היטלי פיתוח

1. כללי
היטלי פיתוח הם תשלומי חובה אשר נגבים על-ידי רשויות מקומיות בזיקה לפעולות שאותן הן מבצעות להתקנתן ולאחזקתן של תשתיות מוניציפליות חיוניות.

מערכות התשתית הרלבנטיות העיקריות הן מערכות המים, הביוב, הניקוז והדרכים הציבוריות {עופר שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות (מהדורה שניה, 2005), כרך א', 47-43 (להלן: "שפיר היטלי פיתוח")}.

היטלי הפיתוח מוטלים, מכוח חוקי עזר מקומיים, על בעל המקרקעין. מיזמי בניה בעלי היקף ניכר מחייבים, מעצם טיבם, השקעה ניכרת בתשתיות. נוהג נפוץ הוא, כי עבודות התשתית הכרוכות בפרוייקט מסויים מוצאות לפועל על-ידי היזם האחראי לפרוייקט.

2. גביית היטלי פיתוח בחלוף זמן סביר מתום עבודות הפיתוח והתשתית
ב- עע"מ 2314/10 {עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, תק-על 2012(2), 5535 (2012)} נדונו השאלות הבאות: האם חיוב בהיטל פיתוח אינו תקף מהטעם שהוא הוצא בחלוף זמן סביר מתום עבודות פיתוח התשתיות שבגינן הוטל ההיטל, כפי שקבע בית-המשפט קמא בהסתמך על ההלכה שנקבעה ב- ע"א 889/01 {עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ, פ"ד נז(1), 889 (2002)}? או שמא בניה נוספת שבוצעה בחלוף מספר שנים מתום עבודות הפיתוח מקימה עילה לחיוב, כפי עמדת המערערת {להלן: "העיריה"} והיועץ המשפטי לממשלה? הואיל והערעור עסק, בין היתר, בשאלה אם יש מקום לשנות מהלכת אל עמי, החליט ההרכב ששמע אותו - מכוח סמכותו לפי סעיף 26(2) לחוק בתי-המשפט (נוסח משולב), התשמ"ד-1984 - להרחיב את המותב.

העיריה טענה בערעורה כי קביעתו של בית-משפט קמא שלפיה יש בחלוף הזמן שבין מועד התקנת התשתיות לבין מועד הטלת החיוב כדי לשלול את סמכותה להטיל חיוב בהיטלי פיתוח שעילתם בהוספת בניה בנכס - שגויה, וזאת משלושה טעמים נפרדים:

הראשון, משום שטענה כזו לא נטענה בעתירה ואף לא במהלך הדיון בה והיא בבחינת שינוי מחזית הדיון.

השני, משום שהיא שגויה לגופו של עניין בהיותה חותרת תחת עצם תכליתה של שיטת ההיטלים.

והשלישי, משום שהפרשנות שיצק בית-המשפט קמא לפסק-הדין בפרשת אל עמי גורפת מידיי, והחלתה בנסיבות העניין חורגת מגדרן של הקביעות שם.

לחילופין טענה העיריה, כי גם אם יידחו טענותיה האמורות ביחס לעצם דרישת הזמן הסביר שנקבעה בהלכת אל עמי, אזי יישומה של קביעה זו בעניין דנן שגוי.

המשיבה טענה כי בית-המשפט קמא הגיע לתוצאה הנכונה, הן בשל נסיבותיו המיוחדות של המקרה, הן משום שפסק-הדין נסמך על ע"א 889/01 {עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ, פ"ד נז(1), 889 (2002)}, שאין מקום לסטות ממנה.

במישור העובדתי גרסה המשיבה כי העיריה ידעה על אודות תוספות הבניה בזמן אמת וחרף זאת לא סברה באותה עת כי עומדת לה זכות לגבות היטלי פיתוח בגינן.

דרישת העיריה, טענה המשיבה, באה לעולם כתוצאה מהתקשרותה עם חברה פרטית שתפקידה לפעול לגביית תשלומי חובה עבור העיריה והיא מונעת משיקולי רווח שהם בבחינת שיקולים זרים.

נוכוח חשיבותה הציבורית של השאלה העומדת לדיון, הודיע היועץ המשפטי לממשלה על התייצבותו בתיק זה.

היועץ המשפטי תמך בעמדת העיריה. לגישתו, החיוב שהוטל על המשיבה חוקי, מתיישב עם שיטת ההיטלים ואף מתחייב ממנה. להשקפתו, קביעת בית-משפט קמא נוגדת את מהות שיטת ההיטלים ואת תכליתה והיא גורמת לחלוקה בלתי-צודקת של הנטל בין בעלי הנכסים, כמו גם גביה בחסר ויצירת גירעון בתקציב העיריה בכל הנוגע למימון התשתיות העירוניות.

