botox
הספריה המשפטית
מינהל מקרקעי ישראל (רשות מקרקעי ישראל) דינים והלכות

הפרקים שבספר:

זכויות המגורים באזורים המיועדים לכך בייישובים חקלאיים{החלטה 979}

1. מבוא
החלטה מספר 1 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 17.05.65, שנתקבלה מכוח סמכות המועצה קבעה את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל מינהל מקרקעי ישראל, כאמור בסעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960.

לפי ההחלטה, קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד. סעיפים 4-3 להחלטה קובעים כי במושבים תוחכר קרקע חקלאית במתווה של נחלות, שיוחכרו ישירות למתיישב במושב בתיאום עם האגודה.

במסגרת זו, יסווגו החלקות באותיות א' ב' ו- ג', כשחלקה א' - הרלוונטית לענייננו - מיועדת למגורי החקלאי, להקמת מבני משק ולעיבוד חקלאי {בג"צ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל ואח', תק-על 2011(2), 2933 (2011) (להלן: "עניין פורום הערים העצמאיות"}.

בקיבוץ יוחכרו הנחלות לקיבוץ עצמו, כשהשטח הכולל - הוא שטח המשבצת - יתחלק לשטח המחנה, שבו תותר הקמת מבנים למגורים, מבני ציבור, מבני משק ואזורים לתעשיה; ולשטח העיבוד, שבו תתבצע עיקר הפעילות החקלאית.

משך תקופת החכירה בשתי צורות ההתיישבות יעימוד על 49 שנים, עם אפשרות לתקופה נוספת של 49 שנים.

סעיף 5 להחלטה מעמיד את דמי החכירה שישלם החוכר על 2% מן ההכנסה הנורמטיבית הנקייה שהנחלה אמורה להניב. בעת הגשת העתירות דנן, עמד סכום דמי החכירה השנתיים על כ- 680 ש"ח לנחלה {עניין פורום הערים העצמאיות}.
סעיף 7 להחלטה מוסיף כי חוכר של קרקע חקלאית חייב להתגורר בנחלה, וכן חייב הוא "לנצלה ולעבדה ברציפות ובקביעות למטרות לשמן הוחכרה הקרקע".

סעיף 10 להחלטה קובע כי בהסכמי החכירה של הנחלה ייקבע כי במקרה שבו ישונה ייעודה של קרקע חקלאית, יפקע הסכם החכירה, והקרקע תוחזר למינהל לצד מתן פיצוי לחוכר.

2. המצב קודם להחלטה 979: זכויות הבניה למגורים
עובר להחלטה 979, רשאי היה בעל זכויות בנחלה במושב לבנות שלוש יחידות דיור בנחלתו: הראשונה, שנועדה לשימוש בעל הנחלה, בשטח של עד 160 מ"ר; השניה, אף היא בשטח מירבי של 160 מ"ר, נועדה לשימושו של "בן ממשיך"; והשלישית, שהיתה צמודה לאחד ממבני המגורים הקיימים והתפרסה על פני שטח מרבי של 55 מ"ר, הותרה רק כאשר היה לחוכר "בן ממשיך" מהדור השלישי המבקש להתגורר בנחלה ולעבדה.

חוכר שביקש לבנות תוספת בניה מעל לסך השטחים האמורים או אף לבנות יחידת מגורים בשטח גדול יותר, אפילו לא בנה יחידות נוספות, חוייב בתשלום דמי חכירה מהוונים בשיעור של 91% או בשיעור של 46% במקרה שבו חלה עליו חובת תשלום היטל השבחה.

שיעור זהה של 91% נדרש החוכר החקלאי לשלם גם במקרה שבו ביקש לפצל את מגרש המגורים, כך שחלקו יהיה למגרש נפרד שאיננו חלק מהנחלה, ויותרו בו עסקאות.

במקרה שבו ביקש חוכר להעביר את זכויותיו בקרקע לצד ג' בטרם היוון, נדרש הוא לשלם למינהל דמי הסכמה שעמדו, ככלל, על כ- 33% מערך הקרקע {עניין פורום הערים העצמאיות}.





3. החלטת 979 - קביעת זכויות המגורים בחלקת המגורים ביישובים חקלאיים שהם מושב עובדים, כפר שיתופי, מושב שיתופי, קיבוץ או אגודה חקלאית שיתופית
החלטה 979 פותחת שעריה במספר עקרונות כלליים החלים על כל אחת מצורות ההתיישבות שאליהן היא ממוענת.

ראשית, מגדירה ההחלטה את מטרתה לעגן את זכויות החקלאים בחלקת המגורים שביישוביהם, כך שלא תחול חובת השבת הקרקע למינהל בעת שינוי ייעודה.

שנית, נקבע כי ההסדר בהחלטה הוא וולונטרי, שההצטרפות לו נתונה, במושב, להחלטתו של בעל הזכויות בנחלה, ובקיבוץ - בכפוף לתנאים שונים - להחלטתה של האגודה השיתופית.

שלישית, נקבע כי חובת עיבוד הנחלה תוסיף להתקיים ברציפות לאורך כל תקופת החכירה, בין אם הצטרף החוכר להסדר שבהחלטה ובין אם לאו.

רביעית, כתנאי להצטרפות להסדר, נדרשת התחייבות לכך שמספר יחידות הדיור בשטח היישוב החקלאי יעלה בקנה אחד עם המגבלות התכנוניות שבתמ"א 35.

לבסוף, מציבה ההחלטה כתנאי את הסדרתם החוקית של כל השימושים שנעשו בנחלה אם ניתן לייחס אותם לחוכר {במושב}, ואת הסדרתם של כל השימושים בשטח המשבצת {בקיבוץ}, לרבות תשלום בגין שימושים שנעשו בעבר.

לאחר קביעת העקרונות הכלליים, פונה ההחלטה לפריטתם של אלה לפרוטות.

סעיף 4 להחלטה 979 קובע את ההסדרים הנוגעים לחלקת המגורים במושב. סעיף 4.1 מגדיר את החלקה כשטח רציף בגודל מרבי של 2.5 דונם המיועד למגורים בתכנית תקפה, וכולל את יחידות הדיור הקיימות בחלקה א'.

סעיף 4.3 מוסיף כי במקרה שבו במועד אישור ההחלטה, השטח המיועד למגורים יהיה גדול מ- 2.5 דונם, החוכר יהיה זכאי לבקש את תחולת ההסדר שבהחלטה גם על שטח נוסף זה, בהתאם לתנאים שייקבעו על-ידי המינהל, ובתמורה לתשלום דמי חכירה מלאים (91%).

בהמשך, סוקרת ההחלטה את שתי החלופות העומדות בפניו של החוכר החקלאי.

לפי החלופה הראשונה, הקבועה בסעיפים 4.7-4.4, ירכוש החוכר בתמורה לתשלום דמי חכירה למינהל בשיעור של 3.75% מערך הקרקע, זכויות בניה בהיקף מרבי של 375 מ"ר.

כתוצאה מן הרכישה, לא יידרש החוכר להשיב את הקרקע למינהל במקרה של שינוי ייעוד; לא תוטל עליו מגבלה בנוגע לחלוקה הפנימית של יחידות הדיור במסגרת זכויות הבניה שיימסרו לו; תבוטל הדרישה לרצף בין-דורי {וניתן יהיה לשכן ביחידות הדיור שייבנו גם את בני משפחת החוכר מדרגה ראשונה}; ניתן יהיה להוסיף זכויות בניה למגורים מעבר ל- 375 המ"ר הבסיסיים, כנגד דמי חכירה מהוונים בשיעור מלא; וניתן יהיה לפצל מגרש מחלקת המגורים לשם בניית יחידות דיור, בתמורה לתשלום של 29.25% מערך הקרקע, המשלימים את ה- 3.75% ששולמו לכדי 33% מערך המגרש המפוצל.

אפשרות אחרונה זו, כמו גם יתר ההסדרים הקבועים בחלופה הראשונה, כפופים לקיומה של תכנית תקפה ולמגבלות תמ"א 35.

לעניין אפשרות הפיצול, נקבע עוד כי המגרש המפוצל יכלול זכויות בניה שלא יפחתו מ- 160 מ"ר, אשר ייגַרעו ממכסת זכויות הבניה בחלקת המגורים. עוד נקבע, כי בכל מקרה תישאר בנחלה יחידת דיור עם זכויות בניה כוללות שלא יפחתו מ- 160 מ"ר, המשמשת בפועל למגורי החוכר, ולא ניתן יהיה להעבירה במסגרת הפיצול.

לפי החלופה השניה, הקבועה בסעיף 4.8 להחלטה, תינתן לחוכר אפשרות לרכוש את מלוא הזכויות למגורים בחלקת המגורים, כנגד תשלום של 33% מערך הקרקע, לרבות זכויות הבניה המאושרות והפוטנציאליות.

מסכום זו ינוכו, במידה ושולמו, דמי החכירה בגין חלקת המגורים בשיעור של 3.75%, וכן החלק היחסי של דמי הסכמה אשר שולמו בגין העברת הזכויות בחלקת המגורים.
חרף ניכויים אלה, נקבע כי גובה דמי הרכישה של מלוא הזכויות למגורים לא יפחת מ- 20% מערך הקרקע.

סעיף 4.9 קובע, כי בין אם הצטרף החוכר בעבר להסדר ובין אם לאו - אם יבקש הלה להעביר את זכויותיו בנחלה, הוא יידרש, כתנאי לכך, לשלם למינהל דמי רכישה עבור מלוא הזכויות למגורים בשיעור של 33% מערך הקרקע.

בעשותו כן, יופטר החוכר מתשלום דמי הסכמה בעת העברת זכויות בחלקת המגורים {עניין פורום הערים העצמאיות}.

4. החלטות 717, 727 ו-737 וביטולן בפסק הדין בפרשת שיח חדש
במהלך שנת 1995 קיבלה המועצה שלוש החלטות העוסקות בשינוי ייעוד של קרקעות חקלאיות שהוחכרו ליישובים חקלאיים. כבר עתה ייאמר, כי בכך שונות החלטות אלה מן ההחלטות 979 ו- 1101 שאין חלקן בשינוי ייעוד של קרקעות חקלאיות, אלא בזכויות הנוגעות לשטחים המיועדים למגורים.

החלטות אלה כללו את החלטה 717, שאפשרה פיתוח של אזורי תעשיה ביישובים חקלאיים כמקור תעסוקה נוסף; החלטה 727, שאפשרה שינוי ייעוד של קרקעות לצורך בניה למגורים, לתעשיה, מסחר, תיירות או קיט; והחלטה 737, שאפשרה הרחבה של שטחי המגורים ביישובים חקלאיים בדרך של שינוי ייעוד קרקע חקלאית, במטרה להגדיל את האוכלוסיה החיה ביישובים אלה ולהצעירהּ.

שלוש ההחלטות כללו הטבות ותמריצים לחוכרים ולמצטרפים חדשים, שנועדו להקל על הגשמתן. גורמים שונים ראו לעתור לבית-המשפט נגד ההחלטות.

בפסק-הדין שניתן ב- בג"צ 244/00 {עימותת שיח חדש נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6), 25 (2002)}, קבע בית-משפט זה כי דינן של שלוש ההחלטות להתבטל, שכן הן חורגות ממיתחם הסבירות, בין השאר, בנוגע לגובה הפיצוי שיינתן למתיישבים החקלאיים במקרה של שינוי ייעוד; להיקף השטחים שיימסרו להם; ולגובה דמי החכירה שיידרשו לשלם למינהל.

בין היתר, מצא בית-המשפט, כי בעת קבלת ההחלטות, לא ניתן משקל מספיק לשיקולים של שוויון ושל צדק חלוקתי, להשלכות החברתיות הכרוכות במתן הטבות בהיקף ניכר לסקטור קטן באוכלוסיה ולקשיים התכנוניים שעלולים להיווצר.

עוד נקבע, כי חלק מן השיקולים שנשקלו בעת קבלת ההחלטות היו זרים. בכך, אומצו מסקנות דו"ח הצוות הבין-משרדי לבחינת מכלול ההיבטים הנוגעים לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית {להלן: "ועדת מילגרום"}, שהוקם זמן לא רב לאחר הגשת העתירות, וקבע כי שלוש ההחלטות אינן סבירות, בעיקר על רקע גובה ההטבות הגלום בהן.

5. סבירות החלטות 979 ו- 1101
ב- בג"צ 1027/04 {פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל ואח', תק-על 2011(2), 2933 (2011)}, בית-המשפט קבע כדלקמן:

היועץ המשפטי לממשלה דאז, א' רובינשטיין, ציין במכתבו מיום 21.08.03 כי, "מתבקש וראוי (...) כי הנושאים בהם מבקשת הצעת ההחלטה לעסוק ילובנו וייבחנו באופן מעמיק ומסודר על-ידי הנהלת המינהל בשיתוף עם כל הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר", וכי "הצעת ההחלטה עדיין אינה בשלה לדיון בפני מועצת מקרקעי ישראל".

לפיכך, הורה היועץ על הקמת צוות בין-משרדי שיבחן את ההחלטה על כל היבטיה והשלכותיה. חרף כך, כאמור, הובאה ההחלטה לדיון בפני המועצה, גם היועץ המשפטי לממשלה, מ' מזוז, חיווה דעתו במכתב כי "הליך קבלת ההחלטה לא לווה על-ידי צוות מקצועי", וכי "בולטת בחסרונה תשתית מקצועית עובדתית ודברי הסבר מפורטים למרכיביה השונים של ההחלטה", וחזר על הנחיית קודמו להקמת צוות מקצועי בין-משרדי שיבחן את כל השאלות הרלוונטיות ויגבש המלצותיו.

קבלת החלטה או הפעלת סמכות אינם מתמצים רק "בשורה האחרונה" או בתוצאה המעשית הנובעת מהם. להיבט האופרטיבי צריך שיקדם הליך הדרגתי, יסודי ומפורט של גיבוש ההחלטה בהסתמך על מידע מקיף ומעודכן {בג"צ 7120/07 אסיף ינוב גידולים בע"מ נ' מועצת הרבנות הראשית לישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.10.07); בג"צ 3136/98 אגד אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד נב(5), 705, 714 (1999)}.
אין מדובר בדרישה שטיבה טכני. ודוק: הקפדה על הליך תקין מגבירה את הסיכוי כי ההחלטה תתקבל על יסוד מלוא הנתונים הנוגעים בדבר, תוך עמידה על מכלול האינטרסים המשלימים והנוגדים ולאחר שקילה רצינית ובחינה עצמית.

הילוך בדרך זו עשוי לשמש ערובה, גם אם חלקית, להגעה להחלטות ראויות לגופו של עניין {דפנה ברק-ארז משפט מינהלי (2010), 266-261}.

יפים לעניין זה דבריו של הנשיא שמגר ב- בג"צ 297/82 {ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3), 29 (1983)}, שם נקבע כי:

"ההקפדה על דרך ההפעלה של שיקול-הדעת, קרי על דרך קבלת ההחלטה (...) חיונית לשם שמירה על קיומו של שלטון החוק המהותי: החובה לנקוט דרך פעולה, שתהיה כרוכה בשקילתם ובבחינתם העניינית של כל הנתונים הרלוונטיים, ואשר לפיה הבדיקה של הנתונים הנוגעים לעניין קודמת להחלטה, היא הדרך ההוגנת להבטחת זכויות על-פי דין של הפרט, אשר לשם שמירה על ענייניו ולשם שירות צרכיו הוקנתה הסמכות למינהל."

לקבלת ההחלטה על-פי הליך תקין קיימת חשיבות גם מטעמים הנוגעים ליחסי האמון שבין הציבור לבין הרשות, שכן היותם של תהליכי קבלת ההחלטות מסודרים, שיטתיים, נגישים ושקופים תורמת לתחושתו של הציבור כי ההחלטה נתקבלה בכובד ראש ולא "כלאחר יד".

