ארנונה - נישום - נכסים וסיווג - מבוא

1. כללי
הרשויות המקומיות מוסמכות להטיל תשלומי חובה שונים, ותשלום ארנונה הוא אחד מהם. ארנונה פירושה מס שרשות מקומית מטילה מכוח הדין על מחזיק בנכס המצוי בתחום שיפוטה.

מס הארנונה משמש את הרשות המקומית במימון פעולותיה לרווחת הציבור. ההצדקה להטלת הארנונה נובעת מההנאה ומהתועלת שמפיקים הנישומים מהשירותים העירוניים אותם הם מקבלים מהרשות המקומית. אך יוער, כי ארנונה בהיותה מס, אין תמורה ישירה או קבועה שהרשות נותנת למשלם המס ולכן גביית הארנונה אינה מותנית בקבלת שירות זה או אחר מהרשות המקומית למשלם מס הארנונה. הארנונה נגבית על-פי סוג נכס, שימושו ומיקומו.

גביית הארנונה ומים חוסים תחת הוראות הדין שיפורטו להלן. פקודת העיריות סעיפים, חוק ההסדרים סעיפים ותקנות על-פיו, צווי ארנונה, חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976, פקודת המיסים (גביה) (להלן: "פקודת המיסים") גם על חובות ארנונה אכרזת המיסים (גביה) (ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומיות) (הוראת שעה), התש"ס-2000), פקודת הפיטורין.

הארנונה היא מס מוניציפלי שמוטל על האזרח במסגרת התשלומים השונים בהם הוא מחוייב לרשויות השלטון המקומי, ואשר בעזרתם, בין היתר, מממנת הרשות המקומית את פעולותיה. ההצדקה להטלת הארנונה נובעת מההנאה ומהתועלת שמפיקים הנישומים מהשירותים העירוניים אותם הם מקבלים, כגון: פינוי אשפה, ניקיון, תאורה וכו'. עם-זאת, התמורה הניתנת בעד הארנונה היא עקיפה ולא ישירה. כלומר, הנישומים אינם מחוייבים בהכרח במחיר השירותים שהם מקבלים, הם אינם משלמים עבור השירותים עובר לקבלתם, ואף לא ניתן למנוע מנישומים שלא שילמו את הארנונה המוטלת עליהם ליהנות מהשירותים המוענקים תמורת המס {ראו ע"א 9368/96 מליסרון נ' עירית קריית ביאליק, פ"ד נה(1), 156, 164 (1999)}.

הארנונה מוטלת מכוח סעיף 8 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: "חוק ההסדרים"). מכוח זה מותקנות כמעט בכל שנה תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות). כמו-כן מכוח חוק זה מוסמכות המועצות הנבחרות של הרשויות המקומיות להוציא את צווי הטלת הארנונה בכל שנה {ראו: הנריק רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין ונורית לב ארנונה עירונית (מהדורה חמישית, התשס"א), 65}.

קביעת תעריפי הארנונה על-ידי הרשות המקומית מוגבלת בשורה של הוראות דין שזכו לכינוי "דיני ההקפאה". הוראות אלה, שנחקקו בישראל מאז אמצע שנות השמונים של המאה הקודמת, בתקופה של אינפלציה דוהרת ושל חוסר יציבות כלכלית, באו להגביל את מנהגן של הרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה בשיעורים משמעותיים מדי שנה וכך להקטין את גרעונן {להיסטוריה החקיקתית של חוקי ההקפאה ראו: רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה ואח' פ"ד נז(2), 481, 490-488 (2003); ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק, פ"ד נז(3), 337, 342 עד 346 (2003)}.

יחד-עם-זאת, במגבלות דיני ההקפאה, מתחם שיקול-הדעת של הרשות המקומית בקביעת שיעורי הארנונה רחב הוא ובית-המשפט ימעט להתערב בו {בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים נ' עיריית קריית אתא, פ"ד מו(1), 793, 803 (1992); עע"מ 3874/02 עיריית חדרה ואח' נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פורסם באתר נבו (17.06.04); ע"א 8588/00, שם, עמ' 343 - 344}. הגיונו של עיקרון זה הינו כי חזקה על הרשות המקומית כי היא המיטיבה לדעת מהם צרכי העיר, מהו היקף השירותים שעליה לספק לתושבים וכיצד לחלק את נטל הארנונה בין התושבים המחזיקים בנכסים החייבים בארנונה (בג"צ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ ואח' נ' עיריית תל-אביב-יפו פ"ד לג(1), 113, 121 (1978). {רע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח בע"מ ואח' נ' עיריית הרצליה, תק-על 2006(2), 4846 (14.05.2006)}.

צווי ארנונה הינם בבחינת תקנה בת-פועל תחיקתי {ראה לעניין זה ב- ע"א 271/87 עיריית לוד נ' טלרד תעשיות, פ"ד מב(1), 119 (1988)} וזו היא בבחינת דין (סעיף 1 לפקודת הפרשנות (נוסח חדש), סעיף 3 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981) והדין אינו צריך ראיה (סעיף 57(ב) לפקודת הראיות), {ראה לעניין זה ובדומה ת"א 44439-10-12 עיריית קריית אתא נ' מיקי גיא, פורסם במאגרים המשפטיים; ת"א (עפו') 8494-12-11 עיריית עפולה נ' לירון שלי, תק-של 2015(1), 104768 (20.03.2015)}.

2. הדין
א. פקודת העיריות
פקודת העיריות (נוסח חדש) קובעת כי:

"פרק ארבעה-עשר: ארנונה (תיקון התשכ"ח (מס' 2))
סימן א': פרשנות
269. הגדרות (תיקונים: התשכ"ז (מס' 2), התשכ"ח (מס' 2), התשנ"ו, התשס"ד (מס' 3))
בפרק זה ובפרק שלאחריו:
"נכסים" - בניינים וקרקעות שבתחום העיריה, תפוסים או פנויים, ציבוריים או פרטיים, למעט רחוב;
"רחוב" - לרבות כביש שהנסיעה בו כרוכה בתשלום אגרה, היטל או תשלום אחר כיוצא באלה, וכן דרך כהגדרתה בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, שבה עובר הכביש, שטחי השיקום הנופי בכביש ובדרך שבה הוא עובר, וכל מיתקן בתחום הכביש והדרך, למעט בניין, הדרוש במישרין לגביית האגרה, ההיטל או תשלום אחר כיוצא באלה, וכן מסילת ברזל כמשמעותה בסעיף 2 רישה ופסקאות (1) ו- (2) לפקודת מסילות הברזל (נוסח חדש), התשל"ב-1972, וכן מתקנים לצורך מסילת הברזל או בקשר אליה, המהווים חלק בלתי-נפרד ממנה;
"בניין" - כל מבנה שבתחום העיריה, או חלק ממנו, לרבות שטח הקרקע שעיקר שימושו עם המבנה כחצר או כגינה או לכל צורך אחר של אותו מבנה, אך לא יותר מהשטח שקבעה לכך המועצה, למעט קרקע שהמבנה שעליה לא היה תפוס מעולם, כולו או בחלקו;
"אדמה חקלאית" - כל קרקע שבתחום העיריה שאינה בניין, המשמשת מטע או משתלה או משק בעלי-חיים או לגידול תוצרת חקלאית או לגידול יער או פרחים; אלא שקרקע כזאת, אם היא נמצאת באזור-מגורים או באזור מסחרי ואינה עולה בשטחה על חמישה דונם, רשאית המועצה לראותה שלא כאדמה חקלאית, בשים-לב לדרגת-התפתחותו של אותו אזור;
"קרקע תפוסה" - כל קרקע שבתחום העיריה שאינה אדמה חקלאית, שמשתמשים בה ומחזיקים אותה לא יחד עם בניין;
"אדמת-בניין" - כל קרקע שבתחום העיריה שאינה לא בניין ולא אדמה חקלאית ולא קרקע תפוסה;
"מחזיק" - למעט דייר-משנה;
"דייר-משנה" - אדם הגר בחדר, או בחלק מחדר, של בניין שאחר מחזיק בו, והמשלם למחזיק דמי-שכירות בעדו.
272-270.
(בוטלו).
273.
(בוטל).
סימן ב': הטלת הארנונה
274.
(בוטל).
274א.
(בוטל).

274ב. ארנונה כללית
(תיקונים: התשכ"ז (מס' 2), התשכ"ח (מס' 2), התשל"ו, התשנ"א (מס' 4), התשנ"ג, התשס"ב (מס' 2))
(א)-(ב) (בוטלו).

(ג) (1) המועצה לא תטיל ארנונה על קווי תשתית ומיתקני חיבור; אין בהוראה זו כדי למנוע הטלת ארנונה על מיתקני ייצור, השנאה (טרנספורמציה) או איחסון הצמודים לקרקע;

(2) על קרקע המוחזקת בידי חברת תשתית במרווח ביטחון, סמוך לקווי תשתית, תשולם ארנונה לפי תעריף מרבי שאינו עולה על התעריף המשולם בעיריה בשל נכס מסוג אדמה חקלאית, ולא יותר מ- 0.5 שקל חדש למ"ר (להלן: "התעריף המרבי"); החל בשנת 2004, יהיה התעריף המרבי צמוד למדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה, המרכזית לסטטיסטיקה, הידוע בתחילת כל שנה;

(3) לעניין זה:
"קווי תשתית" - קווים עיליים, תעלות וקווים המונחים על הקרקע או קווים תת קרקעיים להולכה או להעברה של חשמל, בזק כהגדרתו בחוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982, מים, ביוב, נפט גלמי, מוצרי נפט או גז, והקרקע שבה או שמעליה הם עוברים, בתוספת קרקע ברוחב 6 מטרים מכל צד של קו או תעלה כאמור, ולעניין קווי חשמל - בתוספת קרקע ברוחב של 21 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח על-עליון או 15 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח עליון;

"חברת תשתית" - חברה שעיסוקה הולכה או העברה בקווי תשתית;

"מיתקני חיבור" - עמודים, תיבות, ארגזים, גובים תת-קרקעיים, מאגדים, מסגרות סעף, תיבות הסתעפות, עוגנים ואבזרים אחרים שאליהם מחוברים קווי תשתית או שבהם הם מושחלים, והקרקע שמתחת למיתקנים אלה, ובלבד ששטח הקרקע שמתחת לבסיסו של מיתקן יחיד כאמור אינו עולה על 32 מטרים רבועים.
274ב1. הטלת ארנונה על מפעל לייצור נשק (תיקונים: התשס"ה (מס' 7), התשס"ט)

(א) הסכום המרבי לארנונה הכללית שתטיל מועצה, החל בשנת הכספים 2005, על הקרקע התפוסה במפעל שעיקר פעילותו היא תכנון או ייצור מערכות נשק או תחמושת (בסעיף זה: "מפעל לייצור נשק"), יהיה כמפורט להלן:

(1) לגבי מפעל לייצור נשק ששטח הקרקע המוחזק בידו הוא 3,500 דונם לפחות ולא יותר מ- 5,499 דונם - 1 שקל חדש למטר רבוע, ולגבי מפעל כאמור הממוקם בתחומי אזור פיתוח א' או אזור פיתוח ב' כמשמעותם בצו לעידוד השקעות הון (קביעת התחומים של אזורי הפיתוח), התשס"ג-2002 - 0.1 שקל חדש למטר רבוע;

(2) לגבי מפעל לייצור נשק ששטח הקרקע המוחזק בידו הוא 5,500 דונם ומעלה - 0.1 שקל חדש למטר רבוע או הסכום הקבוע באותה רשות מקומית לגבי קרקע תפוסה במפעל עתיר שטח כהגדרתה לפי הוראות סעיף 9 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (בסעיף זה: "חוק ההסדרים"), לפי הנמוך מביניהם;

(3) לעניין סעיף זה, יראו כקרקע התפוסה במפעל לייצור נשק, כל שטח קרקע המוחזק בפועל בידי מפעל כאמור, בין אם בתחומה של רשות מקומית אחת ובין אם בתחומיהן של כמה רשויות מקומיות סמוכות, ובלבד שקיים רצף גאוגרפי בכל שטח הקרקע האמור.

(ב) על עדכון הסכומים המרביים הקבועים בסעיף זה יחולו הכללים שנקבעו לפי הוראות סעיף 9 לחוק ההסדרים.

274ג. מועדים לתשלום (תיקונים: התשכ"ז (מס' 2), התשכ"ח (מס' 2))
המועצה רשאית לקבוע מועדים לתשלום הארנונה.

