל זכאות למגרש חליף...". משלא נמצא מגרש חליף כזה, זכאית החברה לקבל את שוויו. טוען בא-כוח המינהל כי "אין הודאה בזכות משמשת עילת תביעה אלא ראיה בלבד". אולם, עילת התביעה כאן אינה ההוראה אלא ההתעשרות שלא כדין, וההודאה משמשת אך ראיה בדבר כוונת הצדדים על דרך ההשבה.
אשר למועד השיערוך - כאמור הגיש המעריך הממשלתי שלוש הערכות לשלושה מועדים ובית-המשפט בחר בהערכה שהוגשה למועד הגשת התביעה. בא-כוח המינהל טוען שאם אין בידי בית-המשפט לקבוע את שווי המגרש ליום פסק-הדין, ושווי ההשבה צריך להיות לפי המצב ליום פסק-הדין, מן הראוי היה לאמץ את ההערכה המאוחרת והסמוכה ביותר לפסק-הדין.

טיעון זה היה יפה, אילו עסקנו בדבר ששוויו משתנה באופן הומוגני ורציף. אבל שוויים של מקרקעין נתונים לתנודות שיא ושפל, ובחירת המועד אסור לה שתהא מושפעת מרמת שווי המקרקעין בנקודת זמן פלונית. המועד של 20.01.86, יום הגשת ההערכה, הוא אקראי בעלמא. כמו במקרים רבים אחרים סכום התביעה מתגבש ביום הגשת התביעה. החברה אומרת למעשה בכתב תביעתה שעל המינהל להשיב לה שוויו של מגרש, כפי שהוא מוערך בעת הגשת התביעה, ולפיכך אין להתערב בבחירת מועד השיערוך.

בערעור שכנגד קובלת החברה על שבית-המשפט המחוזי דחה את תביעתה נגד הוועדה המחוזית והמינהל לפיצויים. גם בעניין זה קבע בית-המשפט יש לדחות את הערעור. היתה תקלה בפרסום הראשון על הפקדת התכנית ולאחר שאושרה נתגלתה הטעות. כיוון שכך היה צורך להפקיד את התכנית מחדש וזאת הפעם התנגדו מקצת מתושבי קריית טבעון לתכנית והוועדה קיבלה את ההתנגדויות.

אין קשר סיבתי בין הפרסום השגוי, אפילו בהנחה שנעשה מתוך רשלנות, ובין אי-אישור התכנית. הפרסום השגוי גרם לצורך בפרסום חוזר ותו לו. הדעת נותנת שהתכנית השגויה לא עוררה התנגדות דווקא מפני שהיתה שגויה והושמטו ממנה חלקות מסויימות ובהן מגרשה של החברה.

11. סירוב המינהל לאשר חכירה מחמת התנגדות העיריה לבניה במקום
ב- ע"א 5042/96 {פנחס כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל, תק-על 99(1), 158 (1999)} המערער הוא דייר מוגן במבנה בירושלים שבבעלות רשות הפיתוח, אשר המשיב (להלן: "המינהל") פועל מטעימה. המערער פנה למשרדי המינהל במחוז ירושלים וביקש לחכור את השטח שבחזית המבנה, כדי שיוכל להקים עליו מבני עזר סניטריים ומטבח, שישמשו את בית התה שהוא מפעיל במקום.

במסגרת התכתבויות שניהלו הצדדים נשלחו למערער מכתבים ובהם פירוט שומת הנכס לצורך חכירתו, תוך שהובהר כי ביצוע העסקה מותנה באישור הינהלת המינהל. לאחר שהודיע המערער למינהל על הסכמתו לשומה, פנה המינהל, בהתאם לנוהל הקיים ביחס לשטחים מן הסוג הנדון, אל עיריית ירושלים כרשות התכנון המקומית וביקש את עמדתה. עמדת העיריה היתה כי מבחינה תכנונית אין אפשרות לבניה במקום. הינהלת המינהל אימצה את עמדת העיריה ולפיכך הודיע המינהל למערער כי אינו יכול להיענות לבקשתו לחכור את השטח.

המערער פנה לבית-המשפט המחוזי בתביעה לפסק-דין הצהרתי המצהיר על תוקף ההסכם שנקשר לטענתו עם המינהל, לאכיפת ההסכם ולפיצויים עקב הפרתו ועקב ניהול משא-ומתן שלא בתום-לב ובדרך מקובלת. בית-המשפט המחוזי דחה את התביעה. מכאן הערעור.

בית-המשפט העליון פסק כי מערכת היחסים בין הפרט לבין רשות מינהלית, בהתקשרות לכריתת חוזה חכירה, נבחנת באספקלריה של שתי מערכות נורמטיביות: האחת, המשפט הפרטי - דיני החוזים - והשניה, המשפט הציבורי. דין החוזים חל מחמת היות הפעולה המשפטית חוזה ואילו המשפט הציבורי חל מכוח מִיהותו הציבורית של הגוף המתקשר.

על כוונתם של הצדדים להסדיר את יחסיהם על-ידי קשר חוזי לבוא לידי ביטוי ומימוש בהצעה ובקיבול, שהם מרכיביו המהותיים של החוזה. יסוד גמירת-הדעת - הרצון המגובש וההחלטי להתקשר בחוזה - שנועד להגן על הסתמכותו של הזולת, בא לידי ביטוי בהשתקפות החיצונית של כוונת המציע ליצור קשר חוזי מחייב על-פי ההצעה שהציע. יסוד גמירת-הדעת נבחן באופן חיצוני-אובייקטיבי, אך זאת דרך עיניו של המתקשר הסביר באותן נסיבות.

ההסתייגות המפורשת שכלל המינהל במכתבו למערער, ושלפיה כריתת חוזה עם המערער תיעשה רק אם יינתן אישור מצד הינהלת המינהל, מעידה על היעדר גמירת-דעתו של המינהל להתקשר בחוזה עם המערער קודם למתן אישור כאמור. בנוסף, המחוז עצמו אינו יכול לגבש את גמירת-הדעת הדרושה מבחינת המינהל לשם שכלול חוזה, שכן הוא אינו האורגן בעל סמכות ההחלטה בהיררכיה של המינהל, שבה, אישור העסקה נעשה על-ידי הינהלת המינהל. מכאן, כי הסכמת המערער לתנאים האמורים במכתב שקיבל מהמינהל היא הסכמה בגדרו של משא-ומתן טרום-חוזי ואין בה כדי לשכלל את החוזה.