בית-המשפט קבע , תוך שבכך הוא מביא לשינוי בהלכת אל עמי כי, סעיף 251(1) לפקודת העיריות (נוסח חדש) {להלן: "פקודת העיריות"} מסמיך את העיריות להטיל תשלומי חובה - אגרות, היטלים או דמי השתתפות - למימון עבודות פיתוח שבתחום סמכותן.

הוראה דומה קבועה בסעיף 14 לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש). ברוב הרשויות המקומיות נוהגת כיום שיטת החיוב בהיטל למימון התשתיות שבסמכותן ובאחריותן. עד לאחרונה קבע חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 {להלן: "חוק הביוב"} כי שיטת ההיטל תחול, כשיטה יחידה, למימון תשתיות ביוב.

כך קבעו סעיפים 18-16 לחוק הביוב, עד שבוטלו במסגרת הרפורמה בתחום המים, והוחלפו בסעיפים 103-101 לחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001 {סעיף 75 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010), התשס"ט-2009)}.

שיטת ההיטל החליפה את שיטת דמי ההשתתפות שנהגה עד שנות השבעים. שתי שיטות המימון - המנויות בחוקים המסמיכים את העיריה להטיל תשלומי חובה כשיטות חלופיות - נבדלות זו מזו הן בתפיסת החיוב הן בבסיסו. לפי שיטת דמי ההשתתפות, בעלי נכסים מחוייבים בתשלום בגין ביצוע עבודות תשתית ספציפיות המשרתות באופן ישיר את הנכסים שבבעלותם ומקיימות זיקה ישירה של מימון בין הנכס לבין התשתית המשמשת אותו.

דמי ההשתתפות נקבעים בהתאם להוצאות שהוציאה הרשות בפועל, ונועדים לממן עבודות פיתוח קונקרטיות עבור בעלי נכסים גובלים, כנגזרת של עלותן המיידית.

החיוב מושת על בעלי הנכסים הגובלים, כל אחד לפי חלקו היחסי בעלות קטע התשתית הקונקרטי, ובהתאם לאמות-מידה שונות {ע"א 1711/02 עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון, פ"ד נח(5), 933, 942-941 (2004); ע"א 1386/10 המועצה המקומית באר יעקב נ' מדינת ישראל - משרד הביטחון, פורסם באתר האינטרנט נבו (29.02.12)}.

שיטת דמי ההשתתפות עוררה קשיים בלתי-מבוטלים. היא יצרה אי-שוויון בין בעלי נכסים {למשל, כאשר נכס הגובל ברחוב אחד חוייב באופן שונה מאשר נכס הגובל במספר רחובות, או כאשר נכס שבנוי על מגרש שחלקו הצר גובל ברחוב חוייב בשיעור נמוך יותר מאשר נכס הבנוי על מגרש זהה בשטחו, שחלקו הרחב גובל ברחוב}.

היא הטילה עומס מינהלי רב על המנגנון העירוני משום היותה כרוכה בחישובים מורכבים. כך, הרשות נדרשה לחשב באופן מדוייק את סך הוצאות הפיתוח של תשתיות הרחוב הגובל, ולחלקו בין הנכסים הרלוונטיים לפי אמות-מידה קונקרטיות ובהן שטחו של הנכס הגובל ברחוב.

לבסוף, שיטת דמי ההשתתפות אינה מאפשרת כיסוי תקציבי מלא של כלל העלויות הכרוכות בהקמת התשתית, לרבות עלויות עקיפות שבכללן: שכר עובדי הרשות, תשתיות-על שלא ניתן לייחס לנכס קונקרטי, עלות שיפוץ ותחזוקה, שירותי גביה ואכיפה ועוד {לפירוט הקשיים שהעלתה שיטת דמי ההשתתפות ראה ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה נ' רשף, פ"ד לז(4), 57, 68-67 (1983); עופר שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות (מהדורה שניה, 2005), כרך א', 114-111}.

שיטת ההיטל נועדה להתגבר על חלק מקשיים אלה. לפי שיטה זו, תעריף ההיטל אינו מחושב בזיקה מימונית לעלות הקונקרטית של הקמת תשתית ספציפית, אלא מחושב כנגזרת מתחשיב מקצועי המבוסס על אומדן של כלל עלויות התשתית שאותו סוג של היטל נועד לממן בתחומי הרשות המקומית כולה.

התחשיב נערך על-ידי אנשי מקצוע {מהנדסי תעשיה וניהול, מהנדסי בניין, כלכלנים ושמאי מקרקעין)} ומביא בחשבון הן את השטח הבנוי בעת עריכת התחשיב הן את זכויות הבניה שטרם נוצלו לפי התכנית הקיימת.