274ד. חובת ארנונה - אחת לשנה (תיקון התשכ"ז (מס' 2))
לא תחול חובת תשלום ארנונה יותר מפעם אחת על נכס אחד לאותה שנת-כספים.
275.
(בוטל).
276. מועד החלטה על ארנונה (תיקונים: התשכ"ח (מס' 2), התשנ"א, התשע"ד, התשע"ד (מס' 3))

(א) החלטת מועצה בדבר הטלת ארנונה כללית תתקבל לא יאוחר מיום 1 ביולי שלפני שנת-הכספים שלגביה מוטלת הארנונה.
(ב) על-אף האמור בסעיף-קטן (א), התקיימו בחירות לראש העיריה בתקופה שמ- 1 במאי שלפני שנת הכספים שלגביה מוטלת הארנונה ועד 31 בינואר של שנת הכספים האמורה, תתקבל החלטת המועצה בדבר הטלת ארנונה כללית לא יאוחר משלושה חודשים מיום תחילת הכהונה של ראש העיריה; תחילת תוקפה של החלטה בדבר הטלת ארנונה כללית שהתקבלה כאמור תהיה ב- 1 בינואר של שנת הכספים שלגביה התקבלה.
(ג) על-אף האמור בסעיף-קטן (א), הכריז השר מכוח סעיף 3 כי תושבי אזור פלוני יהיו עיריה, וערב תחילת ההכרזה לא היתה באותו אזור, כולו או חלקו, רשות מקומית אחרת, תתקבל החלטת המועצה בדבר הטלת ארנונה כללית לעניין שנת הכספים שבה הוכרזה העיריה לא יאוחר משישים ימים ממועד כינון המועצה של אותה עיריה.
(ד) העיריה תפרסם באתר האינטרנט של העיריה את טיוטת הצעתה בדבר הטלת ארנונה כללית, בצירוף דברי הסבר, עשרה ימים לפני ישיבת המועצה בעניין הטלת ארנונה כללית, וכן תעמיד את טיוטת הצעתה כאמור לעיון הציבור במשרדי העיריה.

277. פרסום (תיקונים: התשכ"ז (מס' 2), התשכ"ח (מס' 2), התשנ"א, התשע"ד (מס' 3))
(א) המועצה תפרסם בתחום העיריה ובאתר האינטרנט של העיריה, הודעה בדבר שיעורי הארנונה שהחליטה עליהם ומועדי תשלומה בתוך 15 ימים מיום קבלת ההחלטה האמורה.
(ב) (בוטל).
280-278.
(בוטלו).
סימנים ג', ד', ה'
(בוטלו, למעט הסעיפים 287, 288)
286-281.
(בוטלו).

287. השגת ידיעות (תיקון התשכ"ח (מס' 2))
לעניין ארנונה רשאי מי שהוסמך לכך על-ידי ראש העיריה:
(1) לערוך, בעצמו או על-ידי שליחיו, כל מפקד וחקירה שימצא לנחוץ;
(2) לדרוש מכל בעל או מחזיק למסור לו או לשליחיו כל ידיעה שבידו ולהראות לו או לשליחיו כל מסמך שברשותו, הדרוש לו בקשר לתפקידיו;
(3) להיכנס בכל עת סבירה לנכסים, בעצמו או על-ידי שליחיו, ולערוך בהם בדיקות ומדידות;
(4) להשתמש בכל הידיעות שהושגו כאמור ובכל ידיעה וחומר אחרים.

288. עונשין על מניעת ידיעות וסילופן (תיקון התשכ"ח (מס' 2))
(א) מי שסירב, ללא צידוק חוקי, למסור ידיעה שבידו או להראות מסמך שברשותו, משנדרש לכך לפי סעיף 287, או נמנע מעשות זאת במשך שבעה ימים מיום שנדרש כאמור, דינו - קנס חמש מאות לירות.
(ב) מי שעשה אחת מאלה, דינו - מאסר שלושה חודשים או קנס אלף וחמש מאות לירות או שני הענשים כאחד:
(1) מסר ביודעין הודעה בלתי-נכונה בקשר לכל ידיעה או מסמך שנדרשו ממנו לפי סעיף 287;
(2) עיכב או מנע את מי שהוסמך על-ידי ראש העיריה, או כל שליח משליחיה המורשים לכך, מהיכנס לנכס כדי להשיג שם ידיעות הדרושות להם לצורך תפקידיהם או כדי לערוך שם בדיקות ומדידות לפי סעיף 287.
288א.
(בוטל).
289-299.
(בוטלו).
299א-299ח.
(בוטלו).
סימן ו': תשלום ארנונה
300. תשלום במועדו (תיקון התשכ"ח (מס' 2))
החייב בתשלום ארנונה ישלם אותה במועדה.
304-301
(בוטלו).
פרק חמישה-עשר: גביית ארנונות
(תיקון התש"ם)
סימן א': תפיסה ועיקול
305. הגדרות
בסימן זה:
"גובה ארנונה" - מי שנתמנה או שהורשה על-ידי ראש העיריה, ובאין ראש-עיריה - על-ידי המועצה, למלא תפקידיו של גובה ארנונה כפי שנקבעו בסימן זה, כולם או מקצתם;
"מוכתר" - לרבות מי שנתמנה על-ידי הממונה למלא תפקידיו של מוכתר.

306. המצאת הודעה על חיוב בארנונה
אם סכום המגיע לחשבון ארנונה שהוטלה לפי הוראות הפקודה לא שולם, תוך חמישה-עשר יום מיום שחל פרעונו, תומצא לחייב בתשלומו הודעה בכתב, בה יידרש לשלם את המגיע תוך חמישה-עשר יום לאחר שהומצאה ההודעה.

307. המצאת הודעה לנעלם או למסרב
אם אין למצוא את החייב, או שהוא מסרב לקבל את ההודעה שהומצאה לו, יראו את ההודעה כאילו הומצאה כהלכה, אם הוצגה במשרדי העיריה והעתק ממנה הודבק על פני חלק בולט של הנכס שעליו משתלמת הארנונה, או אם נמסרה, או הועברה על-ידי הדואר, לפי מענו הידוע לאחרונה.

308. המצאת הודעה לבעלים משותפים
היה הנכס בבעלות משותפת, יראו את ההודעה כאילו הומצאה לבעל הנכס, אם נמסרה, או הועברה על-ידי הדואר, לפי המען הידוע לאחרונה של אחד השותפים בבעלות.

309. ארנונה בפיגור
לא שולם החוב כתום חמישה-עשר יום לאחר המצאת ההודעה כאמור, יהיה לארנונה בפיגור, וראש העיריה רשאי ליתן צו-הרשאה בחתימת-ידו ובחותמת העיריה המופנה לגובה הארנונה ומורה לו לדרוש תשלומו לאלתר, ואם לא ישולם - לגבותו על-ידי תפיסת מיטלטליו של החייב ומכירתם, באופן שנקבע להלן.

310. תפיסת טובין של החייב בארנונה
גובה הארנונה ידרוש מן החייב תשלום לאלתר של הסכום המפורש בצו ההרשאה ואם סירב לשלם או לא שילם, ייכנס לביתו, לחצריו או לקרקעו, ויתפוס מטובין שלו ככל שייראה לו מספיק, ובכפוף להוראות סימן זה יחזיק על חשבון החייב את הטובין שנתפסו ארבעה-עשר יום, ואם הוגשה תובענה לפי סעיף 314 - עד שיוצא פסק-דין או צו באותה תובענה.

311. מכירת התפוס במכירה פומבית
(א) אם תוך ארבעה-עשר יום לא שילם החייב את הסכום המגיע יחד עם עלות התפיסה, ובכפוף לפסק-דין או צו של בית-המשפט בתובענה לפי סעיף 314, יימכרו הטובין במכירה פומבית בהתאם לצו של ראש העיריה, אלא שאם היו הטובין פסידים מותר למכרם על-פי צו ראש העיריה מיד.
(ב) דמי החכירה ישמשו לתשלום הסכום המגיע ועלות ההוצאה לפועל, והעודף, אם ישנו, יוחזר לבעל הטובין.

312. צו הרשאה לפריצה
רשאי ראש העיריה להוציא צו-הרשאה נוסף המסמיך ומחייב את גובה הארנונה, למקרה שלא יוכל להשיג רשות-כניסה לביתו או לחצריו של החייב לשם ביצוע צו ההרשאה, לפרוץ בשעות היום את הבית או את החצרים, בפני המוכתר או שניים מנכבדי השכונה, שבה נמצאים הבית או החצרים, או בפני שוטר, ולהיכנס אליהם ולבצע את צו-ההרשאה המקורי בדרך האמורה בסימן זה.

313. נכסים שאינם ניתנים לעיקול (תיקון התשע"ב (מס' 3))
על עיקול לפי פקודה זו יחולו הוראות סעיפים 22 ו-50 לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967, בשינויים המחוייבים.

314. תובענה להחזרת טובין או לפיצויים
מי שנפגע על-ידי תפיסת טובין לפי הוראות סימן זה, רשאי להגיש תובענה נגד העיריה להחזרת הטובין או שוויים, עם או בלי פיצויים, או לתשלום פיצויים, בגלל אחת מאלה:
(1) עיכוב הטובין;
(2) נזק לטובין;
(3) טרפה בלתי-חוקית או בלתי-צודקת או מופרזת;
(4) הסגת-גבול או היזק למיטלטלין אחרים או למקרקעין; והעיריה תהא אחראית, ואפשר שיינתן נגדה פסק-דין, על כל דבר שנעשה לפי סימן זה, או כביכול לפיו.

315. תחולת הוראות לפי פקודת המיסים (גביה) (תיקון התשס"ד (מס' 6))
(א) הוראות תקנות 4 ו- 6 של תקנות מיסים (גביה), יחולו על הליכים שיינקטו לפי הסעיפים 314-309 לגביית כל ארנונה, כאילו היתה מס הנגבה לפי פקודת המיסים (גביה), ובשינויים אלה:
(1) במקום "פקיד-מחוז" ו"ממונה על מחוז" קרי "ראש העיריה";
(2) במקום "גובה מיסים" קרי "גובה ארנונה";
(3) במקום "אוצר המדינה" קרי "קופת העיריה";
(4) כל אימת שישתמשו באחד הטפסים שבתוספת לתקנות מיסים (גביה), בהליכים לגביית ארנונות כאמור לעיל, ישונה הטופס ככל שהיה דרוש כדי להחילו.
(ב) הוראות סעיף 12ט לפקודת המיסים (גביה), והוראות התקנות לפי סעיף 13(ג) לפקודת המיסים (גביה) בעניין הוצאות כאמור באותו סעיף-קטן, יחולו על הליכים שיינקטו לפי פרק זה, בשינויים המחוייבים.

316. גביית ארנונה בבניין או בקרקע שבבעלות משותפת
מקום שהוטלה ארנונה לפי הוראות הפקודה על בעל של בניין או קרקע, שהם בבעלות משותפת, מותר לגבותה מאחד או מאחדים מתוך הבעלים המשותפים, ומי שנגבתה ממנו הארנונה יהיה זכאי להשתתפות של שאר הבעלים, באופן יחסי לחלקו של כל אחד בבניין או בקרקע, והוא רשאי לעקל את ההכנסה מן הבניין או הקרקע עד שיגבה את הסכום המגיע משאר הבעלים המשותפים.

317. ברירה לגבות ארנונה בגביית חוב
על-אף האמור בסעיפים 315-309, כל מקום שהארנונה בפיגור, רשאי ראש העיריה במקום לנקוט הליכים לפי הסעיפים האמורים, או במקום להמשיך בהם, לפתוח בהליכים לגביית הארנונה כחוב אזרחי.

318. פנקסים ראיה לכאורה
פנקסים הנחזים ככוללים ארנונה שנקבעה או שומה שנעשתה לפי הפקודה יתקבלו - בלי כל ראיה אחרת - כראיה לכאורה על קביעת הארנונה או על עשיית השומה ועל תקפן.

319. עיקול דמי שכירות וחובות
בלי לפגוע בזכויותיו של ראש העיריה לפי סעיף 309 לצוות על תפיסת מיטלטליו של אדם שלא שילם ארנונה ועל מכירתם, רשאי הוא, במקרה שהחייב סירב לשלם או שלא שילם את הסכום המפורש בהודעה כאמור בסעיף 306, וכתום חמישה-עשר יום לאחר המצאת ההודעה - לעקל דמי-שכירות או חובות המגיעים לחייב.

320. עיקול שכר עבודה
היה החייב עובד בשירות המדינה או מקבל משכורת או שכר מאדם אחר, רשאי ראש העיריה לעקל חלק מהם, שיחד עם כל חלק אחר מהם הנתון לעיקול שהוטל לפני כן בין לפי סעיף 319 ובין לפי סעיף 7 לפקודת מיסים (גביה), לא יעלה על רבע כלל משכורתו או שכרו.

321. צורתו של צו עיקול
צו לעיקול דמי-שכירות או חובות המגיעים למי שאינו משלם יהיה בטופס ז' שבתוספת לתקנות מיסים (גביה), וצו לעיקול משכורת או שכר המגיע למי שאינו משלם יהיה בטופס ח' שבאותה תוספת, בשינויים המחוייבים לפי העניין ולפי הוראות סימן זה.

322. תובענה להחזרת כספים שעוקלו או לשחרורם
מי שנפגע על-ידי עיקול שנעשה לפי הסעיפים 321-319 על כספים המגיעים לו, רשאי להגיש תובענה נגד העיריה בתביעה להחזיר או לשחרר את הכספים שעוקלו, עם או בלי פיצויים, והעיריה תהיה אחראית, ויכול שיינתן נגדה פסק-דין, על כל דבר שנעשה לפי הסעיפים 322-320, או כביכול לפיהם.

