קיבוצים - כללי

1. המצב עובר להחלטה 979
עובר להחלטה 979 ועד לקבלת החלטה 751 של המועצה באמצע שנות ה- 90' של המאה ה- 20, הוקנתה זכות החכירה של שטח המשבצת לקיבוץ בלבד, ולא לכל אחד מחבריו באופן פרטני.

במסגרת זו, לא הוטלה מגבלה על מספר יחידות הדיור שרשאי היה הקיבוץ להקים בשטח המחנה; לא נדרש תשלום של תמורה נוספת עבור הקמת היחידות; ולקיבוץ לא הותר להעביר את זכות החכירה לאחר ואף לא להשכיר יחידות דיור בשטח המחנה למי שאינו חבר קיבוץ.

בהחלטה 751 של המועצה, נקבע הסדר וולונטרי של שיוך יחידות מגורים לחברי הקיבוץ באופן ישיר, בדרך של הוצאתן ממאגר הזכויות של האגודה השיתופית והקניית הזכויות בהן לחברים.

לפי ההחלטה, חברי קיבוץ שהיו זכאים לשיוך הם אלה שהיו חברים במועד קבלת החלטת האסיפה הכללית בנושא זה.
על-אף שכ- 160 קיבוצים אישרו זה מכבר את החלטה 751, רק מספר קטן של קיבוצים השלים עד כה הליך שיוך מכוח החלטה 751, בין היתר בשל אי-הסדרת הסוגיה בדיני האגודות השיתופיות.

על רקע זה, ונוכח התמורות הרבות שחלו במשק הקיבוצי, החליטה הממשלה בשנת 2002 על הקמת ועדה ציבורית לבחינת השינויים שחלו בקיבוצים בראשות פרופ' אליעזר בן רפאל, היא הוועדה הציבורית לעניין הקיבוצים.

בדו"ח הוועדה, שפורסם בשנת 2003, הוצע להמיר את הסיווג המסורתי של "קיבוץ" בשלושה סיווגים, והם: קיבוץ שיתופי, קיבוץ מתחדש וקיבוץ עירוני.

הסיווג של "קיבוץ מתחדש", ביקש לתת ביטוי לשינויים הרבים שהתרחשו בקיבוצים, ולאפשר, בגדר כך, הכרה בזכות לקניין פרטי, בכפוף לשמירה על עקרונות הערבות ההדדית והשוויון.

אחד הביטויים לעניין זה מצוי באפשרות הנתונה לקיבוצים אשר יחליטו על כך, לשייך דירות לחבריהם.

המלצות הוועדה הציבורית לעניין הקיבוצים אומצו בממשלה, ובעקבותיהן הותקנו תקנות האגודות השיתופיות (שיוך דירות בקיבוץ מתחדש), התשס"ו-2005 {להלן: "תקנות השיוך"}, וכן תקנות האגודות השיתופיות (ערבות הדדית בקיבוץ מתחדש), התשס"ו-2006, {להלן: "תקנות הערבות ההדדית"} שבהן נקבעו תנאים שיאפשרו לשייך דירות בקיבוצים המקיימים את הקריטריונים של "קיבוץ מתחדש".

ועדת מילגרום כללה בדו"ח שכתבה המלצה לחזק ולבסס את זכויות החוכרים החקלאיים כך שגם אם ישונה ייעוד הקרקע שבה הוא מתגורר, יוסיף החוכר להחזיק בשטח שיוגדר כ"חלקת המגורים" והוא לא יהיה מחוייב בהשבתו למינהל.

בגדר כך, הומלץ לאפשר לחוכר בתנאי נחלה לבחור בין חלופה הניתנת ליישום מהיר באופן יחסי, שלפיה ייערכו שינויים מסויימים בחוזה החכירה הקיים על-מנת להביא לחיזוק זכויותיו של החוכר בקרקע, לבין חלופה שתחייב היערכות מוקדמת של המינהל והחוכרים, שלפיה יתאפשר לבעל הנחלה לרכוש זכויות בחלקת המגורים במסגרת של חוזה חכירה מהוון.

בעקבות עניין עמותת שיח חדש, החליטה ממשלת ישראל לאמץ את דו"ח ועדת מילגרום בשינויים המתחייבים מפסק-הדין, וכן "להנחות את מינהל מקרקעי ישראל לפעול במהירות וביעילות להענקת זכות חוזית לחוכר קרקע חקלאית בהתאם לדו"ח הוועדה".

מצב דברים זה עמד ברקע לידתה של החלטה 979 הראשונה {להלן גם: "החלטה 979 המקורית"}.

