מיזכר כחוזה מחייב

1. כללי
הלכה מושרשת היא, כי כותרתו של מסמך אינה מכריעה לגבי תוקפו המחייב; ואף העובדה כי המסמך אינו חותם את המשא-ומתן, וכי הצדדים מתכוונים לערוך בהמשך חוזה פורמאלי מפורט וסופי, אינה שוללת מניה וביה מן ההסכם המוקדם את תוקפו המחייב. "חומר גלם" כחלק ממשא-ומתן לקראת כריתת חוזה, או הסכם של ממש - הכל תלוי בכוונת הצדדים {ראו ע"א 158/77 רבינאי נ' חברת מן שקד בע"מ, פ"ד לג(2), 281 (1979)}.

גם מסמך המהווה "זיכרון דברים", "מכתב כוונות" ובענייננו "סיכום תנאים מסחריים", עשוי להיתפס ברשת החוזית ולהקים זכויות וחובות ברי אכיפה במשפט {ראו גם גבריאלה שלו, דיני חוזים - החלק הכללי, לקראת קודיפיקציה של המשפט האזרחי (תשס"ה) 166-163}. כדי שיוקנה למסמך כזה תוקף חוזי עליו לקיים את דרישות היסוד המותוות בחוק החוזים, לאמור: גמירות-דעת ומסויימות. על המסמך להעיד על רצונם של הצדדים להתקשר זה עם זה בהתקשרות מחייבת; עליו לכלול את התנאים היסודיים והחיוניים לעסקה (לעיתים על המסמך לקיים גם דרישות צורניות..." {ע"א 11173/02 אלוניאל בע"מ נ' זאב בר בנין ופיתוח (1994) בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (03.04.06); ע"א 6051/07 יורם שדה נ' מינהל מקרקעי ישראל - מדינת ישראל, תק-על 2010(2), 1679 (2010)}

2. בחינת מעמדו של "מיזכר" של המינהל
ב- ע"א 6051/07 {יורם שדה נ' מינהל מקרקעי ישראל - מדינת ישראל, תק-על 2010(2), 1679 (2010)} הוגש ערעור וערעור שכנגד על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי. המערער הוא בנו של האלוף יצחק שדה. הנכס נשוא המחלוקת הוא גן הסמוך לביתו של המערער, גן אשר הוקם על-ידי אביו והמשמש - בפרמטרים חלקיים בכל הנוגע לנגישות הציבור - גם להנצחת זכרו.

בשנת 1994, חתם המערער על מזכר עם המשיב (המערער שכנגד) בו הוסכם כי המערער יבטל את תביעתו לבעלות בשטח הגן, וייחתם עימו חוזה חכירה לשטח וכי דמי החכירה יהיו בהתאם לשימוש בפועל. כן נאמר לו בעל-פה, כי השומה תיערך לפי סיווג של "גן זיכרון" ודמי החכירה יהיו סמליים.

בעקבות חילוקי-דעות על גובה השומה הגיש המערער תביעה לאכיפת הסכם, בגדרה דרש לאכוף את המזכר ולחייבו בדמי חכירה סמליים. בית-המשפט פסק כי ביישום דיני החוזים האזרחיים אין לומר כי השתכלל הסכם מחייב בין הצדדים. בנוסף, בית-המשפט ניתח את המזכר בכללי המשפט המינהלי וקבע כי אין מדובר בהבטחה מינהלית.

נקבע כי אופיו הפרטי של הגן עולה על אופיו הציבורי, וניתן למצוא סידורים חלופיים שיבטיחו את האופי הציבורי של המקום. לפיכך, התביעה נדחתה. אולם, בשל התנהלות המשיב, הרשות, שכללה "מצגים לא נאותים... עמימות המסמך שיצרה, שלא בהתאם למדיניות שלה עצמה, וכשבכירים כיום מתכחשים לפעילותה", נקבע כי המשיב ישלם למערער הוצאות בגובה 50,000 ש"ח. המערער מלין על דחיית תביעתו ואילו המשיב מערער בערעור שכנגד, על חיובו בהוצאות שעה שהוא הצד הזוכה בדין.