הדרישה לאישור הינהלת המינהל איננה בבחינת תנאי מתלה לקיומו של החוזה, שלטענת המערער נקשר בין הצדדים. חוזה על-תנאי הוא חוזה שנתקיימו לגביו כל הדרישות ליצירת חוזה. אישור הינהלת המינהל הוא בבחינת שלב בדרך לשכלול החוזה ולכריתתו ואינו בבחינת תנאי מתלה לקיומו של חוזה שהשתכלל ונוצר; בהתאם, היעדרו של אישור הינהלת המינהל הינו חסר ביצירת החוזה.

טוב היה עושה המינהל אילו יידע את המערער כי השיקול התכנוני יבוא במניין שיקוליו לצורך אישור העסקה, וכי עיריית ירושלים תחווה את דעתה בנדון. אולם, אי-ידיעתו של המערער בדבר קיומו של נוהל היוועצות בעיריה אינה מעלה ואינה מורידה לעניין קביעת הלגיטימיות של פנייה זו; אף הסכמתו של המערער לפנייה זו איננה נחוצה. די בציון הסייג כי העסקה מותנית באישור המינהל, על-מנת שהינהלת המינהל תהא רשאית להפעיל את שיקול-דעתה, בין היתר, על-ידי היוועצות בגורמים רלוונטיים, בין שהם אורגן של הרשות המוסמכת עצמה ובין שהם חיצוניים לה. לפיכך, מן ההיבט החוזי של יחסי הצדדים אין פגם בהתייעצות של המינהל בעיריה.

רשות מינהלית רשאית, כעניין שבשיקול-דעתה - וכחלק מסמכויות העזר המצויות בידה, על-פי סעיף 17(א) לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981, להיוועץ בגורמים שונים לצורך גיבוש שיקול-דעתה, בטרם תפעיל את סמכותה. האפשרות להיוועץ אף נגזרת מחובתה של הרשות להפעיל את סמכותה המינהלית בסבירות, על בסיס תשתית נתונים ראויה ולאחר שנשקלו השיקולים הענייניים. הכנת תשתית השיקולים הראויה עשויה לכלול גם קבלת מידע וחוות-דעת מרשויות מינהליות אחרות. את סמכותה להיוועץ יכולה הרשות לעגן בנוהל - קרי: הנחיה מינהלית, כדוגמת נוהל ההיוועצות בעיריית ירושלים הקיים במקרה דנן. לצורך קיומה של היוועצות כאמור, אין נדרש כי חובת היוועצות סטטוטורית תוטל על הרשות המינהלית בחוק.

כל רשות מינהלית חייבת להפעיל את סמכותה על יסוד שיקולים ענייניים בלבד, וכלל הוא שהיא חייבת להפעיל את סמכותה כדי לשרת את מטרת החוק המסמיך, ושניים אלה - חד הם. גם ההיוועצות לצורך גיבוש שיקול-הדעת המינהלי תחומה בגדרם של השיקולים הענייניים הקשורים בהפעלת הסמכות העיקרית, שלשם הפעלתה נערכת ההיוועצות. בהיעדר התייחסות בחוק המסמיך באשר למיתחם השיקולים הענייניים להפעלת הסמכות המינהלית, יש להגדיר מיתחם זה לאור התכלית המונחת בבסיס סמכותו של המינהל להחכיר מקרקעין.

היוועצות המינהל בעיריה כרשות התכנון המקומית והתחשבותו בשיקול התכנוני שעליו חיוותה היא את דעתה יונקות את חיותן וחיוניותן מן המדיניות הקרקעית שהותוותה על-ידי הממשלה ואומצה על-ידי מועצת מקרקעי ישראל. על-פי המדיניות הקרקעית שעליה אמון המינהל, לא יוחכרו מקרקעין אלא לאחר השלמת תכנונם על-ידי רשויות התכנון והבניה.

יתרה-מזאת, מקום שקיים תכנון, והחכרת המקרקעין אינה עולה עימו בקנה אחד, הרי שעל אחת כמה וכמה לא ניתן יהא להחכירם. הנחת אבן-נגף על-ידי המינהל, ביודעין, בפני רשויות התכנון והבניה, בדרך של החכרת מקרקעין למטרה שאינה עולה בקנה אחד עם התכנון ועם הייעוד החלים על המקרקעין, אינה עולה בקנה אחד עם חובתו של המינהל - כנאמן הציבור על מקרקעי ישראל - לשקול ולהכין תשתית שיקולים ונתונים ענייניים.

טיבה של התייעצות הוא, כי הגוף המייעץ ישמיע את עמדתו, כאשר ההחלטה נותרת בסופו-של-יום בידי מי אשר המחוקק מסר לו את הסמכות להחליט, הלוא הוא המינהל. ואולם, משפנה המינהל לקבל את עמדת העיריה בנדון, עמדה שהיה רשאי לשוקלה במסגרת סמכותו להתחשב בשיקול התכנוני, הרי שרשאי היה לקבל החלטתו תוך אימוץ עמדת העיריה או בכל דרך אחרת.

שקילת השיקול התכנוני שעליו חיוותה העיריה את דעתה, באה במסגרת חובתו של המינהל לפעול בסבירות בטרם יוחלט על החכרת מקרקעין, וזאת חרף העובדה שאין הוא הרשות המוסמכת לענייני תכנון ובניה. מן הראוי שבמקרים שבהם שיקולים שעליהם אמונות רשויות התכנון והבניה עשויים להשליך על ניהול מקרקעי ישראל בידי המינהל, יובאו אלה במניין שיקוליו בטרם יפעיל האחרון את סמכותו. שהרי, ככלות הכול, האינטרס הציבורי וטובת הכלל הם המשמשים "עימוד האש" המדריך את פעולתן של הרשויות כולן.

המינהל, ככל מתקשר, חייב לנהוג במשא-ומתן לקראת כריתתו של חוזה עם הפרט, בתום-לב ובדרך מקובלת. דרישת תום-הלב המוטלת על המינהל כרשות ציבורית מחמירה יותר מחובת תום-הלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין שהרשות פועלת בתחום המשפט האזרחי, ובין שפועלת היא בתחום המשפט הציבורי.

