מקרקעי יעוד

1. הדין
סעיפים 107, 109, 110 ו- 111 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 קובעים כדלקמן:

"107. הגדרות
בפרק זה:
"מקרקעי ציבור" - מקרקעי ישראל כמשמעותם בחוק-יסוד: מקרקעי ישראל, ומקרקעין של רשות מקומית או של תאגיד שהוקם על-ידי חיקוק;
"מקרקעי יעוד" - מקרקעי ציבור המיועדים לתועלת הציבור, והם -
(1) שפת הים, לרבות מקרקעין שבתחומי נמל;
(2) נהרות, נחלים ותעלות וגדותיהם;
(3) דרכים ומסילות-ברזל, לרבות מקרקעין המשמשים תחנות של מסילות-ברזל;
(4) נמלי תעופה;
(5) סוגים אחרים של מקרקעי ציבור שנקבעו בתקנות, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, כמקרקעי יעוד לענין פרק זה.

109. רישום של מקרקעי יעוד
ברישום של מקרקעי יעוד יצויין היותם מקרקעי יעוד.

110. הפיכת מקרקעי יעוד למקרקעי ציבור (תיקונים: התשל"ט, התשמ"ח (מס' 3))
(א) מקרקעי יעוד לא יהפכו למקרקעי ציבור שאינם מקרקעי יעוד אלא אם אישרה הממשלה או השר שקבעה לכך שחדלו לשמש ליעודם; הודעה על האישור תפורסם ברשומות וציון המקרקעין כמקרקעי-יעוד יימחק.
(ב) על-אף האמור בסעיף-קטן (א) ייהפכו מקרקעי יעוד למקרקעי ציבור שאינם מקרקעי יעוד ויירשמו בהתאם לכך אם נועדו לשמש שלא למקרקעי יעוד באחת מתכניות אלה:
(1) תכנית שאושרה סופית לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965;
(2) תכנית שאושרה סופית לפי חוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה), התשכ"ד-1964.

111. איסור עסקאות במקרקעי יעוד
במקרקעי יעוד לא יהיה תוקף לכל עסקה הטעונה רישום, לא יינתן צו אכיפה בשל התחייבות לעשות בהם עסקה כזאת, ולא תירשם הערה ביחס להתחייבות כזאת, אלא אם העסקה או ההתחייבות אושרו על-ידי הממשלה או השר שקבעה לכך."

2. מקרקעי ייעוד - תנאים להגדרתה
מעמדה של קרקע כמקרקעי ייעוד אינו תלוי ברישום במרשם המקרקעין אלא אך ורק בהתקיימות שלושת תנאיו המצטברים של סעיף 107 לחוק המקרקעין.

לדברי פרופ' ויסמן בספרו {דיני קניין, חלק כללי (1993), 281} "הרישום הזה (במרשם המקרקעין) אינו תנאי לרכישת המעמד של מקרקעי ייעוד. על-פי לשון החוק נדרש הרישום כדי לתאר, בדיעבד, מעמד משפטי שהוא כבר קיים. לא הרישום הוא היוצר את המעמד של מקרקעי ייעוד. לפי זה, פנקסי המקרקעין עלולים להיות בלתי-מהימנים בכל הנוגע לשאלה אם מקרקעין כלשהם הם מקרקעי ייעוד".

"מקרקעי יעוד" הם "מקרקעי ציבור המיועדים לתועלת הציבור ובהם נהרות, נחלים, דרכים, מסילות ברזל וכיוצא בזה {בג"צ 5016/96 ליאור חורב ואח' נ' שר התחבורה ואח', פ"ד נא(4), 1 (1997); עת"מ (ת"א) 20761-10-11 האגודה לזכויות האזרח בישראל ואח' נ' עיריית תל-אביב ואח', תק-מח 2012(4), 24117 (2012)}.

החוק קובע הוראות מהוראות שונות החלות על מקרקעי ייעוד, ומגמתן של כל הוראות אלו כולן היא "המגמה להבטיח כי הציבור לא ינושל ממקרקעין המשמשים במישרין לתועלת הציבור" {י' ויסמן דיני קנין - חלק כללי (תשנ"ג), 276}.