323. הגשת תובענה להחזרה או לשחרור
(א) לא תוגש תובענה לפי סעיף 314 או לפי סעיף 322 אם עברו ארבעה-עשר יום מיום תפיסת הטובין או מיום העיקול, הכל לפי העניין.
(ב) היתה התובענה מוגשת על-ידי אדם שהארנונה שלו אמורה להיות ארנונה בפיגור, לא תישמע התובענה, אלא אם הפקיד בבית-המשפט את סכום הארנונה האמורה, או נתן ערובה לסכום זה, להנחת-דעתו של בית-המשפט, או אם היה פטור מטעמי עניות מתשלום אגרות בית-המשפט, כולן או מקצתן, על-פי חוק או תקנות בית-המשפט.

323א. גביית חובות בעד אספקת מים (תיקון התשל"ג)
הוראות סימן זה, פרט לסעיפים 308 ו- 316, יחולו, בשינויים המחוייבים, על חובות המגיעים לעיריה בעד אספקת מים מכוח חוק-עזר, ובלבד שהחובות המגיעים בעד ארנונה ובעד אספקת מים יצויינו בנפרד על כל הודעה של העיריה.
סימן ב': חילופי בעלים ומחזיקים ואבדן הנכס

324. העברת מקרקעין טעונה תעודה על תשלום חובות לעיריה (תיקון התשס"א (מס' 4))
(א) לא תירשם בפנקסי המקרקעין כל העברה של נכס, אלא אם הוצגה לפני הרשם, או לפני עוזר הרשם, תעודה חתומה בידי ראש העיריה, המעידה שכל החובות המגיעים לעיריה מאת בעל הנכס ביחס לאותו נכס עד ליום מתן התעודה והנובעים מהוראות הפקודה או מדין אחר - סולקו במלואם או שאין חובות כאלה.
(ב) תעודה כאמור הנחזית כחתומה על-ידי ראש העיריה יקבלוה הרשם או עוזר הרשם כחתומה על-ידיו, זולת אם נראה להם שאין היא חתומה כך.
(ג) אין להשיג על העברת מקרקעין רק משום שלא נתקיימו בה הוראות סעיף-קטן (א) או משום שהתעודה נמצאה פגומה.

325. הארנונה בחדילת בעלות או החזקה
חדל אדם ביום מן הימים להיות בעלם או מחזיקם של קרקע או של בניין שהוא חב עליהם בארנונה לפי הוראות הפקודה, ימסור הוא או נציגו הודעה על כך בכתב לעיריה ולאחר מכן לא יהיה חייב בשיעורי-ארנונה נוספים; אין האמור גורע מחבותו בשיעורי הארנונה המגיעים מלפני מסירת ההודעה.

326. הארנונה ברכישת בעלות או החזקה (תיקון התשנ"ד (מס' 2))
נעשה אדם בעלו או מחזיקו של נכס שמשתלמת עליו ארנונה, יהא חייב בכל שיעורי הארנונה המגיעים ממנו לאחר שנעשה בעל או מחזיק של הנכס, אלא שאם היתה כאן מכירה או העברה חייבים המוכר או המעביר או נציגיהם - ואם היתה כאן השכרה לתקופה של שנה או יותר חייבים המשכיר או נציגו - למסור לעיריה הודעה על העיסקה כאמור, ובה יפרשו שמו של הקונה, הנעבר או השוכר; כל עוד לא ניתנה הודעה כאמור, יהיו המוכר, המעביר או המשכיר חייבים בארנונה שהקונה, הנעבר או השוכר היו חייבים לשלמו ולא שילמו. בהשכרה לתקופה הקצרה משנה אחת, יהיה המשכיר חייב בארנונה.

327. הארנונה בשכירות-משנה
(א) הושכרו חדר או חדרים בבניין לדייר-משנה, יגבה מחזיק הבניין מדייר-המשנה חלק יחסי מסכום הארנונה ששילם, או שיש לשלמו, בעד הבניין, ושיעורו של החלק היחסי יהיה כיחס שבין שוויו לצורך ארנונה של המושכר, לפי הסעיפים 272 ו- 273, לבין שוויו כאמור של כל הבניין.
(ב) דייר-משנה ששילם למחזיק כאמור, יתן לו המחזיק קבלה על התשלום ובה יצויינו תאריך התשלום וסכומו, וכן החצרים והתקופה שבעדם שולם.

328. דין חלקו של דייר-משנה כדין דמי שכירות
המחזיק רשאי לגבות מדייר-המשנה את חלקו היחסי בתשלום הארנונה, כאמור בסעיף 327, באותה דרך שבה נגבים דמי-השכירות המשתלמים על-ידי דייר-משנה.

329. תשלום למחזיק כתשלום לעיריה
לעניין הפקודה יראו תשלומו של דייר-משנה לפי הוראות הסעיפים 327 ו-328 כאילו שולם לעיריה.

330. בניין שנהרס או שניזוק (תיקון התשע"ב (מס' 7))
נהרס בניין שמשתלמת עליו ארנונה לפי הוראות הפקודה, או שניזק במידה שאי-אפשר לשבת בו, ואין יושבים בו, ימסור מחזיק הבניין לעיריה הודעה על כך בכתב, ויחולו הוראות אלה, כל עוד הבניין במצב של נכס הרוס או ניזוק:
(1) עם מסירת ההודעה לא יהיה חייב בשיעורי ארנונה נוספים בשלוש השנים שממועד מסירת ההודעה (להלן: "תקופת הפטור הראשונה");
(2) חלפה תקופת הפטור הראשונה יהיה חייב בארנונה לגבי אותו בניין בחמש השנים שמתום אותה תקופה, בסכום המזערי בהתאם להוראות לפי סעיפים 8 ו- 9 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, הקבוע לסוג הנכס המתאים לבניין על-פי השימוש האחרון שנעשה בבניין (בסעיף זה: "תקופת התשלום");
(3) חלפה תקופת התשלום והבניין נותר במצב של נכס הרוס או ניזוק כאמור ימסור מחזיק הבניין לעיריה הודעה בכתב על כך ולא יהיה חייב בשיעורי ארנונה נוספים;
(4) התקופות כאמור בפסקאות (1) ו- (2) ייספרו בין ברציפות ובין במצטבר;
אין האמור גורע מחבותו של מחזיק בשיעורי הארנונה שהגיע זמן לפירעונם לפני מסירת ההודעה."

ב. פקודת המועצות המקומיות סעיף 13ו ואילך
סעיף 13ו לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש), ואילך קובע:

"13ו. תחולת הוראות (תיקון התשס"ח)
הוראות סעיף 248ב לפקודת העיריות יחולו, בשינויים המחוייבים, על מועצה מקומית.

סימן ב': תשלומי-חובה
14. הסמכות להטיל תשלומי חובה (תיקון התשס"ה (מס' 4))
בכפוף להוראות צו-הכינון, תהא למועצה מקומית סמכות להטיל, באישור הממונה, תשלומי-חובה אלה:
(1) ארנונות, לרבות ארנונת-חינוך, על נכסים הנמצאים בכפר או בקבוצת הכפרים או באזור או ברובע, שישולמו על-ידי בעליהם או מחזיקיהם; ארנונת-חינוך לפי פסקה זו מותר להטילה בנוסף על כל ארנונת-חינוך המוטלת לפי סעיף 12 של פקודת החינוך;
(2) אגרות בעד רשיונות או כל דבר אחר, וכן היטלים שעיריות מורשות אותה שעה להטילם או שמועצה מקומית רשאית להטילם לפי כל חיקוק, ובלבד שעל הצבת שלט המבהיר כי המקום הציבורי או השירות הציבורי הניתן במקום הציבורי הוא נגיש לאנשים עם מוגבלות לא ייגבו אגרה או תשלום כלשהו; בפסקה זו, "מקום ציבורי", "שירות ציבורי" - כהגדרתם בסימנים ג' וד' בפרק ה'1 בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998 (להלן: "חוק השוויון"); "נגישות" - כמשמעותה לפי פרק ה'1 בחוק השוויון; "אדם עם מוגבלות" - כמשמעותו בפרק ב' לחוק השוויון;
(3) אגרות בעד הספקת שירותים על-ידי המועצה המקומית, שישלמו הנהנים מאותם שירותים;
(4) דמי-השתתפות מצד תושבי הכפר או קבוצת-הכפרים או האזור או הרובע למטרות-חינוך או למטרות אחרות, אלא שהממונה רשאי לפטור מתשלום דמי-השתתפות כאמור בני-אדם או סוגים של בני-אדם שלפי דעתו אין ההשתתפות מיועדת להנאתם או להנאת ילדיהם;
(5) ארנונת-גולגולת שתוטל על תושבי הכפר או קבוצת-הכפרים או האזור או הרובע.

15. הוראה בדבר תשלומי חובה בצו הכינון
בלי לפגוע בהוראות סעיף 2 יכול שצו-הכינון יכלול הוראות בדבר:
(1) שומת תשלומי-החובה וכל העניינים הכרוכים בשומה;
(2) הטלת תשלומי-החובה לפי אחוזים שונים או לפי דרגות שונות על נכסים או בני-אדם מסוגים שונים או על חלקים מיוחדים של תחום המועצה המקומית;
(3) אופן גביית תשלומי-החובה ומתן פטור מהם, וכן ויתורים, הנחות ומחיקות;
(4) שמיעת ערעורים בעניין תשלומי-חובה בבתי-משפט שפורשו או באופן אחר.

16. ערעור על שומה
(א) נקבע בצו-הכינון או על-פיו, כי השומה של תשלומי-חובה תיעשה בעריכת לוח-שומה על-ידי ועדת-שומה, וכי תהיה זכות-ערר לפני ועדת-עררים על החלטות ועדת-שומה - יהיה ערעור על החלטת ועדת-העררים לפני בית-המשפט המחוזי והוא ידון בו כשופט יחיד, הכל בתנאים ובדרך שנקבעו בתוספת השניה.
(ב) פסק-דין של בית-המשפט המחוזי בערעור לפי סעיף זה - אין אחריו ולא כלום.
18-17.
(בוטלו).

19. גביית תשלומי חובה (תיקון התשכ"ח)
(א) ארנונה המגיעה למועצה מקומית ניתנת לגביה לפי הדין בדבר גביית ארנונה המגיעה לעיריה, בשינויים המחוייבים לפי העניין, וארנונת-גולגולת, אגרות וסכומים אחרים המגיעים למועצה מקומית ניתנת לגביה לפי הדין בדבר גביית אגרות המגיעות לעיריה, בשינויים המחוייבים לפי העניין, ולראש המועצה המקומית יהיו לעניין זה הסמכויות של ראש-עיריה לפי אותו דין.
(ב) לעניין סעיף זה דין ועד מקומי כדין מועצה מקומית אלא שסמכותו של ראש-עיריה ניתנת לעניין זה לראש הוועד המקומי, ושר הפנים רשאי, בצו-הכינון, להגביל את סמכויותיו של ועד מקומי לעניין זה או להעבירן, כולן או מקצתן, למועצה המקומית.
20.
(בוטל).

21. תנאי לרישום העברת מקרקעין
אין לרשום בפנקס-מקרקעין כל העברת נכס המצוי בתחומה של מועצה מקומית, אלא לאחר שהוצגה לפני רשם-מקרקעין תעודה חתומה בידי ראש המועצה המקומית, המעידה שכל החובות המגיעים למועצה מאת בעל הנכס ביחס לאותו נכס והנובעים מהוראות הפקודה או כל חיקוק אחר, סולקו במלואם או שאין חובות כאלה. "העברה", לעניין סעיף זה - כמשמעותה בפקודת העברת-קרקעות.

סימן ג': חוקי-עזר

22. אישור חוקי עזר ופרסומם (תיקונים: התשמ"ח (מס' 2), התשס"ט)
(א) אישרה המועצה חוק עזר, יחתום עליו ראש המועצה וחוק העזר יפורסם ברשומות ואולם לא תאשר המועצה חוק עזר הכולל הוראות בדבר תשלום בעד ביצוע פעולות בתחומים הקשורים למשק המים או הביוב, לרבות פעולות מכירה, הולכה או אספקה.
(ב) לא יפורסם חוק עזר כאמור בסעיף-קטן (א), אלא כעבור ששים ימים מהיום שהביא ראש המועצה את חוק העזר לידיעת השר; הודיע השר או מי שהוא הסמיכו לכך כי אין לו התנגדות לחוק העזר, יפורסם חוק העזר אף לפני תום מועד זה.
(ג) השר רשאי תוך התקופה האמורה בסעיף-קטן (ב) להורות על עיכוב פרסום חוק העזר, ובלבד שלא יחליט כאמור אלא לאחר שהשר או מי שהוא הסמיכו לעניין זה פירט את הסתייגויותיו ונתן לראש המועצה או למי שהוא הסמיכו לכך הזדמנות לטעון את טענותיו נגד עיכוב פרסום חוק העזר.
(ד) עיכב השר פרסום חוק עזר כאמור בסעיף-קטן (ג), רשאי הוא לעשות אחת מאלה:
(1) להורות על ביטול העיכוב;
(2) לפסול את חוק העזר מנימוקים שיפרט;
(3) להחזיר את חוק העזר עם הערותיו למועצה לדיון מחדש.
(ה) ביטל השר את הוראתו לעכב את פרסום חוק העזר, יפורסם חוק העזר ברשומות.