על רקע דברים אלה, שרטט הנשיא שמגר ב- בג"צ 297/82 {ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3), 29 (1983)} מסגרת פרוצדוראלית מובנית להליך המינהלי, הפותחת באיסוף ובסיכום הנתונים הרלוונטיים להחלטה; ממשיכה בבדיקת משמעותם של נתונים אלה; וחותמת בסיכום ההחלטה המנומקת {ראה גם בג"צ 852/86 אלוני נ' שר המשפטים, פ"ד מא(2), 1, 52-50 (1987)}.

בהמשך, חוּלַק שלב איסוף וסיכום הנתונים לארבעה תתי שלבים, והם: איסוף הנתונים על-פי מבחנים של סבירות; בחינת מידת הרלוונטיות שלהם; בחינת אמינותם לפי מבחן הראיה המינהלית; וביסוס ההחלטה על יסוד תשתית ראייתית מספקת {בג"צ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5), 412, 425-423 (1994); ראה גם דפנה ברק-ארז משפט מינהלי (2010), 443-439}.

עוד לעניין ההליך המינהלי, יש להזכיר את חובתה של הרשות המינהלית ליתן לפרט להשמיע את טענותיו בפניה ולשטוח את עמדתו באופן אפקטיבי, שיש בו פוטנציאל אמיתי להשפיע על החלטתה {ראה בג"צ 4914/94 טרנר נ' מבקרת המדינה, פ"ד מט(3), 771 (1995); בג"צ 7805/00 אלוני נ' מבקרת עיריית ירושלים, פ"ד נז(4), 577, 598 (2003); בג"צ 6834/07 מנאע נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (20.12.10)}.

זכות זו, הנכללת בכללי הצדק הטבעי, נגזרת מטעמים דמוקרטיים - הנוגעים לרצון לשתף את הציבור בהחלטות הנוגעות ומשפיעות על חייו; מטעמים תועלתניים, שעניינם בהנחה שמימוש הזכות תביא לשיפור ההחלטה; ומטעמים שבאמון הציבור וכבוד האדם {דפנה ברק-ארז משפט מינהלי (2010), 262}.

בית-המשפט לא מצא כי בהליך קבלת החלטות 979 ו- 1101 - על מרבית מרכיביהן - נפלו פגמים המקימים עילה להתערבותו.

כאמור, להחלטות נושא העתירות קדמה החלטה 979 המקורית, שזכתה לביקורת נוקבת, בין היתר בעניינים הנוגעים לדרך קבלתה.

בצד הביקורת, הוכר בחוות-הדעת הצורך בגיבוש החלטות שיתנו מענה לכמה מן הקשיים שבהם ביקשה ההחלטה המקורית לטפל.

ביקורתם של היועצים המשפטיים לממשלה הופנמה על-ידי הגורמים הנוגעים בדבר, ולשם גיבוש החלטה חדשה, הוקמה ועדת הבר, שכללה חמישה חברים מדיסציפלינות שונות.

בין היתר, ניתן בהרכב הוועדה ביטוי לחבר בעל אוריינטציה "תכנונית"; לחבר בעל אוריינטציה "חקלאית"; וכן למינהל המינהל. חבר נוסף בוועדה היה מנכ"ל משרד המשפטים דאז, מר אהרון אברמוביץ'.

בצד זה, לוותה עבודת הוועדה בגורמים נוספים, שביניהם אנשי תכנון מנוסים בתפקידים בכירים. כפי שמשתקף בדו"ח ועדת הבר, עשתה הוועדה מאמץ ניכר לתקן את הפגמים שנפלו בהחלטה המקורית, תוך התייחסות פרטנית לכל פגם ולבעייתיות הנובעת ממנו, והכללת הוראה "מתקנת" בגדר ההמלצות.

קיומם של קשיים בהחלטה 979 המקורית היה להנחת מוצא, והצורך לתקנם - לאחת המטרות המרכזיות. לדברי המדינה, במהלך עבודתה, נועצה ועדת הבר ביועץ המשפטי לממשלה בסוגיות שונות שנבחנו על ידה, וקודם לגיבושן הסופי של המלצותיה, הוצגו עיקרי ההמלצות בפניו, בפרט אלה הנוגעות לקשיים שהועלו על ידו בהחלטה המקורית.

אמנם, חלק ממרכיביה של ההחלטה המקורית - לרבות כאלה שנתקלו בביקורת - הושארו על כנם. ואולם, ועדת הבר לא התעלמה מן הביקורת, וראתה לפרוס בהרחבה את השיקולים שהובילו לכל מרכיב בהמלצותיה באופן פרטני, וכן את הטעמים שעמדו ביסוד מסקנותיה הסופיות.

על רקע ריבוי הנושאים שעל הפרק, הוחלט בוועדה כי השימוע בפניה ייעשה בכתב, והודעה על-כך נמסרה באמצעים שונים. בכך, כשלעצמו, אין כל פגם. אכן, כפי שנקבע לא פעם, את זכות הטיעון ניתן להגשים במספר רב של דרכים ובדרך כלל, תצא הרשות המינהלית ידי חובתה בקיומו של שימוע בכתב.

רק בנסיבות מיוחדות עשויה חובת השימוע לחייב את הרשות המינהלית לקיים שימוע בעל-פה {ראה למשל בג"צ 3194/10 צוריאנו נ' שר הביטחון, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.03.11); בג"צ 10307/08 איגוד חברות הפרסום נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו, פורסם באתר האינטרנט נבו (08.12.08); בג"צ 6339/05 מטר נ' מפקד כחות צהל בחבל עזה, פ"ד נט(2), 846 (2005); בג"צ 161/84 חברת ווינדמיל הוטל בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד מב(1), 793, 796 (1984)}.

השאלה המרכזית אינה שאלת אופן עריכת השימוע, אלא שאלת היותו אפקטיבי והוגן, ובר יכולת השפעה פוטנציאלית על הגורם המחליט.

במסגרת הליך השימוע בכתב, קיבלה ועדת הבר עשרות פניות של גורמים שונים, ובכללם גורמי התיישבות, גופים עירוניים, גורמי סביבה וגורמי תכנון, וכן של העותרים בעתירות שלפנינו, שהציגו בפני הוועדה ניירות עמדה מטעמם.

בהקשר זה יצויין, כי בניגוד לטענות שהועלו, במסגרת דיוני הוועדה לא נרשמה דומיננטיות יתר במעורבותו של מי מן הגורמים בגיבוש ההחלטה או כי ניתן משקל עודף לעמדה אחת על פני רעותה.

לכל הגורמים המעוניינים ניתנה הזדמנות להביע את עמדתם. בצד הטיעונים בכתב, נשמעו במהלך הדיונים עמדותיהם של משרדי הממשלה שלהם נגיעה לנושאים הנידונים, ובכלל זה מינהל מקרקעי ישראל, משרד הפנים, משרד המשפטים, משרד החקלאות ורשות המיסים, שמסרו לוועדה מידע בסוגיות תכנוניות כמו גם בשאלות של אכיפת חוק.

בפני הוועדה אף עמדה שורה של מסמכים שנבדקו ונבחנו בטרם נתקבלה ההחלטה, לרבות דו"חות קודמים שנכתבו בסוגיות דומות; החלטות המועצה שבתוקף; מסמכי תמ"א 35; וכן סקירה של אגף החוכרים במינהל על אודות המדיניות הרב-שנתית של הקצאת זכויות חכירה למגורים במגזר העירוני, לפני הקמת המינהל ולאחריו.

בהתבסס על המידע שהונח בפניה, ישבה הוועדה על המדוכה פרק זמן משמעותי, ובחנה את החלופות בשאלות השונות שעל הפרק. ההמלצות שגובשו, בסופו של יום, שהתקבלו בוועדה "פה אחד", למעט הסתייגות מסוימת של נציג משרד החקלאות, הן, ברובן, פרי של בחינת התשתית העובדתית שהונחה בפניה, של העמדות השונות שנסקרו, של המסקנות שנלמדו מהמלצותיהן של ועדות קודמות וכן של ניסיון חבריה ומיומנותם.

אפשר אמנם, שבנוגע לחלק מן ההמלצות שנתקבלו ניתן היה לבחון היבטים נוספים, ולא מן הנמנע שקיימים מקורות מידע שהיו תורמים ומשפרים את התוצאה הסופית. עם-זאת, כאמור, השאלה אינה אם ניתן היה לבחון אינפורמציה או נתונים נוספים, אלא אם כלל המידע שעליו הושתתו ההחלטות, הוא כזה שאדם סביר היה סומך עליו ומשתית עליו את החלטתו {בג"צ 442/71 לנסקי נ' שר הפנים, פ"ד כו(2), 337 (1972); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי (2010), 447-446}.

בענייננו, בית-המשפט מצא כי, התשתית העובדתית שעליה נסמכו המלצות ועדת הבר - על היקפה ותוכנה - הינה, ברובה, מספקת וסבירה.

עם גיבוש דו"ח הוועדה, הונחו ההמלצות ועיקרי הדו"ח בפני ממשלת ישראל. לאחר בחינת ההמלצות, אישרה ממשלת ישראל, עקרונית, את ההסדרים שהומלצו בדו"ח.

לאחר אישורה העקרוני של הממשלה, הוגש דו"ח הבר למועצה, ואושר על ידה בהחלטה מס' 1067. במקביל, החליטה המועצה להקים צוות לעיבוד מסקנות הדו"ח לנוסח סופי של החלטות מועצה.

בהמשך, הובאו ההחלטות הסופיות לאישור המועצה. קודם להצבעה במועצה, התקיימו דיונים שונים, שבגדרם הונחו בפני המועצה, בצד הדו"ח, גם החומרים הגולמיים שהביאו לגיבושו, ובכלל זה ניירות העמדה של הגופים השונים, לרבות העותרים, וכן שינויים מסויימים שהוכנסו בהחלטות ביחס לדו"ח הבר.

יצויין, כי עצם הכנסתם של שינויים בהחלטות ביחס להמלצות, גם אם מדובר בשינויים שמשמעותם מוגבלת, יש בה כדי ללמד כי המועצה לא שימשה "חותמת גומי", ובחנה את הדברים בכובד ראש. בחודש מרץ 2007 אישרה המועצה את נוסחן הסופי של החלטות 979 ו-1101.

החלטות 979 ו- 1101 נתקבלו - על מרבית מרכיביהן - בהליך מסודר, מקצועי ושיטתי, שנתן דעתו לפגמים שנפלו בעבר וביקש לתקנם. במסגרת הדיונים בוועדה, שהורכבה מחברים מתחומים רלוונטיים שונים, הוענקה זכות טיעון לגורמים הנוגעים בדבר, נבחנו מסמכים ומקורות מידע, וההחלטות שנתקבלו בסופו-של-דבר, בוססו על תשתית עובדתית הולמת.

האם בעת קבלת החלטות 979 ו- 1101 ניתן משקל הולם לשיקולים השונים.

החלטה מינהלית תיחשב להחלטה סבירה אם קבלתה היתה תוצאה של איזון בין שיקולים ואינטרסים רלוונטיים שונים, ואם ניתן לשיקולים אלה משקל הולם בנסיבות העניין.

כפי שנאמר בעבר:

"סבירות היא לעולם פועל יוצא של הגורמים הרלוונטיים ושל המשקל הראוי שיש ליתן להם ביחסיהם הפנימיים. מושג הסבירות מניח תפיסה פלורליסטית, המכירה בקיומם של מספר שיקולים ראויים והמבקשת לאזן ביניהם על-ידי מתן משקל 'ראוי' ליחסים הפנימיים שביניהם (...) משקלם 'הראוי' של הגורמים הרלוונטיים נקבע על-פי כוחם לקדם את המטרות העומדות ביסוד הפעולה (או ההחלטה), אשר סבירותה עומדת לבחינה.
אכן, משקל 'ראוי' אינו תופעת טבע הטבועה בגורמים הרלוונטיים. משקל 'ראוי' לא נקבע על-פי דדוקציה לוגית (...) משקל 'ראוי' הינו הערכה, עד כמה הגורמים השונים מקדמים את המטרות אשר הפעולה (או ההחלטה) באה להגשים."
{בג"צ 935/95 גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מד(2), 485, 513 (1990)}.

בהתאם לכך, החלטה עלולה להיות פגומה, אפילו שקלה הרשות שיקולים ענייניים בלבד ולא בא זכרו של שיקול זר בין שיקוליה, אם האיזון הפנימי בין השיקולים, והמשקל היחסי שניתן לכל שיקול, היו מעוותים {בג"ץ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1), 421, 437 (1980); בג"צ 5853/07 אמונה - תנועת האישה הדתית לאומית נ' ראש הממשלה, פורסם באתר האינטרנט נבו (06.12.2007); עע"מ 8284/08 תעשיית אבן וסיד בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (13.09.10); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי (2010), 725}.

בחינת סבירות החלטותיה של המועצה בענייננו מצריכה עמידה על טיב השיקולים שנשקלו על ידה, בכח ובפועל, בעת קבלת ההחלטה; על אופן עריכת האיזון ביניהם ועל המשקל שניתן לכל שיקול כשם שהוא מתגלם בהוראותיה.

לשם כך יש לפנות, בראש ובראשונה, אל מקור הסמכות. זה מצוי בסעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960 (להלן: "חוק המינהל") שקובע כי:

"הממשלה תמנה מועצת מקרקעי ישראל שתקבע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המינהל, תפקח על פעולות המינהל ותאשר הצעת תקציבו שייקבע בחוק."
הא ותו לא. המחוקק נמנע מלהתוות את שיקול-הדעת שעל בסיסו תפעיל מועצת מקרקעי ישראל את סמכותה או את אמות-המידה, העקרונות, הערכים והמטרות שעליה לשוות לנגד עיניה, והסתפק בתיבה הכללית "המדיניות הקרקעית", המותירה בידי המועצה סמכות רחבה במיוחד, נטולת הנחייה פרטנית, לקבל את החלטותיה.

הגם שכפי שנקבע בעניין עימותת שיח חדש, פרקטיקה זו של "חקיקה עצלנית", אינה שוללת את עצם סמכותה של המועצה להוציא מתחת ידה החלטות הקובעות הסדרים מעין אלה.

ביקורת רבה נמתחה על מציאות זו בספרות ובפסיקה {דפנה ברק-ארז "דונם פה דונם שם: מקרקעי ישראל בצבת האינטרסים", עיוני משפט כא(3), 613, 635-634 (1998)}.

ואולם, גם בהינתן מיתחם שיקול-הדעת הרחב העומד בפני המועצה, וההלכה הרחבה הקובעת כי בית-המשפט לא ישים עצמו בנעליה של הרשות המינהלית המוסמכת, הנהנית ממיומנות וממקצועיות רלוונטיות אין מדובר במרחב בלתי מוגבל {בג"צ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון נ' המועצה הארצית, פ"ד מה(3), 678 681-680 (1991); עע"מ 3478/07 ביקל נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה/מחוז מרכז, פורסם באתר האינטרנט נבו (29.06.09), שם צויין כי בית-המשפט אינו מוסד תכנון-על, והתערבותו בהחלטותיהם של גופים תכנוניים מוגבלת למקרים מיוחדים}.

מועצת מקרקעי ישראל, הקובעת את המדיניות שלפיה פועל המינהל, חבה חובת נאמנות לציבור כמי שבידיה הופקדה אחריות על האינטרס הציבורי {ראה בג"צ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד לד(3), 729, 746-745 (1980); עניין עימותת שיח חדש; רע"א 5817/95 רוזנברג נ' משרד הבינוי והשיכון, פ"ד נ(1), 221, 231 (1995)}.