זאת ועוד. "התכלית של דינים החלים על מקרקעי יעוד היא להבטיח כי המקרקעין ימשיכו לשרת את האינטרס הציבורי שלמענו הם נועדו" (שם, 285). למותר לומר כי דרכים, על-פי עצם טבען, מיועדות הן לתועלת הציבור (שם, 280) ולכל הציבור כולו, לא אך לחלקו של הציבור. ומי שנטל מן הציבור והיקצה ליחיד או לחלקו של הציבור בלבד - כמעשה השר בענייננו - פגע בזכותם של הרבים. הפקיע מן הרבים את שלא הותר להפקיע {ד"ר ה' קלינגהופר משפט מינהלי (ירושלים, תשי"ז-1987), 141}.

3. הפיכת מקרקעי יעוד למקרקעי ציבור
תכנית מהווה דין ועל-כן פרשנותה חייבת להיעשות בהתאם לתכלית התכנית. דברים אלו הובהרו, בין היתר, ב- ע"א 482/99 {בלפוריה וכו' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה - יזרעאלים, פ"ד נו(1), 895} שם קבע בית-המשפט כי "פרשנות של מונח בדבר חקיקה או בתכנית מיתאר צריכה להתפרש בהתאם לתכלית דבר החקיקה או התכנית לפי העניין, ובהתאם להקשרם של הדברים".

פרשנות הוראות תכנית, כמוה כפרשנות חיקוק, יוצאת אמנם מנקודת המוצא של הפרשנות הטבעית של מילות החוק, אך אין היא נעצרת בפרשנות המילולית. הפרשנות חייבת להביא בחשבון את תכלית ההוראה התכנונית {ע"א 8797/99 אנדרמן ואח' נ' ועדת הערר המחוזית, פ"ד נו(2), 466 (2001)}.

תכנית מתאר היא בגדר חיקוק וחלים עליה כללי הפרשנות הנוהגים ביחס לדברי חקיקה {ע"א 416/58 ג'דעון נ' סלימאן, פ"ד יג(2), 916 (1959); ע"א 119/86 קני בתים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, נתניה, פ"ד מו(5), 727 (1992); ע"פ 389/91 מדינת ישראל נ' ויסמרק, פ"ד מט(5), 705 (1996); ע"א 10213/03 מרחבי השרון בע"מ ואח' נ' מייזליק ואח', פורסם באתר האינטרנט נבו (30.01.06)}.

על-כן, נקודת המוצא בפרשנות התכנית, כמו בפרשנות כל דבר חקיקה, היא לשון התכנית, לה יש ליתן את המשמעות המקובלת והרגילה {א' ברק פרשנות במשפט, כרך שני, פרשנות החקיקה, תשנ"ג), 82}.

כלל פרשנות נוסף, החל אף הוא על פרשנות תכנית מתאר, הוא הכלל המבקש להתחקות אחר מטרת התכנית וליתן לה פרשנות המגשימה את תכליתה {שם, ברק, 85; ע"א 9355/02 מדינת ישראל נ' ראשד, פ"ד נח(4), 406 (2004); ע"א 3213/97 נקר נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, הרצליה, פ"ד נג(4), 625 (1999)}.

אין לאפשר פרשנות לשונית, כאשר זו מביאה לאבסורד. דברים ברורים בעניין זה נפסקו ב- בש"פ 7323/98 {מדינת ישראל נ' ברוך רג'ואן, פ"ד נג(4), 126 (1999)} לפיהם יש מקרים שבהם מותר לשופט להתיר את מוסרותיהן של המילים הכתובות ולהגיע לחקר הכוונה האמיתית.