ג. חוקי ההסדרים במשק ותקנות - רשימה
1. חוק הסדרים לשעת חירום במשק המדינה, התשמ"ו-1985.

2. חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2001), התשס"א-2001{תיקונים אחרונים: רשומות - ספר חוקים- ס"ח תשס"ו מס' 2057- מיום 15.06.2006, עמ' 359 תיקון מס' 4 בס' 67 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), התשס"ו - תחילתו ביום 01.07.2006}.

3. חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002), התשס"ב-2002, {‎רשומות - ספר חוקים- ס"ח תשס"ט מס' ‏‏2203 - מיום 23.07.2009 עמ' 191 תיקון מס' 9 בסעיף 37 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית ‏הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010), התשס"ט-2009; תחילתו ביום 01.01.2010‏, רשומות - ספר חוקים - ס"ח תשס"ח מס' 2125 - מיום 01.01.2008 עמ' 110 תיקון מס' 8 בסעיף 9 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2008), תשס"ח-2008 תחילתו ביום 01.01.2008, רשומות - ספר חוקים - ס"ח תשס"ז מס' 2077 -מיום 11.01.2007 עמ' 55 תיקון מס' 7 בסעיף 11 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2007), התשס"ז-2007; תחילתו ביום 01.01.2007, ‎רשומות - תקנות כלליות- ס"ח תשע"א מס' 2270 - מיום 30.12.2010 עמ' 126 - תיקון מס' 10‏}.

4. חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג-2002.

5. חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת 2001) (תיקון, ביטול והתליה של חקיקה שמקורה בהצעות חוק פרטיות), התש"ס {תיקונים אחרונים: רשומות - ספר חוקים- ס"ח תשס"ח מס' 2125 - מיום 01.01.2008 תיקון מס' 7 בסעיף 18 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2008), התשס"ח-2008 תחילתו ביום 01.01.2008, רשומות - ספר חוקים- ס"ח תשס"ז מס' 2110 - מיום 19.8.2007 עמ' 466 תיקון מס' 6; תחילתו ביום 01.08.2007 ור' סעיף 3 לעניין הוראות מעבר}.

6. חוק הסדרים במשק המדינה (היטלים וארנונה), התשנ"א-1991.

7. חקיקה בנוסח מלא: חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992{תיקונים אחרונים:רשומות - ספר חוקים- ס"ח תש"ע מס' 2247 - מיום ‏‏07.07.2010 עמ' 568 תיקון מס' 11‏, ‎רשומות - ספר חוקים - ס"ח תשע"ג מס' 2405 ‏‏ - מיום 05.08.2013 עמ' 121 - תיקון מס' 12 בסעיף 16 לחוק לשינוי סדרי עדיפויות לאומיים (תיקוני חקיקה להשגת ‏יעדי התקציב לשנים 2013 ו-2014), התשע"ג-2013; תחילתו ביום 01.08.2013‏, ‎הרשומות - ספר חוקים- ס"ח תשע"ד מס' 2445 - ‏מיום 26.3.2014 עמ' 414 - תיקון מס' 13 בסעיף 3 לחוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 136), התשע"ד-2014; ראה ‏סעיף 5 לעניין תחולה}.

8. חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), תשמ"ט-1989 {תיקונים אחרונים:
‎רשומות - תקנות כלליות- ק"ת תשע"א מס' 6982 ‏‏ - מיום 1.3.2011 עמ' 732 - צו תשע"א-2011‏
‎רשומות - תקנות כלליות- ק"ת תשע"ב מס' 7107 ‏‏ -מיום 4.4.2012 עמ' 1007 - צו תשע"ב-2012‏
‎רשומות - תקנות כלליות- ק"ת תשע"ג מס' 7250 ‏‏ - מיום 19.5.2013 עמ' 1200 - צו תשע"ג-2013‏
‎רשומות - ספר חוקים- ס"ח תשע"ד מס' 2461‏‏ - מיום 24.7.2014 עמ' 638 - תיקון מס' 14‏}.

9. תקנות ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2001) (החזקת מלאי ומלאי ביטחוני של דלק), התשס"א-2001. תיקונים אחרונים:
‎רשומות - תקנות כלליות- מס' 6742 מיום ‏‏12.01.2009 עמ' 370 - תק' (מס' 2) תשס"ט-2009; תחילתן ביום 01.03.2009 וראה תקנה 3 לעניין הוראת מעבר}.

10. תקנות ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2001) (סוגי חברות דלק הפטורות מרישום), התשס"א-2001.

11. תקנות ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002) (כללים למימון הגנות חוף בים המלח), התשס"ג-2002.

12. תקנות ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002) (קביעת מחוזות ושיוך בתי-החולים הציבוריים הכלליים למחוזות אלה), התשע"א-2011.
‎רשומות - תקנות כלליות- פורסמו ק"ת ‏התשע"א מס' 7022 - מיום 10.08.2011 עמ' 1250.‏

13. חקיקה בנוסח מלא: תקנות הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (אמות-מידה לקביעת מחיר מכל נייח), התשס"ט-2008,‎ רשומות - תקנות כלליות- פורסמו ק"ת ‏תשס"ט מס' 6724 - מיום 27.11.2008 עמ' 125‏.

14. חקיקה בנוסח מלא: תקנות הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (הקלות מס בקשר להסדרי הסיוע לחקלאים), התשנ"א-1990 {רשומות - תקנות כלליות- ק"ת תשס"ז מס' 6582 - מיום 30.04.2007 עמ' 750 - תק' תשס"ז-2007; ראה תקנה 5 לעניין תחילה ותחולה}.

15. תקנות הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מכירת גז על-ידי בתי זיקוק וספקי גז), התש"ע-2009 {רשומות - תקנות כלליות- פורסמו ק"ת תש"ע מס' ‏‏6845 - מיום 30.12.2009 עמ' 386‏}.

16. תקנות הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מסירת מידע בנוגע להספקת גז), התשע"ה-2015.
‎רשומות - תקנות כלליות- פורסמו ק"ת תשע"ה מס' ‏‏7490 - מיום 12.02.2015 עמ' 842.

17. תקנות הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (משק הגז - החלפת ספק גז), התשנ"א-1991.

18. חקיקה בנוסח מלא: תקנות הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מתן שירות שוויוני), התשס"ז-2007{רשומות - תקנות כלליות- פורסמו ק"ת תשס"ז מס' 6562 - מיום 08.02.2007 עמ' 570}.

19. צו ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002) (קביעת שיעור התוספת לפי סעיף 13(2)(א1) לחוק), התשע"א-2011{‎רשומות - תקנות כלליות- פורסם ק"ת ‏תשע"א מס' 7022 - מיום 10.08.2011 עמ' 1251‏}.

20. צו ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002) (קביעת שיעור התוספת לפי סעיף 13(2)(א1) לחוק), התשע"ב-2012.

21. צו ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002) (קביעת שיעור התוספת לפי סעיף 13(2)(א1) לחוק), התשע"ג-2013 {‎רשומות - תקנות כלליות- פורסם ק"ת ‏תשע"ג מס' 7255 - מיום 30.05.2013 עמ' 1266‏}.

22. חקיקה בנוסח מלא: צו ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002) (שירותים נוספים לפי סעיף 17(א)(8) לחוק), התשס"ח-2008 {‎רשומות - תקנות כלליות- פורסם ק"ת ‏תשס"ח - מס' 6676 מיום 29.05.2008 עמ' 931‏}.

3. "דיני ההקפאה"
א. היסטוריה חקיקתית
בכפוף לעקרונות הכלליים של המשפט המנהלי, היו הרשויות המקומיות מוסמכות - עד לשנת 1985 - לקבוע את שיעור הארנונה בתחומן ללא כל הגבלה.

באותה שנה החליט המחוקק לשנות את המצב המשפטי באמצעות חקיקת "הוראות ההקפאה". הוראות אלו באו לעולם בסיומה של תקופה קשה למשק הישראלי (בתחילת שנות השמונים), תקופה שבה הגיעה האינפלציה לרמה של מאות אחוזים לשנה. דיכוי האינפלציה היה מלווה במאמץ חקיקתי רחב היקף. בחודש פברואר 1985 קיבלה הכנסת את החוק לייצוב המשק, תשמ"ה-1985. החוק קבע, בסעיף 10 (א) שבו, כי יוקפאו המיסים, ההיטלים ותשלומי האגרה המשתלמים לאוצר המדינה, לרשויות המקומיות ולתאגידים שהוקמו על-פי דין. חוק זה היה הראשון מבין חוקים נוספים שחוקקו מתוך מטרה דומה של ייצוב המשק הישראלי.

במסגרת זו, החליט המחוקק, החל משנת 1986 ואילך, להגביל מידי שנה את סמכויותיהן של הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי הארנונה.

אלא שהוראות ההקפאה עטו, לאורך השנים, לבוש משתנה; שוני זה דורש ברור לשוני וענייניאת ההתייחסות הראשונה לתיחום תשלומי הארנונה מוצאים אנו בהוראת סעיף 27א לחוק הסדרים לשעת חירום במשק המדינה (תיקון מס' 4), התשמ"ו-1986: "לא תגבה רשות מקומית ארנונה כללית לשנת הכספים 1986 בסכומים שיש בהם העלאה של יותר מ- 170% מעל שיעורי הארנונות לשנת הכספים 1986, אלא באישור שר הפנים ושר האוצר;...". שנה לאחר מכן, בשנת 1987, נקבע, בסעיף 14(א) לחוק היציבות, שיעור ארנונה מקסימלי לשנת הכספים 1987, בזו הלשון: "לא תגבה רשות מקומית בשל נכס ארנונה כללית... לשנת הכספים 1987 בסכום שיש בו העלאה של יותר מ22% מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1986". גם בחוק זה, הוסמכו שר הפנים ושר האוצר לאשר העלאות גבוהות יותר (סעיף 14(ג) לחוק הנ"ל).

בשנת 1988, בסעיף 1(א) לחוק הארנונה הכללית (סייג להעלאה בשנת הכספים 1988), תשמ"ח-1988, נקבע, כי "לא תגבה רשות מקומית בשל נכס ארנונה כללית לשנת הכספים 1988 בסכום שיש בו העלאה מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1987". גם בחוק זה, באישורם של שר הפנים ושר האוצר, או מי שהם הסמיכו לכך, רשאיות הרשויות המקומיות לסטות מהוראת ההקפאה (סעיף 1(ג) לחוק הנ"ל). הוראה דומה נתקבלה בשנת 1989 (סעיף 20 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), התשמ"ט-1989.

הוראת ההקפאה הנוגעת לשנת הכספים 1990 - לראשונה, בתשלום ארנונה כללית (להלן: "ארנונה") - מצויה בסעיף 1(א) לחוק הארנונה הכללית (סייגים להעלאה בשנת הכספים 1990), התש"ן-1990. הסעיף מורה כי "לא תגבה רשות מקומית בשל נכס ארנונה כללית לשנת הכספים 1990 בסכום שיש בו העלאה מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1989". כמו בשנים עברו, הורשתה הרשות המקומית להעלות את תעריפי הארנונה באישורם של מי ששר הפנים ושר האוצר הסמיכו לכך (סעיף 1(ה) לחוק הנ"ל). גם בשנות הכספים 1991 ו- 1992 הגביל המחוקק את כוחן של הרשויות המקומיות להעלות את תשלומי הארנונה (ראו: סעיף 9(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (היטלים וארנונה), התשנ"א-1991; סעיף 12(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מס' 2), התשנ"ב- 1992.

בשנת 1993, עם כניסתו לתוקף של חוק ההסדרים לשנת 1992, חל שינוי בסמכותן של הרשויות המקומיות להטיל ארנונה על נכסים שאינם "אדמת בניין" (כמשמעות מונח זה בסעיף 269 לפקודת העיריות (נוסח חדש)). המחוקק קבע, לראשונה, כי שר האוצר ושר הפנים יקבעו סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה אותה יורשו הרשויות המקומיות להטיל, וכן כללים בדבר עדכון סכומי הארנונה. על תכלית ההסדר הזה עומדים דברי ההסבר שנלוו להצעת חוק ההסדרים בשנת 1992 (ראו: הצעת-החוק 2143 תשנ"ג, עמ' 9):

"על-מנת לקבוע כללים אחידים להטלת ארנונה כללית וסיבות מוגדרות למתן הנחות, מוצע להסדיר את נושא הארנונה בחקיקה ראשית על-פיה יקבעו שר האוצר והפנים את השיעורים המרביים והמזעריים לארנונה, את שיעורי העדכון ואת הסיבות להנחות ושיעורן. כן יקבעו השרים באופן אחיד לכל הרשויות את סיווג הנכסים ושיטת חישוב השטחים ואת היחס בין שיעורי הארנונה שיוטלו על סוגי הנכסים השונים."