מתחשיב כולל זה נגזר תעריף ההיטל, המשולם לכל מטר רבוע או מטר מעוקב של בניה {ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חב' מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3), 321 (1998); ע"א 1270/02 עיריית רמת-גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נח(2), 7 (2003); עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי, פורסם באתר האינטרנט נבו (05.09.07)}.

הגם ששיטת ההיטל מתגברת על חלק מהקשיים ששיטת דמי ההשתתפות לוקה בהם, אין היא חפה מקשיים כשלעצמה. ב- ע"א 889/01 {עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ, פ"ד נז(1), 889 (2002)} עמד כב' השופט י' אנגלרד על קושי מרכזי הנוגע למישור סמכותן של הרשויות המקומיות להטיל היטלים.

כאמור, החוק מסמיך את הרשויות המקומיות לממן את התשתיות שבתחומן ובאחריותן באמצעות גביית אגרות, היטלים או דמי השתתפות.

המשותף לתשלומי החובה הללו הוא שכולם מקיימים זיקה ישירה {הנבדלת במידתה בין תשלומי החובה השונים} לעלות השירות שניתן. לעומת-זאת, אין הרשויות המקומיות מוסמכות לממן את אותן תשתיות באמצעות הטלת מס, המתאפיין בכך שאינו מקיים זיקה ישירה לעלות השירות שניתן.

שיטת ההיטל מבוססת על אומדן של עלות הקמת התשתיות הקיימות והצפויות בתחום הרשות המקומית כולה, וכתוצאה מכך זיקתו של תעריף ההיטל לעלותן של עבודות התשתית הקונקרטיות בנכס הגובל אשר יצרו את הבסיס להטלתו, היא זיקה מימונית רופפת.

בשל קושי זה עלתה השאלה האם נוכוח היקפה המצומצם של הזיקה המימונית, אין ההיטל, לפי מאפייניו המהותיים, בבחינת מס שהעיריה אינה מוסמכת להטילו?

בהלכת אל עמי היה כב' השופט י' אנגלרד בדעה כי "המאפיינים של היטל הסלילה הנדון מקיימים את היסודות של מס", מן הטעמים האלה: אין זיקה אמיתית בין התשלום ובין השירות, התשלום משמש למימון הוצאות כלליות ולא כהחזר עבור הוצאות מוחשיות ומסויימות של סלילה, התשלום אינו נגבה בצמוד לשירות הניתן בעדו, ולא מבעלי הנכסים הנהנים מהשירות יותר מאחרים.

עם-זאת נמנע כב' השופט י' אנגלרד באותה פרשה מלהכריע סופית בשאלת הסמכות לגבות את ההיטל נושא הערעור, וזאת בשל הנסיבות הקונקרטיות של אותו מקרה.

כב' השופטת ט' שטרסברג-כהן ציינה באותו עניין שהגם שדעתה נוטה לדעה שעל-פי פסיקתו של בית-המשפט העליון, אין לראות - באופן עקרוני - בהיטל סלילה מס, היא מותירה את השאלה בצריך עיון, משום שהדבר לא היה דרוש להכרעה בנסיבות העניין.
השאלה העקרונית בדבר עצם סמכותה של רשות מקומית לחייב בהיטל למימון תשתיות נדונה והוכרעה ב- עע"מ 11646/05 {מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי, פורסם באתר האינטרנט נבו (05.09.07)}.

לאחר שעמד על הקושי האמור במישור הסמכות, לא ראה בית-המשפט לשנות מהקו שננקט בפסיקתו של בית-משפט העליון במשך השנים, שבו אושררה שיטת ההיטל שוב ושוב.

מסקנתו היתה שרשויות מקומיות מוסמכות לגבות היטלים בתנאי שיישמרו שני תנאי סף: הראשון, שהגביה תותנה בכך שהוקמו תשתיות בפועל ברחוב גובל באופן שמקיים זיקה של הנאה ישירה בין עלות התשתיות לבין החיוב הראשוני בהיטל. במילים אחרות: שיטת ההיטל נשענת על זיקה של הנאה בין ביצוען של עבודות תשתית ברחוב גובל ונשיאה בעלותן לבין עצם החיוב בהיטל.

זיקה זו יוצרת את עילת החיוב בהיטל והיא בבחינת תנאי-בלעדיו-אין לגבייתו {ע"א 263/78 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית נשר, פ"ד לג(1), 757 (1979)}.

