הפקדתה של תכנית מתאר - שלבי תכנון

1. שלב הכנת התכנית
ההליך התכנוני מוסדר בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 {להלן: "חוק התכנון והבניה"} והוא מורכב ממספר שלבים: שלב הכנת התכנית, שלב הפקדת התכנית, שלב האישור והשלב שלאחר אישור התכנית.

שלב הכנת התכנית הוא, אם-כן, השלב הראשון ועליו חולשות בעיקר הוראות סעיפים 77 ו- 78 לחוק התכנון והבניה. ראשיתו של שלב זה ברעיון להכנתה של תכנית. במסגרתו נערכות הבדיקות הרלוונטיות ומתגבשת התכנית בלבושה הראשוני.

בשלב ראשון זה - למצער בתחילתו - תכנית התכנון אינה, בעיקרה, אלא בגדר רעיון או רעיונות, וגם מחולליה אינם יודעים אלא את מגמותיה הכלליות. עם התקדמות שלב ההכנה לובש הרעיון אט-אט לבוש של תכנית: מטרותיה של התכנית מתגבשות יותר בבירור, ונקבעים הסדרים פרטניים שונים כהסדרי בינוי, תחבורה, שטחים ציבוריים {ע"א 8265/00 שופרסל בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז מרכז, פ"ד נו(5), 885, 899 (2002)}.

סופו של שלב ההכנה בהפקדתה של התכנית. בהקשר זה יש להבהיר, כי לא כל תכנית שלגביה החל שלב ההכנה תגיע, בסופו-של-דבר, לשלב ההפקדה. אכן, "לעיתים תגווע התכנית המוצעת תוך כדי שלבי ההכנה, ובמקרה זה, למותר לומר, לא יהא לה לתכנית כל המשך שהוא" {עע"מ 2141/09 הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה ואח' נ' אחלה איכות חיים לתושבי השרון ואח', תק-על 2010(4), 1491(2010)}.

2. שלב ההפקדה
שלב ההפקדה הוא, כאמור, השלב השני. בגדרו של שלב זה, ניתנת לציבור האפשרות ליטול חלק בהליך התכנוני על דרך של הגשת התנגדויות לתכנית שהופקדה. התנגדויות יכול שתוגשנה מטעמם שונים: תכנוניים, סביבתיים, בטיחותיים או כלכליים {סעיפים 101-100 לחוק התכנון והבניה} ובהתאם, שיקול-הדעת המסור לרשויות התכנון במסגרת הדיון בהתנגדויות איננו מוגבל להסדרת "התכנון הפיזי" בלבד, אלא הוא מבוסס על הסתכלות תכנונית כוללת, המשלבת שיקולים כלכליים, חברתיים וסביבתיים {עע"מ 9057/09 איגנר נ' השמורה, פורסם באתר האינטרנט נבו (20.10.10)}.

הזכות להגשתן של התנגדויות "שואבת כוחה מחובת ההגינות המוטלת על הרשות ומבטאת היא עקרון-יסוד ולפיו אין פוגעים בזכות או באינטרס לגיטימי של אדם בלא לשמוע אותו תחילה, ממקדת היא את תשומת-הלב בנושאים אלה ואחרים שהמתנגדים מעוניינים בהם, ולמותר לומר ששקיפות ההליך מבטיחה באורח מרבי את תקינות פעולתה של הרשות... שיתוף הציבור בקבלתן של החלטות מהווה שלוחה לעקרון הדמוקרטי המקובל, בייחוד כך בנושאי תכנון, בניה ואיכות הסביבה המשפיעים במישרין על היחיד ועל הכלל" {בג"צ 288/00 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים, פ"ד נה(5), 673, 691 (2001); בג"צ 3581/07 קלו נ' הועדה הארצית לתשתיות לאומיות, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.04.10); עע"מ 2408/05 הושעיה ישוב קהילתי כפרי של איגוד המושבים נ' מדינת ישראל - משרד הביטחון, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.02.07)}.