ככל רשות מינהלית, נתונות גם החלטות המועצה לביקורת שיפוטית, ואם מתברר כי נפל בהן פגם, כגון שהן מפלות, בלתי-סבירות או מבוססות על מטרות זרות או שיקולים בלתי-רלוונטיים, עשוי הדבר להביא לפסילתן {עע"מ 4515/08 מדינת ישראל נ' נאמן, פורסם באתר האינטרנט נבו (06.10.09); בג"צ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3), 853, 858 (1993)}.

ההקפדה על הנורמות האמורות מתחדדת במאטריה שלפנינו, נוכח העובדה שהשאלות שעל הפרק, עניינן בתחום המקרקעין, שעל חשיבותו המיוחדת כמשאב מוגבל, בפרט בישראל צרת הגבולות, עמד בית-משפט פעמים רבות {ראה למשל ע"א 3901/96 הוועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נו(4), 913, 939-938 (2002); עניין עימותת שיח חדש, 62}.

חשיבותן של השאלות ניכרת גם נוכח היקפן ומשמעותן של הסוגיות התכנוניות הכרוכות בהכרעות שבעניינו, שאינן מתמצות עוד - כבעבר - רק בשימושי קרקע למיניהם "אלא בתפישה סביבתית כוללת של חברה, של כלכלה ושל איכות חיים בעיר ובכפר" {בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פ"ד נ(3) 441, 455-454 (1996); עע"מ 10277/06 חברת פנינת אילת בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום, פורסם באתר האינטרנט נבו (15.09.10), סעיף 12}.

6. החלטה 979 לעניין בניה למגורים במגזר המושבים
קובע בית-המשפט ב- בג"צ 1027/04 {פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל ואח', תק-על 2011(2), 2933 (2011)} כי :

"בבסיס הוראותיה של החלטה 979 עומד איזון שנעשה בין מספר יעדים שאותם ביקשה המועצה להגשים בעת קבלתה. כמפורט בהחלטה, חקלאי המבקש להצטרף להסדר שבה רשאי לבחור בין שתי חלופות: אחת שהינה חלקית, המעניקה לו בתמורה ל- 3.75% מערך הקרקע מאגר זכויות מוגבל, ושניה - מלאה, המאפשרת לו לרכוש את מלוא הזכויות בחלקת המגורים כנגד 33% מערך הקרקע. מהם השיקולים אשר עמדו ביסודם של הסדרים אלה וכיצד בוצע האיזון ביניהם?"

לדברי המדינה, היעד המרכזי שעמד בבסיס התווית ההסדר במושבים, וזכה לביטוי כבר במסגרת הסדר הזכויות החלקי, הוא זה של חיזוק וביסוס זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים.

המועצה ביקשה לשים קץ לאי-הוודאות המלווה את המתיישבים החקלאיים לאורך שנים, שהתבטאה באפשרות המרחפת כל העת, כי במקרה של שינוי ייעוד הקרקע או במקרה שיחדלו מלעבד אותה, ייאלצו המתיישבים להשיבה אל המינהל {סעיפים 7, ו- 10 להחלטה מס' 1 של המועצה}.

אכן, אף כי בפועל, נמנע המינהל מלדרוש באופן חד-צדדי את השבת הקרקע שעליה מצויה חלקת המגורים של החקלאי, ואף כי כשם שמציינת פרופ' דפנה ברק-ארז, ניתן היה לצפות כי הממשלה תימנע אף היא מלפעול בניגוד לציפיותיהם של החקלאים להוסיף ולחכור את הקרקע שאותה עיבדו שנים ארוכות{דפנה ברק-ארז "דונם פה דונם שם: מקרקעי ישראל בצבת האינטרסים" עיוני משפט כא(3), 613, 614-615 (1998); דפנה ברק-ארז "מקרקעי ישראל בין ניהול ציבורי להפרטה: צדק חלוקתי בהליך המינהלי", בתוך צדק חלוקתי בישראל, 203, 212 (מנחם מאוטנר עורך, 2000)}, ביקשה המועצה להפיג את החשש המקנן בליבו של החקלאי כי יידרש להשיב את הקרקע שעליה עמד בית מגוריו לפי חוזה החכירה.

השיקול בדבר הצורך לעגן את זכויות החקלאי בחלקת המגורים לא נולד לראשונה בהחלטה 979. בעמדה זו החזיקה עוד קודם לכן ועדת מילגרום, אשר המליצה בעמ' 2 לדין וחשבון מטעמה "על חיזוק וביסוס זכויות החוכרים החקלאיים בתנאי "נחלה" בחלקת המגורים", וזו אף היתה עמדתם של שני יועצים משפטיים לממשלה בחוות-דעתם בנוגע להחלטה 979 המקורית.

אכן, ענייננו בבית מגורים, שאינו ככל נכסיו של אדם, אלא הוא מבטא "את הקשר שבינו לבין מרכז חייו, הציר שסביבו סובבים חייו מבחינה מעשית, פיסית ורגשית" {ע"א 4127/95 זלקינד נ' בית זית, פ"ד נב(2), 306, 319 (1998); ראה גם: רע"א 7112/93 צודלר נ' יוסף, פ"ד מח(5), 550, 566 (1994); ע"פ 7453/08 מדינת ישראל נ' אואזנה, פורסם באתר האינטרנט נבו (31.12.08), סעיף 8 לפסק-דינו של השופט ח' מלצר; רע"א 8233/08 כובשי נ' שוורץ, פורסם באתר האינטרנט נבו (10.10.10); על ההיבטים החוקתיים של הזכות לדיור מינימאלי, ראו גם בג"צ 366/03 עימותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר, פ"ד ס(3), 464 (2005)}.

על אודות הזיקה המיוחדת שבין אדם לבית מגוריו, עמד פרופ' חנוך דגן:

"דירתו של אדם אינה משאב שההחזקה בו הינה מכשירנית או תועלתית גרידא. נהפוך הוא, באופן טיפוסי, אנשים קרובים אצל ביתם (...) שכן, חלק מזהותם העצמית משתקפת בה: 'ביתי הוא מבצרי', או לפחות 'משכני', שחלק מחיי משוקע בו (...) התערבות של מאן דהוא באופן שבעליה פועל בה, בשליטתו לגביה, נתפסות לפיכך כעלבון, כחדירה בלתי-ראויה למשאב שהינו, במידה גבוהה למדי, סמל של ה'אני', המשיך סימבולי של זהותו העצמית; משאב, במילים אחרות, שתביעתו של בעליו לשליטה בו נתפסת אצלנו כחזקה (...) במיוחד" {חנוך דגן קניין על פרשת דרכים, (2005), 371}.

על רקע האמור, נראה כי ההחלטה כי כבר במסגרת הסדר הזכויות החלקי, לא תחול על החקלאי חובת השבת הקרקע למינהל במקרה של שינוי ייעוד, יוצרת איזון בין הרצון בהסדרה פורמאלית של זכות החקלאי בבית מגוריו, שתספק לו ביטחון וודאות, על רקע שנות החכירה הארוכות, הציפיות הסבירות שהתפתחו בעקבותיהן, ועבודת האדמה; לבין העובדה שבפועל, נמנע המינהל מלממש את זכותו זו, ואפשר שבלא הסדר - לא היה זוכה בתמורה כלשהי כנגדה.

הגבלת ביטול חובת השבתה של הקרקע לחלקת המגורים, ביקשה להעמיד את ההחלטה באור מידתי, ולחזק את הקשר בין הרציונל שהיא מבקשת להגשים לבין האמצעי שבו נעשה שימוש.

יצויין בהקשר זה, כי בניגוד לטענתם של כמה מן העותרים, אין בחלק זה של ההסדר לבדו כדי לסטות מייעודה החקלאי של החלקה. ודוק: לפי סעיף 1.3 להחלטה, תמשיך חובת עיבוד הנחלה לחול גם על מי שהצטרף להסדר, ולפחות יחידת דיור אחת בגודל מינימאלי של 160 מ"ר תישאר צמודה לנחלה, דבר שישמר את קשר המגורים שבין החקלאי לבין החלקה.

ההסדר החלקי מוסיף ומעניק לחקלאי במושב מספר זכויות נוספות, ובכללן, הזכות לחלק את זכויות הבניה המוקנות לו כשם שיחפוץ, בניגוד למגבלה שהוטלה קודם לכן, ולאכלס את יחידות הדיור הנוספות בבני משפחתו תוך הסרת מגבלת ה"רצף הבין-דורי".

לכאורה, ממה נפשך, שהרי היקף הזכויות למגורים נותר כשהיה, וכל שהשתנה הוא החלוקה הפנימית ביניהן וזהות המשתמשים. המדינה נימקה הסדר זה ברצון ליתן חופש פעולה וגמישות רבים יותר לחקלאי בחלקת המגורים שלו וברצון לקדם ערך של התייעלות, שתושג על-ידי צמצום הצורך בפיקוח המינהל על אופן חלוקת זכויות הבניה למגורים בין יחידות הדיור השונות. עוד נומק ההסדר בטעמים חברתיים הקשורים במחלוקות שהתגלעו בתוך משפחות החקלאים סביב זהות הבן הממשיך.
שיקולים אלה, גם אם חלקם נמצאים במעגל הרחב של השיקולים הנוגעים לקביעת המדיניות הקרקעית, רשאית היתה המדינה לשקול, באשר הם נובעים ונגזרים מן הסמכות, ויש בהם כדי לסייע ולעיתים אף לאפשר את ההסדרים הבאים מכחה {ראה והשווה המ' 468/81 נוצר חברה לנאמנות בע"מ נ' אורביט מדיסנטרס, פ"ד לה(4), 736, 740 (1981), שם צויין כי גם שיקולים שאינם נזכרים במפורש בין מטרות התכנון בחוק התכנון והבניה, עשויים לבוא בחשבון שיקוליהם של הגורמים המתווים את המדיניות התכנונית בקרקע}.

באשר לשיקול האחרון שהוזכר, הרי שהסדר שטבועים בו אבני נגף למימוש זכויות קנייניות, אין מניעה כי המועצה תשנה אותו כדי להקל על החוכרים להוציא את זכויותיהם אל הפועל.

הדבר משקף את המדיניות האמורה בדבר התייחסות לתכנון כאל דבר דינאמי ורחב, שנועד לקדם גם מטרות חברתיות, ציבוריות ואחרות.

בפסיקתנו, הוכרו בהקשר זה, בין היתר, שיקולים של עידוד עליה {המ' 468/81 נוצר חברה לנאמנות בע"מ נ' אורביט מדיסנטרס, פ"ד לה(4), 736, 740 (1981)}, שיקולי חינוך {בג"ץ 595/75 סלמאן נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים, פ"ד ל(3), 337, 353 (1976)}, וכן מניעת פגיעה ברגשות דתיים {בג"ץ 237/88 מועצה מקומית גבעת שמואל נ' מינהל משרד הפנים, פ"ד מב(4), 841, 849 (1989)}, כשיקולים ששקילתם מותרת על-ידי גופי התכנון.

בהמשך לקו זה, איני סבורה כי קיימת מניעה כי יישקלו שיקולים חברתיים של הקטנת החיכוך הפנים משפחתי של החוכרים. גם התכלית בדבר צמצום המגע עם המינהל, פישוט ההליכים והשגת יעילות הינם, לטעמי, שיקולים ענייניים בקביעת ההסדרים הפרטניים בדבר חלוקת הזכויות בקרקע.

אלא, שכדי לבחון אם ניתן לשיקולים אלה המשקל המתאים, יש לזכור מהם השיקולים העומדים מנגד.

כפי שהוסבר, מטרת מסירת הקרקע החקלאית למתיישב היתה כי זה יעבדה עיבוד חקלאי, כשכל המרכיבים הקשורים בקרקע, לרבות גודלה, חלוקת מבני המגורים בה וכיוצא-בזה, נקבעו על יסוד מטרה זו.

ההוראה בדבר שמירת הרצף הבין-דורי מגשימה עיקרון זה, שכן היא מותנית בהוכחה שאותו בן (או נכד) הוא בעל אמצעים ויכולת להמשיך לעבד את הקרקע.

החלוקה הפנימית בין המבנים נועדה אף היא לשרת תכלית זו, שכן מבנים אלה מיועדים לשרת את החקלאי, את הבן הממשיך ואת הנכד הממשיך, שאחרת לא יקבל החקלאי את זכויות הבניה עבור היחידות הנוספות.

ויתור על תנאים אלה מהווה, איפוא, מעבר ממתן זכויות שנועדו לשרת מטרות של עיבוד חקלאי, למתן זכויות לצורך שימוש החוכר-החקלאי, לפי שיקול-דעתו.

כך, זוכה החקלאי, בתמורה לתשלום דמי חכירה שנתיים סמליים של 2% מן ההכנסה הנקיה, המגיעים כדי 680 ש"ח, ובתמורה לתשלום נוסף של 3.75% מערך חלקת המגורים, בזכות להקים יחידות מגורים שמספרן מוגבל רק על-ידי מגבלת זכויות הבניה (375 מ"ר) והמגבלות התכנוניות, ומתאפשר לו להעביר זכויות לקרוב, ולא רק לבן ממשיך, כש"קרוב" כולל, בין היתר, בן זוג, הורה, צאצא וצאצא של בן זוג.

ברם, דברים אלה יש לראות על רקע מגמה רחבה יותר שמצאה את ביטויה במספר החלטות שיצאו מתחת ידי המועצה {כדוגמת החלטות 370, 653 ו- 426} כמו גם בדו"חות של גופים מקצועיים {כגון דו"ח קדמון ודו"ח הבר}, ועניינה הכרה בשינויים שעובר ענף החקלאות לעבר שחיקתו כענף הפרנסה העיקרי של החקלאים בנחלות, הן מסיבות הקשורות בענף עצמו כגון מיכון וניצול יתרונות לגודל, שהביאו לאיחוד משקים ומכסות, הן מסיבות הקשורות בציבור החקלאים, ובכלל זה הזדקנות האוכלוסיה {ראה דו"ח הבר, בעמ' 39-38; על ירידת משקלה של החקלאות במשק הלאומי בשנים שבין 1995 ל- 2008 מ- 3.3% ל- 2.3% מן התוצר, ומ- 2% ל- 1.7% מן המועסקים, ראו דין וחשבון כלכלי על החקלאות והכפר 2008, באתר משרד החקלאות}.

אכן, חיים אנו בעולם דינאמי, והמציאות ששררה בשנות הקמת המדינה, שונה במאפייניה מזו של ימינו אנו. פועל יוצא של עובדה זו הוא היווצרותן של בעיות דמוגרפיות ביישובים החקלאיים על רקע הידלדלות האוכלוסיה והגבלת היתר המגורים בנחלה רק לבן ממשיך.

במצב דברים זה, ביקשה המועצה לאזן בין מה שהגדירה ועדת הבר כ"אינטרס לאומי בהמשך קיומה של החקלאות וההתיישבות החקלאית במדינה", לבין הכרה במציאות המתהווה ושאיפה למצוא פתרונות מעשיים ריאליים.

נכון הוא כי ועדת הבר ביקשה בין מטרותיה לפתח את היישוב החקלאי ולשמר את החקלאות, אך הדבר צריך להיעשות תוך תנועה הרמונית עם תנאי המציאות המשתנה, ולא באמצעות כפייה של תנאים המנוגדים לתהליכים טבעיים.

על רקע זה, נתנה המועצה דעתה גם לשיקולים נוספים, וביניהם הרצון לקיים את ההתיישבות החקלאית ולהביא למפנה במגמות הדמוגרפיות שבה, שיאפשר גם שיפור של התשתיות הפיסיות; הרצון למנוע התרחבות של היישובים החקלאיים מעבר לסביר, והתפתחות תהליך של פרבור המנוגד למגמות התכנוניות שצויינו; העובדה כי ברבות מן הנחלות מומשו זה מכבר זכויות הבניה בנחלות עבור הבן הממשיך; העובדה כי במצב הדברים הנוכחי לא מקבל המינהל כל תשלום (זולת דמי החכירה השנתיים הסמליים) בגין זכויות הבניה הניתנות; וכן שיקולים שעניינם חלוקה צודקת של משאבים ציבוריים וצדק חלוקתי.