השני, דרישה שהסכומים שייגבו יחושבו וישמשו לתכלית שלשמה נגבו ולא להעשרת קופת העיריה, וכן שישקפו נאמנה את ההוצאות הצפויות. כלומר, ההוצאות הצפויות יקיימו זיקה מימונית כלשהיא - גם אם רופפת - בין עלות העבודות החזויה כעולה מהאומדן שנערך לתעריף ההיטל שנקבע.

לשם עמידה בתנאי השני, על הרשות להקפיד לעדכן לעיתים את תעריפי ההיטלים בהתאם לעליית המדדים הרלוונטיים ולהתפתחותן של תכניות התשתית העירונית.

שיטת ההיטל ושיטת דמי ההשתתפות נבדלות זו מזו ביחס למועד התגבשות החיוב ותדירותו. כעולה מאופייה של שיטת דמי ההשתתפות {המקיימת כאמור זיקה מימונית הדוקה בין עבודות התשתית המבוצעות בסמוך לנכס לבין תעריף דמי ההשתתפות}, ניתן להטיל חיוב על בעל נכס בגין כל עבודת תשתית המתבצעת בסמוך לנכס.

שיטת ההיטל, לעומת-זאת, מתאפיינת בזיקה מימונית רופפת בלבד לעלותה של תשתית קונקרטית, ונסמכת על אומדן המביא בחשבון את זכויות הבניה המנוצלות והבלתי-מנוצלות גם יחד.

משכך, במועד התגבשות החיוב בהיטל {יצירת זיקה בדרך של ביצוע עבודות תשתית בנכס גובל}, התעריף שיוטל על בעל הנכס כבר ידוע ואין כל מניעה להטילו כוחיוב חד-פעמי.

ואכן, הסדר הקובע חיוב חד-פעמי היה מעוגן כברירת מחדל גם בסעיפים 16, 17 ו- 18(2) לחוק הביוב, טרם ביטולם.

ואולם, תשלום חד-פעמי מחייב את בעל הנכס לשלם מראש עבור חלקו היחסי במימון התשתית כולה, לרבות החלק היחסי בזכויות בניה שטרם נוצלו בפועל, וממילא לפני שהחל ליהנות מהן.

חיוב חד-פעמי עלול איפוא ליצור הכבדה ניכרת על בעלי הנכסים, ואף מעורר קשיי גביה ניכרים מצד הרשויות המקומיות. מטעם זה איפשר המחוקק לרשויות המקומיות לבחור בשיטת חיוב המבוססת על שתי עילות חיוב נפרדות: עילת חיוב ראשונית, המתגבשת עם היווצרה של זיקה של הנאה בין הנכס לבין התשתית {ביצוע עבודות בנכס גובל}, ולפיה גובה ההיטל מחושב כמכפלת תעריף ההיטל בשטח הבנוי בפועל.

ועילת חיוב משלימה שקמה בגין כל תוספת בניה בנכס ומחושבת כמכפלת התוספת בתעריף ההיטל במועד גמר הבניה. הסמכות לבחור בין חיוב חד-פעמי לבין חיוב מפוצל עוגנה בסעיף 18(3) לחוק הביוב {לפני שבוטל}, ובפועל רוב, אם לא כל, הרשויות המקומיות אימצוה.

בהלכת אל עמי נדונה חוקיותו של היטל סלילה שהוטל בגין כביש ששבעים אחוזים מעלות הקמתו מומנו בידי משרד התחבורה והיתר בידי עיריית ירושלים.

סלילת הכביש הושלמה בשלהי שנות השמונים של המאה הקודמת. המשיבה באותו עניין, אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ {להלן: "החברה"}, רכשה בשנת 1993 נכס בקרבת הכביש. לאחר רכישתו ביקשה החברה היתר בניה והעיריה התנתה את מתן ההיתר בתשלום היטל סלילה. החברה שילמה את ההיטל באופן חלקי. בשנת 1995 יזמה החברה תכנית חדשה שתגדיל את זכויות הבניה בנכס באופן משמעותי. התכנית החדשה אושרה בשנת 1998.

החברה ביקשה היתרי בניה חדשים, והעיריה התנתה את הוצאתם בתשלום היטל סלילה נוסף בגין הכביש האמור, שחושב לפי נפח הבניה המוגדל בהתאם לתכנית החדשה. החברה שילמה את ההיטל תחת מחאה, ובד-בבד השיגה על חוקיותו.

בית-המשפט המחוזי קיבל את התביעה וקבע שהחיוב בהיטל הנוסף היה בלתי-חוקי מכמה נימוקים ובהם: ראשית, שחוק העזר לא הסמיך את העיריה לגבות היטל סלילה לפי שטח הבניין המתוכנן בגין כביש שסלילתו הסתיימה מזמן.