גופי התכנון המוסמכים דנים בהתנגדויות אלה ובתכנית המופקדת לעומקה. בסיכומם של דיונים אלה, מחליט גוף התכנון המוסמך אם לאשר את התכנית המוצעת - בשינויים או ללא שינויים - או לדחותה {עע"מ 2141/09 הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה ואח' נ' אחלה איכות חיים לתושבי השרון ואח', תק-על 2010(4), 1491 (2010)}.

3. מנגנוני ההתנגדות
הליכי התכנון כוללים, אם-כן, מנגנונים מובנים וסדורים המאפשרים למתנגדים לתכנית שהופקדה להשמיע את קולם ועמדתם באשר אליה. הגשתן של התנגדויות אלה למוסדות התכנון דווקא - ולא לבתי-המשפט או לגופים אחרים - הגיונה בצידה.

כפי שצויין לא אחת, תחום התכנון והבניה מעורר שאלות מקצועיות מובהקות שהמקום הראוי לבירורן הוא לפני גופי התכנון המוסמכים, המחזיקים במומחיות הנדרשת, בכלים המיטביים לבחינתן של הסוגיות התכנוניות ובראייה תכנונית כוללת.
פניה מוקדמת לרשויות התכנון אף "עשויה לייתר את הפניה לבית-המשפט, והיא תורמת במיקוד והבהרת המחלוקת וביצירת שיח פורה ואפקטיבי בין האזרח לבין הרשות" {בג"צ 3581/07 קלו נ' הועדה הארצית לתשתיות לאומיות, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.04.10); בג"צ 1880/07 אתרוג נ' ממשלת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (17.06.09); עע"מ 10112/02 אדם טבע ודין נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים, פ"ד נח(2), 817, 840-838 (2003); עע"מ 2141/09 הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה ואח' נ' אחלה איכות חיים לתושבי השרון ואח', תק-על 2010(4), 1491 (2010)}.

4. התערבות בית-המשפט טרם שמוצו הליכי ההתנגדות
נפסק באופן עקבי ושיטתי, כי מקום בו טרם מוצו הליכי ההתנגדות הקבועים בדין, אין מקום לכך שבית-המשפט ישים עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ויקדים לדון בהשגות תכנוניות. ככלל, אין מקום לעריכתה של ביקורת שיפוטית על החלטותיהן של רשויות התכנון שעה שההליכים התכנוניים תלויים ועומדים.

העמדה המקובלת היא, איפוא, כי זמנה של ביקורת שיפוטית מעין זו יגיע, כאשר הליכי התכנון יבואו אל סיומם {בג"צ 478/85 אבולעפיה נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד מ(2), 294, 297-296 (1986); בג"צ 9032/01 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר התשתיות הלאומיות, פורסם באתר האינטרנט נבו (02.02.04); בג"צ 3881/10 התאחדות המלונות בים המלח נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (29.07.10); עת"מ (ת"א) 1451/02 רובינשטיין נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל-אביב, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.10.02); עת"מ 1013/01 (ת"א) ברוכשטיין נ' הועדה המקומית, פורסם באתר האינטרנט נבו (26.03.01); עת"מ (ב"ש) 275/05 החברה להגנת הטבע נ' הועדה המחוזית, פורסם באתר האינטרנט נבו (07.08.05)}.

5. פינויים של מפעלי תע"ש מן המיתחם ועל העברתם לנגב - תכנית המתאר
ב- עע"מ 2141/09 {הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה ואח' נ' אחלה איכות חיים לתושבי השרון ואח', תק-על 2010(4), 1491 (2010)} נדון ערעור על פסק-דינו של בית-משפט לעניינים מינהליים בתל-אביב, בגדרו נקבע, כי החלטתה של הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה "תע"ש השרון" בדבר הפקדתה של תכנית המתאר החלה על מיתחם תע"ש-השרון אינה סבירה, נוכוח היעדרה של תשתית עובדתית מהימנה, ראויה ומספקת בנושא זיהום המים והקרקע ונוכוח כך ששיקולים שעניינם סכנה לציבור כתוצאה מן התכנית לא הובאו במניין השיקולים. על רקע כל אלה קבע בית-המשפט כי דין החלטת ההפקדה להתבטל.