בית-המשפט קבע כי במקרה דנן, אמנם המינהל החליט לסגת מהמגעים להשלמת החוזה עם המערער בשלב מתקדם של ניהול המשא-ומתן, אלא שהנסיגה באה בגדרה של האמירה המפורשת במכתבי המינהל כי העסקה מותנית באישור הינהלת המינהל וכי כל האמור במכתב הוא בבחינת משא-ומתן. הנסיגה באה בעטיו של השיקול התכנוני, שהינו שיקול ענייני ולגיטימי שאותו רשאי היה המינהל לשקול.

אכן, ראוי היה שהמינהל יידע את המערער בתחילת הדרך ולא בשלב מאוחר, לאחר שפרטי העסקה נדונו וסוכמו, כי ההיבט התכנוני יימנה עם שיקוליו וכי בדעתו להיוועץ בעיריה בנושא זה, אך אין התנהגות המינהל מגיעה כדי הפרת חובת תום-הלב.

12. טענה כי עלון אינפורמטיבי של המינהל בדבר רכישת קרקע לדירה מהווה הסכם מחייב
ב- ע"א 137/77 {זאב רייס ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל ו- 3 אח', פ"ד לב(2), 617 (1978)} פורסם ברבים מטעם המשיבים, בקיץ 1976, עלון בשם "בנה ביתך בבית שמש" ובו תכנית להקצאת מגרשים למי שירצו לבנות את ביתם בבית שמש. בתכנית היו מגרשים לבניית בתים חד-משפחתיים ודו-משפחתיים ובעלון הובאו כל הנתונים של התכנית ובכללם כי תתקיים הגרלה וכי הזוכה בהגרלה יצטרך לשלם הוצאות פיתוח בסכום של כ- 60 אלף ל"י "למגרש" ולאחר מכן יחתם הסכם פיתוח וכו'.

בסוף העלון צויין כי העלון הוא אינפורמטיבי בלבד ואינו מהווה התחייבות של היוזמים ואינו עשוי לשמש עילה לתביעה כלשהי וכי רק הסכמים והתחייבויות הצדדים יחייבו את הצדדים.

המערערים נרשמו כמועמדים ובחרו במגרש לבניית בית דו-משפחתי וזכו בהגרלה. כל אחד מהם נדרש על-ידי המשיבים לשלם סכום של כ- 60 אלף ל"י הוצאות פיתוח אך המערערים טענו כי הסכום הנ"ל של 60 אלף ל"י חל על כל "מגרש" ולא על כל "משתכן" ועל-כן צריך כל אחד מהם לשלם רק מחצית הסכום.

המשיבים סירבו לחתום על חוזה פיתוח ועל חוזה חכירה עם המערערים, אלה ביקשו מבית המשפט הצהרה שכל אחד מהם חייב לשלם את מחצית הסכום הנדרש והתביעה נמחקה על-הסף מחוסר עילה.

בדחותו את הערעור פסק בית-המשפט העליון כי לטענת המערערים כי על-מנת שמסמך יהיה הסכם מחייב צריכה גם להיות כוונה ברורה של הצדדים להתחייב בחוזה ולא די שההסכם כולל את התנאים ההכרחיים להתקשרות. במקרה דנן, לא נוצרה במקרה דנן התחייבות מחייבת מצד המשיבים. כמו-כן, כוונת המשיבים דנא שהוצאות הפיתוח יחולו על כל משתכן ולא על כל מגרש לא באה על ביטויה בעלון שפורסם מטעמם.

13. חובת תום-הלב החלה על רשות ביחסיה עם הפרט היא מוגברת וחמורה מן החובות המוטלות על היחיד - בהיות הרשות נאמן הציבור
ב- ה"פ (ת"א-יפו) 613/05 {ישראלום נכסים בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, תק-מח 2007(2), 6773 (2007)} הוגשה תובענה לסעד הצהרתי שיקבע כי ההתקשרות החוזית שבין המבקשת למשיב בנוגע לרכישת זכויות במקרקעין בוטלה על-ידי המבקשת כדין. המבקשת טענה כי המשיב הטעה אותה ויצר כלפיה מצג חסר בנוגע למחלוקת הנטושה בינו לבין קבוצה של אנשים וחברות פרטיות ביחס לזכויות במקרקעין.

בית-המשפט דחה את התובענה וקבע, כי על-פי סעיף 15 לחוק החוזים, הטעיה יכולה להיות במעשה על דרך של מצג שווא הכולל פרטים שאינם תואמים את המציאות; והיא יכולה להיות גם במחדל, קרי: אי-גילוי פרטים מקום שיש חובה לגלותם לפי דין, נוהג או נסיבות. אי-גילוי של עובדות אשר לפי דין, נוהג או נסיבות יש לגלותן אף אינו עולה בקנה אחד עם חובת תום-הלב הקבועה בסעיף 12 לחוק החוזים. חובת תום-הלב החלה על רשות ביחסיה עם הפרט היא מוגברת וחמורה מן החובות המוטלות על היחיד, בהיות הרשות נאמן הציבור. במקרה דנן, המשיב עמד בחובות הגילוי המוטלות עליו ביחס לזכויותיו במקרקעין, ואילו המבקשת הזדרזה לבטל את ההתקשרות החוזית עימו שלא כדין.

14. הסכמי חכירה עם המינהל
ב- ת"א (ת"א-יפו) 1986/01 {כסלו גיל ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל - תל אביב, תק-מח 2007(3), 3574 (2007)} התובעים חתומים על הסכמי חכירה עם המינהל, שמכוחם חכרו מהמינהל חלקות קרקע המוגדרות כ"נחלות". הנחלות מורכבות מחלקות שאינן צמודות זו לזו - חלקה אחת (שהמינהל מכנה אותה "חלקה א") ממוקמת בכפר מל"ל וחלקה אחרת (המכונה על-ידי המינהל "חלקה ב"), ממוקמת ביישוב רמות השבים. התובעים עתרו לאכוף על המינהל את הסכמתו להקמת יחידת מגורים נוספת בחלקה ב ולהורות לו לחתום על בקשותיהם להיתר בניה.

