פרשנות המונח "ניהול" בחוק מינהל מקרקעי ישראל

שלושה חוקים אשר נתקבלו בכנסת בעת ובעונה אחת, רלבנטיים לסוגיה המתעוררת בבקשה זו, והם חוק יסוד: מקרקעי ישראל, חוק מקרקעי ישראל התש"ך-1960, וחוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960.

ההגדרה שבסעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל הקובע: "מקרקעי ישראל, הם המקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקיימת לישראל.

חוק מינהל מקרקעי ישראל קבע כי ממשלת ישראל תקים מינהל מקרקעי ישראל שינהל את מקרקעי ישראל.

האם המונח "ניהול" כולל הגשת תביעות?
המונח ניהול הינו בעל מובן כתב, ואין ספק כי מבחינת המובן המילולי והפירוש הלשוני של מונח זה, הוא כולל "הגשת תביעה"; גם אם נפנה לפירוש התכליתי ונבחן את חוק מינהל מקרקעי ישראל בכללותו ואת המטרות שביסודו גם אז, יש לפרש מונח זה ככולל "הגשת תביעות", תכלית החוק היתה להקים גוף שיטפל וינהל את מקרקעי ישראל, וללא ספק ניהול כולל שמירה על מקרקעין אלה ומניעת כל פגיעה בהם; הכלי המובהק המשמש בהגנה על מקרקעין ומניעת השגת גבול בהם או פגיעה אחרת, הינה פניה לערכאות המשפטיות על-מנת למנוע או להסיר פגיעות כאלה מהמקרקעין, לאמר כי ניהול אינו כולל סמכות של הגשת תביעה, משמעותו ליטול את האפשרות והיכולת לנהל את אותן מקרקעין. סוגיה זו עלתה בפסק-דינו של בית-המשפט העליון ב- ע"א 55/67 {יהושוע קפלן ואח' נ' מדינת ישראל ואח', פ"ד כא(2), 722 (1967)}.

בעימוד 724 נכתב מפי הנשיא אגרנט (כתוארו אז) בזו הלשון:

"אין ספק, שהמובן המילולי של המונח "ינהל" בסעיף 2(א) לחוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960 (להלן: "חוק המינהל"), הוא רחב די הצורך כדי שיתפשט על הסמכות להגיש תובענה בשם רשות הפיתוח בגין מקרקעיה, כפי שעולה מן ההגדרה שהובאה בפסק-הדין של השופט מתוך המילון של אבן שושן ומזו שצוטטה בסיכומיו של בא-כוח המשיבה מתוך המילון גור (עימוד בראש עניין או מוסד והנהיג אותו").
אולם דווקא עניין "רחבותו" של המובן המילולי מחייב לנקוט משנה-זהירות בטרם יוחלט שהסמכות להגיש תובענה, כאמור, שייכת לתפקיד הניהול שהוטל על המינהל בסעיף 2(א) לחוק הנדון; שמה התכוון שם המחוקק כי היקפו של תפקיד זה יהיה מוגבל לעניינים שאין בינם לבין אותה סמכות ולא כלום.
לשון אחר ההגדרה המילונית של המונח "ניהול" יש בה כדי להראות שהוא סובל את הפירוש הרחב, שנתקבל על לבו של השופט המלומד, אך לעניין זה אין חשיבות מכרעת, הואיל והשאלה, אם יש לקבל את הפירוש הזה, ואם לאו, תלויה במטרה הכללית שאליה חתר המחוקק בחקקו את חוק המינהל ואילו כדי לעימוד על מטרה זו דרוש להתחשב בנושא ובמטרה אשר אותו חוק דן בהם, לקרוא את הוראותיו השונות יחדיו ואף להביט אל הוראותיהם של החוקים האחרים הדנים באותו נושא או באותה מטריה."
{ת"א (נצ') 654/98 מינהל מקרקעי ישראל נ' ברקוביץ משה, תק-מח 98(3), 261 (1998)}

המינהל מוסמך לתבוע בשם רשות הפיתוח בכל הקשור למקרקעין שלה, יש לדחות טענה כחסרת בסיס האומרת כי האמור בו חל על אדמות רשות הפיתוח ולא על אדמות הקרן הקיימת, ומציין כי בית-המשפט בהסתמך בפסק-דין זה על סעיף 10 לחוק רשות הפיתוח (העברת נכסים) החל על מקרקעי רשות הפיתוח ואינו חל על מקרקעי המינהל אשר לגביהן אין סעיף דומה לא בחוק ולא באמנה שבין קרן קיימת לישראל לבין ממשלת ישראל.

מסקנתו של בית-המשפט העליון בפסק-הדין בעניין קפלן, כי המינהל מוסמך לתבוע בשם רשות הפיתוח בכל הקשור למקרקעיה, הסתמכה על הפירוש של המונח "ינהל" הן הפירוש המילולי והן הפירוש התכליתי, והזכרת סעיף 10 לחוק רשות הפיתוח לא היתה אלא לחזק את המסקנה הנ"ל ולתמוך בה. על כן אין מקום לאבחן מקרקעי רשות הפיתוח ממקרקעי הקרן הקיימת לישראל בכל הקשור לסמכות המינהל לתבוע.

ב- ע"א 570/66 {עבדאללה בלעום ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', פ"ד כא(1), 109} אכן נקבע שאין למינהל מעמד של אישיות משפטית אוטונומית אלא רק מנגנון מינהלי, המתמנה על-ידי הממשלה וכפוף לה ופועל כאורגן של המדינה וכשלוחה, אך אין להסיק מכך כי המינהל אינו מוסמך לתבוע. טענה דומה נדחתה באותו פסק-דין בעניין קפלן, תוך ציון כי סמכות הייצוג של המינהל בענייני מקרקעי ישראל הוסדרה מכח הוראות חוק מיוחדות ואלה דוחות מפניהן עקרונות הרשאה כללית שאולי עומדים בסתירה להן (ראה פסק-הדין בעניין קפלן, 726, 729).

גם ויסמן בספרו דיני קניין אותו מזכיר בא-כוח הנתבע בסיכומיו בדעה כי הפסיקה קבעה כי סמכויות הניהול של מינהל מקרקעי ישראל כוללות סמכות להגיש תביעות משפטיות בשם הבעלים של מקרקעי ישראל {ויסמן דיני קניין - חלק כללי, 237}.

עולה מהאמור לעיל כי מינהל מקרקעי ישראל מוסמך לתבוע, הן בשם מדינת ישראל, הן בשם רשות הפיתוח והן בשם הקרן הקיימת לישראל בכל הנוגע למקרקעי שלושת הגופים האלה וזאת מכוח הסמכות שהוקנתה לו על-פי חוק מינהל מקרקעי ישראל.

אין המינהל מוסמך לתבוע בשם עצמו בקשר למקרקעי ישראל, אלא בשם בעלי המקרקעין מכוח היותו מוסמך על-פי חוק להגיש תובענות כאלה. על-כן הדרך הנכונה לציון שם התובע ,למשל, הינה: "הקרן הקיימת לישראל על-ידי מינהל מקרקעי ישראל מכוח היותו על-פי חוק מינהל מקרקעי ישראל".

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

פרשנות המונח "ניהול" בחוק מינהל מקרקעי ישראל