המערערים סברו, כי היה על בית-המשפט לעניינים מינהליים לדחות את עתירתן של המשיבות על-הסף בהיותה עתירה מוקדמת. להשקפתם, טענותיהן של המשיבות צריכות היו להתברר בשלב ההתנגדויות לתכנית, ולא היה מקום להיזקק להן בשלב ההחלטה על ההפקדה.

לגופו של עניין סברו המערערים כי החלטת ההפקדה היתה החלטה סבירה, מושכלת ועניינית שלא היה מקום להתערב בה.

בית-המשפט שלערעור {מפי כב' השופט ע' פוגלמן} קיבל את הערעור הדגישו כי בפסיקתם של בתי-המשפט המחוזיים הובעה גם עמדה שונה שלפיה במקרים חריגים ניתן יהיה לתקוף החלטה על הפקדת תכנית עוד בטרם החל הליך ההתנגדויות. סוגיה זו טרם הוכרעה באופן ממצה בידי בית-המשפט העליון.

בפסק-דינו הסתמך בית-משפט קמא על שניים מפסקי-הדין שבהם הובעה עמדה כזו {ה"פ (ת"א) 210/96 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל-אביב, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.02.96); בש"א 1331/98 (חי') העמותה למען איכות הסביבה והחיים בנהריה נ' עיריית נהריה, פ"ד נז(1), 461 (1998)}.

אולם, בנסיבות המקרה דנן, אין צורך להכריע באילו נסיבות, אם בכלל, ניתן לקיים ביקורת שיפוטית קודם שמוצה הליך ההתנגדויות. זאת, בשל כך שבהתחשב בנתוניו הספציפיים של המקרה, לא קמה עילה לחרוג מן המתווה התכנוני המקובל הקבוע בחוק התכנון.

היקפה של התכנית והשפעותיה הסביבתיות האפשריות אינן מהוות, איפוא, כשלעצמן, עילה לחרוג מן המתווה התכנוני המקובל מה גם שבית-המשפט סבר, כי לא הוכוחו בענייננו, נסיבות מיוחדות או יוצאות דופן אשר הצדיקו חריגה ממתווה זה.

בנסיבות העניין, לא היה מקום לביקורת שיפוטית בשלב ההחלטה על הפקדת התכנית וטענותיהן של המשיבות צריכות היו להיבחן בשלב ההתנגדויות לתכנית. בהינתן הכלל המקובל בדבר מיצוי הליכים בכלל, ובהליך לפי חוק התכנון והבניה בפרט, על בית-המשפט לעניינים מינהליים היה לדחות את העתירה, בהיותה עתירה מוקדמת, ולאפשר להליך של שמיעת התנגדויות להתנהל כסדרו.

בנוסף, בית-משפט מצא לנכון להתייחס להשגות שהעלו המערערים באשר לקביעתו של בית-משפט קמא לפיה היה עליהם להגיש חוות-דעת נגדיות לאלו שהוגשו מטעמם של המשיבות. זאת, נוכוח השלכות הרוחב העשויות לצמוח מקביעה זו.

קביעות אלה אינן עולות בקנה אחד עם ההלכה ביחס למקומן של חוות-דעת מקצועיות המוגשות מטעם עותרים בהליך המינהלי. לא היה מקום לכך שבית-המשפט יידרש לחוות-דעת מקצועיות שלא נדונו לפני הועדה המשותפת, לא היה מקום לשקול - בנסיבות אלה - את חוות-הדעת לגופן חלף הועדה המשותפת, ובוודאי שלא היה מקום לצפות כי רשויות התכנון, שהן הגורם המקצועי שהמחוקק הסמיך, יגישו חוות-דעת נגדיות {עע"מ 5239/09 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז מרכז, פורסם באתר האינטרנט נבו (16.09.09)}.

בהקשר האחרון, בית-המשפט הוסיף וציין, כי העדפת חוות-דעת מומחה "חיצוני" על פני חוות-דעת המקצועית של הרשות המינהלית, אינה מתיישבת עם אופיו של הליך הביקורת השיפוטית.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

הפקדתה של תכנית מתאר - שלבי תכנון