שנית, בעוד שחוק העזר קושר את החיוב בהיטל להוצאות שהוצאו בפועל לסלילת הכביש הגובל, בפועל לא התקיים קשר כזה, בין היתר בהתחשב בכך ששבעים אחוז מעלות הכביש מומנו בידי משרד התחבורה. העיריה ערערה על פסק-הדין.

כב' השופט אנגלרד נמנע, כאמור, מהכרעה בשאלת העקרונית בדבר סמכות העיריה להטיל חיוב בהיטל. לגופם של דברים סבר כב' השופט אנגלרד כי דין הערעור להידחות, בקובעו, בין היתר:

"כפי שקבע בית-המשפט המחוזי, הדיבור 'לאחר מועד תחילת הסלילה' אינו עוצר כוח לחול עד סוף כל הימים, דהיינו לחייב בעל חדש של נכס בתשלום היטל סלילה שנים לאחר תום פעולות הסלילה. לכן צדק בית-המשפט המחוזי כשפסל את החיוב בהיטל בנסיבות שבהן הסלילה הסתיימה שנים רבות לפני הבקשה למתן היתר בניה. ואמנם, מסקנה זו תואמת את ההלכה שנפסקה בבית-משפט זה בפרשת לוינשטיין (ע"א 7316/97 עיריית ראשון לציון נ' חב' לוינשטיין משולם הנדסה וקבלנות בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.10.99))."

על פסק-הדין בהלכת אל עמי הוגשה עתירה לדיון נוסף. כב' השופט א' מצא דחה את העתירה בקובעו:

"להערכתי אין סיכוי שדיון נוסף בענייננו יוביל לסטיה של ממש מהלכת פסק-הדין. הפרשנות הרחבה שמציעה העיריה לחוק העזר, שלפיה ניתן לגבות מכוחו היטל סלילת כביש אף זמן רב לאחר שסלילתו הושלמה, אינה סבירה ואינה מבטאת את הזיקה הנדרשת בין השירות לבין תשלום החובה, והמהווה תנאי לקיום סמכותה של העיריה לגביית ההיטל.
חשוב לציין כי פסק-הדין איננו קובע כלל נוקשה שלפיו לא ניתן כלל לגבות היטל סלילה לאחר תום הסלילה, וניכר ממנו כי הוא מכיר בתקופת ביניים סבירה לאחר הסלילה שבה הדבר יתאפשר; ואילו שאלת אורכה המדוייק של תקופה זו - שלגביה איני נדרש לנקוט עמדה - הינה שאלה יישומית באופייה, שאינה מצדיקה דיון נוסף ואשר יכולה לשמש נושא להתדיינויות עתידיות."
{דנ"א 10197/02 עיריית ירושלים נ' אל עמי יזום השקעות ובניה בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (22.02.04)}.

עניין אל עמי משמיע איפוא כי רשות מקומית שלא גבתה היטל פיתוח תוך זמן סביר ממועד ביצוע עבודות התשתית המקימות חבות בהיטל, תהיה מנועה מלעשות כן.

אי-גביית ההיטל תוך פרק זמן כאמור, מנתקת את הזיקה הנדרשת בין העבודות לבין הנכס ומשמיטה את הבסיס לחיוב.

במקרים מסויימים קבעו בתי-המשפט כי חיוב בהיטל פיתוח היה כדין אף בחלוף זמן מה ממועד ביצוע העבודות, וניתן לראות בפסיקה זו משום ניסיון להתמודד עם הקשיים שעניין אל עמי העלה {ע"א (יר') 5068/03 עיריית ירושלים נ' שיקלר, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.03.05); עת"מ (מינהליים יר') 1215/03 עציון נ' עיריית ירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (03.01.05)}.

נוכוח מאפייניה של שיטת ההיטל, החיוב בתשלום בגין תוספת בניה הוא חיוב משלים במהותו. בתור שכזה, אין הוא נדרש לקיים זיקת הנאה "חדשה" לנכס, מאחר שהזיקה המתחייבת כבר קיימת: היא נוצרה בעבר, עם ביצוען של עבודות התשתית שהקימו את עילת החיוב הראשונית בגין השטח הבנוי, והיא נותרת בעינה גם ביחס לחיוב המשלים, מאחר שהנכס ממשיך כל העת להשתמש בתשתית הקיימת וליהנות ממנה.

זיקת ההנאה אינה מותנית איפוא בהקמת תשתיות נוספות, והחיוב המשני בהיטל אינו אלא המשכו והשלמתו של החיוב הראשוני. במילים אחרות, החיוב המשני הוא חלק בלתי-נפרד מהיטל אחד שמועד החיוב בו אך פוצל לחיוב ראשוני ולחיובים עתידיים-נדחים.