בית-המשפט קיבל את התביעה בחלקה וקבע, כי המינהל התקשר עם התובעים 1, 2, ו- 7 בהסכמים שבמסגרתם הסכים כי יבנו בית נוסף בנחלה. אין מקום לפרש את הסכמתו של המינהל כחלה רק על בניה בחלקה א, ויש לקבוע כי בהסכמים התיר המינהל לתובעים לבנות בחלקה ב' שלהם.

אין לקבל את טענת המינהל שלפיה חתימת הפקידים מטעימו על ההסכמים עם התובעים נעשתה מתוך טעות. המינהל לא הוכיח את הטענה (והנטל היה עליו להוכיח אותה).

לא בכל פעם שהמינהל (או כל צד לחוזה) משנה את דעתו ביחס להסכמה שנתן, ניתן לטעון כי ההסכמה ניתנה בטעות. זאת ועוד, בנסיבות שבהן הרשות מתקשה להציג את הבסיס העובדתי בדבר מקור טעותה, יטה בית-המשפט שלא לאפשר את תיקונה. ה"טעות" של פקידי המינהל, שהיו מודעים לכך שהבניה המבוקשת היא בחלקה ב', היתה לכל היותר, אם בכלל, טעות ביישום מדיניות. אין זו טעות שיש להתיר למינהל לבטל בגינה את ההסכמים שנחתמו עם התובעים. אין מדובר בטעות טכנית, ואף לא החלטה שיש בה משום חריגה מסמכות או פעולה לא חוקית.

בנוסף, אין להתיר למינהל לחזור בו מהתחייבותו. יש להעדיף את קיומם של ההסכמים בין המינהל לבין התובעים. הסכמים אלה משקפים גם "הבטחה שלטונית", ובנסיבות העניין אין טעם לאפשר למינהל להשתחרר ממנה.

המינהל הוא גוף גדול, החולש על אחוז ניכר מקרקעות המדינה. הוא מחכיר קרקעות למאות אלפי אנשים. אם קיימת אצלו מדיניות האוסרת על בניה בחלק מנחלה שהוחכרה על ידיו, מדיניות זו צריכה לכל הפחות למצוא ביטוי ברור ומפורש בהחלטות של המועצה. במקרה דנן לא הוצגה החלטה ברורה של מועצת המינהל, שחלה במועד ההתקשרות של המינהל בהסכמים עם התובעים, שאסרה על בניה בחלקות ב'.

לפיכך, יש לקבל את תביעותיהם של התובעים 1 ו- 2. יש לדחות את תביעת התובעים 7 היות שהם לא מקיימים את התנאי הקיים בהסכם שהם מבקשים לאכוף להקמת יחידת מגורים שלישית. מאחר שלא הוכח שהמינהל התקשר עם התובעים האחרים בהסכמים שבהם התיר להם לבנות בחלקה ב ואף לא הוכח כי הבטיח למי מהם כי יחתום על הסכמים כאלה, ולאור עתירת התובעים לאכיפה, אין מקום לקבל את התביעה ביחס לתובעים האחרים. יש לקבל את תביעתה של התובעת 8 להארכת הסכם החכירה שלה עם המינהל. במועד שבו היה צריך להתחדש חוזה החכירה לא היתה כל מניעה לעשות כן.

15. דחיית תביעה להשבת כספים שנגבו בגין עבודות פיתוח שבוצעו בפרוייקט "בנה ביתך" באליכין
ב- ע"א 276/09 {דן טאבא ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', תק-על 2011(1), 34 (2011)} פרסם המינהל בחודש פברואר 1995 הודעה על פתיחת ההרשמה לפרוייקט "בנה ביתך" ביישוב אליכין, שבמסגרתו ייבנו בתים פרטיים צמודי קרקע. ההודעה פורסמה בשיתוף עם המשיבה 2 ערים חברה לפיתוח עירוני בע"מ, חברה ממשלתית המבצעת עבודות פיתוח ותשתית ועם המועצה המקומית אליכין.

בחוברת ההרשמה צויין עוד, כי עבודות הפיתוח בפרוייקט יבוצעו על-ידי חברת ערים, וכי על הזוכים בהגרלה להתקשר עימה בחוזה ולשלם לה דמי פיתוח שגובהם נגזר ממחיר כולל שאושר על-ידי המינהל.

המערערים, תושבי אליכין, זכו בהגרלת המגרשים, והתקשרו עם חברת ערים בחוזה ושילמו לה דמי פיתוח.

בשנת 2002 הגישו המערערים לבית-המשפט המחוזי תביעה בטענה כי חוזה התשתית שנכרת בין המערערים לחברת ערים היה פגום, מסיבות שונות, וכי דמי הפיתוח בהם חוייבו המערערים היו גבוהים ודרשו השבה. התביעה נדחתה ומכאן הערעור.

בדחותו את הערעור קבע בית-המשפט העליון, כי אשר לאופן בחינת טענותיהם החוזיות של המערערים בעניין פגמים שנפלו בחוזה, אכן, חוזה שרשות שלטונית היא צד לו, מכיל היבטים שונים: מסחריים, שלטוניים, ציבוריים ופרטיים. בהיות חוזה הרשות "יציר כלאיים" חלות עליו במשולב מערכת דיני החוזים ומערכת דיני המינהל הציבורי.

תוקפם של החיובים שנטלה על עצמה הרשות, זכויותיה וחובותיה כלפי המתקשר, ביצוע החוזה ופקיעתו יידונו לפי דיני החוזים, החלים על חוזי הרשות, בהתאמות המתחייבות מתחולת המשפט הציבורי. המאפיינים הייחודים של התקשרות חוזית בין הפרט לגורם ציבורי או מעין-ציבורי יילקחו בחשבון.

סעיף 17(א) לחוק החוזים איננו מאפיין במדויק את מושג הכפייה, למעט הקביעה שלפיה כוח או איום עשויים להוות כפייה. הפרשנות המקובלת היא כי לצורך קיום יסודות הסעיף נדרש שהאמצעי הכופה יהיה בלתי-חוקי, וכי שימוש באמצעים חוקיים כדי להביא אדם לחתום על חוזה אינו עולה כדי כפיה.