בהחלטה זו, נקבע, בין היתר, לגבי החוכרים במושב, כי אלו יהיו זכאים להוון זכויות בניה למגורים, קרי לזכות בפטור מתשלום דמי הסכמה בעת העברת הזכויות בנחלה, על שטח של 2.5 דונם מחלקה א' של הנחלה שהוגדרה כ"חלקת המגורים", בתמורה לתשלום דמי היוון בשיעור של 3.75% מערכהּ.

כמו-כן, ניתנה לחוכר אפשרות לפצל יחידות מגורים מהנחלה ולהעביר את זכויותיו בה בתמורה ל- 31% מערכהּ - אם מדובר בהעברה לצד שלישי - ובתמורה ל- 11% מערך הקרקע אם מועברות הזכויות לבן משפחה.

בצד זה, אפשרה החלטה 979 המקורית פעילות לא חקלאית בחלקת המגורים, לרבות אפשרות להשכיר שטח בהיקף של 500 מ"ר מן הנחלה, כנגד תשלום בשיעור של 41% מערכהּ.

עוד ניתנו בהחלטה תמריצים להסדרת השימושים הלא חוקיים בנחלה בדרך של ויתור חלקי על תשלומים בגין חובות עבר. באשר לקיבוצים, התירה החלטה 979 המקורית לחברי הקיבוץ לחכור את שטח חלקת המגורים בהיקף של מכפלת 2.5 דונם בנמוך מבין משפחת החברים ותקן הנחלות, תמורת תשלום דמי היוון בשיעור של 3.75%.

לחברי קיבוץ קיימים שהחכירו את השטח, ניתנה אפשרות לשייך לעצמם דירות מגורים ללא תשלום נוסף. העברת הזכויות לצד ג', לעומת-זאת, חייבה השלמת תשלום לכדי 31% מערך המגרש {11% לבן משפחה}, ואילו שיוך דירות לחברי קיבוץ חדשים התאפשר תמורת תשלום של 31% מערך המגרש.

הצעת החלטה 979 המקורית הגיעה - קודם שהובאה לאישור - לעיונו של היועץ המשפטי לממשלה דאז, אליקים רובינשטיין. היועץ רובינשטיין סבר כי ההצעה "חורגת באופן מהותי ויסודי מן המציאות המעשית והנורמטיבית הקיימת, מן הכוונה המקורית של דו"ח מילגרום, מהמלצות הצוות, ומהחלטת הממשלה שאימצה אותן".

עוד סבר היועץ המשפטי לממשלה, כי הצעת ההחלטה "טומנת בחובה פוטנציאל רב לחולל שינויים וליזום תהליכים רחבי היקף ובלתי-הדירים באופי ההתיישבות החקלאית, בניצול הקרקע החקלאית, באיזון הקיים שבין הערים לפרברים ובמציאות התכנונית", מבלי שהדבר לובן ונבחן באופן מעמיק.

אשר-על-כן, הורה היועץ להסיר את ההצעה מסדר היום, ולמנות צוות בין-משרדי שיבחן את ההחלטה על כל היבטיה והשלכותיה. על-אף המלצה זו, אושרה ההחלטה במועצה, אך לבקשת היועץ המשפטי לממשלה לשעבר, מני מזוז, עוכב אישור ההחלטה על-ידי שר האוצר עד לקבלת חוות-דעתו.

לאחר שעיין בהחלטה, סבר גם היועץ מזוז כי היא לוקה בפגמים וליקויים שונים שבעטים על שר האוצר להימנע מלאשרהּ. לדידו, בעת קבלת ההחלטה, לא ניתן משקל מספיק להשלכותיה התכנוניות מרחיקות הלכת - בין היתר בנוגע לשימור אופיו החקלאי של היישוב ולתהליך פרבור המרחב הכפרי שאליו היא עלולה להוביל - ולא נבחנה דיה מידת התאמתה של ההחלטה להחלטות אחרות.

עוד סבר היועץ המשפטי לממשלה רובינשטיין, כי ההחלטה עלולה ליצור תחרות לא הוגנת עם שטחי המסחר בערים; היא מעניקה הטבות כלכליות מופלגות בזכויות הבניה למגורים ובזכויות לתעסוקה; והיא אינה מגשימה יעדים של צדק חלוקתי.

על רקע זה, סבר גם היועץ המשפטי מזוז כי יש להקים צוות בין-משרדי לבדיקה מעמיקה של ההיבטים השונים הנוגעים להחלטה.

נוכח חוות-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה רובינשטיין, מינה, כאמור, השר הממונה על המינהל את ועדת הבר. על הוועדה הוטל להמליץ על אופן הסדרת הזכויות בחלקת המגורים ביישובים החקלאיים, ולהציע תיקונים להחלטה 979 המקורית, כדי שניתן יהיה להביאהּ לאישור הממשלה והמועצה.