יתרה-מכך, חרף הגריעה המסוימת מאופיו החקלאי של היישוב, כתוצאה מן ההסדר האמור בהחלטה 979, בפועל, במרבית חלקיו של הסדר זה אין כדי להביא לשינוי מרחיק לכת באופיו של היישוב.

כך למשל, על-אף המשמעות הסמלית הנובעת מביטול הרצף הבין-דורי ועימו החלוקה הפנימית של אחוזי הבניה, למעשה מדובר בהטבה בעלת אופי מוגבל.

אכן, גם לאחר הכניסה להסדר חלקי זה, נותרות בידי החקלאי זכויות בניה בשיעור של 375 מ"ר, ואף שעתה הוא יכול לחלקן אחרת, ולבנות מספר יחידות דיור גדול יותר, הוא עודנו נתון למגבלה התכנונית של תמ"א 35 - שהוכנסה כתניה בחוזה שבין המינהל לבין האגודה ביישוב החקלאי - אשר מבטאת את השקפת גורמי התכנון בנוגע ליחס הנכון שבין העיר לבין הכפר, וליעד שבמניעת פרבור.

בנוסף, וכשם שיובהר להלן, החקלאי מוסיף להיות מחויב בשימורה של יחידת דיור אחת הכוללת זכיות בניה בנות לפחות 160 מ"ר שתשמש למגוריו בפועל, ובכך יש לצמצם עוד יותר את אפשרויותיו.

עניין אחרון זה יש לקרוא לצד החובה שמוסיפה, כאמור, לחול על החקלאי לעבד את הקרקע ולהתגורר בה, דבר שמשמר את אופיה החקלאי, הגם שתוך נכונות להכיר בשינויי העיתים והנסיבות.

נכון הוא כי בעקבות ההחלטה, יוכל החוכר לבנות מספר גדול יותר של יחידות דיור שיאוכלסו על-ידי מעגל רחב יותר של קרובים, אך הדבר נועד לשרת גם מטרה שהמועצה ראתה כבעלת חשיבות לאומית, היא המטרה של חיזוק היישובים החקלאיים וחידושם.

על השפעתו של ההסדר החלקי על אופיו החקלאי של המושב, יש להתבונן, איפוא, בהקשר המתאים, בשים-לב למציאות שברקע ולתכליות הנוספות שביקשה המועצה להגשים.

את היקף הזכויות שמקבל החקלאי מכח החלטה 979 יש לראות גם על רקע היקף הזכויות אשר ניתן לחקלאי כנגד אותו סכום בהתאם להחלטה 979 המקורית.

כאמור, בהתאם להחלטה 979 המקורית היה בעל הזכויות בנחלה זכאי, בתמורה לתשלום דמי חכירה בשיעור של 3.75%, להוון את זכויותיו בחלקת המגורים, דבר אשר הקנה לו פטור עתידי מתשלום דמי הסכמה.

כפי שהוסבר, החלטה 979 החדשה אינה מאפשרת לבעל הזכויות להוון את הקרקע בתמורה לדמי החכירה האמורים, אלא רק מסירה כמה מן המגבלות המוטלות על שימוש בזכויות הבניה למגורים, ומאפשרת לו שלא להשיב את הקרקע למינהל כשישתנה ייעודה.

לשם היוון הזכויות בקרקע - יהיה על בעל הזכויות לשלם, בהתאם להחלטה החדשה, סכום של 33% מערכה.

בכך, ניתן מענה לכמה מן הקשיים שעליהם הצביעו מבקריה של החלטה 979 המקורית, ובכלל זה שני היועצים המשפטיים לממשלה, אשר הביאו בסופו-של-יום לפסילתה.
כך למשל, יש בשינוי שחל בהיקף הזכויות שניתן בתמורה לתשלום של 3.75% מערך הקרקע, הפנמה של ביקורתו של היועץ המשפטי מזוז, שקבע במכתב שמוען לשרי האוצר והתמ"ת כי מתן אפשרות להיוון הקרקע בתמורה ל- 3.75% - אשר נקבע בהתבסס על שיעורי ההיוון שנקבעו במבצעי ההיוון במגזר העירוני - אינו מתחשב בנקודות המוצא השונות של שני המגזרים, בכל הנוגע לתשלום דמי חכירה ולהיקף הזכויות שניתן לכל מגזר.

יצויין, כי בהחלטה המקורית לא ניתן די משקל לשיקולים של צדק חלוקתי ולטענה כי ההטבות הניתנות בתמורה ל- 3.75% מערך הקרקע, חורגות מן התכלית שעליה דובר גם בדו"ח ועדת מילגרום, בדבר הענקת זכות חוזית לחקלאי בבית מגוריו.

לעומתה, ההטבה המרכזית שניתנת במסגרת החלטה 979 החדשה בתמורה ל- 3.75% מערך הקרקע, היא ביסוס זכותו של בעל הזכויות בנחלה בחלקת המגורים שלו, ואי חיובו בהשבתה במקרה של שינוי ייעוד.

לאחר סקירת מכלול השיקולים שעמדו בבסיס ההחלטה והעמדתם אלה מול אלה, מסקנתי היא כי אין בהסדר הזכויות החלקי שניתן לחוכרים במושבים כדי לחרוג ממיתחם הסבירות הנתון למועצה, ואין להתערב בשיקול-דעתה.

ודוק: נוכח השאיפה להסיר את אי-הוודאות שעימה נאלץ החוכר החקלאי להתמודד בנוגע לאפשרות שינוי ייעודה של הקרקע; ההכרה במציאות המשתנה במגזר החקלאי; הרצון להביא להתחדשות ביישובים החקלאיים; הזכויות שקיימות כבר כיום למתיישב החקלאי והמטרות הרחבות הנוספות שיוגשמו באמצעות הסדר זה, יש לקבוע כי תשלום בגובה 3.75%, אשר לפי החלטה 979 המקורית העניק למתיישב סל זכויות גדול בהרבה, מעניק משקל הולם לשיקולים השונים ואינו חורג ממיתחם הסבירות.

הסדר הזכויות החלקי, מאפשר למתיישב החקלאי לפצל יחידת דיור מחלקת המגורים תמורת תוספת תשלום בת 29.25% (ובסה"כ 33%).

אפשרות לפיצול חלקת המגורים הוצעה עוד בדו"ח ועדת מילגרום, שבו הומלץ כי במסגרת חיזוק זכויות החקלאי בחלקת המגורים, תינתן "אפשרות מוסדרת לפיצול מבנה או מגרש מהנחלה" {עמ' 2 לדו"ח}, הגם שבהתאם לאותו דו"ח, נדרש החקלאי לשלם סכום של 66% מערך הקרקע עבור הפיצול {סעיף 12-11 לדו"ח}.

הטעם העיקרי למתן אפשרות הפיצול על-ידי המועצה, כך לפי טענת המדינה, הוא להביא להגדלת האוכלוסיה ביישובים החקלאיים ולקדם בכך מפנה דמוגרפי.

בהינתן מטרה זו, סברה אף ועדת הבר כי יש להתיר פיצול של יחידות הדיור הקיימות, שכן יש בכך כדי לקדם את היעד בדבר העדפת עיבוי יישובים על פני הרחבתם, דבר המביא לפגיעה פחותה בשטחים פתוחים, מגשים מטרות תכנוניות, ומאפשר שימוש בתשתיות קיימות ושיפורן, תחת הקמת תשתיות חדשות.

היעד בדבר שמירה על שטחים פתוחים מגשים גם עיקרון של צדק חלוקתי "בין דורי", שכן הוא כולל התייחסות לצרכיה העתידיים של מדינת ישראל, בהותירו עתודות קרקע בלתי מנוצלות עבור דור העתיד, שיאפשרו להם לכלכל את דרכם בכפוף למגבלות דומות לאלה שניצבו בפני קודמיהם.

לדבר קיימות גם השלכות "תוך-דוריות", על כלל הציבור ועל קבוצות מסוימות באופן פרטני, באשר "צמצום השטחים הירוקים בשם פיתוח נדל"ני מואץ פוגע לא רק בדור העתיד, אלא גם במעוטי יכולת, שאינם יכולים לרכוש תחליף לשטחים הציבוריים הפתוחים המתכלים - באמצעות רכישת בית פרטי, שלו צמודה חצר רחבת-ידיים, או באמצעות טיול לחו"ל" {דפנה ברק-ארז "מקרקעי ישראל בין ניהול ציבורי להפרטה: צדק חלוקתי בהליך המינהלי", בתוך צדק חלוקתי בישראל 203, 212 (מנחם מאוטנר עורך, 2000)}.

יעד ראוי נוסף שאמצעי זה מבקש להגשים הינו זה של הגברת הגמישות הניתנת לחקלאי בשימוש שהוא עושה בחלקת המגורים, דבר המתיישב עם המפנה שעובר אופיה של החלקה, אשר שומט את הקרקע מתחת הדבקות חסרת פשרות באיסור הפיצול, ומחליש את עוצמת התכליות שעמדו ביסודו.

כמה מן העותרים העלו חשש כי פיצול המגרש יאפשר בניה מאסיבית בניגוד למגמות התכנוניות, ויעודד פרבור. דא עקא, ששלוש הוראות בהחלטה מפחיתות מעוצמתו של חשש זה, הן ההוראה שלפיה פיצול המגרשים ייעשה רק בהתאם להגבלות שנקבעו בתמ"א 35 {סעיף 4.7.1.3 להחלטה 979}, ההוראה כי "יחידת דיור קיימת (..) עם זכויות בניה כוללות של לפחות 160 מ"ר, המשמשת בפועל למגורי החוכר, תישאר תמיד צמודה לנחלה ולא תתאפשר פיצולה מן הנחלה (סעיף 4.7.1.1); וההוראה כי "גודל המגרש המפוצל וזכויות הבניה שיוצמדו לו אשר לא יפחתו מ- 160 מ"ר, יופחתו משטח חלקת המגורים ומהיקף הבניה הבסיסי למגורים או מזכויות הבניה למגורים הקיימות במועד אישורה של החלטה זו, בהתאמה" {סעיף 4.7.1.4}.

בנוגע להוראה הראשונה, הרי שבהכפפת ההחלטות שבנדון לתמ"א 35, המתווה את מדיניות הבניה, הפיתוח והשימור ברמה הארצית עד לשנת 2020, כתנאי מקדים, ושילובה במערכת החוזית בין המינהל לחוכר, יש כדי לספק תשובה לכמה מן החששות התכנוניים המרכזיים שהביע פורום הערים, כמו גם עותרים נוספים.

ודוק: התכנית קובעת רף מרבי דיפרנציאלי לפי היישובים השונים, למספר יחידות הדיור שניתן להקים מכח תוכניות חדשות, בין היתר ביישובים החקלאיים, דבר שיסייע בשמירת האיזון בין היקף המגורים בכפר ובעיר.

עוד נקבעו בתכנית הוראות ביחס למידת צפיפות המגורים ביישובים השונים, תוך מתן עדיפות ליישובים הנמצאים בפריפריה, דבר שיגשים את השקפת גורמי התכנון בכל הנוגע ליעדים של שמירה על שטחים פתוחים וניצול אופטימאלי של השטח ושל התשתיות הקיימות.

אכן, באמצעות הטמעתה של תמ"א 35 בחוזי החכירה, יוכל המינהל להשפיע על אופיים של יישובים אלה ולאכוף את המגמות התכנוניות הקיימות {דפנה ברק-ארז ואורן פרז "המשפט המינהלי בישראל והאתגר הגלובאלי" עיוני משפט לד(1), 93, 129-128 (2011)}.

באשר להוראות השניה והשלישית, שאותן יש לקרוא במאוחד, הרי שכשם שמציינת המדינה, יש בהן כדי לשמר את מגבלת זכויות הבניה הבסיסיות ולמנוע יצירת זכויות בניה ויחידות דיור בנחלה המפוצלת, יש מאין, שתפר את האיזון בין העיר לבין הכפר ותרחיב את היקף יחידות הדיור מעבר לרצוי על-ידי גורמי התכנון.

אכן, משסך זכויות הבניה עומד על 375 מ"ר, הרי שהחובה להותיר 160 מ"ר בשטח הלא מפוצל של הנחלה {בהתאם להוראה 4.7.1.1} מאפשרת להקים בשטח המפוצל בניה בהיקף מקסימאלי של 215 מ"ר בלבד.
מגבלה זו אף מלמדת כי בעל הזכויות בנחלה יוכל לפצל את חלקתו רק פעם אחת ולא יותר, שכן החובה להותיר אחוזי בניה בשיעור של 160 מ"ר בנחלה ועוד 160 מ"ר בכל יחידה מפוצלת, אינה משאירה לבעל הזכויות די אחוזי בניה לפיצול נוסף.

עניין נוסף שממתן את החשש מפני פרבור נעוץ בכך שכפי שמציינת המדינה, בחלק ניכר מן הנחלות הוקמה זה מכבר יחידת דיור שניה עבור "בן ממשיך", ובחלק מן המושבים הוקמו גם שכונות בהרחבה קהילתית.

במצב דברים זה, נוכח המגבלות הקבועה בתמ"א 35, והקביעה כי זכויות הבניה למגורים בחלקה המפוצלת ייגזרו מתוך היקף הבניה הבסיסי למגורים, ניתן אכן לומר כי מצטמצם החשש מפני פרבור שייגרם בעקבות מתן האפשרות לפצל שטחים מחלקת המגורים. נוכח היתרונות הגלומים בפיצול, שעליהם עמדנו, אין, איפוא, להתערב בהחלטת המועצה בנקודה זו.

קושי אחר שמתקשר בהחלטה זו נדון זה מכבר בפרק הקודם, הוא הקושי שבמתן גושפנקא רשמית המכירה בניתוק הקשר שבין החלקה לבין השימוש החקלאי.

כפי שהוזכר, מהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל עולה, כי הנחלה הינה יחידה אחת שנועדה לאפשר לחקלאי מגורים ועבודה חקלאית נושאת רווח, ומכאן שגם לאחר מותו של החקלאי, לא ניתן לפצלהּ בין יורשיו {סעיף 9}.

בשנים שקדמו להחלטה 979 ניתנה אמנם לחקלאי אפשרות לפצל בית מגורים אחד מתוך חלקה א' של הנחלה, אך אפשרות זו ניתנת היתה למימוש רק במקרים חריגים, והיא הוכפפה לאישורה של ועדה בין-מוסדית, להכנת תכנית מפורטת ולתשלום של דמי חכירה מלאים.

קושי זה, אכן קושי הוא, ואולם כשם שפורט לעיל, נראה כי מדובר בכורח המציאות, וכי החלטת הוועדה אינה מכוננת מציאות אלא רק מתאימה עצמה אליה {ואמנם, עוד בדו"ח ועדת מילגרום הומלץ ליתן "אפשרות מוסדרת לפיצול מבנה או מגרש מהנחלה" (עמ' 2)}.

יוזכר עוד, כפי שכבר צויין, כי גם החלטה 979 אינה זונחת את הרציונאל ההיסטורי הבסיסי שבמתן הנחלה לחקלאי, ומותירה על כנה את חובת עיבודה של הקרקע.
עניין נוסף שיש להידרש אליו הוא זה של גובה התשלום הנדרש כנגד הזכות לפצל את חלקת המגורים. הסכום שנקבע לעניין זה עומד, כאמור, על 33% מערך הקרקע של המגרש המפוצל, הכולל גם זכויות עתידיות.