המערערים לא הוכיחו טענתם כי דין חלקי החוזה העוסקים בדמי הפיתוח שישולמו לחברת ערים להתבטל בחלקם, בשל פגם של כפיה. העובדה שהמערערים חתמו על חוזי ההתקשרות "תחת מחאה", אין בה כדי לבסס טענת כפיה. בנוסף, המערערים לא הראו שבהתנהלות המינהל וחברת ערים בשלב כריתת החוזה נפל פגם ולא הוכיחו כי חתימתם על החוזה נבעה משימוש באמצעי בלתי חוקי; אין לומר כי הקצאת המגרשים בדרך של הגרלה נגועה בכפייה.

אף אין לומר כי הבחירה בהגרלה הביאה לכך שבפני המערערים לא עמדה חלופה אמיתית להתקשרות בחוזים עם המינהל וחברת ערים; הטענה כי ההוראה בדבר גובה דמי הפיתוח היא תנאי מקפח בחוזה אחיד נדחתה. סעיף 23(א)(1) לחוק החוזים האחידים קובע כי החוק לא יחול על תנאי הקובע את התמורה הכספית שישלם הלקוח. אין לחרוג מכלל זה גם כשמדובר בחוזה בין הפרט לרשות, שכן דיני החוזים חלים על חוזים שהרשות היא צד להם ובכלל זה על דיני החוזים האחידים.

הטענה כי המשיבים התעשרו שלא כדין על חשבון המערערים, נדחתה בהיעדר התקיימות כל תנאי סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט. כלל הוא, כי צד שהעביר טובת הנאה במסגרת חוזה תקף איננו יכול לטעון כלפי המקבל כי התעשר שלא כדין על חשבונו. זהו גם שורש הכלל לפיו כאשר קיים חוזה אין מקום לתביעה בגין עשיית עושר לגבי מה שנכלל בחוזה. במקרה כזה אין המקבל זוכה בטובת הנאה "שלא על-פי זכות שבדין".
כלל זה חל גם כאשר מדובר ביחסים חוזיים בין הפרט לרשות. חברת ערים היא חברה ממשלתית שככלל פועלת משיקולים עסקיים והפקת רווחים על ידה לא מהווה התעשרות שלא כדין. לאור האמור, התשלום לחברת ערים ניתן במסגרת חוזה כדין, ולא קמה עילת השבה בגינו ומטעם זה יש לדחות גם את הטענות כלפי המינהל.

16. ביטול הסכם עקב הפרתו
ב- ע"א 283/81 {ג'קוב קומפני (ישראל) נ' החברה לפיתוח חוף, פ"ד לז(3), 658 (1983)} נחתם הסכם בין בעלי הדין, שבו התחייבה המערערת להקים תוך שלוש שנים בית מלון על שטח קרקע באילת, שהוקצה לה על-ידי המשיבה. משחלפו למעלה משש שנים מיום חתימת ההסכם, והמערערת טרם החלה לבנות את בית המלון, הודיעה לה המשיבה על ביטול ההסכם. המערערת עתרה לפסק-דין הצהרתי, שיצהיר על תקפות ההסכם, על אי-הפרתו על ידיה ועל הפרתו על-ידי המשיבה, וטענה, בין היתר, לבטלות הודעת הביטול, שכן לא נעשתה זמן סביר לאחר ההפרה הנטענת. העתירה נדחתה. מכאן הערעור.

בית-המשפט העליון קבע כי אם הנפגע אינו מוסר את הודעת ביטול החוזה תוך זמן סביר לאחר שנודע לו על ההפרה, כי אז הוא מאבד את זכותו זו, והחוזה נשאר בתוקף, אך גם אז מותר לו לתת למפר ארכה למילוי החוזה, כאילו היתה ההפרה לא יסודית, ובמקרה של אי-מילוי נמשך של החוזה, יוכל לשלוח למפר הודעת ביטול תוך זמן סביר לאחר שחלפה הארכה. אין צורך שמתן ארכה ייעשה על-פי פורמולה נוקשה ומדוייקת, ודי שעובדת מתן הארכה תעלה מהעובדות המוכחות.

17. דרישת המינהל מבעל משק במושב להביא את הסכמת המושב כדי שהמינהל יחתום על בקשה להיתר בניה
ב- ע"א 3298/92 {צבי כץ ואחרים נ' מינהל מקרקעי ישראל, תק-על 96(2), 175 (1996)} המערערים, בעלי משק וחברים במושב המשיבה 2 (להלן: "האגודה"), ביקשו להוסיף ולבנות לול במשבצת קרקע שעליה הקימו את משקם והיה עליהם להגיש בקשה להיתר בניה. על הבקשה צריך לחתום בעל המקרקעין, שהוא המינהל, אך המינהל סירב לחתום ללא קבלת הסכמת האגודה. השאלה אשר עמדה בפני בית-המשפט היתה האם יש צורך בהסכמת האגודה על-מנת שהמינהל יחתום חתימת בעלים על בקשה לקבלת היתר לבניית הלול. בית-המשפט המחוזי השיב על-כך בחיוב והערעור על כך נדחה.

מערכת היחסים בין הצדדים להתדיינות זו, מחולקת לשתי מערכות הקשורות זו בזו: האחת, מערכת היחסים שבין המושב למינהל המוצאת את ביטוייה בחוזה שכירות שבין המינהל למושב, והשניה, מערכת היחסים בין האגודה לבין חבריה המוצאת את ביטויה בתקנון האגודה.

למערערים אין הסכם ישיר עם המינהל והם מחזיקים במשבצת הקרקע שהוקצתה להם מכוח רשות שהוענקה להם על-ידי האגודה. בחוזה נקבע כי המשכיר מעוניין שהאגודה תמשיך לנהל את ענייני הישוב, והאגודה נוטלת על עצמה התחייבויות כלפי המינהל ובכללן שאין האגודה רשאית להעביר את זכויותיה שבחוזה לאחר. במסגרת החוזה, על האגודה לפקח ולהסדיר בניה במקרקעין על-ידי החברים. אין לראות את האגודה, כטענת המערערים, כשלוחה של החברים או כמתווכת ביניהם לבין המינהל ואת החברים כבעלי יריבות ישירה עם המינהל. על האגודה לדאוג לאינטרסים של המינהל כבעלי הקרקע מצד אחד ולאינטרסים של המושב וחבריו מצד שני.