על יסוד הסמכויות שהוענקו לשרים על-פי הוראות חוק ההסדרים בשנת 1992, הותקנו תקנות ארנונה כללית ברשויות מקומיות. התקנות הראשונות הותקנו בשנת 1993. תקנות 4 ו- 5 קבעו את הסכומים המזעריים ואת הסכומים המרביים אותם רשאיות הרשויות המקומיות לגבות כארנונה. באשר ל"נכסים אחרים" - עליהם נמנה גם הנכס נשוא הבקשה - קובעות תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), התשנ"ג-1993 (להלן: "תקנות הסדרים בשנת 1993"), כי תעריף הארנונה יהיה כפי שנקבע בתקנה 8. זו האחרונה קובעת כי: "(א) ארנונה כללית למטר רבוע של נכסים אחרים לא תפחת מן הסכום שהגיע כדין למטר רבוע בשל הנכס בשנת 1992, בתוספת שבעה אחוזים, ולא תעלה על הסכום שהגיע כדין למטר רבוע בשל הנכס בשנת 1992, בתוספת תשעה אחוזים"...

במועד מאוחר יותר הכניס מחוקק-המשנה שינויים מספר בתקנות. בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1994), תשנ"ד-1993 (להלן: "תקנות הסדרים בשנת 1994"), הוספה הגדרה של "משרדים שירותים ומסחר לרבות מיתקני חשמל, תחנות אוטובוס, מסעדות, בתי קולנוע, תחנות דלק, חנויות, רשתות שיווק דוכנים, מרכולים ובתי מרקחת, למעט בנקים".

הוראת העדכון ביחס לסוג הנכס "משרדים שירותים ומסחר" מצויה בתקנה 7(ג) לתקנות הסדרים בשנת 1994: "הארנונה הכללית אשר תטיל רשות מקומית בשל נכס שאינו מבנה מגורים ואינו נכס אחר תהיה בסכום שלא יפחת מן הסכום שהגיע כדין ולא יעלה על הסכום החדש, או על הסכום המרבי, לפי הנמוך"; המילים "הסכום שהגיע כדין" הוגדרו כ"סכום הארנונה הכללית שהגיע כדין למטר רבוע של נכס לשנת הכספים ...1993.", והמילים "הסכום החדש" הוגדרו "הסכום שהגיע כדין בתוספת 10.4 אחוזים ממנו". לגבי שנת הכספים 1995, הותקנה הוראת עדכון בתקנה 7(ד) לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1995), תשנ"ה-1994, שלשונה זהה לזו של תקנה (ג) האמורה {רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה ואח', פ"ד נז(2), 481, 488 - 490 (2003); ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק פ"ד נז(3), 337, 342 - 346 (2003)}.

ב. פרשנות הוראות ההקפאה
ב- רע"א 3784/00 {שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה ואח', פ"ד נז(2), 481, 488 - 490 (2003)} נדונה השאלה האם בהוראות ההקפאה יש כדי למנוע מן הרשות המקומית להוציא נכסים מסויימים מכלל הסיווג של "עסקים אחרים", ולקבוע להם סיווג חדש ונפרד,בלבד שסיווג חדש זה יחול רק על נכסים חדשים, להבדיל מנכסים שהיו קיימים עובר לשינוי הסיווג. בית-המשפט קובע כי:

"פרשנות הוראות ההקפאה
11. השאלה הצריכה הכרעה כאן אינה חדשה אך גם אינה פשוטה. בתי-המשפט המחוזיים נחלקו בה; יש שפסקו כי: "נוכח התכלית הברורה של החקיקה, המקפלת בתוכה מטרה לקיים רמת ארנונה יציבה לאורך שנים, יש לפרש את התוכן כמתייחס גם לנכסים שעדיין לא באו לעולם 'בשנה שעברה'" (דברי הנשיא זיילר ב- ת"א (יר') 1114/99 אליהו שוקרון ואח' נ' עיריית ירושלים, תק-מח 2000(2), 8861 (2000)).
לעומת-זאת, סברו אחרים כי: "... אין זה ברור כל עיקר כי העיריה חרגה מסמכותה. הרי לא מדובר בטענה שהעיריה העלתה את שיעורי הארנונה בניגוד לדין המורה לה להקפיא אותם. היא ראתה לשנות לגבי מקרקעין מסויימים את הגדרת השיוך האיזורי שלהם (ובכך להגדיל את החיוב בארנונה) או לשנות סיווגי נכסים מסויימים (וגם בכך להעלות את החיוב בארנונה). לא הוצבע בפני על כל הוראת דין האוסרת על העיריה לערוך שינויים כאמור. ייתכן שלא היתה הצדקה לעריכת השינויים הללו. כלומר ייתכן ששינויים נעשו מתוך פרשנות מוטעית של סמכויות הסיווג של העיריה. אולם מחלוקות פרשניות כאלה אינן מעידות על 'הפרת חוק גלויה ומובהקת'" (דברי השופט ע' מודריק ב- עת"מ (ת"א) 1312/01 ביתלי בע"מ ואח' נ' עיריית רעננה, תק-מח 2002(2), 15 (2002).
נפסק כבר, כי פרשנות דבר חקיקה - ובכלל זה חקיקת מס - נסמכת הן על בחינת לשון החוק והן על בחינת תכלית דבר החקיקה, המחלצת משלל האפשרויות הלשוניות את הפרשנות הנכונה (ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2), 70, 75-74 (1985); א' ברק "פרשנות דיני המיסים" מיסים יא/1997) 4, עמ' א-2). על תכלית החקיקה יש ללמוד ממספר מקורות: מלשונו של החוק, ממקומה של ההוראה בחוק, ממבנהו הכללי של החוק וממקורות "חיצוניים" (פרשת קיבוץ חצור, עמ' 75). נבחן את לשון החקיקה ואת תכליתה - אחת לאחת.
לשון החוק

12. הוראות ההקפאה, בין השנים 1995-1986, עברו תמורות לשוניות. בשנת 1986 נוסחה הוראת ההקפאה הראשונה בלשון כללית ולא התייחסה כלל לשאלת הנכס נשוא הארנונה. בשנת 1987, נקטה הוראת ההקפאה בלשון, "לא תגבה רשות מקומית בשל נכס... מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס". כך גם בשנים 1988, 1989, 1991 ו- 1999. שינוי נוסף בלשון הוראת ההקפאה הוכנס בשנת 1992: "רשות מקומית תטיל... ארנונה כללית בשל נכסים... בשל אותם נכסים...". בשנת 1993 בחר המחוקק לשנות שוב את נוסח הוראת ההקפאה וקבע:
"ארנונה כללית... לא תפחת מן הסכום שהגיע כדין... בשל הנכס בשנת 1992...
ולא תעלה על הסכום שהגיע כדין... בשל הנכס בשנת 1992, בתוספת תשעה אחוזים...".

ושוב בשנת 1994: "הארנונה הכללית אשר תטיל רשות מקומית בשל נכס... תהיה בסכום שלא יפחת מן הסכום שהגיע כדין ולא יעלה על הסכום החדש..."; כאשר על-פי סעיף 1 לתקנות הסדרים בשנת 1994 "הסכום שהגיע כדין" הוגדר כ"סכום הארנונה הכללית שהגיע כדין למטר רבוע של נכס לשנת הכספים ..1993.". נוסח זה חזר ונשנה בשנת 1995 (ההדגשות כולן אינן במקור - א"ר). הנכס נשוא הארנונה הוגדר איפוא, חליפות, כ"נכס", "נכסים", "הנכס" ו"אותו נכס". האם ראוי לשוות נפקות לשימוש המשתנה במושא המס ובמיוחד ללשון שננקטה בהוראת ההקפאה לשנת הכספים 1990 - ספק הוא. לאור השינויים הרבים שהוכנסו בלשון "הוראות ההקפאה" במהלך השנים, לא מלשון החוק תבוא הישועה. אין עילה במקרה זה לבודד הוראת הקפאה המתייחסת לשנה מסויימת - ולהעניק לה פרשנות נבדלת משלה, במנותק מיתר הוראות ההקפאה. משכך, סבורני, כי אין בלשון הוראת ההקפאה לשנת הכספים 1990 כדי לתמוך בעמדתן של המשיבות כי היא חלה אך ורק על נכס שהיה קיים הוא עצמו "בשנה שעברה" כשם שאין בלשון ההוראה גם כדי לתמוך בעמדתה של המבקשת כי היא חלה על אותו סוג של נכסים. עלינו להעניק להוראות ההקפאה המשתנות פרשנות אחת אחידה, וזאת מן הטעם הפשוט שלכולן תכלית דומה.

תכלית החוק
13. דבר חקיקה יכול שתהיינה לו שתי תכליות: תכלית אובייקטיבית - זו של החוק ותכלית סובייקטיבית - זו של המחוקק. לעיתים מושכות השתיים לכיוונים סותרים עד שמתעורר הצורך לאזן ביניהן. בענייננו מתיישבות השתיים זו עם זו. סבור אני כי התוצאה אליה הגיע בית-המשפט המחוזי אינה מתיישבת עם כוונתו הסובייקטיבית של המחוקק להגביל את סמכותן של הרשויות המקומיות להעלות את שיעורי הארנונה הכללית; היא גם אינה עולה בקנה אחד עם התכלית האובייקטיבית של החוק להשיג שוויון ראוי בין נישומים.

אשר לתכלית הסובייקטיבית של הוראות ההקפאה - אין מחלוקת כי הן נועדו לקיים את אינטרס הציבור בדבר הטלת מגבלות על העלאת תעריפי הארנונה המוטלת על-ידי הרשויות המקומיות, וזאת בכדי למנוע השפעות שליליות על משק המדינה. על כוונת המחוקק להגביל את סמכות הרשויות המקומיות - ביחס לכלל הנכסים - להעלות את תעריפי הארנונה, בגין הנכסים שבתחומן, ניתן ללמוד מן האמור בדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים בשנת 1992 (הצ"ח 2143 תשנ"ג, עמ' 9-8):

"לפני שנת 1987 נהגו הרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה, ובעיקר את הארנונה למגורים, מדי שנה בשיעורים ריאליים, כדי להגדיל את הכנסותיהן. לעומת-זאת נתנו הרשויות המקומיות הנחות בארנונה למגורים, לעיתים בשיעורים ניכרים ושלא בהתאם להנחיות משרד הפנים.
למצב זה היו כמה השלכות שליליות: שינויים ריאליים בתעריפי הארנונה משפיעים באופן ישיר על מדד המחירים לצרכן; העלאה ריאלית של שיעורי הארנונה המוטלים על המגזר היצרני והטלת אגרות נוספות פוגעת ברווחיות המגזר היצרני. מתן הנחות בלתי-מוגדרות מראש בארנונה מביא לגרעון בתקציב השוטף של הרשויות המקומיות. מאז שנת 1987 הוגבל מידי שנה עדכון הארנונה במסגרת חוקי ההסדרים במשק המדינה."

על התכלית הזו עמדה גם הפסיקה:

"החוק לא התכוון לתת הגנה או לשריין זכות של נכס, אלא להטיל רסן על הרשויות המקומיות, שהיו נוטות להעלות את סכומי הארנונה פעם אחר פעם, כדי לממן את העלייה בהוצאות הרשות" (השופט י' זמיר ב- ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3), 876 ,878 (1996).

ריסון זה יוכל להתממש בפועל רק אם תחולתן של הוראות ההקפאה לא תוגבל לנכסים שהיו קיימים "בשנה שעברה". בפועל, נקודת ההשוואה, לעניין ההקפאה, מצויה במצב הדברים שקדם להקפאה הראשונה משנת 1986. נטילת נכס מסויים והוצאתו מגדר הסיווג "המוקפא" - בין בדרך של העברתו לתוך סווג קיים ששיעור המס לגביו גבוה יותר ובין בדרך של יצירת סווג חדש ששיעורו גבוה יותר - מסכלת את תכלית הוראות ההקפאה. הוראות ההקפאה חלות על כל נכס - בין אם מדובר בנכס מן "השנה שעברה" ובין אם המדובר בנכס "חדש" - שניתן היה לסווגו קודם לחקיקת הוראת ההקפאה הראשונה על-פי אחד מן הקריטריונים שהיו קיימים אז. בלשון אחרת: תעריפי הארנונה, שנקבעו לשנת הכספים 1985, הפכו במצוות המחוקק לאמת-המידה לקביעת תעריפי הארנונה החלים עד היום על כל נכס החב במס - "ישן" ו"חדש" כאחד - ואין לשנות מהוראת ההקפאה במישרין או בעקיפין, לבד מן התוספות שנקבעו מידי שנה בשנה בחיקוקים השונים, ולבד מכל תוספת מיוחדת שתאושר על-ידי שר הפנים ושר האוצר.