לדברי המדינה, בקביעת שיעור זה ניתנה הדעת, בין היתר, לעובדה שהקרקע משמשת כדין, מזה שנים, למגורי החקלאי, שרשאי לעשות בה שימושים שונים, הניתנים לכימות כספי, בלא תשלום למינהל; לתשלומים נוספים שיש לשלם לרשויות כגון היטל השבחה; וליתרונות הנלווים למהלך זה מבחינת האינטרס הציבורי, ובכלל זה עיבוי היישובים החקלאיים ועשיית שימוש אפקטיבי בתשתיות הקיימות.

הכללת הזכויות העתידיות בגדר הפיצול, וקביעת הסכום שיש לשלם גם על יסוד זכויות אלה, נועדו, בין היתר, לצמצם את המגע בין החוכר החקלאי לבין המינהל, וכך לקדם ערכים של יעילות בעבודת המינהל ולשפר את השירות שהוא מספק לציבור.

עתה, לא יידרש עוד החקלאי "לכתת את רגליו" במערכת ביורוקראטית מפותלת, סבוכה ומכבידה של היתרים, ולקבל את אישור המינהל או לשלם סכום נוסף כשירצה לממש זכויות נוספות בחלקת המקרקעין.

על מרכזיותו של שיקול זה ניתן גם ללמוד מההסברים שליוו את הרפורמה שעתידה להתבצע במינהל מקרקעי ישראל, אשר ביקשה לייעל את עבודת המינהל ולקצר את ההליכים הבירוקראטיים הנדרשים במסגרת המגעים עימו {ראה הסבר באתר מינהל מקרקעי ישראל}.

שיקול נוסף שנלקח בחשבון הוא גובה דמי ההסכמה שנאלץ לשלם מי שמבקש להעביר את נחלתו לאחר, המגיעים כדי כ- 33% מערך הקרקע. היות שלפי סעיף 4.9.2 להחלטה 979, תתבצע העברת זכויות במגרש שפוצל מתוך חלקת המגורים ללא תשלום נוסף למינהל, ביקש המינהל בקביעתו של סכום זה להבטיח כי יקבל לידיו למצער סכום השווה לדמי הסכמה.

בגדר החלטה 979 נקבע עוד, כי בשונה מהחלטה 979 המקורית, שהבחינה בין פיצול מגרש מחלקת המגורים לבן משפחה, שהיה כרוך בתשלום מופחת של 11% משווי המקרקעין המפוצלים, לבין פיצול מגרש למי שאינו כזה, שחייב את החוכר בתשלום בן 31%, לא יותנה גובה התשלום בגין פיצול חלקת המגורים בזהות מי שעבורו מפוצל המגרש.
גם החלטה זו נעוצה ברצון לפשט את הפרוצדורות והמגעים מול המינהל ולהקל עליהן. לכך ניתן להוסיף, כי בהינתן הגידול בגמישות בכל הנוגע לשימושים שרשאי החקלאי לעשות בהיקף הבניה הבסיסי למגורים, הן ביחס למספר יחידות הדיור שהוא רשאי לבנות, הן ביחס לזכות הנתונה לו להעביר זכויות אלה שלא רק לבן ממשיך, נחלשת ההצדקה לקבוע תנאים מיוחדים עבור מי שהינו בן משפחה בעת פיצול חלקת המגורים, ולהבחין בינו לבין כל חוכר אחר. במובן מסויים, זהו "הצד השני" של היחלשות האופי החקלאי של החלקה, וה"מחיר" שנדרש לשלם בעל הזכויות בנחלה בגין כך.

התבוננות על השיקולים שנסקרו מלמדת, כי ההחלטה להתיר פיצול של חלקת מגורים מן הנחלה בתמורה ל- 33% מערך הקרקע למגורים של המגרש המפוצל, לרבות זכויות עתידיות, מצויה במיתחם הסבירות.

מן הצד האחד של המשוואה מצויים הרצון למנוע הידלדלות דמוגרפית ביישובים החקלאיים {שהרי - וזאת יש לזכור, היישובים החקלאיים והעירוניים אינם מצויים ב"משחק סכום אפס" וחיזוקם של היישובים הכפריים אינו גורר אחריו בהכרח את החלשתם של היישובים העירוניים}; הזכויות שבהן מחזיקים החוכרים החקלאיים מזה שנים; השינויים המתרחשים בענף החקלאות; הרצון לנצל את התשתיות הקיימות מטעמים כלכליים וסביבתיים; והרצון לעודד ריכוז הבניה ביישובים החקלאיים בחלקת המגורים, תחת עשיית שימוש כאמור בהרחבה קהילתית.

עניין אחרון זה, המקדם שמירה על שטחים פתוחים נושא חשיבות מיוחדת, מעבר להיותו יעד תכנוני רשמי, בשל שורת הערכים הארוכה שנושאים עימם שטחים אלה, ובכלל זה ערך תרבותי, כמי שמשמרים את המורשת התרבותית וההיסטורית של המדינה; ערך מערכתי, כמי שיוצרים גבול בין ישויות בנויות לאזורים מטרופוליניים באמצעות מרחבים פתוחים; ערך סביבתי, כמי שמאפשרים קיומו של מגוון ביולוגי ומערכות אקולוגיות ומבטיחה את איכות וכמות המים; ערך חברתי, כמי שמשמשים "ריאות ירוקות" ומאפשרים פעילויות פנאי ונופש לכל שכבות האוכלוסיה; ערך כלכלי ותיירותי; וכאמור - ערך עתידי כמי שמספקים מרחב אשר יותיר מגוון אפשרויות לדורות הבאים {רחל אלתרמן ואיריס האן הכלים לשמירה על שטחים פתוחים (2004), 8-7}.

אפשרות פיצול הנחלה בתנאים הקבועים בהחלטה אף מבקשת להתמודד עם הקושי שהיה כרוך בהגבלות השונות שהוטלו בעבר על עבירותה, שהתבטאו, בין היתר, בחובתו של החוכר לעימוד במגבלות ולזכות באישורים הנדרשים במסגרת "החוזה המשולש" בין המינהל, הסוכנות והאגודה השיתופית {ע"א 1622/99 חיים נ' חיים, פ"ד נו(6), 295 (2002)}.

מן העבר השני של המתרס מצויים, בין היתר, האינטרס הציבורי בתשלום תמורה שתשקף את ההטבה שלה זוכים החקלאים, בהפיכת יחידות דיור בחלקת מגוריהם לסחירה; הרצון שלא לפגום באיזון שבין יישובים עירוניים ליישובים חקלאיים; ושיקולים של צדק חלוקתי, שעל אודותם ארחיב בהמשך, בחלק העוסק בחלופה המאפשרת לחוכר החקלאי לרכוש את מלוא הזכויות למגורים בנחלה.

עוד יש ליתן את הדעת בגדר שיווי המשקל האמור, למענה שמספקת ההחלטה לקשיים התכנוניים המתוארים; לעובדה שהמינהל זוכה מהחוכר לסכום שכמוהו כדמי הסכמה; לכך שבנוגע לשימוש חקלאי, מאזן ההסדר שבהחלטה בין הצורך לשמר את הזיקה לחקלאות לבין הכרה במציאות שהתפתחה; לרצון לתמרץ העדפת בניה בשטח חלקת המגורים על פני בניה בהרחבה קהילתית {הכרוכה בדמי חכירה מלאים}; וליעדים האחרים שמושגים כפועל יוצא של ההחלטה.

אכן, אפשר שניתן היה ליתן משקל מעט שונה בעריכת האיזון בין השיקולים, ולהגיע לתוצאה אחרת. כך, אפשר שניתן היה להפחית מן המידה שבה נגזרות החלטות מהותיות המיתרגמות לסכומי כסף משיקולי יעילות.

אפשר גם שבהינתן ההיחלשות המשמעותית באופיו החקלאי של המושב, הזוכה להכרה בהחלטה זו, לא היה מקום ליתן משקל כה רב לשיקול בדבר עיבוי היישובים החקלאיים, שהרי באופן עימוק יותר, עם ההיחלשות באופי החקלאי של היישוב, הופך הרצון בעיבוי היישובים החקלאיים, במידת מה, לרצון בפריסת האוכלוסיה ברחבי הארץ, שאז נשאלת השאלה מדוע יש ליתן עדיפות דווקא ליישובים חקלאיים.

כל אלה אפשר שהיה מקום לעשות, ואפשר שלא, אך רבותא אין בכך, שכן הגורם בעל הסמכות אינו בית-המשפט היושב בדין כי אם הרשות המינהלית המוסמכת, הנהנית מניסיון וממומחיות, והיא המופקדת על הנושא.
רשות זה רשאית לשקול, בין יתר שיקוליה, גם שיקולים ערכיים ושיקולים חלוקתיים, ובית-המשפט לא יתערב באלה, כל זמן שהינם סבירים {בג"צ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון נ' המועצה הארצית, פ"ד מה(3), 673 681-680 (1991)}.

באיזון שבין הטעמים והרציונאלים העומדים ביסוד ההחלטה, סבורה אני כי המשקל שהוענק לשיקולים השונים במסגרת ההחלטה לאפשר פיצול של חלקת המגורים, בתנאים שצוינו, אינו חורג ממיתחם הסבירות המוענק למועצה.

כאמור, החלופה השניה המוקנית לחוכר החקלאי במושב היא זו של רכישת מלוא הזכויות בחלקת המגורים בתמורה ל- 33% מערך החלקה.

ראשית, יש להצביע על נקודת המוצא. נקודה זו ממוקמת במקום שבו מצויים חקלאי המושבים עובר לקבלת החלטה 979. אכן, העתירות שלפנינו תוקפות את החלטה 979, וכל אשר קדם לה, ככל שהוא קיים בפועל ומעוגן בהחלטות פורמאליות - הינו בגדר נתון.

יש, איפוא, להציב, אלה מול אלה, את התוספת בהיקף הזכויות הניתן לחברי המושבים אל מול גובה התשלום הנגבה מהם בגין ההחלטה ולבחון, בין היתר, אם על רקע השוואה זו, ניתן לומר כי ההסדר שנקבע - סביר הוא.

במסגרת זאת, יש לתת את הדעת לכך שהמקרקעין שבהם מדובר מוחזקים כדין על-ידי החוכרים החקלאיים מזה שנים, ועל-פי חוזי החכירה שעליהם הם חתומים, רשאים הם להוסיף ולהחזיק בהם עוד שנים ארוכות{ראה עמ' 57 לדו"ח ועדת הבר}.

כשם שצויין, אף בתום שנים אלה, קיים ספק בנוגע לאפשרות שניתן יהיה לְפנות חוכרים אלה מן הקרקע {עניין עימותת שיח חדש, 53}.

בהקשר זה, יש להתחשב גם בכך שכאמור, חרף הקביעה כי בעת שינוי הייעוד אמורה הקרקע לשוב למינהל, בפועל נמנע המינהל מלפעול בדרך זאת. יש שסברו כי חכירת הקרקע על הזכויות הניתנות מכוחה, מתקרבת במאפייניה, ועל רקע זה גם בציפיות שהיא יוצרת בקרב החוכרים, למעין בעלות {דפנה ברק-ארז "מקרקעי ישראל בין ניהול ציבורי להפרטה: צדק חלוקתי בהליך המינהלי", בתוך צדק חלוקתי בישראל 203, 212 (מנחם מאוטנר עורך, 2000)}; אברהם גרנובסקי המשטר הקרקעי בארץ ישראל (1949), 312}.

כך או כך, כשם שהוזכר, זכות החכירה המוקנית למתיישבים החקלאיים מאפשרת להם לבנות עד 3 יחידות דיור בשטח כולל של 375 מ"ר בתוך חלקה המספקת להם מגורים ומחיה מעבודה.

חלק מן הזכויות הכלולות במסגרת אלו הנרכשות מכוח ההסדר, מומשו זה מכבר על-ידי החוכרים, ובכלל זה בניית יחידת דיור עבור "בן ממשיך" ובניית יחידות נוספות בהרחבה קהילתית "על חשבון" המגבלה המרבית הקבועה בתמ"א 35.

אין, איפוא, להתבונן בהסדר הנוכחי - בצד כל היתרונות הגלומים בו - כבכזה המעניק לחקלאים זכויות חדשות בקרקע, ובכל שהיה להם עד כה כ"טאבולה ראסה".

בהינתן נקודת מוצא זו, המעמידה את ההטבה שניתנה לחוכרים במושב באור פחות "נוצץ", יש לבחון מה היו המטרות שביקשה המועצה להשיג באמצעות התווית ההסדר בדרך שנבחרה.

חלק ממטרות אלו חופף ליעדים שעמדו ביסוד ההחלטה לאפשר פיצול של יחידות דיור מן הנחלה, ולא בכדי, שכן פועל יוצא של שני ההסדרים הוא האפשרות להעביר את המקרקעין, במלואם או בחלקם, לצד ג' {ואמנם בסעיף 4.9.1 נקבע כי תנאי להעברת הזכויות בנחלה הינו רכישת מלוא הזכויות בחלקת המגורים בעבור 33% מערך הקרקע}.

מטענות המדינה עולה, כי בין מטרותיו של ההסדר מצויים יעדים עצמאיים, שאותם היא ביקשה להגשים אף במנותק מתכליתה המרכזית של החלטה 979, להסדיר את זכויותיהם הקניינות של החוכרים.

במובן זה סיפקה החלטה זו פלטפורמה מתאימה להגשמת מטרות ציבוריות, בד-בבד עם הגשמת יעדים קנייניים ותכנוניים. בהינתן זאת, ניתן להבין את רצונה של המועצה לתמרץ ולעודד את החוכרים החקלאיים להצטרף להסדר כדי לאפשר את הגשמת המטרות שביקרן היא חפצה.

על רקע זה יש לראות גם את החלטת המועצה, כי הסכום שייגבה כנגד רכישת מלוא הזכויות בנחלה לא יעלה על דמי ההסכמה, שאחרת אפשר שהחוכרים החקלאיים היו בוחרים שלא להצטרף להסדר, ולבכר העברת זכויות לצד ג' במנותק מן התנאים הקבועים בו.

מן הצד האחר, קביעת סכום זה מותירה את המועצה כמי שאינה חסרה, באשר ההסדר מבטיח כי עבור האפשרות להעביר זכויות לצד ג', היא תזכה לפחות במה שקיבלה קודם לכן כדמי הסכמה.

קביעת תנאי ההסדר מתוך רצון לתמרץ את אלה שההסדר מופנה אליהם, להסכים לו ולהצטרף אליו כדי להגשים מטרות ציבוריות רחבות, היה המתווה שבו הילכה המועצה גם בהחלטה 727 שנידונה בעניין עימותת שיח חדש.

באותו מקרה, ביטל בית-המשפט את ההחלטה האמורה בעיקר משום שמצא כי לא ניתן משקל מספיק לשיקולים תכנוניים ולשיקולים של צדק חלוקתי.

עם-זאת, האפשרות ליתן תמריצים כלכליים לא נשללה באותו מקרה, ככלי לגיטימי במסגרת קביעת מדיניות קרקעית. אין, איפוא, טעם לפגם בעצם מתן תמריצים כלכליים על-מנת לעודד הצטרפות להסדר, כשיקול עצמאי לעניין קביעת גובה הסכומים שיוטל על החוכרים, כל עוד אין גובהם של תמריצים אלה חורג משיווי המשקל עם יתר המטרות שעל הפרק.

מטרה מרכזית שעמדה ביסוד התנאים שנקבעו בהסדר היתה הרצון לקדם עיבוי של היישובים החקלאיים ולמנוע את התדלדלותם והזדקנותם. המועצה ביקשה להגשים מטרה זו תוך שמירה על שטחים פתוחים ותוך שימוש בתשתיות הקיימות ושיפורן.

משכך - מעבר למגבלות שבתכנית המתאר - נקבע רף תעריפים שיש בו, מן הצד האחד, כדי לעודד בניה למגורים בחלקת המגורים ביישובים החקלאיים שבה מותרת הבניה ממילא, ולא נדרש שינוי ייעוד, ומן הצד השני - לדכא בניה מחוץ לחלקה זו.