חברי האגודה קיבלו מהאגודה רשות להשתמש בקרקע שהוקצתה להם. מבלי לנקוט עמדה לגבי טיבה ומשקלה של הזכות שקיבלו, אין בה כדי להוציא את האגודה מן התמונה ואין בה כדי לשלול ממנה את זכותה לנקוט עמדה כלפי פעולות בניה של חברי האגודה. זאת, הן מכוח חובתה כשוכרת כלפי המינהל - המשכיר, הן מכוח חובתה כלפי כל חברי המושב וכל אחד מהם, והן מכוח תכלית צורת התיישבות מיוחדת זו, שלמענה הוקמה האגודה מלכתחילה. הסכמת האגודה לפעולת הבניה שבדעת המערערים לעשות אכן דרושה, ועל-כן אין פסול בכך שהמינהל דורש הסכמה זו לפני שיסכים לבקשה להיתר בניה.

18. הפרת הסכם מכר ותשלום פיצויים
ב- ע"א 264/83 {יוסף שרביט נ' אליהו צדיק ואח', פ"ד לז(4), 746 (1983)} בנובמבר 1976 המערערים התחייבו בחוזים, שערכו עם המשיבים, למכור להם משק חקלאי במושב. העסקה לא יצאה אל הפועל. בבית-משפט השלום חוייבו המערערים כמפרי החוזים, בין השאר, בתשלום הפיצויים המוסכמים. ערעורם נדחה על-ידי בית-המשפט המחוזי. מכאן הערעור לבית-המשפט העליון.

בית-המשפט העליון דחה את הערעור וקבע, כי הפרת חוזה היא מעין "אירוע חבלתי", שאירע במהלך חייו של החוזה, שהנפגע זכאי לתרופה בגינו, תהא אשר תהא השפעתו של אותו אירוע על מהלכם של אותם חיים. המדובר בזכות שאינה תלויה בשאלה, אם בסופו-של-דבר קויים החוזה ובאיזו מידה השפיעה ההפרה על כך, ואין בית-המשפט רשאי לשללה מטעמי צדק.

במקרה דנן אין יסוד לטענת המערערים שהמשיבים הם שהפרו את החוזה. בחוזה ייחסו הצדדים חשיבות מרובה לכך שהתשלומים ייעשו רק עם מסירת החזקה, וכי חלק מהתמורה יופקד בידי נאמן. המשיבים לא עשו כל מעשה בניגוד לחוזה ומכאן שלא היתה הפרה מצדם, ואילו המערערים גילו את דעתם במפורש כי אין בכוונתם לקיים את החוזה ובכך היפרו אותו.

כאשר נקבע כי המערערים הם שהיפרו את החוזה אין עוד חשיבות לשאלה מה הסיבות שגרמו לעסקה לא לצאת לפועל. אין לקבל את הטענה כי לאחר שהמערערים היפרו את החוזה הביעו המשיבים מחילה על ההפרה ובכך ויתרו על זכותם לפיצויים. בתקופת המשא-ומתן, לאחר ההפרה על-ידי המערערים, עמדו המשיבים על קיום החוזה וברור שלא על ההפרה.

לאחר שכתבו מכתב אחד שבו הודיעו המשיבים על ביטול החוזה עקב ההפרה על-ידי המערערים, שוב הודיע בא-כוח המשיבים כי הם מוכנים לקיים את העסקה ועל כן אין לומר כי הם ביטלו את החוזה.

יתר-על-כן, אף אם המשיבים היו אלו שהכשילו את העסקה, ואפילו היה פסול בהתנהגותם, אין בית-המשפט רשאי להפחית פיצויים מוסכמים, אלא לפי האמור בסיפא לסעיף 15(א) לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), ואין בית-המשפט רשאי לשלול את זכותו של נפגע לפיצויים מטעמים של צדק.

גם אי-ביטולו של חוזה בעקבות ההפרה אין בו כדי לפגוע בזכותו של הנפגע לקבל פיצויים. הצדדים התנו את תרופת הפיצויים בהפרתו של "תנאי יסודי" ולא היתה בפי המערערים טענה שהתנאים שהיפרו אינם בגדר תנאים יסודיים. לפיכך אין צורך לדון בשאלה אם חל סעיף הפיצויים המוסכמים שבחוזה על ההפרות הנדונות.
משביטלו המשיבים את החוזה היו המערערים חופשיים למכור את המשק לאחרים. אחרי הביטול קמה למשיבים הזכות להשבת הסכומים ששילמו וזכות זו אינה מונעת בעדם לתבוע גם פיצויים בעד הנזק שנגרם להם עקב ההפרה שבגללה ביטלו את החוזה.

19. היעדר תום-לב במשא-ומתן לקראת כריתתו של חוזה
ב- ע"א 251/84 {חברת ס.ג.פ להשקעות בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד לט(2), 463 (1985)} המערערת 1 נוסדה כדי לטפל ברכישת מקרקעין ביהודה ושומרון על-מנת למכרם למינהל מקרקעי ישראל. המערערים האחרים פעלו יחד עם המערערת 1. משנתגלה פער מהותי בין הנתונים הראשונים לגבי החלקות המוצעות למכירה, כפי שנמסרו על-ידי המערערים, לבין הנתונים, כפי שהתלבנו לאחר בדיקה, ולטענת המערערים, גם בעקבות כתבות עיתונאיות שהציגו אותם באור בלתי-חיובי, הודיעו גורמי מינהל מקרקעי ישראל למערערים, שהם מנתקים את המגע עימם ואינם מוכנים עוד להמשך הדיונים ולעריכת עסקאות כלשהן. המערערים תבעו מהמשיבה פיצויים בבססם תביעתם על שני טעמים חלופיים: הפרת חוזה והיעדר תום-לב במשא-ומתן לקראת כריתתו של חוזה. התביעה נדחתה. מכאן הערעור.

בית המשפט העליון פסק, כי האמור בסעיף 12 לחוק החוזים, אינו בגדר כלל, המיושם במקרה של גישה נוקשה ודווקנית במשא-ומתן. עניינו ביושר לבב ולא בגמישות האופי או בנועם ההליכות.