ודוק, האומדן שעל בסיסו נקבע תעריף ההיטל הביא גם הביא בחשבון את החיובים המשלימים שהם חלק בלתי-נפרד מתחשיב העלות המשוערת של התשתית העירונית כולה.

לפיכך, הלכת אל עמי - שמכוחה לא ניתן לחייב חלק מבעלי הנכסים בתשלום היטל עקב מועד ניצול זכויות הבניה שלהם - מצמצמת באופן מובנה את היקף הגביה וגורעת ממנה את כל בעלי הנכסים שיממשו זכויות בניה במועד מאוחר להקמת התשתיות הגובלות בנכסיהם.

מצב דברים זה עלול ליצור גירעון בתקציב הפיתוח של הרשויות המקומיות ולמנוע את כיסויין של עלות התשתיות כמתבקש. תוצאה זו מנוגדת לרציונל שעליו מבוססת שיטת ההיטל: מימון התשתית העירונית כולה על סמך תחשיב המביא בחשבון את הבנוי בכוח ובפועל גם יחד.

ברי, כי שיטה זו אינה יכולה למלא את ייעודה אם ניטלת ממנה האפשרות לגבות תשלום בגין בניה פוטנציאלית במועד ביצועה בפועל.

הלכת אל עמי אף יוצרת לרשויות המקומיות קושי משמעותי לנהל את תקציבן, שכן אין ביכולתן לצפות את היקף הגירעון שייווצר. הרי לא ניתן לדעת מתי ינצל כל בעל נכס את זכויות הבניה שלו וכמה בעלי נכסים ינצלו את זכויותיהם במועד שבו כבר לא ניתן יהיה לחייבם בהיטל. מועד זה, כשלעצמו נסמך על אמת-מידה תלוית נסיבות שקשה להעריך אותה מראש ולנהל תקציב באופן מושכל על-פיה.

כפי שמציין עופר שפיר בספרו {אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות (מהדורה שניה, 2005), כרך א', 47-43}, הלכת אל עמי עלולה לתמרץ את הרשויות המקומיות לנקוט בשתי דרכים חלופיות שמטרתן להקהות את עוקצה במישור המימוני: האחת, לבצע באופן מלאכותי ובלא צורך של ממש עבודות שידרוג באזור הנכס, כדי ליצור, ולו באופן מאולץ, את אותה זיקת הנאה תכופה שהלכת אל עמי דורשת לצורך הקמת חבות בהיטל.

השניה, לתקן את חוקי העזר באופן שההיטל יוטל כתשלום חד-פעמי בגין כל פוטנציאל הבניה בנכס, בהתאם לברירת המחדל שהיתה קבועה בסעיף 18(2) לחוק הביוב טרם ביטולו.

ברי, כי תוצאות אלו אינן רצויות. הראשונה מביניהן תגרום לבזבוז כספי ציבור בעטיין של עבודות שיבוצעו ללא צורך ממשי, והשניה תכביד יתר על המידה על בעלי הנכסים אשר יידרשו לשלם את ההיטל עבור כל פוטנציאל הבניה בנכסיהם מראש, ובלא קשר למועד שבו יבקשו לנצלו בפועל.

הקושי העולה מהלכת אל עמי מומחש באמצעות ההבחנה בין בעל נכס שיממש זכויות בניה בסמוך לאחר סיום עבודות התשתית ויחוייב בהיטל בגינן, לבין בעל נכס שיממשן לאחר סיום העבודות, אך עקב חלוף הזמן תהא הרשות המקומית מנועה מלחייבו בהיטל.

התוצאה שגוזרת הבחנה זו מעוררת קושי, משום שהיא מחלקת את נטל מימונן של התשתיות העירוניות באופן בלתי-שוויוני ובלתי-הוגן.

כך, כל עוד בעליו של נכס טרם מימש את זכויות הבניה, התשתיות העירוניות ממומנות בידי שאר תושבי הרשות המקומית. עם מימוש הזכויות מתחיל בעל הנכס להשתמש בתשתיות וליהנות מהן, ולכן מוצדק לחייבו לשאת בחלקו היחסי בנטל מימונן.

כל בניה באשר היא - בין אם נערכה בגדר ניצול ראשוני של זכויות בניה ובין אם במסגרת תוספת בניה מאוחרת - מעמיסה עול נוסף על מערך התשתיות הקיימות והצטברות השימוש בהן עלולה להצריך שידרוגן או החלפתן.

כל בניה מגדילה איפוא הן את ההנאה מן התשתיות הן את הנטל שבו נושאות התשתיות הקיימות, ועל תוספת הנאה זו ותוספת הנטל מוצדק וראוי לגבות תשלום מבעל הנכס, לפי חלקו היחסי בעוגת מימון התשתיות.