כך, בעוד שעבור רכישת מלוא הזכויות למגורים ביחידת המגורים, נדרש החוכר לשלם 33% מערך חלקת המגורים שהינו שיעור מופחת, נדרש הוא לשלם דמי חכירה מלאים עבור בניה בהרחבה קהילתית. עניין זה - יש בו כדי להפחית במידה בלתי-מבוטלת גם את החשש מפני פרבור, שעליו יורחב להלן, באשר הוא מצמצם את היתרון במחיר שיש לרכישת הזכויות ביישוב החקלאי - מעבר לבניה בחלקת המגורים - על פני זה שביישובים העירוניים.

שיקול נוסף שהתווה את אופי ההסדר, הוא זה של ייעול "מערכת היחסים" בין החוכר לבין המינהל באמצעות הפחתת היקף המגע עימו בעת ביצוע פעולות על-ידי החוכר.

המדינה עמדה בהרחבה על החשיבות המיוחדת שבייעול עבודת המינהל ובהסרת החסמים הבירוקראטיים הכרוכים בעבודה מולו, הנובעת, לטענתה, מההיקף הרחב של תשומות שאותן נדרש המינהל להקצות למגזר החקלאי, שאינו עומד ביחס ישר למספר בעלי הזכויות.

ההסדר שנקבע נועד ליתן מענה לקושיה זו, באשר הוא מאפשר לבעל הזכויות לרכוש, באחת, את מלוא זכויות החכירה, לרבות עתידיות, וחוסך את ההידרשות לאישורים והסכמות מצד המינהל עובר לביצוע פעולות.

עוד חוסך ההסדר את הצורך בחישוב דמי הסכמה - עניין שלדברי המדינה, טמונה בו מורכבות - בקובעו כי בעת העברת הזכויות בנחלה, על בעל הזכויות לרכוש את מלוא זכויות החכירה בחלקת המגורים, אפילו לא הצטרף להסדר הקבוע בהחלטה 979 מלכתחילה.

עשויה כמובן לעלות השאלה, מדוע, על רקע תכלית זו בדבר ייעול פעולות המינהל, נקבע ההסדר הקבוע בהחלטה 979 כהסדר וולונטרי, עניין שלא זו בלבד שאינו מחיל את ההוראות בדבר צמצום המגע עם המינהל על כל החוכרים, אלא אף עלול ליצור קושי מסוג חדש, על רקע הדיפרנציאציה שבין הסכומים וההסדרים המוחלים על חוכרים שונים.

ואולם, התכלית בדבר ייעול והסרת חסמים אינה היחידה ואינה חזות הכל, ולצדה עומד הרצון שלא לכפות על החוכרים הסדר הכרוך בשינוי ניכר בזכויותיהם ומחייבם בביצוע פעולות שונות, ובעיקר הקושי בחיובם בתשלומים בהיקף ניכר עבור זכויות שאפשר שמידת הרלוונטיות שלהם לגבי חוכר זה או אחר הינה מוגבלת. בנקודה ספציפית זו, נראה, איפוא, כי ההחלטה לקבוע הסדר וולונטארי הינה סבירה.

כפי שהוסבר, בגבשה את החלטה 979, ביקשה המועצה להטמיע היבטים תכנוניים באמצעות עיגון תמ"א 35 בתוך המערך ההסכמי שבין הצדדים, בדרך של קביעת תניה חוזית שלפיה הצטרפות לאחד ההסדרים המוצעים בהחלטות מותנה בהתחייבות מצד האגודה לכך שמספר היחידות שייבנה בשטח היישוב החקלאי, לרבות הרחבות קהילתיות, יעלה בקנה אחד עם תמ"א 35 ועם נספחיה {סעיף 3.5 להחלטה 979}.

במסגרת תמ"א 35 קבועות מגבלות, הן ביחס למספר היחידות שניתן לבנות, הן בנוגע לצפיפותן. עוד קובעת התכנית כי הוספת יחידות דיור כפופה להכנת תכנית כוללת ליישוב, עניין שכפי שמציינת המדינה, יקדם ראיה תכנונית כוללת ליישוב, ויאזן בין צרכיהם של המתיישבים השונים החיים בו.

בכל אלה, יש כדי לספק מענה לכמה מן החששות התכנוניים שהובעו על-ידי העותרים. אף מעבר להכפפת החלטה 979 לתכנית המתאר הארצית, עוצב הסדר רכישת מלוא הזכויות כך שיקדם מטרות תכנוניות.

כזה הוא למשל היעד בדבר מניעת פרבור. הפרבור, אשר בא לידי ביטוי במעבר של פרטים ושל עסקים ממרכזי הערים אל עבר יישובים חקלאיים, נושא עימו השלכות שונות המקימות קושי.

אלו מתבטאות, בין השאר, בפגיעה במקורות ההכנסה של הערים בשל הירידה בגביית המיסוי העירוני; בעזיבתה של אוכלוסיה מבוססת ובהתרכזותה של אוכלוסיה נזקקת במגזר העירוני; בהתעוררותו של צורך להקים תשתיות חדשות ויקרות; בהגברת השימוש ברכב פרטי, הנושאת עימה תוצאות סביבתיות וחברתיות וכיוצא-בזה {ערן רזין ואנה חזן "צעדים לבלימת הפרבור המפוזר: בקרה או שינוי "כללי המשחק" (1996)}.

יצויין, כי החלטות אלה אינן צפויות לגרום להשלכות האמורות וכי מדובר בהחלטות בעלות השלכות מזעריות על המבנה המרחבי של המשק בישראל, על הערים בישראל, על היקף ואופי השטחים הירוקים ועל צביונה ודמותה של החברה והכלכלה בכלל.

מכל מקום, ועדת הבר ולאחריה המועצה, לא התעלמו מן החשש, למצער, מפרבור וכדי למנעו - שרטטו את ההסדר באופן המעניק תמריץ כספי לבנות בחלקת המגורים, וכפועל יוצא לעשות שימוש בתשתיות קיימות, תחת בניה בהרחבה קהילתית; ובאופן המעניק תמריץ לבניה על פני תעסוקה לא חקלאית.

במצב דברים זה, פוחת החשש מפני מעבר של היקף אוכלוסיה משמעותי מן העיר אל הכפר, וכפי שיובהר בהמשך, גם מפני הקמת תעסוקה לא חקלאית ביישובים שתוכל להתחרות בזו העירונית - ככל שזו תופעל על-ידי החוכר החקלאי עצמו - הן בשל המגבלה הכמותית, הן בשל היותה תחליפית לבניה למגורים, הן בשל דמי החכירה המלאים הנדרשים תמורתה.

תוצאה נוספת של עידוד ריכוז הבניה בחלקת המגורים ושל עיבוי היישובים הינה שמירה על שטחים פתוחים.

באשר לסוגיית הפגיעה בעקרון הצדק החלוקתי, שהועלתה על-ידי העותרים השונים בני המגזר העירוני, וכן על-ידי האגודה לצדק חלוקתי, אך עוררה גלים וטענות גם מצד בעלי הדין בני המגזר החקלאי - הרי שזו מחייבת בדיקה דקדקנית של הטענות הנגדיות שהעלה כל צד בנוגע לסבירות ההחלטה.

העיסוק בשאלות של צדק מאפשר בחינה רחבה של סוגיות החורגות לעיתים ממונחים משפטיים פורמאליים, ובין היתר, בשאלות של תרומה לכלל ושל נשיאה בעול.

לצורך עמידה על אלה, יש להפנות מבט, בין היתר, גם לעבר ההיסטוריה, ולהתבונן אל קבוצות כאל ישויות מגובשות, גם אם זהות הפרטים המרכיבים אותן השתנתה עם השנים. כך למשל יש להביט על המגזר החקלאי.

לא ניתן לחלוק על תרומתו הייחודית של מגזר זה להפרחת השממה ולעבודת האדמה כבסיס להתחדשות לאומית בעשורים שלפני ואחרי קום המדינה. על תרומה זו עמד בית-המשפט פעמים מספר. כך למשל, ב- רע"א 3145/99 {בנק לאומי לישראל בע"מ נ' חזן, פ"ד נז(5), 385, 403-402 (2003)}, ציינה השופטת א' פרוקצ'יה כי:

"תרומתו הכבירה של מגזר זה (המגזר החקלאי-ע.א.) ליישובה של הארץ, לבנייתה, לביטחונה ולגיבוש התשתית החברתית והכלכלית שלה לפני קום המדינה ולאחריה (...) מדובר במגזר שתרומתו לחיים הלאומיים גדולה ללא שיעור.
אכן, קשה להעריך את המפעל הציוני בישראל לדורותיו בלא הכרה בתרומתו המכרעת של המגזר החקלאי להגשמתו, תרומה שאינה מתמצית בענף כלכלי גרידא, אלא ניכרת בכל תחום של חיי החברה, התרבות, הערכים והתפיסה הלאומית הכללית של העם בישראל" (עוד על "עמל כפיו" של המגזר החקלאי {ראו גם הציטוטים המובאים ב-ע"פ 7014/06 מדינת ישראל נ' לימור פורסם באתר האינטרנט נבו (04.09.07)}.

דברים ברוח זו נאמרו על-ידי בית-המשפט גם בעניין עימותת שיח חדש, על משמעותה הסמלית של העבודה החקלאית בשנות הקדם-מדינה ובשנים הראשונות לאחר הקמת המדינה, כמי שמהווה "תמצית הנורמליזציה" ומבטאת את "הקץ לנדודים ואת ביטול הזרות והנידוי של היהודים במשפחת העמים", ראה עוז אלמוג "הצבר-דיוקן" 255 (1997)}.

אכן, ההתיישבות החקלאית שהפכה ברבות השנים לקרקע מבוקשת ובעלת ערך כלכלי רב, היתה בראשיתה אזור ספר, שאדמתו אדמת טרשים ובשביליו ביצות.

התבוננות אל המציאות הנוכחית כנקודת מוצא, תוך התעלמות מהשתלשלות העניינים אשר הובילה אליה, והתייחסות אל המתיישבים כאל "מתעשרים" הזוכים באופן שרירותי לשטח רחב במחיר מוזל, מעוותת את ההשוואה, ופוגמת ביכולת לגזור ממנה מסקנה חלוקתית הוגנת.

הכרה עקרונית בקשר ובזיקה אל הקרקע הנוצרים באמצעות עבודה, נסמכת, בקווים כלליים, גם על בסיס תיאורטי, הוא תורתו הקלאסית של איש תורת המדינה, ג'ון לוק, שסבר כי "כאשר אני משקיע את עבודתי, משקיע מעצמיותו, במשאב שאינו שייך לאיש, כגון קרקע או חומרי גלם אחרים, אותו משאב נעשה שייך לי" {ג'ון לוק "המסכת השניה על הממשל המדיני" (תרגום: יוסף אור, תשס"ב; ראו גם אצל דהאן, 234}.

גם אם עמדתו של לוק כוללת הנחות יסוד שאינן בהכרח יפות לעניין דנא, ואין מקום ללכת את כברת הדרך שהולך הוא, עד למסקנה בדבר זכות קניינית הנגזרת מעבודת הקרקע, יש בתורה זו כדי להכיר בחשיבות הגלומה בעבודת האדמה - בהחזקה, בעיבוד, בטיפוח ובהגנה - ובזיקה הנוצרת בעטיה בין החקלאי לבין הקרקע.

דרך אחרת שהוצעה להכרה בקשר זה, מופיעה בתיאוריה של לורנס בקר {Lawrence C. Becker}, הגורסת כי חלוקת משאבים חברתיים נסמכת על התרומה החברתית היחסית של בני אותה חברה, לחברה בכללותה, וכמידתה של תרומה זו {ראה Lawrence C. Becker, Property Rights Philosophic Foundation 49-56 (1977)}.

כאמור, אין חולק בנוגע לתרומתו הייחודית של המגזר החקלאי למדינה, בהיבטים שונים. אף אם לא נאמר כי חלוקת המשאבים נסמכת במישרין על תרומה זו, הרי שלמצער מהווה היא שיקול בבואנו להכריע בדבר טיב הזכויות המגיעות לחוכר החקלאי במקרקעין.

ואולם, עצם ההכרה בתרומת המגזר החקלאי למדינה, אינה מכריעה בשאלת היקף ההטבה המגיעה לו עקב כך. כשם שציין השופט אור בעניין עימותת שיח חדש:

"השאלה היא מה משקל יש לתת לזכויות אלה ואם ההחלטות שבהן עסקינן לא חרגו מכל מסגרת סבירה בטובות ההנאה שהעניקו לחוכרים ביישובים החקלאיים."

שאלה מרכזית לעניין זה, שעוררה פולמוס בין הצדדים, נוגעת להיקף התשלומים ששולם על-ידי המגזר החקלאי עבור המקרקעין שקיבל, בהשוואה לזה ששולם על-ידי העירוניים כנגד הקרקע שקיבלו לחכירה, ולצידו - להיקף הזכויות שקיבל כל מגזר בתמורה לכספו, משחר ההיסטוריה ההתיישבותית בימים טרם קום המדינה ועד לימינו אנו.

היועץ המשפטי לממשלה, א' רובינשטיין, סבר בחוות-דעתו בהתייחס להחלטה 979 המקורית, כי שני משתנים אלה מורים כי על דמי ההיוון הנגבים ביישובים החקלאיים להיות גבוהים מאלה הנגבים ביישובים העירוניים שכן, כלשונו:

"הקבלה (...) בין המגזר העירוני למגזר החקלאי אינה מביאה בחשבון את ההפרש שבין דמי החכירה הבסיסיים הנגבים במגזר החקלאי- כ- 600 ש"ח לנחלה (...) לשנה - לבין דמי החכירה הנגבים במגזר העירוני, המבוססים כעיקרון על מלוא ערך הקרקע. ההקבלה גם אינה מתחשבת בהבדל הניכר בין הזכויות הקיימות לחוכרים במגזר העירוני לעומת הזכויות שמבקשת הצעת ההחלטה להעניק, למשל, לגבי היקף השטח והשימושים המותרים בו."
היועץ המשפטי לממשלה לשעבר, מ' מזוז, שהביע עמדה דומה בחוות-דעתו, ציין עוד כי ההקבלה בין המגזר העירוני למגזר החקלאי:

"אינה מביאה בחשבון את זכויות המוצא השונות: בעוד במגזר העירוני כבר שולמו, ככלל, דמי חכירה ראשונים של 80%-40%, הרי במגזר החקלאי לא שולמו ככלל דמי חכירה ראשונים, אלא רק דמי חכירה שנתיים בסך של כ- 600-400 ש"ח בלבד עבור הנחלה כולה (...) ההקבלה גם אינה מתחשבת בהבדל הניכר בין הזכויות הקיימות לחוכרים במגזר העירוני, לעומת הזכויות הנרחבות שמבקשת ההחלטה להעניק לגבי היקף השטח והשימושים המותרים בו."

המדינה חזרה על עמדה זו גם במסגרת תשובתה לעתירות דנן.

ההשוואה בין זכויות החוכרים במגזרים השונים מלמדת כי החוכר העירוני קיבל לידיו זכויות חכירה בקרקע המיועדת לרוב למגורים בלבד, שבה רשאי היה לבנות, ככלל, יחידת מגורים אחת על שטח מוגבל בהיקפו.

החוכר החקלאי, לעומתו, מקבל מכוח החלטה 979, בתמורה לדמי היוון בני 33% משווי הקרקע, זכות לבנות יחידות דיור בשטח כולל של 375 מ"ר, שמספרן וגודלן מוגבל רק על-ידי תכנית המתאר ועל-ידי חובת קיומה של תכנית תקפה, ובשטח גדול מזה שלו זוכה חברו העירוני.