סעיף 12 אינו בא לכפות על אנשים אשר מנהלים משא-ומתן את החובה לכרות חוזה בכל תנאי ובכל מחיר ולחייב בפיצויים את כל מי שמחליט, לפי מיטב שיקולו ומצפונו, שעסקה פלונית המוצעת לו אינה כדאית ואינה רצויה, וזאת גם אם מתברר, כי הוא שגה בכך מבחינה אובייקטיבית. חוסר הצדקה עניינית המעוגנת בשיקולו של צד למשא-ומתן המאמין בתום-לב בצדקתו, אינו עולה בהכרח כדי חוסר תום-לב.

סעיף 12 דן במערכת נסיבות מוגדרת ומיוחדת, אשר עניינה סטיה מנורמה מוסרית, החלה על כל אלו המנהלים את המשא-ומתן, ואשר עניינה התנהגות שאין מצפים לה מצד אדם הגון וישר דרך, מאחר שיש בה כדי להערים על הצד האחר או שיש בה, למשל, משום הסתרה פסולה של נתונים עובדתיים, אשר הצד האחר למשא-ומתן זכאי לדעת אותם, ואשר מן הראוי היה לגלותם לו מראש.
ליקויים משרדיים, היעדר תיאום מספיק או שיקול-דעת שאינו מקובל על הצד למשא-ומתן אינם מצביעים על הפרת החובה לנהוג בדרך מקובלת ובתום-לב.

סעיף 12 אינו בוחן את נחישות ההחלטה של מי שמנהל את המשא-ומתן או את אומץ ליבו ונכונותו להתמודד עם דעת קהל בלתי-אוהדת אלא את תום-ליבו. אין בהכרח חפיפה בין נסיגה מהחלטה בשל ביקורת ציבורית, אף אם היא בלתי-מוצדקת, לבין היעדר תום-לב.

במקרה דנן, אף אם נניח, שהפרסומים בעיתונות השפיעו על החלטתם של גורמי המינהל ותרמו להחלטתם להפסיק את המשא-ומתן, אין בכך כדי להוכיח היעדר תום-לב.

20. פטור ממס רכישה על הוצאות פיתוח ששולמו למינהל
ב- ע"א 225/84 {מנהל מס שבח נ' הכט, פ"ד מ(1), 190 (1986)} הערעור נסב על השאלה, אם יש לראות בהוצאות פיתוח, שאותן התחייב המשיב לשלם, סכום החייב במס רכישה.

המשיבה חתמה על חוזה עם מינהל מקרקעי ישראל, שלפיו תועמד חלקת מקרקעין לרשות המשלב, בגדר בר רשות לתקופה של 36 חודשים לשם פיתוח החלקה ובניית מבנים על-פי תכניות שנקבעו. לאחר מילוי כל תנאי החוזה על-ידי המשיב עמד המינהל, על-פי החוזה, להחכיר את החלקה למשיב לתקופה של 49 שנים.

ועדת הערר קבעה כי אין לכלול את הוצאות הפיתוח בסכום המשמש לצורך חישוב המס והערעור על כך נדחה.

על-פי סעיף 9 לחוק מס שבח מקרקעין חייב הרוכש במס רכישה בשיעור משווי המכירה או בסכום קבוע לפי סוג המכירה או המקרקעין. אין חולק כי המונח "מכירה" בהקשר לקביעת "שיעור משווי המכירה" כולל גם הענקת זכות לקבל זכות במקרקעין. מאחר והחוזה דיבר על הענקת זכות לקבל זכות ניתן היה לראות את העסקה כעסקת מכירה בתמורה המחייבת בתשלום מס.

הזכות הנמכרת הוגדרה בחוזה שנכרת בין המינהל לבין המשיב. החוזה גם פירט מה התמורה להתחייבויות המינהל. לו היו רואים את העסקה כמכירתה של חלקה מפותחת, או לו היו רואים את הפיתוח כחלק מן העסקה העיקרית ולא כתנאי מיוחד ונפרד, היו כוללים את הוצאות הפיתוח במסגרת תמורת ההתחייבות ולא בתנאים מיוחדים. לא מדובר כאן בעסקה בין שני אנשים המבקשים להערים על שלטונות המס ומנסים לפרק באופן מלאכותי את התמורה. מדובר בחוזה סטנדרטי עם המינהל שנערך על-ידי המינהל ואשר עניין הוצאות הפיתוח בו לא היווה חלק מן התמורה עבור ההתחייבות.

החוק מדבר על הסכום שיש לצפות לו ממכירת אותה זכות שנרכשה על-פי החוזה. הזכות שנרכשה במקרה דנן אינה כוללת את הפיתוח שטרם בוצע. הפיתוח היה בגדר תוספת אשר לא השתלבה מעיקרה עם ההתחייבות העיקרית היינו עם התמורה שנקבעה בו. אין פירושו של דבר כי לא ניתן לבנות מערכת חוזית אחרת המוליכה למסקנה שונה. כל מקרה ונסיבותיו וכל חוזה ותנאיו.

21. דרישת תום-הלב המוטלת על המינהל כרשות ציבורית מחמירה יותר מחובת תום-הלב הנדרשת מן הפרט
ב- ה"פ (חי') 180/05 {יצחק סלם נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', תק-מח 2006(1), 2962 (2006)} הוגשה המרצת פתיחה בה התבקש בית-המשפט להורות למשיבים ליתן למבקש התחייבות לרישום משכנתא על דירתו.

הקרקע עליו נמצא הבית היא של רשות הפיתוח, והבית טרם נרשם כבית משותף. במהלך שנות החמישים של המאה הקודמת, נבנה השיכון בתמיכה ו/או בתרומה של נדבנים מארה"ב, ולשם טיפול בשיכון ובאיכלוסו הקימו הנדבנים את המשיבה מס' 2, אשר פעלה מאז, בקשר לשיכונים שנבנו מתרומת הנדבנים כ"חברה משכנת".

תמורת תשלום מתאים, טיפלה המשיבה בהעברות של "זכויות" בדירות מדייר לדייר, ולאחר השלמת ההליך הופנה הרוכש אל המינהל כדי לחתום שם על הסכם חכירה. המשיבה קיבלה על עצמה, גם כן, לדאוג לפרצלציה וכן לרישום בתי הדירות כבתים משותפים, ולאחר מכן לרשום בפנקסי המקרקעין את החכירה בדירה על שם הזכאי לכך, כמתחייב מהעברת ה"זכויות" בדירה כרשום במשרדיה.