ארבע מטרות הנחו את ועדת הבר בעבודתה: (1) חיזוק וביסוס זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים; (2) פישוט הליכים וצמצום המגע הנדרש בין החוכר לבין המינהל; (3) שימוש יעיל יותר בקרקע ובתשתיות הקיימות ביישובים החקלאיים, בכפוף להוראות התכנוניות העדכניות; (4) הסדרת הפעילות שאינה חקלאית בחלקת המגורים. מטרות אלה - קבעה הוועדה - יש להגשים תוך מתן אפשרות לפיתוח היישובים החקלאיים; שימור ופיתוח המרחב העירוני; צמצום תופעת הפרבור; וחלוקה הוגנת של נכסי המדינה.

בהתייחס לקיבוצים, הוגדר שטח "חלקת המגורים", והוחלט על היקף זכויות הבניה בה. עוד נקבע, כי כנגד תשלום בשיעור מופחת, יוכל הקיבוץ לעגן את זכויותיו כך שלא תחול עליו חובת ההשבה של חלקת המגורים.

בהתאם לכך, יוכל קיבוץ שיוגדר כ"קיבוץ מתחדש" לשייך יחידת דיור בחלקת המגורים למי שהיתה משפחת חברים בקיבוץ ביום שיוגדר כ"יום הקובע".

משפחת חברים ששוייכה לה יחידת דיור, תהיה רשאית לרכוש את מלוא הזכויות במגרש שעליו יחידת הדיור, כנגד השלמת תשלום בשיעור מופחת.

משפחת חברים שהצטרפה לקיבוץ לאחר היום הקובע, וזכאית לשיוך, תוכל לשייך בתנאים נוקשים יותר.

העברת זכויות לצד ג' תתאפשר רק ביחידת דיור בחלקת מגורים משוייכת. אם נרכשו מלוא הזכויות בקרקע, תיעשה ההעברה ללא תמורה, ואם טרם נרכשו הזכויות - היא תותנה בהשלמת תשלום בשיעור מופחת.

בהמלצות נקבע כי, כל אחד מן ההסדרים כפוף למגבלות התכנוניות שבתמ"א 35.

ממשלת ישראל אישרה את עיקרי דו"ח הבר, והוא אומץ בהמשך גם על-ידי המועצה. לאחר-מכן, קיבלה המועצה את החלטות 979 ו- 1101 {בג"צ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל ואח', תק-על 2011(2), 2933 (2011)}.

2. זכויות המגורים בקיבוץ
סעיף 5 להחלטה 979 קובע את ההסדרים הנוגעים לחלקת המגורים בקיבוץ. סעיף 5.1 מגדיר את חלקת המגורים כשטח רצוף מתוך שטח המחנה של הקיבוץ המשמש למגורי חבריו ומיועד למגורים על-פי תכנית תקפה.

גודלו של השטח יחושב כנמוך מבין מכפלת שני דונמים בתקן הנחלות או במספר משפחות החברים באגודה ביום 02.09.03, הוא היום הקובע שבו נידונה לראשונה החלטה 979 המקורית במועצה.

אם יבקש הקיבוץ להשלים מהלך תכנוני שבו יוגדרו מגרשי המגורים בקיבוץ וייקבע שטחה של חלקת המגורים, הוא יהיה רשאי לעשות כן בכפוף לכך שהתכנית תקיים את תנאי תמ"א 35; שחלקת המגורים תכלול את יחידות הדיור הקיימות; ושמספר מגרשי המגורים בחלקת המגורים לא יעלה על הנמוך מבין מכפלת 2.33 בתקן הנחלות או במספר משפחות החברים באגודה.

סעיף 5.2 קובע כי אם בעת אישור ההחלטה, האזור המיועד למגורים בשטח המחנה יעלה על השטח שיוגדר כחלקת המגורים, יוכל החוכר לבקש להגדיל את חלקת המגורים, ולהחיל את ההסדר גם על השטח הנוסף, בהתאם לתנאים שיקבע המינהל וכנגד דמי חכירה מהוונים בשיעור מלא.

סעיף 5.3 מוסיף כי קיבוץ שלאחר הצטרפותו להסדר, נותרו שטחים המיועדים למגורים על-פי תכנית תקפה, מחוץ לחלקת המגורים, והוקמו עליהם יחידות דיור לפני אישור החלטה 979, יוכל לעשות שימוש במבנים אלה בהרשאה זמנית, כנגד דמי שימוש.