בית-המשפט העליון דחה את הערעור ואת הערעור שכנגד, מהטעמים הבאים:

התמהיל בין המישור ההנצחתי, שיש לציבור עניין בו לשימור התודעה ההיסטורית, ובין השימוש הפרטי, ושיקול-הדעת המלא הנתון למשיב לעניין השימוש הציבורי, מטה את הכף לטובת המגמה הנורמטיבית לפיו אין מקום להוציא מידי הציבור את השטח ולהעבירו לחכירה פרטית, בשעה שייעודו הציבורי הוא חלקי ותלוי אך ורק ברצונו הטוב של המשיב אישית.

הנצחה המבקשת לקבל גוון ממלכתי ובוודאי במבט לעתיד לבוא, צריך שתהא בפיקוח ציבורי באמצעות גוף מוסדר, אם עימותה מתאימה ואם אף גוף ממלכתי כזה או אחר. כל עוד לא זה המצב אין לדרוש מן המינהל, קרי מן הציבור, שילך בדרך שמבקש המערער.

כפי שפסק בית-משפט קמא, אין לראות במזכר שנחתם הסכם מחייב במישור דיני החוזים. יש במזכר - אף שאין לבטלו מכל וכל כמובן - עמימות לא מועטה, בעיקר בכל הנוגע למשמעות "השימוש בפועל" ולגבי שאלת התמורה - סוג שומת הקרקע לחכירה וגובהה. על-כן תנאי המסויימות אינו מתמלא. בנוסף, הכוונה לכרות חוזה בהמשך הדרך חוזרת מספר פעמים לאורך המזכר, כמו גם הכוונה לערוך שומה, ובכך אף מופחתת גמירות-הדעת המובעת במזכר. נוכח האמור, אף מבחינת דיני החוזים גרידא, אי-אפשר לראות במזכר הסכם מחייב הניתן למימוש כמות שהוא, אף אם היה צעד משמעותי לקראת חוזה.

בנוסף, לא התמלאו התנאים הנדרשים על-מנת לחייב את הרשות להבטחתה על-פי המזכר. הבטחה מינהלית יכולה להיות בעוצמות שונות, החל בכזו הפותחת נתיב מדיניות בכיוון מסויים, שעד מימושה הדרך ארוכה ורבה, וכלה בכזו הניתנת למימוש כאן ועכשיו. בין שתי אלה יש מנעד, המחייב לבדוק כל מקרה לגופו בסימנים שניתנו בהבטחה כזו. לצדדים למזכר לא היתה סמכות לחתום על הנקוב במזכר ו"הבטחה" זו לא יכלה להיות ממומשת כמות שהיא ובסיס לביצוע, אלא רק צעד לקראת חוזה שלא נחתם.

הוזכר כי לפני שכלל ניגשים לבחון האם מתקיימים תנאים לאישוש הבטחה מינהלית, על הטוען לקיומה של הבטחה מינהלית להוכיח באופן ברור כי אכן ניתנה הבטחה כאמור וכי מדובר בהבטחה מפורשת, ברורה וחד-משמעית.

במקרה דנן, לא נכתב במזכר כי גובה השומה יהיה בסכום סמלי - דבר זה נאמר למערער בעל-פה ובסיכום ישיבה הקודם למזכר, ותוך התניה שלא נתקיימה. מה גם ששומה לפי השימוש בפועל אינה יכולה להיות בתשלום סמלי בנסיבות של השימוש בפועל והמבט לעתיד, ועל-כן גם אין לומר שהמזכר הוא הבטחה מינהלית הניתנת למימוש, בוודאי בכל הנוגע לגובה התשלום. הקושי המרכזי שלפני המערער הוא מהות השימוש בגן, כנאמר, ומעל משוכה זו אין בידו לחלוף באורח מספק ואכיף.

מאידך, מחדלי המשיב, בעיקר בחתימתו על המזכר מ- 29.12.94, האנדרוגני אף הוא במהותו, מצדיקים את הכרעתו של בית-משפט קמא בעניין ההוצאות.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

מיזכר כחוזה מחייב