בסיום הליכי הרישום נרשמת בפנקסי המקרקעין לטובת הדייר האחרון חכירה לדורות בדירה; הזכות החוזית ו/או המעין קניינית של הדייר הופכת לזכות קניינית מוגנת כהלכה, וההעברות הבאות של החכירה בדירה, על-פי שטר חכירה שבין הדייר למינהל, אינן דורשות מעורבות של המשיבה, אשר השלימה את תפקידה ויוצאת מן התמונה. גם מישכון הדירה במשכנתא רשומה אינו טעון, מן הרישום ואילך, מעורבות של המשיבה.

כל עוד לא נרשמה החכירה בדירה בפנקסי המקרקעין המתנהלים בלשכת רישום המקרקעין, לא ניתן לרשום עליה משכנתא, וכתחליף (אמנם פגום ובלתי מספק) לבטוחה הקניינית מסתפק הבנק בהתחייבות של המינהל או של החברה המשכנת כי בד-בבד עם רישום הדירה בפנקסי המקרקעין על שם רוכשה (הוא הלווה), תירשם בפנקסים גם המשכנתא לטובתו של הבנק. נוהג זה השתרש זה שנים, לאור הפיגור הנרחב ברישום זכויות הדיירים, בפנקסי המקרקעין.

כאמור לעיל, מטפלת המשיבה בהעברת הזכויות בדירות שבשיכון וברישום הבית כבית משותף. רוב הבניינים בשיכון כבר נרשמו כבתים משותפים, אך לא כך הבניין הזה. מלבד המבקש, שהשלים מבחינתו את כל ההליכים להעברת הדירה על שמו (והיא נרשמה על שמו במסמכי המשיבה, והוא חתם על חוזה חכירה עם המינהל) גרים בו עוד שלוש משפחות. אחת מהן או שתיים אינן משתפות פעולה עם המשיבה; אפשר שגם נעשתה פלישה לשטח המהווה רכוש משותף, ומכל מקום, הן או מי מהן מונע או מכשיל את מדידת הבניין ואת עריכת התשריטים הדרושים לצורך רישום הבית כבית משותף, על-פי הוראות פרק ו' של חוק המקרקעין. הפרעה זו נמשכת והולכת לאורך זמן, אולם המשיבה לא עשתה מאומה כדי להתגבר על כך.

הדבר מצריך הגשת תביעה משפטית או הגעה לעימות כלשהו עם אותן משפחות, ומכך המשיבה נמנעת. ככל הנראה היא חפצה להימנע מטרדה, טרחה והוצאות, הקשורים בכך, גם לאור התשלום הצנוע (לשיטתה) שהיא נאלצת להסתפק בו בעבור ביצוע הליכי הרישום ו"העברת הזכויות", כמתחייב מצו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (החלת החוק על שירותי נותן שירות בהעדר רישום זכויות בפנקסי המקרקעין), תש"ס-1999.

להימנעות זו אין כל הצדקה.

למבקש, ולהוריו לפניו עוד משנות החמישים של המאה הקודמת, התקשרות חוזית עם המינהל ועם המשיבה כחברה משכנת, הכוללת התחייבות כי תוקנה לו זכות החכירה בדירה. זכות זו ניתן להקנות למבקש, על-ידי רישום של החכירה בפנקסי המקרקעין אם לפני רישום הבנין כבית משותף ואם לאחר מכן.

אף שחוזה החכירה כולל הוראה המנסה להסיר חובה זו מכתפי המינהל, חייב המינהל לנקוט בכל הפעולות הנדרשות, באופן סביר, על-מנת להביא לכך שהבית ירשם כבית משותף, תוך פרק זמן מתקבל על הדעת. בהטלת המטלה הזו על שכמה של החברה המשכנת, תוך כדי הימנעות משך שנים מלנקוט פעולה נמרצת לשם השלמת הרישום, המינהל אינו יוצא ידי חובתו כלפי רוכש הדירה, חובה אותה ניתן לעגן לא רק בדין החוזים ובחובת תום-הלב (המחמירה יותר עם הרשות המינהלית, היינו, המינהל), אלא גם בדין המינהלי החל על המינהל כרשות ציבורית.

המינהל, ככל מתקשר, חייב לנהוג במשא-ומתן לקראת כריתתו של חוזה עם הפרט, בתום-לב ובדרך מקובלת. דרישת תום-הלב המוטלת על המינהל כרשות ציבורית מחמירה יותר מחובת תום הלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין אם פועלת הרשות בתחום המשפט האזרחי, ובין אם פועלת היא בתחום המשפט הציבורי. חובת תום-הלב מתפרסת לכל אורך תקופת החוזה, והיא אינה מתיישבת עם הזנחה לאורך שנים בטיפול בזכותו של הרוכש לקבל הגנה מתאימה על הרכישה באמצעות רישום בפנקסי המקרקעין בלשכת רישום המקרקעין.

בית-המשפט לא השתכנע שהמינהל יצא ידי חובתו, במקרה דנן. בחריצות סבירה ואף בזריזות סבירה יכול היה המינהל לגרום לכך שהמבקש והוריו לא יאלצו להמתין שנות דור ויותר מזה, לשם רישום הבית המשותף והעברת הדירות לרוכשיהן.

המינהל היפר את התחיבויותיו כלפי המבקש, וממשיך בהפרה זו, בכך שהתרשל קשות ולא העביר משך עשרות שנים את הדירה על שם הרוכש. תקנת הציבור מחייבת שלא לאפשר לו להשתחרר מחובה זו, ואין הוא יכול להשתחרר ממנה, לאורך עשרות שנים, בלא נקיטת כל פעולה נגד החברה המשכנת שאינה פועלת כראוי, על-אף כל תנאי שבחוזה.

המשיבה היפרה התחיבויותיה כלפי המבקש, וממשיכה בהפרה זו, בכך שלא קידמה את רישום הבית כבית משותף כנדרש, ונמנעה מנקיטת הפעולות הדרושות לצורך זה, ללא כל הצדקה. היא היפרה את חובתה כלפיו גם בהימנעותה מלחתום על ההתחייבות לרישום המשכנתא. שני המשיבים חבים חובת נאמנות למבקש. חובה זו הופרה על-ידי שניהם. ההפרה העיקרית, באשר להתחייבות, היא של המשיבה, אולם המינהל תרם לכך תרומה משלו.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

ההלכה הפסוקה,