אי-לכך, קביעה שבעל הנכס שבנה במועד מאוחר לביצוע עבודות התשתית אינו חייב בהיטל, גורמת לחלוקת נטל בלתי-הוגנת בין בעלי הנכסים. אין הצדקה שבעל נכס הבונה בסמוך לביצוע עבודות התשתית יישא בהיטל מלא, ואילו בעל נכס הבונה בשלב מאוחר לביצוע עבודות התשתית לא ישלם היטל כלל.

חלוקת הנטל הבלתי-צודקת מתחדדת עוד יותר מקום שהחיוב בהיטל מתגלה בשלב מאוחר יותר מהטעם שבעל הנכס ביצע את הבניה הנוספת ללא היתר.

במצב כזה הלכת אל עמי עלולה לגרום לכך שבבוא בעל הנכס להכשיר את הבניה בדיעבד יהא זה מאוחר מדי לחייבו בהיטל, ולפיכך יצא החוטא נשכר. אין לקבל פרשנות שמצבו של בעל נכס הפועל שלא כוחוק יהיה טוב מזה של בעל נכס שפעל כוחוק.

לסיכום, שיטת ההיטל מבוססת על תחשיב אומדני המביא בחשבון עבודות תשתית שטרם בוצעו וזכויות בניה שטרם נוצלו. היא מניחה מראש כי חלק מבעלי הנכסים יבנו בנכסם כעת וחלק בשלב מאוחר יותר, וכי חלק מהתשתיות כבר בנויות וחלקן ייבנה בעתיד. השיטה מאפשרת לכל אחד מבעלי הנכסים לשאת בחלקו בעוגת עלות התשתיות החל ממועד תחילת שימושו והנאתו מן התשתיות העירוניות.

הלכת אל עמי אינה עולה בקנה אחד עם רציונל זה העומד בבסיס השיטה, ותוצאתה היא שעלות התשתיות לא תכוסה במלואה כפי שביקשה השיטה להשיג.

במצב כזה ייפגע הציבור כתוצאה מגירעון בתקציב ואי-כיסוי מלוא עלות התשתיות, בעוד שמי שלא נשא בהיטל - בין בשל ניצול מאוחר של זכויות בניה ובין בשל בניה ללא היתר - ייהנה מתשתיות שמומנו בידי יתר התושבים. תוצאה זו אינה יכולה להיוותר על כנה

3. הוראות הפטור בהסכמים והשפעתן על החבות בהיטל
ב- ע"א 6426/10 {אס.ג'י.אס חברה לבניין בע"מ ואח' נ' עיריית פתח-תקוה, תק-על 2012(3), 7664 (2012)} נקבע כי זמן קצר לפני הדיון בערעור במקרה דנן ניתן פסק-דין בהרכב מורחב שעסק אף הוא בעניינים הנוגעים להיטלי פיתוח {עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, תק-על 2012(2) 5535 (2012) (להלן: "עניין אשבד נכסים")}.

פסק-הדין שינה הלכה קודמת שנקבעה ב- ע"א 889/01 {הלכת אל עמי} לפיה, רשות מקומית שלא גבתה היטל פיתוח תוך זמן סביר ממועד ביצוע עבודות התשתית המקימות חבות בהיטל, היתה מנועה מלעשות כן.

זאת, משום שחלוף הזמן בלא גביית ההיטל ניתק את הזיקה הנדרשת בין העבודות לבין הנכס והשמיט את הבסיס לחיוב.

בהלכת אשבד נכסים, שונתה ההלכה כאמור, ונקבע שחלוף הזמן איננו מונע את הטלת ההיטל.

הטעמים לכך פורטו בפסק-דינו כב' השופט ע' פוגלמן, ועיקריהם: הלכת אל עמי לא התיישבה עם הרציונאל המונח בבסיס שיטת ההיטלים. ההלכה יצרה מערך תמריצים לקוי לרשויות המקומיות, והיא חילקה את נטל מימון התשתיות העירוניות באופן בלתי-שוויוני ובלתי-הוגן.

ב- ע"א 6426/10 {אס.ג'י.אס חברה לבניין בע"מ ואח' נ' עיריית פתח-תקוה, תק-על 2012(3), 7664 (2012)} בית-המשפט קבע כי, לו היתה העיריה מוכיחה שהמערערות ניצלו למעלה מ- 120% משטחי הבניה המותרים על-פי התכנית, הן היו חייבות בהיטלים על בניה נוספת זו.

בניה המנצלת למעלה מ- 120% לא הוכוחה, ועילת הטלת ההיטל בה אוחזת העיריה היא כי שטחי השירות שבנו המערערות חייבים בהיטל.