זאת ועוד. מותר לשופט לתת ללשון החוק משמעות שאינה מתיישבת בהכרח עם הפירוש על דרך הפשט, אולם תוצאה הגיונית מונעת את האבסורד והיא מגשימה את מטרתו של החוק. היטיב לומר זאת א' ברק בספרו {פרשנות במשפט, כרך ב', פרשנות החקיקה, 281}:

"ברשימה ארוכה של פסקי-דין ציין בית-המשפט העליון, כי כאשר מתן משמעות טבעית ורגילה ללשון החוק מובילה את הפרשן לתוצאה אבסורדית, מותר לפרשן ליתן ללשון החוק משמעות שאינה טבעית ואינה רגילה, ובלבד שבמתן משמעות זו תוגשם מטרתו של החוק."

אמירה מפורשת בתכנית אינה מאפשרת פרשנות "יצירתית" המונעת אותה. רק כאשר קיימת הוראה, אשר אינה מתיישבת עם הוראות אחרות, וכאשר זו יוצרת תוצאה שפוגעת בתכלית התכנית, וכאשר ברור לחלוטין כי ההוראה הפוגעת אינה משרתת כל מטרה אשר התכנית ביקשה להשיג, אזי יהיה מקום לפרש בניגוד ללשון הוראה בתכנית. בכל מקרה אחר, אמירה מפורשת אינה מצריכה פרשנות, ויש ללכת לפיה {ע"א 5856/06 אמנון לוי נ' נורקייט בע"מ ואח', פורסם באתר האינטרנט נבו (28.01.08)}.

ב- עע"מ 7336/10 {ארנה אסתר לוקר ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז חיפה ואח', תק-על 2012(4), 4547 (2012)} קבע בית-המשפט כי ייעודם של מקרקעין אינו נקבע על-ידי רישום במרשם המקרקעין אלא בתכנית המאושרת בהתאם לחוק התכנון והבניה.

במקרה דנן, על-פי התכנית הקיימת - תכנית המאושרת בהתאם לחוק - חלקות 26 ו- 28 הינן בייעוד חקלאי.

על-כן, לא מתקיים התנאי השני של סעיף 107 לחוק המקרקעין, הדורש כי הקרקע תהיה מיועדת לתועלת הציבור ודי בכך כדי לקבוע שחלקות 26 ו- 28 אינן מקיימות את כל התנאים הנדרשים לקיומם של מקרקעי ייעוד.
ב- עת"מ (חי') 28293-10-11 {שרה ברנשטיין ואח' נ' הוועדה המחוזית לתיכנון ובניה מחוז חיפה ואח', תק-מח 2013(1), 4025 (2013)} קבע בית-המשפט כי אין זה סביר שמוסדות התכנון יידרשו להגיש תכנית ביניים, במסגרתה ישונה ייעוד מקרקעי הייעוד ורק לאחר שתכנית מקדימה זו תאושר, יהיו רשאים הם להגיש תכנית איחוד וחלוקה ולכלול בה גם את השטח הציבורי. כפילות זו תביא לסרבול ההליך שלא לצורך ואין בה כל היגיון תכנוני או אחר.

לאור הנ"ל, בית-המשפט קיבל את עמדת הוועדה בעניין זה אשר קבעה כי "משמוצע בתכנית לשנות את ייעודה התכנוני של הקרקע באופן שהיא לא תיחשב עוד כ"מקרקעי ייעוד", אין כל מניעה משפטית כי לצד שינוי זה יבוצע גם שינוי בהקצאה הקניינית של הקרקע במסגרת של תכנית איחוד וחלוקה ללא הסכמה. הקצאה זו צריכה להיעשות, כמובן, לפי החוק בנושא זה והיא באה לידי ביטוי בתכנית זו ובטבלת ההקצאות ולוח השומה המצורפים אליה ואשר לפיהם כלל השטח המיועד לדרכים אף גדל בהשוואה למצב הקיים".

מטרתה של תכנית איחוד וחלוקה היא לשנות את פריסת ייעודי הקרקע על-פי המצב המאושר ולכן, תכנית איחוד וחלוקה-משנה תדיר ייעודם של מקרקעין מדרכים לייעודים אחרים.