14. תוצאה אחרת, ולפיה הוראות ההקפאה יחולו רק על נכסים "מהשנה שעברה", היתה מאפשרת לרשויות המקומיות לשנות, ביחס לנכסים "חדשים", את סיווגם, ובכך להגדיל בעקיפין את שיעור הארנונה. שינוי זה היה מביא לגידול משמעותי בגביית הארנונה - דבר אותו ניסה המחוקק למנוע. הוראת ההקפאה של השנה הבאה אמנם היתה חלה על אותם נכסים, שהפכו מנכסים "חדשים" לנכסים מן "השנה שעברה", אלא שהשינוי בסיווג כבר נעשה, וממילא הותר על כנו אותו שיעור ארנונה גבוה. תוצאה זו, אין לקבל. וזאת לדעת, כי עד לשנת 1993, הוראות ההקפאה היו ההוראות היחידות שהגבילו את סמכותן של הרשויות המקומיות בשיעורי הארנונה. כיום נקבעו, כאמור, גבולות מזערים ומרביים לארנונה. באם נקבל את הפרשנות אותן מציעות המשיבות נגיע למסקנה, כי לגבי נכסים "חדשים" שהוקמו עובר לשנת 1993, כלל לא הגביל המחוקק את הרשויות בשיעור הארנונה - אף לא במחיר מקסימום. פרשנות זו מאיינת את תכלית החוק.

ואכן, בתקנה 3(ב) לתקנות הסדרים בשנת 1993, נשללה, לראשונה, האפשרות לשנות בצו הארנונה את סוג הנכס, את סיווגו ואת תת-הסיווג, כאשר נקבע, כי:
"מועצה לא תשנה סוג סיווג או תת-סיווג של נכס, בשנת הכספים 1993, אולם רשאית היא לשנות סיווג אם בפועל השתנה השימוש בנכס."
הוראה זו חזרה ונשנתה בשנים הבאות, בשינויים קלים, והיא נועדה למנוע נסיונות של רשות מקומיות לעקוף את איסור העלאת שיעורי הארנונה על-ידי שינוי סיווגו של נכס (ראו: ה' רוסטוביץ, פ' גלעד, מ' וקנין, נ' לב, בספרם הנ"ל, בעמ' 496). אמנם הוראה זו אינה רלבנטית - באופן ישיר - לענייננו, אך עדיין יש בה כדי להשליך על-פירושן של הוראות ההקפאה. הוראה זו אך מחזקת את התכלית עליה עמדנו, לאמור - הגבלת האפשרות של הרשויות המקומיות לחרוג מתעריף הארנונה הקודמת למעלה משהותר בהוראות ההקפאה (שם, שם). ושוב: אם נפרש הוראה זו כהוראה שאינה חלה על נכסים "חדשים" שוב לא ישמרו מחירי המקסימום וניתן יהא לשנותם בדרך של סיווג מחדש או קביעת תת-סיווג או יצירת סווג חדש.

15. כאמור, בצד התכלית הסובייקטיבית של המחוקק מצויה התכלית האובייקטיבית של החוק. חזקה היא, כי דבר חקיקה נועד להגשים את תכליתו האובייקטיבית.

"התכלית האובייקטיבית היא הנחה ששיטת המשפט מניחה לעניין כל דבר חקיקה. זו חזקה של דין..." (א' ברק פרשנות במשפט, כרך שני, פרשנות החקיקה, 1993), עמ' 204).
התכלית האובייקטיבית סומכת עצמה על עקרונות היסוד של השיטה, כגון עקרונות הצדק והשוויון. וכבר נאמר על-ידי השופט ח' כהן ב- ע"פ 290/63 נאשף נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד יח (2), 570, 579 (1964), כי "כל עוד לא נגזרה מפי המחוקק בלשון מפורשת שאינה משתמעת לשתי פנים, יעמידו בתי-המשפט את המחוקק הישראלי בחזקתו שאין הוא קובע הוראות הנוגדות מושגים מקובלים של צדק".

התוצאה אליה הגיע בית-המשפט המחוזי עשויה להביא להפעלה בלתי-שוויונית של הוראות ההקפאה, באופן שעל שתי נישומות העושות שימוש זהה בנכס, יושתו תעריפי ארנונה שונים, רק מן הטעם כי נכסה של האחת בא לעולם לאחר נכסה של האחרת. "על כל הנישומים העונים לקריטריונים מסויימים שנקבעו בדין יש להטיל אותו תעריף מס, ודיני הקפאת תעריפי הארנונה לא נועדו ל'נישומים ותיקים' כי אם לויסות עלות הארנונה לכלל הנישומים במשק המדינה" (ה' רוסטוביץ, פ' גלעד, מ' וקנין, נ' לב, בספרם הנ"ל, בעמ' 495; על עיקרון השוויון בהקשר דיני המס, ראו:

Louis Kaplow, "Horizontal Equity: Measures in Search of a Principle", Nat'l Tax J. (1989) 139; M.J Grates, D.H. Schenk, Federal Income 4 Taxation: Principles and Policies (3rd ed., 1995) 31; R. Musgrave "Horizontal Equity, Once More" 43 Nat'l Tax J. (1990) 113; L. Kaplow Note on Horizontal Equity" 1 Fla. Tax Rev. (1992) 191; R. Musgrave A" Equity: A Further Note" 1 Fla. Tax Rev. (1993) 354; P. R. "Horizontal J. R. Repetti "Horizontal and Vertical Equity: The McDaniel, Exchange" 1 Fla. Tax Rev. (1993) 607; E. M. Zolt "The Musgrave/Kaplow Case for Uniform Taxation" 16 Va. Tax Rev. (1996) 39, 86-98). Uneasy וענייננו שלנו יעיד: למבקשת נכס נוסף שהיא מחזיקה במבנה הקרוי "מגדל הנביאים" שבעיר חיפה, ואין חולק כי מבחינת מאפייניו, דומה הוא לנכס נשוא הבקשה. נכס זה החל לפעול טרם שהוצא על-ידי המשיבות צו הארנונה לשנת הכספים 1988-1987, והוא מחוייב, לפיכך, בשיעורי הארנונה הקבועים בשלוש הקטגוריות שקדמו לשינוי שהתרחש בצו האמור.

16. כללם של דברים: הפרשנות המוצעת על-ידי המשיבות והנאחזת במילים "אותו נכס" מאפשרת יישומה של מדיניות פיסקאלית הנוגדת את המטרה החקיקתית שביסוד הוראות ההקפאה. התוצאה היא, שאין מנוס מלקבוע כי המשיבות חרגו מהסמכות שהוקנתה להן, כאשר הטילו על המבקשת חיובי ארנונה שלא במגבלות הוראות ההקפאה, וזאת ללא אישור משר הפנים ומשר האוצר. כיוון שכך, החלטתן בטלה. שאלה אחרת היא, מהי המסקנה האופרטיבית המתבקשת מכך? האם זכאית המבקשת להשבה של סכומי ארנונה עודפים בשנות הכספים 1995-1991? שאלה זו אינה פשוטה כלל ועיקר, ויש לה השלכות מרחיקות לכת מבחינת תקציבן של הרשויות המקומיות. אלא שבענייננו אין צורך להכריע בה, וזאת לאור טענת המשיבות, שטרם לובנה, כי בפועל לא חוייבה המבקשת בסכומים עודפים."

ג. "חוק ההסדרים"
חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, קובע בסעיף 8(א) את סמכותה של מועצה להטיל ארנונה על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בניין. עם-זאת, לפי הוראת סעיף 8(ב) לחוק זה, סוגי הנכסים והכללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו ייקבעו על-ידי שר האוצר ושר הפנים בתקנות. סעיף 9(א) מוסיף כי השרים יקבעו בתקנות גם סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה הכללית שיטילו רשויות מקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים המנויים בתקנות. על-פי הוראות אלה, הוציאו השרים את תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1997), התשנ"ז-1996 (להלן: "תקנות הסדרים במשק המדינה"), החלות על ענייננו. לעניין שינוי סיווג קובעות תקנות ההסדרים לשנת 1997, כדלקמן:

"4. שינוי סיווג
(א) מועצה לא תשנה סוג סיווג או תת-סיווג של נכס בשנת הכספים 1997, באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל הנכס לפי תקנות אלה, אולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו.
..."

הוראות אלה הינן חלק מ"חוקי ההקפאה" שנחקקו החל מאמצע שנות השמונים והסדירו את המיסוי המוניציפאלי בישראל, במסגרת המאמץ החקיקתי לדיכוי האינפלציה במשק הישראלי. ההיסטוריה החקיקתית של חוקי ההקפאה נדונה בהרחבה במקום אחר {ראו: רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2), 481, 490-488} ולפיכך, די לנו בבחינת הוראות הדין הרלוונטיות לענייננו, ותכליתן של הוראות אלה. באשר לדיני ההקפאה, נקבע כי תכליתם הינה ריסון והגבלת העלתם של תעריפי הארנונה המוטלת על-ידי הרשויות המקומיות וזאת בכדי למנוע השפעות שליליות על משק המדינה {ראו: ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3), 876, 878; בג"צ 4225/95 לקסן (ישראל) בע"מ נ' עיריית אילת,דינים עליון נא 389; פרשת שקם, לעיל, בעמ' 492}. גם על תכליתה של הוראת תקנה 4(א) לתקנות הסדרים במשק המדינה עמד בית-משפט זה (תקנה זו הופיעה, בניסוחים כמעט זהים, בתקנות הסדרים במשק המדינה החל משנת 1993). נפסק, כי מטרתה של הוראה זו הינה למנוע את עקיפתן של ההוראות האוסרות את העלאת שיעורי הארנונה מעבר לשיעור המרבי שנקבע בתקנות, באמצעות שינוי סיווגו של הנכס (ראו: פרשת שקם, לעיל, בעמ' 494, פרשת לקסן, לעיל, בעמ' 389). סיווג נכס הוגדר, בתקנה 1 לתקנות ההסדרים במשק המדינה, כקביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו {עע"מ 3874/02 עיריית חדרה ואח' נ' חברת שיקרצ'י תעשיות בע"מ ואח', פ"ד נח(5), 877 (17.06.2004)}.

דיני ההקפאה משיתים כמה מגבלות עיקריות על שיקול-הדעת של הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי ארנונה. תקנה 3(א) קובעת, כאמור, כי שטח הנכס שלפיו ייקבע החיוב בארנונה יחושב במטרים רבועים. כלל זה שינה מהכלל שנהג בעבר, שלפיו ניתן היה לעשות שימוש ביחידות שטח אחרות, כגון חדר או "יחידות נכס" {ראו הנריק רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין ונורית לב ארנונה עירונית - ספר ראשון, 476 (מהדורה חמישית, רונית כהן כספי ושגיב חנין עורכים, 2001); ירון דיין מדיניות מיסוי עירוני והארנונה הכללית, 103 (2004)}. תקנה 3(ב) לתקנות ההסדרים אוסרת על רשות מקומית לשנות את שיטת החישוב של שטח הנכסים שבתחומה משנה לשנה. ניתן לתקן רק טעות חישוב שנפלה לגבי נכס מסויים.

יחד-עם-זאת, דיני ההקפאה הנציחו את ההבדלים בין הרשויות השונות בשיטת החישוב עצמה. נדגיש, כי באומרנו "שיטת חישוב" אין הכוונה לשיטות שעניינן היחס לחלקי מטרים רבועים, כי אם לדרך שבה מודדים מלכתחילה את שטח הנכס {להרחבה בעניין שיטות החישוב ראו, למשל, עניין היים, פסקאות 16-15; עניין משואה, פסקה 6; וכן עע"ם 11137/04 יעקובוביץ נ' מועצה מקומית אעבלין, פורם באתר נבו (01.12.05), פסקה 11; 11641/04 ברוך סלע נ' מועצה אזורית גדרות, פורסם באתר נבו (17.07.06), פסקאות 14 עד 1; עע"ם 8635/05 עיריית יבנה נ' ארנפרוינד-כהן, פורסם באתר נבו (15.05.07), פסקה 11; עע"ם 1721/10 מועצה מקומית גני תקווה נ' קופלביץ, פורסם באתר נבו (09.08.12), פסקה 21; עניין אי.בי.סי, פסקה 11 (השופט ע' פוגלמן); רוסטוביץ, בעמודים 479-476}. תקנה 5 לתקנות ההסדרים אוסרת ככלל על הרשויות המקומיות לשנות סיווג של נכס בלא שחל שינוי בשימושים בו. תקנה 12 מגבילה את גובה הארנונה המוטלת לראשונה על סוג נכס שלא הוטלה עליו ארנונה קודם לכן. לבסוף, בתקנות ההסדרים נקבעו תעריפים מזעריים ומרביים לחיוב בארנונה (ראו גם סעיפים 9(א) ו-9(ב) לחוק ההסדרים). הרשויות רשאיות לסטות מהיבטים מסויימים של דיני ההקפאה רק באישור שר הפנים ושר האוצר (ראו, סעיף 9(ב)(2) לחוק ההסדרים ותקנה 10 לתקנות ההסדרים). ראוי להדגיש, כי השיטה של חישוב שטח הנכס ככלל איננה ניתנת לשינוי אפילו באישור השרים.