השאלה שעמדה בפני בית-המשפט היא, אם גביית ההיטל על שטחי השירות היא גביה כדין?

לפיכך, בית-המשפט בירר תחילה האם חייבות המערערות בתשלום היטל כלשהו על שטחי השירות לפי חוקי העזר של עיריית פתח-תקווה ובהתאם לדינים הנוגעים להיטלי פיתוח?

היטלי פיתוח נועדו לממן את התשתיות שמקימה הרשות המקומית. שיטת ההיטל החליפה את שיטת דמי ההשתתפות שנהגה עד שנות השבעים. לפי שיטה זו, תעריף ההיטל אינו מחושב בזיקה מימונית לעלות הקונקרטית של הקמת תשתית ספציפית, אלא מחושב כנגזרת מתחשיב מקצועי המבוסס על אומדן של כלל עלויות התשתית שאותו סוג של היטל נועד לממן בתחומי הרשות המקומית כולה.

התחשיב נערך על-ידי אנשי מקצוע {מהנדסי תעשיה וניהול, מהנדסי בניין, כלכלנים ושמאי מקרקעין} ומביא בחשבון הן את השטח הבנוי בעת עריכת התחשיב הן את זכויות הבניה שטרם נוצלו לפי התכנית הקיימת. מ

תחשיב כולל זה נגזר תעריף ההיטל, המשולם לכל מטר רבוע או מטר מעוקב של בניה {הלכת אשבד נכסים}.
חוקיותה של שיטת ההיטל עמדה לבחינתו של בית-המשפט מספר פעמים ובכולן, לא מצא בית-המשפט לנכון לבטלה {בר"מ 5539/08 רוני דו השקעות בע"מ נ' עיריית הרצליה, פורסם באתר האינטרנט נבו (22.02.10)}.

התחשיב הקובע את ההיטל במקרה דנן מופיע בחוקי העזר של עיריית פתח-תקווה - חוק עזר לפתח-תקוה (סלילת רחובות), התשנ"ז-1997; חוק עזר לפתח-תקווה (תיעול), התשל"ד-1993; חוק עזר לפתח-תקווה (ביוב), התשנ"ו-1996 וחוק עזר לפתח-תקווה (אספקת מים), התשנ"ו-1996.

דברי החקיקה האלו אינם כוללים התייחסות מיוחדת לשטחי שירות, כלומר הם חלים באופן מלא על כלל הבניה המבוצעת בעיר. חריג אחד לכך מופיע בסעיף 4(ב)(2)(ג) לחוק העזר העוסק בסלילת רחובות, הקובע כי תשלום ההיטל עבור מרתפים המיועדים לשמש לחניה באזור תעשיה {המהווים למעשה "שטח שירות"} יהיה בשיעור 50% משיעור ההיטל המלא.

יתר חוקי העזר אינם מזכירים במפורש או בעקיפין שטחי שירות. אם-כן, חוקי העזר חלים על שטחי השירות כוחלק מתחולתם הכללית על הבניה המבוצעת בעיר.

חוקי העזר לא נתקפו על-ידי המערערות בבית-המשפט המחוזי, ועל-כן התחשיב המופיע בהם הוא נקודת המוצא לדיון במקרה דנן. המערערות חייבות איפוא באורח עקרוני בתשלום היטלים עבור שטחי השירות.

המערערות מבקשות כי נותקה הזיקה בין ביצוע התשתיות לבין החבות בהיטל, ולכן אין עילה לגביית ההיטל על-ידי העיריה. העיריה טוענת כי גביית ההיטל היא כדין, בשים-לב למאפייני שיטת ההיטלים.

המערערות נהנו איפוא מתשתיות עירוניות של כבישים, מים וביוב, שהוקמו בהתאם להסכם המסגרת בין העיריה לחברת מבני תעשיה. העובדה כי העיריה ביצעה את עבודות הפיתוח באזור באמצעות חברה מפתחת - חברת מבני תעשיה - איננה שוללת ממנה את הזכות לגבות היטלים למימון התשתיות שהוקמו.

בית-המשפט קבע בסיכומו-של-דבר על דחיית הערעור. חוקי העזר של עיריית פתח-תקווה מחייבים תשלום גם עבור שטחי שירות, ולכן המערערות חייבות בתשלום היטל לגביהם. על-פי עקרונות שיטת ההיטלים העיריה היתה מוסמכת לגבות את ההיטל שגבתה, אף שהשטח פותח בפועל על-ידי חברת מבני תעשיה. הוראות הפטור בהסכמים השונים שכרתה העיריה אינן חלות על שטחי שירות, אלא רק על שטחים עיקריים. על-כן גביית ההיטלים על שטחי השירות היתה כדין.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

היטלי פיתוח