נכון הוא שגודלו האבסולוטי של השטח הינו קריטריון שקושי בצידו, שהרי אין דינו של שטח באזור מבוקש כדין שטח באזור ספר, ואולם כפי שיוסבר עוד, דמי החכירה שמשלם החוכר העירוני נגזרים מערך הקרקע שבה מגולם גם מיקומה, בעוד החוכר החקלאי משלם דמי חכירה סמליים שאינם תלויים בגודל הקרקע או במיקומה.

ניתן כמובן להצדיק את ההבדלים בהיקף הזכויות, בחובות העיבוד המוטלות על החוכר החקלאי, בעבר ובהווה, שעל בסיסן ועבורן נקבע גודל השטח, כך שההבדלים בגודל השטח ודמי חכירה בהיקף הזכויות "מקוזזים" על-ידי חובת העיבוד המוטלת על החוכר החקלאי ואינה מוטלת על מקבילו העירוני.
אלא יש לתת את הדעת לתמונה הרחבה, שבה - הגם שחובת העיבוד מוסיפה להיות מוטלת על כתפיו של החוכר - כל מסגרת חלקת המגורים פועלת תחת הנחת מוצא חדשה, שבה נחלש המרכיב החקלאי ועימו מוסרות גם כמה מן המגבלות שהיו מוטלות על המגורים בחלקה.

עניין זה, הגם שאינו מאיין את ההבדלים בין שני סוגי החכירה שמוסיפים להיות ניכרים, מקרב הוא אותם, ומקל על ההשוואה ביניהם. במסגרת זאת, ניתן לקבוע כי סל הזכויות הניתן לחוכרים בעיר נופל מזה הניתן לחוכרים ביישובים החקלאיים.

בהקשר זה יוסף, כי אין לקבל את טענת תנועת המושבים כי היקף זכויות הבניה שהוקצה לה אינו כה גדול כשם שמצטייר בתחילה, שכן אלו צריכות להספיק לבניית שלוש יחידות דיור נפרדות.

ודוק: שלוש יחידות אלה, אינן נבנות אלא עבור קרוביהם של החקלאיים, ועד להחלטה 979 - רק עבור בן ונכד ממשיך.

באפשרות זו, שכלל לא קיימת במגזר העירוני, יש לראות משום הטבה ולא ביטוי להגבלה בזכויותיהם של אנשי המושבים.

אין ממש גם בטרוניה הנוגעת להכפפת זכויות החוכרים במושב במסגרת ההחלטות לתמ"א 35, שהרי כתכנית מתאר ארצית, ממילא שומה על תכניות המתאר המחוזיות והמקומיות לעלות עימה בקנה אחד {סעיפים 131-129 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965}.

ואף שיש בהכללת התמ"א בגדר החלטות המינהל ובגדר המערך החוזי שבינו לבין החוכרים, כדי לחזק את תוקפה, אין לומר כי יש בכך משום פגיעה במגזר החקלאי או אפליה שלו.

יתרה-מכך, הכללת תמ"א 35 בגדר ההחלטות תמנע דיסהרמוניה בין החלטות במדרגים שונים, דבר שיפחית את הסיכוי כי יופעל לחץ על רשויות התכנון ליתן היתרים המנוגדים למגמות התכנוניות.

הנה-כי-כן, סל הזכויות שניתן לחוכר החקלאי עולה על זה שניתן לחוכר בעיר. מהן ההשלכות הנובעות מכך בנוגע ליחס התשלומים שיש להטיל על המגזר החקלאי במסגרת ההחלטה? ומהו המשקל שיש להעניק לתשלומים ששולמו על-ידי כל מגזר כנגד קבלת הקרקע לידיו? ומהו המשקל שיש ליתן בהקשר זה, לתרומתו של מגזר זה להתיישבות בארץ ולעבודת האדמה, שעליה עמדנו לעיל?

שאלת גובה התשלומים ששולמו על-ידי כל אחד מן המגזרים הינה סוגיה מורכבת, הנושאת עמה קושיות בעלות אופי עובדתי. אמנם, החלטה מספר 1 של המועצה קובעת כי דמי החכירה הראשונים שישולמו בקרקע עירונית יעמדו, ככלל, על שיעור שנע בין 40% ל- 80%, כשדמי החכירה השנתיים יועמדו בהתאמה להם על שיעור של 5% מיתרת ערך הקרקע שלא שולמה כדמי חכירה ראשונים {סעיף ב(5)(א) להחלטה}.

ואולם, בהחלטה נקבע עוד כי המועצה רשאית לקבוע גם דמי חכירה אחרים או שיטות חישוב וצורות תשלום אחרות לגבי חכירה של נכסים מסויימים {סעיף ב(5)(ב)}. תנועת המושבים וכן התנועה הקיבוצית יגעו ומצאו מקורות מספר שלטענתן מלמדים כדלקמן:

"(א) כי בשנים שקדמו להקמת המינהל לא שילמו החוכרים העירוניים דמי חכירה ראשונים כלל;
(ב) כי חוכרי קרקע עירונית בשנים שלאחר הקמת המינהל, שילמו בפועל סכומים שנפלו מאלו שנקבעו בהחלטה מספר 1 של המועצה, וחרף כך התייחס אליהם המינהל כאל מי ששילמו את מלוא הסכום הנדרש (על-כך ראו גם: אלכסנדר פוזננסקי בתום יובל חכירה קרקע 93, 102 (1983) (להלן: "פוזננסקי"); גדעון ויתקון דיני מינהל מקרקעי ישראל (2004), 702, 707 (להלן: "ויתקון"); בהתייחס לבניה רוויה, ראו בעמ' 551);
(ג) כי במרוצת השנים ניתנו במגזר העירוני הנחות מפליגות בתשלום דמי היתר עבור שינוי ייעוד, שינוי ניצול ותוספת בניה;
(ד) כי במהלך השנים נשחק ערכם הריאלי של דמי החכירה השנתיים ששולמו במגזר העירוני עד שהיו לסמליים בלבד, ונעדרי קשר לשווייה הריאלי של הקרקע;
(ה) כי המגזר העירוני נהנה לאורך השנים משורה של מבצעי היוון שבמסגרתם התאפשר לחוכר בעיר להוון את דמי החכירה בנכס המגורים כנגד דמי חכירה בשיעור של 3.75% מערך הקרקע או תשלומים אחרים בשיעור נמוך. דמי חכירה אלה העניקו לחוכר גם פטור מתשלום דמי חכירה שנתיים, פטור מתשלום דמי הסכמה בעת העברת זכויות לצד ג' ופטור מתשלום דמי היתר עבור תוספת זכויות בניה עד ל-160 מ"ר. מבצעי ההיוון לא הבחינו בין חוכרים ששילמו דמי חכירה ראשונים בשיעורים הקבועים בהחלטת המועצה מספר 1, לבין כאלה שלא שילמו סכומים אלה;
(ו) כי מן העבר האחר - היישובים החקלאיים השתתפו ברכישת הקרקע שקיבלו בחכירה, בדרכים שונות, ובכלל זה ברכישה ישירה והעברת הקרקע לקק"ל בשנים שקדמו להקמת המינהל. לזאת יש להוסיף את השקעתו הרבה של החוכר החקלאי בעבודת הקרקע וטיובה."

יצויין, כי המדינה אינה חולקת על עצם הטענה כי בחלק מן המקרים לא שולמו דמי חכירה ראשונים במגזר העירוני, כי במגזר זה התעורר קושי בעדכון דמי החכירה לערכים ריאליים וכי לאורך השנים נערכו מבצעי היוון במגזר העירוני שבמסגרתם הוונה הקרקע כנגד סכום של 3.75% מערכה, ולאחר מכן כנגד תשלום של 5.5% מערכה.

ברם, גם במצב זה, דבקה המדינה בעמדתה, כי דמי ההיוון שנגבו במגזר העירוני היו בסך-הכל גבוהים יותר.

בפני ועדת הבר, שהתוותה בהמלצותיה את ההחלטות נושא העתירה, עמד מגוון רחב של מסמכים, החלטות מועצה קודמות ונתונים, ואין חולק כי לגורמים השונים מקרב המגזר החקלאי ניתנה אפשרות לשטוח טענותיהם בפניה.

הוא הדין בנוגע למועצה, שקיבלה את ההחלטה עצמה. לאחר שבחנה את החומר, מצאה ועדת הבר כי "ככלל, שולמו בקרקע עירונית דמי חכירה ראשונים ודמי חכירה שנתיים כנגד זכות החכירה. עם זאת, ידוע כי גם בקרקע עירונית ישנה שונות רבה בין נכסים שונים ותקופות שונות לעניין גובה דמי החכירה הראשוניים והשנתיים ששולמו למינהל".

במצב דברים זה, "על רקע ההבדלים בהיקף הקרקע בה מדובר ובהיקף תשלומי העבר למינהל, מצאה הוועדה לנכון להחיל על חלקות המגורים שיוסדרו בהתאם לאמור בהמלצות אלה, מערכת כללים שונה מזו שנקבעה ביחס לקרקע עירונית" {ועדת הבר}.

המחלוקת בשאלת היקף התשלומים ששילם כל מגזר נושאת אופי עובדתי המחייב בירור יסודי תוך בחינה פרטנית של מסמכים וראיות. ברי כי לא ניתן לקיים בירור מסוג זה בגדר דיון בבית-המשפט הגבוה לצדק נוכח סדרי הדין המיוחדים החלים בו ומתכונת הדיון, שלרוב אינם מאפשרים לבעלי הדין לפרוש בפני בית-המשפט את מלוא התשתית העובדתית, להביא ראיות ולחקור עדים, ומשכך מקשים הם על קביעת ממצאים חדים בשאלות שבעובדה, לא כל שכן כשמדובר בעניין פרטני כדוגמת זה שלפנינו {ראה לעניין זה דברי הנשיא ברק ב- בג"צ 4999/03 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, פורסם באתר האינטרנט נבו (10.05.06); בג"צ 991/91 פסטרנק בע"מ נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מה(5), 50, 61, 63 (1991); יצחק זמיר "ראיות בבית-המשפט הגבוה לצדק" משפט וממשל א' 295 (תשנ"ג); אליעד שרגא ורועי שחר המשפט המינהלי - סדר הדין והראיות (2010) בג"צ 96, 136-125; רענן הר זהב סדר הדין בבית-המשפט הגבוה לצדק (1991), 91-83; השווה: תקנה 18(א) לתקנות סדר הדין בבית-המשפט הגבוה לצדק, התשמ"ד-1984}.

על המבקש לטעון כי בפעולתה של הרשות נפל פגם של אי סבירות על בסיס טענה עובדתית שלגביה קיימת מחלוקת בינו לבין הרשות, מוטל לבסס את הטענה על תשתית ראייתית איתנה, שיהיה בה כדי להעביר את הנטל אל כתפי המדינה להצדיק את כשרות פעולתה {ראה למשל בג"צ 8150/98 תיאטרון ירושלים לאמנויות הבמה נ' שר העבודה, פ"ד נד(4), 433, 446-445 (2000)}.

לצידה של הרשות עומדת בהקשר זה חזקת חוקיות, המניחה כי היא פעלה כדין, ועל המבקש לסתור אותה - מוטל להביא ראיות שיעוררו ספק מהותי בתקינות פעולתה ויעבירו את הנטל אל הרשות המינהלית להראות כי לא נפל פגם במעשיה.

לא למותר לציין בהקשר זה את דבר הקושי הכרוך בהכרעה עובדתית ששורשיה נעוצים בתקופה שבה נהגו שיח שונה ונורמות אחרות, הן בנוגע לתיעוד ההסכמים בין היישובים החקלאיים לרשויות השלטון, הן במישור העימוק יותר של היחסים בין המדינה לבין היישובים החקלאיים.

אלה האחרונים, ראו עצמם, במידה רבה, כחלק מהרשות המדינתית, וודאי לא כגוף נפרד שצריך להבטיח את זכותו מפני "פגיעת המדינה". ואולם, על-אף הכרה זו, אין כלים טובים יותר ל"חקר האמת" מסדרי-הדין וכללי הראיות הנהוגים, ולא ניתן להניח הנחות כלליות שאינן מבוססות על נתונים קונקרטיים.

המחלוקת במקרה דנא, נוגעת לתשתית אשר עמדה ביסוד החלטתה של הרשות. עיון בחומר שהונח על-ידי הצדדים מלמד, כי העותרים והמשיבים בני המגזר החקלאי לא ביססו את טענתם העובדתית בדבר גובה התשלומים ששילמו כנגד הקרקע, באופן שיסתור את חזקת החוקיות של הרשות ואת ההחלטה לקבוע את ההסדר על יסוד ההנחה שהמגזר העירוני שילם דמי חכירה בשיעור גבוה יותר.

אף אם התעורר ספק בנוגע להיקף התשלומים ששולם במגזר העירוני, קיימות אינדיקציות בעלות משקל לכך שגובה התשלומים במגזר העירוני עלה על זה ששולם במושבים, באופן שמותיר במיתחם הסבירות את החלטתה של הרשות לגזור מהנחה זו את תוכן ההסדר.

עיגון לקביעה זו מצוי, למשל, בבסיס החישוב של דמי החכירה השנתיים בכל אחד מן המגזרים: כאמור, דמי החכירה השנתיים המשולמים עבור קרקע חקלאית עומדים על 2% מההכנסה הנורמטיבית הנקייה מהנחלה, מבלי להתחשב בערך הקרקע.

כשם שמראה המדינה, שיעור דמי החכירה השנתיים התעדכן מאז שנות ה-70 אך בהפרשי הצמדה, ובנקודה מסויימת נקבעה הכנסה נורמטיבית אחידה לנחלה שאינה תלויה בהכנסה בפועל, העומדת על סכום קבוע של כ- 700 ש"ח.

היות שסכום זה טומן בחובו גם את מרכיב הקרקע החקלאית המשמשת אמצעי הייצור - שאינו כלול בקרקע העירונית - יש לנטרל מרכיב זה מן המשוואה.

כפי שמבהירה המדינה, בעשותנו כן, מתברר כי מרכיב המגורים בנחלה ניתן לחוכרים לאורך השנים בלא כל תשלום. לעומתו, במגזר העירוני שימש ערך הקרקע בסיס חישוב לדמי החכירה, וזה נגזר, בין היתר, ממיקומה, גודלה ומידת הציפיה הכרוכה בה לפיתוח עתידי.

אכן, כפי שטוענים העותרים, ערך זה נשחק לאורך השנים, ואולם שחיקה זו מותנה עם הכללתו בחוזה החכירה של סעיף הקובע כי בעת העברת זכויות חכירה לצד ג', יתבצע עדכון של דמי החכירה לפי שוויה העדכני של הקרקע, ומשווי זה ייגזרו דמי ההסכמה ודמי החכירה השנתיים.

היבט אחר הוא זה הנוגע לתשלום דמי החכירה הראשונים. מהאינדיקציות שהובאו עולה כי אפשר שאלה לא שולמו במלואם, או אף בחלקם, על-ידי חלק מהחוכרים במגזר העירוני, וחרף כך - דמי החכירה השנתיים שבהם חוייבו הניחו תשלום כאמור מצידם, וגובהו נקבע בהתאם להנחה זו.

על זאת ייאמר כך: ראשית, מטענות העותרים אכן עולה כי בחלק מהמקרים ניתן פטור מתשלום דמי חכירה ראשונים ובחלק אחר של המקרים חושבו דמי החכירה על בסיס הנחה של תשלום דמי חכירה ראשונים בשיעור של 80%.

ואולם הנחה זו נבעה פעמים רבות מקשיים שבהם נתקל המינהל לגבי השאלה מה היו דמי החכירה ששולמו. כפי שמציין ויתקון בספרו {גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל, כרך ב', (2009), 860, 866}:

"סיבת הויתור נעוצה בין היתר בהיסטוריה של התפתחות דמי החכירה שהקשתה על יכולת מינהל מקרקעי ישראל לאתר בכל עסקת החכרה, מה היה שיעור תשלום דמי החכירה הראשוניים על-ידי החברות שבנו את השיכונים הציבוריים ועל-ידי החוכרים. לפיכך, "יושר קו" בהנחה, גם אם לא נכונה, שכל החוכרים בבניה רוויה בשיכונים ציבוריים שילמו דמי חכירה ראשונים."