התכלית המרכזית שאותה נועדו דיני ההקפאה להגשים היא הגבלת שיקול-דעתן של הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי הארנונה ובשינויָם, ישירות או בעקיפין, באמצעות שינוי סיווגים ושיטות חישוב שטח. מטרתם להביא ל"קביעת קריטריונים אחידים וברורים לשם מניעת שרירות ויצירת אחידות, ודאות, שוויון בין שווים והבחנה ראויה בין שונים" {עניין בזק, בעמוד 348; עוד ראו, למשל, עניין שקם, בעמודים 493-492; עניין חבס, פסקה 21 (השופטת ע' ארבל); עניין קופלביץ, פסקאות 8, 10, 12; עניין אי.בי.סי, פסקה 11 (השופט ע' פוגלמן}. אין לכחד, כי בצד השאיפה להגביל את שיקול-דעתן של הרשויות המקומיות בתחום הארנונה, ביקשו דיני ההקפאה להותיר להן מרחב מסויים של עצמאות. התפיסה שבבסיס מתן מרחב תמרון לרשויות המקומיות היא, כי לרשות מקומית הבנה טובה יותר של צורכי המקום לעומת השלטון המרכזי, וכי יש להותיר לה מרחב גמישות מסויים כדי שיהיה באפשרותה להגיב למציאות המקומית הדינמית. על רקע זה, נקבע בעבר כי במגבלות דיני ההקפאה, מתחם שיקול-הדעת של הרשות המקומית בתחום הארנונה רחב, ובית-המשפט ימעט להתערב בו {ראו, למשל, עניין קריית אתא, בעמוד 803 (השופט ד' לוין); עניין חבס, פסקה 11 (השופטת ע' ארבל); עניין כרטיסי אשראי לישראל, פסקה 14; עניין סלע, פסקה 14; עניין עיריית חולון, פסקה 11 וההפניות שם}.

בהקשר זה נדגיש, כי דיני ההקפאה מתייחסים לתעריפים ולשיטות החישוב שבצו הארנונה של הרשות המקומית, אותם קובעת הרשות המקומית בכובעה כ"מחוקקת". זאת, להבדיל מהחלטותיה של הרשות המקומית כ"רשות מבצעת", כאשר היא מוציאה שומת ארנונה לנכס קונקרטי זה או אחר. כך, למשל, נתונה לרשות המקומית הסמכות לשנות סיווג של נכס ספציפי בתחומה, אך לא הסמכות לשנות את הסיווגים המוכרים בצו הארנונה שלה בלא לקבל את אישור שר הפנים ושר האוצר לכך. בכל האמור בפעולתה של הרשות המקומית כ"מחוקקת", נקבע כי יש להעדיףפרשנות המובילה להגברת הפיקוח על הרשות ולהצרת שיקול-דעתה. להבדיל, כשהרשות המקומית פועלת בתפקידה כרשות מבצעת, מתחם שיקול-הדעת הנתון לה רחב יותר {ראו, למשל, עניין בזק, בעמודים 349-348; עניין כרטיסי אשראי לישראל, פסקאות 15-14; עניין היים, פסקה 16; עניין עיריית חולון, פסקה 11; רוסטוביץ, בעמודים 479-478}.

לסיכום האמור עד כאן, תכליותיהם העיקריות של דיני ההקפאה, ובכללם תקנות ההסדרים, הן שתיים: הראשונה היא צמצום שיקול-הדעת הנתון לרשויות המקומיות בקביעת תכני צווי הארנונה שלהן.

השניה, המצויה במתח עם הראשונה, היא הותרת מרחב תמרון מסויים לרשויות המקומיות. בצד תכליות אלה, בפרשנות הוראה מהוראות ההקפאה, יש לקחת בחשבון את מאפייני ההסדרה החקיקתית של תחום הארנונה במצב דהיום. כפי שעולה מהסקירה הקצרה לעיל, דיני ההקפאה הם מערך סבוך של חוקים ותקנות, המתעדכנים מעת לעת. קיים חוסר אחידות רב בתחום הארנונה בין רשויות מקומיות שונות. סכסוכים בנושאי ארנונה מהווים כר פורה להליכים משפטיים, ואלה מרבים להעסיק את בתי-המשפט. בית-משפט זה קרא למחוקק פעמים רבות לפעול להסדרה כוללת ועדכנית של נושא הארנונה, עד כה - ללא הועיל {ראו, בין היתר, עניין י.בי.סי, פסקאות 41, 44 וההפניות הרבות שם (השופט ע' פוגלמן}. במילותיו של השופט א' רובינשטיין ב-ע"א 10977/03 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' עיריית בני ברק, פורסם באתר נבו (30.08.2006), פסקה א:

"חיובי הארנונה וההתדיינויות סביבם הם מעיין בלתי-נדלה של התדיינויות, באשר לסיווגים, באשר לשיעורים, באשר להקפאות רטרואקטיביות, ובכך לא מיצינו את קשת הפרשיות המוצאות דרכן לבתי-המשפט. עקרונות הארנונה, להבדיל משיעוריה, נקבעים על בסיס מקומי ולא על בסיס ארצי, תוך טלאי על גבי טלאי והבדלים שאינם מוצדקים בין רשויות, ולתיקון הדברים יפה שעה אחת קודם."
{רע"א 2453/13 אלעזר עמר נ' המשיבה,תק-על 2015(2), 1540 (14.04.2015)}

4. תכליתה של הארנונה
ב- רע"א 2911/95 {יוסי אברהם עו"ד נ' עירית רמת גן, פ"ד נג(1), 218 (1999)} קבע בית-המשפט כי הארנונה הכללית הינה תשלום המהווה מקור למימון פעילות השלטון המקומי. הארנונה הכללית מוטלת בצו של הרשות המקומית מכוח סמכות המוענקת לה על-פי דין. הסמכות להטלת ארנונה כללית על נכסים שאינם "אדמת בניין", דהיינו על נכסים שהם אדמה חקלאית, קרקע תפוסה או בניין על-פי סעיף 269 לפקודת העיריות (נוסח חדש), נקבעה בסעיף 274ב לפקודת העיריות.

ב- בג"צ 6741/99 {ארנן יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3), 673 (2001)} נקבע כי רשות מקומית אמורה לדאוג לקהילתה - ולא לכלל המדינה; בהתאם, תכליתה של הארנונה, ככלל, מימון הוצאותיה של הרשות המקומית לצורך אספקת שירותים לתושביה אין היא דומה למיסים אחרים - כלל מדינתיים - שתכליתם לשמש את תושבי המדינה ואת צורכיה בכללם. ככזו, הארנונה - כמו הרשות המקומית באופן כללי - איננה נועדת לשמש ל'קידום מטרות חברתיות מדינתיות/כלליות - כגון עידוד אברכים או עידוד ילודה.

ארנונה כללית המוטלת על בעלים ומחזיקים בתחומי הרשויות המקומיות היא מס שנועד לממן את הוצאותיהן של הרשויות ומהווה את המקור העיקרי לתקציב הרשויות {ראה בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1), 793 (1992)}. רשות מקומית אינה יכולה לפעול ללא תקציב ועל-כן מחוייבת היא לגבות "מס" ממי שנהנה מפעולתה.

ב- ע"א 1130/90{חברת מצות ישראל בע"מ נ' עיריית פתח תקוה, פ"ד מו(4), 778, 785 (1992)} אומר בית-המשפט כי:
"(...) מטרתה העיקרית של הארנונה העירונית היא לאפשר מתן מכלול של שירותים לתושבי העיר (...)"

השתתפות רחבה ושוויונית של כלל הנהנים משירותי הרשות הינה על-כן מאבני היסוד של החקיקה בתחום המיסוי המוניציפאלי {ראה גם בג"צ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3), 673, 685 (2001); בג"צ 4725/07 מרכז משען בע"מ נ' שר הפנים, פורסם באתר נבו (07.08.08); בג"צ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים, פ"ד נז(3), 97, 122 (2003)}.

ב- ע"א 1842/97 {עיריית רמת גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת גן בע"מ, פ"ד נד(5), 15, 47 (2000)} נאמר:

"רשות מקומית מהווה מעין משק סגור להוצאות ולהכנסות, בוודאי כך במיזמים מיוחדים, שלעניינם נקבע במיוחד שהזורע בדמעה הוא אף שיקצור ברינה, שהנהנה הוא אף שיהא המממן. במשק סגור נקפיד ביתר על שוויון ועל צדק בהטלת חיובים ובהענקת זכויות, ולו משום שהקלה בחיוב המוטל על ראובן משמיעה מעצמה הכבדה - או הכבדה יחסית - של החיוב המוטל על שמעון, והענקת זכות-יתר ללוי שקולה כנגד גריעה - או גריעה יחסית - מזכותו של יהודה."

הואיל וארנונה היא במהותה מס המשולם תמורת מכלול השירותים הציבוריים שהרשות המקומית חייבת לספקם על-פי דין לכל תושביה, אין בהכרח זיקה בין היקף המס המשולם על-ידי כל נישום לבין היקף השירותים שהוא מקבל {ראה ה' רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין ונורית לב ארנונה עירונית, ספר ראשון 307 (2001)}. זאת ועוד, מעגל הנהנים מהשירותים המוניצפלים עשוי להיות רחב ממעגל החייבים בתשלום הארנונה ובהם גם גורמים שאינם משתתפים ככל ועיקר בנטל המס. כך למשל כל מי שמגיע לשטחי הרשות המקומית, בין לביקור, לעבודה או לכל צורך אחר, נהנה מהשירותים המוניצפליים; הוא נהנה מהכבישים, מהתאורה ברחובות, מהגנים הציבוריים וכדומה. הנאה זו מהשירותים שמספקת הרשות אינה מטילה על הנהנה חובת תשלום מס (בשונה מחובת תשלום "מחיר" עבור שירותים מסויימים {ראה למשל בג"צ 8676/00 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' עיריית רעננה, פ"ד נט(2), 210 (2004)}. כך גם יהנו מהשירתים שנותנת הרשות המקומית תשובי רשויות סמוכות העוברים בכבישים שבשטח הרשות וכדומה וכך ייהנו מהשירותים גם גורמים המחזיקים נכסים בשטח הרשות אולם פטורים מתשלומי הארנונה {עת"מ (חי') 40544-01-11 סאמר חמזה ואח' נ' מועצה מקומית בית ג'אן ואח', תק-מח 2011(3), 9903 (01.09.2011)}.

5. תחולה ופרשנות דיני המס
א. כללי
הארנונה הינה מס על כל המשתמע מכך. על טיבה של הארנונה עמד ד"ר אהרון נמדר בספרו דיני מיסים (מיסוי מקרקעין) וכך הוא אמר:

"רשות מקומית מגישה שירותים שונים לתושביה וגובה מהם תשלומי אגרות, היטלים ודמי השתתפות. בהבדל מתשלומים אלה הנגבים בעבור שירות שהרשות מגישה לאזרח, ארנונה הינה תשלום שמשלם אדם דרך כפיה לרשות ציבורית מבלי לקבל תמורה ישירה בעד כספו.
תושבי הרשות המקומית נהנים בסופו-של-דבר ממכלול של שירותים שונים הממומנים באמצעות הארנונה, אך תמורה זו הינה עקיפה ואינה קשורה לגובה תשלום המס. מכאן שארנונה מטבעה הינה מס בהבדל אחד, שהמס משולם לרשות מקומית ולא לשלטון המרכזי."{עמ' 392}

כאמור, ארנונה הינה מס במהותה ולכן היא מוטלת ללא כל זיקה לשרות הניתן ונגבית היא מבלי שהעיריה נותנת כנגדה כל תמורה ישירה {על ההבחנה בין דמי השתתפות, היטל ומס - ראה ביתר פירוט ב- ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה ואח' נ' ש. שרף ואח', פ"ד לז(4), 57} {בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים נ' עירית קריית אתא, פ"ד מו(1), 793 (17.02.1992)}.

על-כן גם חלים בכל עניין פרשני שלהם דיני הפרשנות שלהלן.

ככלל, פרשנות דיני המס אינה שונה מפרשנות כל חוק אחר. על הליך הפרשנות הראוי עמד הנשיא ברק בפסק-הדין המנחה בעניין זה - ע"א 165/82 {קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2), 70 (1985)}:

"כמו כל חוק אחר, גם לעניין חוק מס נקודת המוצא היא לשון החוק, והשאלה היא, אם לאפשרויות השונות יש עיגון, ולו מינמאלי, בלשון ההוראה. מבין האפשרויות הלשוניות השונות יש לבחור אותה אפשרות, המגשימה את מטרתה של חקיקת המס. לעיתים מטרת החקיקה היא הטלת מס, ולעיתים מטרתה היא פטור ממס. בזו כבזו על הפרשן ליתן אותו פירוש, המביא להגשמת תכלית החקיקה. אין עליו לפרש את החוק לטובת הנישום... כשם שאין עליו לפרשו לרעתו. טובתו של נישום אחד היא לעיתים רעתו של נישום אחר. אין עליו לפרש את החוק באופן דווקני, כשם שאין עליו לפרשו באופן ליבראלי." (עניין חצור, לעיל, בעמ' 75)

בין התכליות העיקריות שעומדות בבסיס חקיקת המס נמצאות הבטחת הכנסה לרשות הציבורית, ומטרות בעלות אופי חברתי, הכוללות עידוד והגשמת פעולות רצויות, המניבות תועלת לציבור, ומאבק בתופעות שליליות. כמו-כן מתקיימות מספר חזקות: חזקה כי דבר החקיקה מבקש להשיג תוצאות צודקות, סבירות והגיוניות; חזקה שתכלית החוק היא למנוע השתמטות ממנו או את עקיפתו; חזקה שתכלית החוק שואפת להרמוניה נורמטיבית {אהרן ברק "פרשנות דיני המיסים", מיסים יא/4 (1997) א-1, בעמ' א-7, א-8}.