סעיף 5.4 קובע את היקף הבניה הבסיסי המירבי למגורים כנמוך מבין מכפלת תקן הנחלות או מספר משפחות החברים באגודה ב- 375 מ"ר.

כדי שיהיה זכאי לזכויות בניה אלה, יידרש הקיבוץ לשלם למינהל דמי חכירה בשיעור של 3.75% מערך הקרקע של חלקת המגורים.

לאחר שיעשה כן, וימציא למינהל אישור על סיווגו כ"קיבוץ מתחדש" ועל עמידתו בתקנות הרלוונטיות, נפתח הפתח לשיוך יחידות הדיור בחלקת המגורים למשפחת חברים ותיקה או חדשה, בכפוף לתכנית תקפה ולמגבלות תמ"א 35.

במסגרת זאת, ישויך לכל משפחת חברים מגרש ליחידת דיור אחת עם זכויות בניה של 160 מ"ר לפחות מתוך היקף הבניה הבסיסי למגורים בקיבוץ. קיבוצים שמספר חבריהם גדול באופן ניכר מתקן הנחלות, יהיו רשאים - בהתאם לתנאים שונים - לשייך יחידות עם זכויות בניה קטנות מ- 160 מ"ר, ובלבד שהן לא תפחתנה מ- 120 מ"ר.

בדרך זאת יובטח, כי די יהיה בזכויות המוקצות כדי לאפשר שיוך יחידת מגורים לכל חברי הקיבוץ המתגוררים בו כיום.

בנוגע לתמורה עבור שיוך יחידות הדיור, נקבע בהחלטה 979, כי משפחת חברים שבניהּ היו חברי קיבוץ ביום הקובע, כמו גם ביום קבלת ההחלטה על השיוך באסיפה הכללית של הקיבוץ, או יורשיה, תהיה זכאית לשיוך יחידת דיור ללא תשלום נוסף.

אם תרצה אותה משפחה להרחיב או לממש את זכויות הבניה שניתנו לה, ולבנות מעבר לזכויות הבניה ששוייכו לה - תוכל לעשות כן בתמורה לדמי היתר בשיעור של 31% מעליית ערך הקרקע כתוצאה מתוספת או מימוש הזכויות.

משפחת חברים שתרצה לרכוש את מלוא הזכויות למגורים במגרש שעליו יחידת הדיור המשויכת, תוכל לעשות כן, כנגד תשלום של 33% מערך המגרש, לרבות זכויות הבניה הצמודות, הקיימות והפוטנציאליות, ובקיזוז תשלומים ששולמו.

משפחת חברים שהצטרפה לאגודה לאחר היום הקובע, והאסיפה הכללית של הקיבוץ אישרה את זכאותה לשיוך, תוכל לשייך יחידת דיור כנגד תשלום של 33% מערך הקרקע, לרבות זכויות הבניה הקיימות והפוטנציאליות, ובקיזוז תשלומים ששולמו.

אם תרצה אותה משפחה להוסיף זכויות במגרש המגורים מעבר לאלה שניתנו לה - תוכל לעשות כן ללא תמורה נוספת.

סעיף 5.7 להחלטה 979 דן באפשרות העברת זכויות ביחידת הדיור המשויכת בחלקת המגורים בקיבוץ. נקבע, כי אם טרם נרכשו מלוא הזכויות ביחידת הדיור, תהיה העברתה מותנית בתשלום 33% מערך הקרקע עם זכויות הבניה הקיימות והפוטנציאליות ובקיזוז תשלומים ששולמו. אם נרכשו הזכויות במלואן - לא תחויב ההעברה בתמורה נוספת למינהל.

שתי הוראות אחרונות הרלוונטיות לענייננו הן הוראות 5.8 ו- 5.11. הוראה 5.8 קובעת כי במקרה שבו יתבקשו הגדלה או מימוש של זכויות הבניה למגורים בחלקת המגורים מעבר להיקף הבסיסי, יתאפשר הדבר בכפוף לתשלום דמי חכירה מהוונים בשיעור מלא.

הוראה 5.11 דנה ביחס שבין החלטה 979 לבין החלטות 692 או 751 של המועצה שקדמו לה, העוסקות, בהתאמה בשיוך יחידות דיור במושב שיתופי ובקיבוץ.

נקבע, כי קיבוצים שעובר לאישור החלטה 979 קיבלו החלטה בדבר שיוך דירות לפי החלטה 751, והחלטתם אושרה בוועדת הפרוגראמות של הרשות לתכנון חקלאי, יהיו רשאים להמשיך את תהליך השיוך לפי החלטה זו או לפי החלטה 979, לפי בחירתם {עניין פורום הערים העצמאיות}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

קיבוצים - כללי