לכן, בית-המשפט לא סבר כי על-מנת שניתן יהיה להחיל תכנית איחוד וחלוקה על מתחם הכולל דרכים מאושרות, יש צורך תחילה להצטייד באישור הממשלה או אישור תכנית ביניים, שאינה תכנית לאיחוד וחלוקה, בה ישונה ייעוד הדרכים לייעוד הרצוי. אפשרות זו אינה מעשית ואף עומדת בסתירה לפרקטיקה הנוהגת של תכניות איחוד וחלוקה המאושרות מדי יום על-ידי מוסדות התכנון.

4. התיישנות במקרקעי יעוד
סעיף 113 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 קובע כדלקמן:

"113. התיישנות
(א) במקרקעי יעוד אין התיישנות.
(ב) במידה שלפי חוק זה חלה התיישנות במקרקעי ציבור שאינם מקרקעי יעוד, לא תתחיל תקופת ההתיישנות לפני היום שנרשמו על שם בעליהם.
(ג) במקרקעי-ציבור לא יחול סעיף 94."

ב- ע"א 69/85 {להבי יחזקאל ואח' נ' רשות הפיתוח ואח', פ"ד מ(3), 624 (1986)} נדונה השאלה האם הוראת סעיף 113(ב) לחוק המקרקעין היא בעלת תוקף למפרע. האם מכוח סעיף 113(ב) לחוק המקרקעין, שקיבל תוקף רק ב- 01.01.70, יש לראות את מירוץ ההתיישנות כנפסק כבר בשנת 1955? בית-המשפט קבע:

"ההתיישנות על-פי חוק ההתיישנות היא התיישנות דיונית ולא מהותית (ראה ע"א 805/79 עזבון המנוח אל-גול ואח' נ' כולל חב"ד ואח', פ"ד לח(1), 57, 69 (1984). כך גם ההתיישנות על-פי סעיף 20 של חוק הקרקעות העותומני שעליו מיוסדת טענת ההגנה של המערערים (ע"א 197/84 יגור נ' רשות הפיתוח, פ"ד לט(2), 85 (1985)), ואשר חוק ההתיישנות הכיר בהמשך קיומו, עד אשר בא חוק המקרקעין וביטל את הוראות חוק הקרקעות העותומני. מה השלכת הדברים על השאלה אם לסעיף 113(ב) יש תחולה למפרע? החוק עצמו שותק בנושא זה. תשובה על-כך נמצא בדברים שנאמרו (מפי השופט ש' לוין) ב- בג"צ 162/80 פלוני נ' בית-הדין הצבאי המיוחד, פ"ד לה(1), 292, 300 דברים הקולעים לענייננו:
"מה דינה של סוגית ההתיישנות לעניין שאלת הרטרוספקטיביות? התשובה שנתן בית-משפט זה בשורה ארוכה של פסקי-דין היא, שלפי הקונצפציה המקובלת עלינו היא שייכת לספירת המשפט הדיוני, אלא שלעניין זה יש להבחין בין המקרים, שבהם טרם נסתיימה תקופת ההתיישנות לפי החוק המקורי ויצא דבר חקיקה חדש, ששינה את התקופה המקורית, לבין המקרים בהם התקופה כבר נסתיימה, ובעל הדין, שיכול היה להיזקק לה, זכה לחסינות)... מפי השופט זוסמן, כתוארו אז, ויש מי שיאמר, שיש לראות בהוראת ההתיישנות המאוחרת זכות דיונית, כל עוד לא חלפה תקופת ההתיישנות המקורית, וזכות מהותית, לאחר שתקופה זו כבר חלפה עברה לה. ראה פסק-דינו של 122/73, שניתן מפי השופט אשר."
המסקנה לענייננו היא שתביעה זו שהתיישנה עוד טרם חוקק סעיף 113(ב) לא חלות עליה הוראות סעיף זה."

5. שמירת דינים {מקרקעי ציבור ומקרקעי יעוד}
סעיף 114 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 קובע כדלקמן:

"114. שמירת דינים
הוראות פרק זה באות להוסיף על הוראות חוק-יסוד: מקרקעי ישראל, חוק מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 וכל דין אחר החל על מקרקעי ציבור או סוג של מקרקעי ציבור, ולא לגרוע מהן."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

מקרקעי יעוד