ואמנם, העותרים אינם מבקשים לטעון כי דמי חכירה ראשונים לא שולמו באופן מוחלט, או באף אחד מן המקרים, אלא רק כי המינהל לא ערך בירור בשאלה, והניח הנחות לטובת החוכרים בעיר.

גם החלטות המועצה המובאות על-ידי ויתקון בחוות-דעתו המצורפת לעיל אינן מובילות בהכרח למסקנה שאותה הוא מבקש להסיק, כי במגזר העירוני לא שולמו כלל דמי חכירה ראשונים בשיעור של 80% {ראה למשל הוראת האגף העירוני במינהל מספר 279 מיום 18.5.89 המובאת בחוות-הדעת}.
כשברקע הדברים עומדת החלטה מספר 1 של המועצה, הנחת המוצא שבני המגזר החקלאי - עותרים ומשיבים כאחד - לא הצליחו לסתור הינה כי במקרה הרגיל שילמו החוכרים העירוניים דמי חכירה ראשונים.

כך, אפילו ניתנה להם הנחה בתשלום דמי החכירה, ואפילו הוכר להם בהמשך אחוז תשלום גבוה מזה ששילמו בפועל. אכן, אף מכמה מן המקורות אשר הובאו על-ידי התנועה הקיבוצית עולה, כי דמי חכירה ראשונים שולמו על-ידי אנשי המגזר העירוני, גם אם במחיר שאינו מגיע כדי 80%-40% מגובה הקרקע, אלא רק כדי 20% ממחיר השוק שלה {ראה דו"ח מינהל מקרקעי ישראל לשנת 1975-1974, בעמ' 31; ראה גם דו"ח שנתי של מבקר המדינה מס' 28, בעמ' 468}.

אין לכחד כי אפשר שיש מידה של שרירות בהנחת המוצא האמורה, שייתכן שלא התממשה בכל מקרה ומקרה, ואולם זהו "המחיר" שראתה המועצה לשלם לשם התווית הסדר אפקטיבי {כל זאת תוך מתן פתח לטענות פרטניות החורגות מהנחה זו, ככל שיוכחו}.

הנחת מוצא זו כי החוכרים העירוניים שילמו דמי חכירה ראשונים במקרה הרגיל, יש להציב אל מול הנתון שלפיו במגזר החקלאי לא שולמו דמי חכירה כלל.

עובדה זו משתקפת גם בהחלטה מס' 1 של המועצה, אשר אינה מטילה על החוכר בנחלה חובת תשלום דמי חכירה ראשונים. תנועת המושבים ועותרים נוספים מן המגזר החקלאי מצביעים בהקשר זה על השתתפותם ברכישת הקרקעות ובמימון העבודות הקשורות בהכשרת הקרקעות שעליהן הוקמו יישוביהם, וגורסים כי בהשתתפות זו יש לראות מקבילה לדמי החכירה הראשוניים שהוטלו, ככל שהוטלו, על המגזר העירוני.

תנועת המושבים מפנה בעניין זה למאמרה של מיכל אורן-נורדהיים, שבו מובא מחקר הנותן - לדידם - תוקף לטענתם זו {מיכל אורן-נורדהיים "הרכשת וגם חכרת: תרומת ההתיישבות העובדת למימון קרקעות הקרן הקיימת" קרקע 51 (2001)}.

על-כך יש להשיב בשלושה: ראשית, גם במאמר שאליו מפנה תנועת המושבים לא ברור היקף השתתפותם של המתיישבים ברכישת הקרקעות ועד כמה פשתה תופעת ההשתתפות ברכישת הקרקע ביישובים השונים. כשם שמצויין במאמר לעיל:
"מהמסמכים הקיימים בידינו לא קל להעריך את שיעור ההשתתפות בכל היישובים. לשם כך אנו זקוקים לעדויות בדבר עלות האתר הנרכש, או לפחות העלות הממוצעת באזור המדובר ובמועד הרכישה.
כן נדרשת ידיעת סכום ההכשרה ויתר העלויות הנלוות. אולם, חלקיות המידע המצוי מקשה על החיישובים. ניתן אמנם לאמוד את שיעור ההשתתפות באמצעות אקסטרפולציה שתתבסס על מידע מפורט שישנו בחלק המקרים, אולם בשלב זה של המחקר עדיין חסרים נתונים רבים להשלמת התמונה."

בהיעדר תשתית עובדתית משמעותית לביסוס הטענה, קשה לגזור ממנה מסקנה אופרטיבית שתשפיע על בחינת סבירות פעולתה של הרשות.

שנית, כפי שמצויין במאמר, אפילו השתתפו המתיישבים בחלק מהמקרים ברכישת הקרקעות, החלטתם למסור את הקרקעות לקק"ל לוותה ביתרונות ארגוניים שונים, לרבות השגת אשראי להתיישבות, תמיכה מוסדית ואדמיניסטרטיבית והכוונה משקית.

שלישית, כפי שעולה מן המאמר, יש לזכור כי גם בהינתן השתתפות המתיישבים ברכישת הקרקע, לא נתפסה השתתפות זו כתחליף לתשלום דמי חכירה ו"המתיישבים אף הם ידעו שלהשתתפותם במחיר הקרקע אין קשר לעניין הבעלות עליה".

לא עלה, איפוא, בידי תנועת המושבים או בידי הצדדים האחרים מקרב המגזר החקלאי לבסס את טענתם כי המגזר החקלאי השתתף ברכישת הקרקע שעליה הוקמו היישובים עד כי יש לראות בכך מקבילה לתשלום דמי חכירה ראשונים כדוגמת אלה ששולמו במגזר העירוני.
בצד זה יש להזכיר את דמי ההיתר שנדרש החוכר העירוני לשלם בגין תוספת זכויות בניה מעבר לשטח כולל של 160 מ"ר, ובגין הקמת יחידת דיור נוספת מעבר לזו האחת המותרת לו. תשלום אחרון זה עומד כיום, לפי דברי המדינה, על שיעור של 31% מערך הקרקע. במושבים, כזכור, היתה תמונת המצב שונה.

עובר להחלטה 979, יכול היה החוכר לבנות שלוש יחידות בלא תוספת תשלום {אלא אם ביקש לבנות מעבר לאחוזי הבניה המותרים לגבי כל אחת מהן}, ואילו לאחר ההחלטה יכול החוכר לבנות עד 375 מ"ר כנגד תשלום של 3.75% מערך הקרקע, במסגרת הסדר הזכויות החלקי שתואר.
גם בכך יש לשקף את המגמה האמורה, בדבר תשלום בשיעור גבוה יותר במגזר העירוני, כנגד היקף זכויות נמוך יותר.

להשלמת התמונה יצויין, כי מאז שנת 1988 נערך שינוי מבני באופן גביית דמי החכירה בבניה נמוכה {המקבילה לענייננו} במגזר העירוני, כך שאלו מהוונים ומשולמים על-ידי החוכרים במועד החכרת הקרקע בשיעור של 91% מערכה.

אכן, אין להתעלם מההנחות המרובות אשר ניתנו במגזר העירוני לאורך השנים, הן במסגרת מבצעי היוון, הן במסגרת החלטות שונות הנוגעות להכרה בדמי חכירה ראשונים בשיעור גבוה מזה ששולם, הן בהיבטים אחרים.

אף אם ניתן לקבל את טענת המדינה כי מטרות אחרות עמדו ביסוד מבצעי היוון אלה, ובראשן צמצום החיכוך בין החוכר העירוני לבין המינהל, אין הדבר מאיין את משמעותה החלוקתית של ההנחה הגלומה במבצע ההיוון, שהרי גם מאחורי החלטה 979 עמדו מספר טעמים ומספר יעדים, והתשלומים שנקבעו בה נגזרו גם מתוך רצון לתמרץ את החוכרים להצטרף אליה.

כל זאת אינו מוציא את היבט ההנחה שבה, ואת הצורך לבוחנו גם באספקט החלוקתי שבין מגזר למגזר. ואולם, כפי שהוסבר בפירוט, ועדת הבר מצאה בסופו-של-יום כי ככלל - במגזר העירוני שולמו דמי חכירה בשיעור גבוה יותר מאשר במגזר החקלאי, וכנגד זכויות בהיקף נמוך יותר.

מבצעי היוון ופטור מדמי חכירה ראשונים, הם, איפוא, החריג, ולא הכלל, ואף אם במקרים מסויימים היה סך התשלומים ששולם על-ידי החוכר העירוני נמוך או אף זניח, בחינה קבוצתית מלמדת, כי לא נפל פגם במסקנתה של ועדת הבר בשאלת שיעורי התשלום היחסיים ובמסקנותיה, ככל שנגזרו מהנחה זו.

עד כה, נמצא כי סך דמי החכירה ששולם במושבים נפל מזה ששולם במגזר העירוני. עוד נמצא כי סך הזכויות וההטבות שניתנו לבני המושבים בעיקר ככל שהדברים אמורים בשטח ובאחוזי בניה, עולה על זה שניתן לבני המגזר העירוני.

עבודת האדמה ועיבוד הקרקע שבוצעו לאורך שנים על-ידי בעלי הזכויות בנחלה, יצרו אצלם ציפיות בנוגע להמשך החזקתם בקרקע. בשקלול נתונים אלה, נראה ששיעור של 33% מערך הקרקע שעבורו נרכשות מלוא הזכויות בחלקת המגורים, לוקח בחשבון גם את ההיבטים החלוקתיים, ובכלל זה את היקף התשלומים, היקף השירותים והיקף ההנחות שניתנו בכל מגזר, וכן שיקולים חלוקתיים רחבים יותר.

כך, מן הצד האחד נלקחת בחשבון העובדה שהחוכרים החקלאיים מחזיקים בקרקע מזה עשרות בשנים, שבמהלכן עיבדו את האדמה, הוציאו לחם מן הארץ וקידמו את מטרות הציונות, וכי על-פי החלטות המועצה, הם בעלי זכות חכירה או זכות לקבל חוזה חכירה על שטחי המשבצת לתקופה של עד 198 שנים {ראו דו"ח הבר בעמ' 57}.

עוד יש לתת את הדעת לכך, שגם לאחר החלטה 979, מוסיפה לעימוד חובת החקלאי לעבד את הקרקע ולהתגורר בנחלה במבנה בן 160 מ"ר.

בצד זה, לא ניתן להתעלם מהתשלומים הנוספים שהמושבים נדרשים לשלם, במיסים ותשלומי חובה אחרים, המעלים את גובה דמי החכירה המשולמים בפועל מעל ל- 33% הנדרשים מכוח ההסדר; מתשלומים מסויימים ששולמו על-ידי אחדים מן המתיישבים כהשתתפות ברכישת הקרקע בתקופת קק"ל; וכן מהמטרות הנלוות להסדר, אשר פורטו לעיל, שבעטין מבקשת המועצה לתמרץ את המגזר החקלאי לקחת בו חלק, תוך הכרה בכך שבהינתן גובה דמי ההסכמה הנגבים - קביעת דמי היוון גבוהים יותר עלולה לסכל הצטרפותם של חוכרים להסדר.

למטרות נלוות אלה יש משמעויות כלכליות שגם הן צריכות להילקח בחשבון, ובכלל זה הקדמת קבלת דמי היוון שהם כגובה דמי הסכמה בהעברת נכס, וקבלתם בבת אחת על-ידי המדינה; חיסכון במנגנוני גבייה וכשם שנראה להלן, גם במנגנוני אכיפה מטעם המינהל; ובאותו עניין אחרון - קבלת תמורה עבור שימוש לא חוקי שעד כה נעשה בלא תשלום.

לצד כל אלה, ועת עוסקים אנו בסוגיות בעלות אופי חלוקתי, יש לתת את הדעת גם להיקף התשלומים ששולמו על-ידי המגזר העירוני, ובגדר כך - להנחות הניכרות שניתנו לאורך השנים, שעליהן אין חולק; למבצעי ההיוון; וככל הנראה גם למידה מסויימת של אי-תשלום דמי חכירה ראשונים בקרב מגזר זה.
הנחות אלה, אף אם גם בהינתנן עולה סך התשלומים ששולמו על-ידי המגזר העירוני על אלו הנומינאליים-הסמליים ששולמו על-ידי המושבים - שאף לא נדרשו לשלם דמי חכירה ראשונים כלל - יש ודאי לתת להם משקל בעת שנבחנות שאלות של צדק חלוקתי.

עוד יש לקחת בחשבון השיקולים את השינוי שנרשם בהחלטה הנוכחית בהשוואה להחלטה 979 המקורית, עת ניתנה למגזר החקלאי אפשרות להוון את זכויות הבניה למגורים תמורת תשלום של 3.75% מערך הקרקע בלבד, הגם שהיוון זה לא טמן בחובו את רכישת מלוא הזכויות בחלקת המגורים כשם שמתאפשר בהחלטה הנוכחית.

על-אף שאין לראות בהחלטה 979 המקורית משום נקודת מוצא, ואין לבחון את תקינות ההחלטה הנוכחית כנגזרת מן היחס בינה לבין ההחלטה המקורית, שאינה משום אמת-מידה, יש בפער המשמעותי בסכומים המשולמים כדי לספק בכל זאת אינדיקציה מסוימת לתקינותו של גובה הסכום שנקבע בהחלטה זו.

שיקולים אלה מורים כי אין מקום לגבות מבעל הזכויות בנחלה את מלוא ערכה של חלקת המגורים.

מן הצד השני, יש לתת את הדעת לרצונה של המדינה - בעת שהיא מעבירה את מלוא הזכויות בקרקע - לזכות בסכום השווה לדמי הסכמה ולו פעם אחת; להיקף הקרקע הנרחב והזכויות הנלוות לה, שבו זוכה המגזר החקלאי בעקבות ההחלטה; ליתרונות שמהם נהנים החוכרים במגזר החקלאי בעקבות ההחלטה, בין היתר בכל הנוגע לצמצום המגבלות המוטלות על עבירותה - בפרט בדרך של הורשה; לכך שבעוד שבמגזר העירוני נדרש החוכר לשלם דמי היתר עבור כל יחידת דיור מעבר ליחידה שלה הוא זכאי, במגזר המושבים רשאי החוכר להקים שלוש יחידות דיור ללא תשלום נוסף; להיקף התשלומים היחסי ששולם על-ידי כל אחד מן המגזרים; ולעובדה שבסופו-של-יום, אין לגזור גזירה שווה בין ההחלטה האמורה לבין מבצעי היוון שנערכו במגזר העירוני, שבהם לא בוצע שינוי במערך הזכויות הקיים, אלא רק במנגנון גביית דמי החכירה.

התבוננות על הסדר רכישת הזכויות המלא במגזר המושבים, כשלעצמו, ובאופן יחסי להסדר הנוגע למגזר העירוני, מלמדת כי ההוראות השונות שנקבעו בו בנפרד וכמכלול, אינן חורגות ממיתחם הסבירות.
ודוק: נוכח תרומתו של המגזר החקלאי, הקשיים שעימם נאלץ להתמודד והזכויות שצבר לאורך השנים מן הצד האחד, והיקף הזכויות שלהן זכה מגזר זה, התשלומים ששילם, ושיקולים תכנוניים שונים, מן הצד השני, ניתן לקבוע - בשים-לב לשיקול-הדעת הרחב הנתון למועצה בגיבוש החלטותיה - כי בגיבוש ההסדר ניתן משקל הולם לשיקולים הרלוונטיים השונים. לא ראיתי, איפוא, עילה להתערב בהחלטת המועצה בסוגיה זו.