במידה שמוצה הניתוח הלשוני והתכליתי של החוק, והשופט טרם הגיע לתשובה באשר לשאלה המונחת בפניו, עליו לפרש את החוק בהתאם לעקרונות הכלליים של השיטה. כאשר מדובר בחקיקת מס אחד העקרונות הרלוונטיים הוא שמירה על קניין הפרט והגנה עליו מפני התערבות שלטונית (עניין חצור, לעיל, בעמ' 76). לפיכך, במידה שלא נמצאה תשובה, כאמור, במסגרת הפרשנות התכליתית, יש לפרש את הוראת המס לטובת הנישום (ברק, לעיל, בעמ' א-11). {רע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח בעמ ואח' נ' עיריית הרצליה, תק-על 2006(2), 4846 (14.05.2006); עת"מ (חי') 40544-01-11 סאמר חמזה ואח' נ' מועצה מקומית בית ג'אן ואח', תק-מח 2011(3), 9903 (01.09.2011)}.

ב. אבחנה בין דמי השתתפות היטל ומס
ב- ע"א 620/82 {מועצת עיריית הרצליה ואח' נ' שמחה וורדה רשף, פ"ד לז(4), 57 (18.09.1983)} נקבע לעניין האבחנה כלהלן:

"במרוצת השנים, תוך כדי דיון בסוגיות דומות, התברר וגם נקבע, כי מושגים אלה אינם חד-משמעיים, וטעונים הם הבהרה. בפסיקה מנחה בנושא זה ניסה בית-משפט זה לקבוע, ככל שניתן, קריטריונים להבחנה הראויה בין כל אחר מהמושגים דלעיל.
ב- בג"צ 198/75, בעמ' 297, מאמץ בית-משפט זה, בחוות-דעתו של כב' השופט שמגר (כתוארו אז), הבחנה, שנעשתה על-ידי כב' השופט ויתקון בשבתו עדיין בבית-המשפט המחוזי בירושלים ב- ת"א (יר') 48/53, בעמ' 63. ההבחנה היא כדלהלן:

'מבחינים בין שלושת אלה: מס, אגרה ותרומה... (מקובל בפסקי-הדין כי תרומה ודמי השתתפות, מבחינת המשמעות - זהים הם - ד' ל') כולם הם תשלומי כפיה שאדם חייב לשלמם לרשות ציבורית. לגבי מס אין כל זיקה בין התשלום ובין שרות כלשהו הניתן למשלם המס האינדיבידואלי. גם אגרה אינה משתלמת ,תמורת' שרות מסויים במשמעותה הכלכלית של המלה ,תמורה', אם כי יש כאן יחס סיבתי בין הצורך בתשלום ובין מתן השרות המבוקש. בזה נבדלים מס ואגרה מן ה,מחיר'... המשתלם תמורת שרותים מסויימים, שרשויות ציבוריות נוהגות לתתם לפעמים...
המונח CONTRIBUTION (דהיינו דמי השתתפות או תרומה - ד ל') עומד בגבול בין מס ומחיר. זוהי תרומת חובה המורמת על בעלי נכסים לשם מימון שיפורים מיוחדים העלולים להשביח את ערכם.....'

בהמשך קובע כב' השופט שמגר, שם, בעמ' 297, כי:

'אפיים המתואר של 'דמי השתתפות', היינו זיקת החובה שלהן להוצאות מוגדרות, להבדיל ממס הבא לספק משאבים כספיים לקופתה של הרשות, אשר אינם נושאים תווית-זיהוי מבחינת ייעודם ואשר השימוש בהן כפוף רק לדיני התקציב הרלבנטיים...'

(ראה לעניין זה גם ספרם של המלומדים א' ויתקון ו- י' נאמן דיני מיסים - מיסי הכנסה, עזבון ושבח (שוקן, מהדורה 4, תשכ"ט) 8)

ב- ע"א 263/78, בעמ' 764, מוצאים אנו את ההבחנה שבין דמי השתתפות להיטל, וכך נאמר:

'ההבדל שבין 'דמי השתתפות' בהוצאות, כפי שניתן היה לגבותם לעניין התקנת ביוב לפי הפקודה שקדמה לחוק, לבין ,ההיטל' שרשות מקומית רשאית להטילו עתה.... הוא שאין ,דמי השתתפות' אלא בהוצאות אשר כבר הוצאו בפועל ממש, ואילו ,היטל' יכול ויממן ההוצאות שייעשו רק לעתיד לבוא. אבל הצד השווה שבהם ששניהם לעולם באים אך לשפות את הרשות בהוצאותיה להתקנת ביוב, ולא להעשירה מעבר להוצאותיה אלה.'

בענייננו ובחוק בדבר התקנת ביוב מדובר בחוקים שונים אך בסוגיה זהה במהותה.
אוסיף ואדגיש, להבהרת הדברים, כי בניגוד לשני אלה - דמי השתתפות והיטל - מס מוטל ללא כל זיקה לשירות, הניתן על-ידי הרשות המקומית.
בכך טמון ההבדל הקובע והעיקרי שבין דמי השתתפות והיטל מחד גיסא לבין מס ממש מאידך גיסא.

בנושא זה עצמו הרחיב בית-משפט זה את הדיבור גם ב- ע"א 649/71. כב' השופט ברנזון עמד בפסק-דין זה על השוני, ככל שאפשר להגדירו, בין אגרות, היטלים או דמי השתתפות לפי סעיף 251 לפקודת העיריות (נוסח חדש).
וכך קבע בין היתר, בעמ' 33:

'באופן כללי ביותר הייתי אומר כי אגרה, במהותה, היא כמו מס או ארנונה, אלא ששעה שאלה ניתנים לגביה בלי מתן תמורה ישירה מצד העיריה, תשלום אגרה לפי טיבה הוא בבחינת תשלום עבור שירות או טובת הנאה שהמשלם מקבל מהעיריה הגובה את האגרה. ב- בג"צ 202/68, פ"ד כב(2), 398, הוסבר כי אגרה משתלמת אמנם עקב שירות, אך אין שיעורה חייב להלום את ערך השירות, או עלותו. וכבר נאמר קודם לכן ב- ע"א 43/53, פ"ד ט', עמ' 869, כי אגרה נגבית בדרך-כלל עבור שירות שהנהנים ממנו חייבים בתשלומה, ואולם ,מידת ההנאה בהשוואה לגובה האגרה אינה יכולה לשמש נושא לבדיקתו של בית-המשפט, כל עוד שהאגרה הוטלה בהתאם לחוק ואין היא מפלה בין איש לרעהו בעלי מעמד שווה ואינה שרירותית ובלתי-הגיונית לחלוטין.'

אשר למושג היטל, רואה בו כב' השופט ברנזון חיוב הקרוב יותר למס או לארנונה מאשר לאגרה, אולם אין לשייכו באופן מוחלט לכאן או לכאן, וכל מקרה ראוי שייבחן עלפי הוראותיו הכלליות של החוק המיוחד, שעל- פיו מוטל ההיטל.

יש שההיטל מנותק באופן ברור מכל זיקה לתמורה או לשירות הניתנים בקשר אליו, ואז ההיטל כמוהו כמס, אך יש שההיטל קשור לשירות או לתמורה הניתנים מכוח אותו חוק ובעזרת המשאבים המתקבלים מגביית סכום ההיטל, ואז ההיטל כמוהו כאגרה."

6. ועד מקומי - גביית ארנונה
כלל יסוד הוא בשיטתנו כי מס יש להטיל בחוק או מכוחו (וראו סעיף 1 לחוק יסוד: משק המדינה: "מיסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על-פיו; הוא הדין לגבי אגרות").

הכפיפות של הוועד המקומי במועצה אזורית למועצה האזורית ותחומי סמכויותיו של הוועד המקומי, מוסדרים בפקודת המועצות המקומית (נוסח חדש) (להלן: "פקודת המועצות") ובצו המועצות המקומיות (מועצות איזוריות), התשי"ח-1958 (להלן: "צו המועצות המקומיות"), שהוצא מכוחה. על חיקוקים אלו ויחס הכפיפות של הוועד למועצה, נכתב כי החיקוקים:

"מעצבים מבנה משפטי דו-ריבדי של המועצה האזורית, על דרך חלוקת הממשל בין סמכויות המועצה האזורית כגוף-על המופקד על ניהולם של הישובים שבמסגרתה, לבין הוועדים המקומיים שבתחומה, אשר נבחרו על-ידי הישובים השונים לנהל את ענייניהם. המועצה האזורית היא הדרג השלטוני העליון של האזור, והיא מיוצגת בתור ישות משפטית נפרדת, את האזור כולו, ובסמכותה לטפל ולפעול בכל עניין הנוגע לציבור בתחום המועצה (סעיף 63 לצו המועצות האזוריות)... ברובד הבסיסי של השלטון המקומי נמצא הוועד המקומי, המופקד על ניהול ענייני הישוב בתחום המועצה האזורית..."

{עע"מ 146/04 חיים דימנשטיין ואח' נ' ועד מקומי מושב משמר השבעה ואח' (16.03.06) והופיע באתר בתי-המשפט) פסק-דין זה ניתן בערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בת"א (כב' השופטת קובו) ב- עת"מ 1471/02 חיים דימנשטיין ואח' נ' ועד מקומי מושב משמר השבעה ואח', פורסם באתר נבו (14.09.03}

סמכותו של הוועד המקומי להטיל ארנונה קבועה בסעיף 133(א) לצו המועצות המקומיות. הסעיף, כנוסחו במועד הרלוונטי לנו (טרם התיקון מיום 14.07.04, אשר נכנס לתוקף ב- 01.01.05), קובע כדלקמן:

"133(א) ועד מקומי רשאי להטיל, בתחום הנהלתו, כל מס או ארנונה כללית שהמועצה רשאית להטילם לפי סעיף 68(א), ולפי חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן - חוק ההסדרים) והתקנות שהותקנו לפיו (להלן - התקנות), ובכפוף למגבלות לוועד שנקבעו בהם, ובלבד שהועד יקבל לכל פעולה כזו את אישור המועצה." (ההדגש שלי, ש.ש)

סמכות זו מעוגנת גם בסעיף 3(1) לפקודת המועצות המקומיות, הקובע כי צו כינון של מועצה מקומית יכול להורות על:

"הקמת ועדים מקומיים בכפרים או בחלקים מהם ... סמכויותיהם וחובותיהם, לרבות הסמכות להטיל על נכסים או אנשים שבאזור-שיפוטם ארנונות, היטלים, אגרות ודמי השתתפות."

הפסיקה הכירה בסמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונה נוספת לזו המוטלת על-ידי מועצה אזורית שבה שוכן הישוב אשר מינה את הוועד המקומי {פסק-דין דימנשטיין וראו גם א' וינוגרד דיני רשויות מקומיות, כרך ב' (מהדורה חמישית, 1998), 613}. כעולה מהסיפא של סעיף 133(א) המצוטט, נדרשים לגבי ארנונה, כמו לגבי מיסים מוניציפליים אחרים, אישור המועצה להטלתם על-ידי הוועד המקומי. כן נדרש על-פי אותו סעיף כי המיסים שיוטלו על-ידי הוועד יהיו לפי סעיף 68(א), לצו המועצות האיזוריות ולפי חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: "חוק ההסדרים") {עת"מ (חי') 2443/04 חיים צ'מני ואח' נ' ועד מקומי מושב בצת ואח', תק-מח 2006(2), 3946 (10.05.2006)}.

7. "אגודה מוניציפלית"
"האגודות לשירותים מוניציפאליים" נרשמו כאגודות שיתופיות להתיישבות קהילתית בע"מ. המטרות והתפקידים שיועדו לאגודות המוניציפאליות הוגדרו בתקנוני ההתאגדות של האגודות. האגודות המוניציפאליות רואות עצמן כרשות המוניציפאלית של הישוב, ובתור שכזו, כמי שממלא את התפקידים והסמכויות של הרשות המקומית. הישובים בהם מדובר הם ישובים המצויים במסגרת מועצות אזוריות.

הקמתן של מועצות אזוריות, סמכויותיהן, תפקידיהן וניהולן מוסדרים בצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן: "הצו"), אשר הוצא על-ידי שר הפנים מכוח סמכותו לפי פקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש).

בהתאם לסעיף 3 לפקודה ניתן לקבוע בצו הוראות בדבר הקמת ועדים מקומיים בישובים המרכיבים את המועצה האזורית, וכן הוראות בדבר סמכויותיו וחובותיו של ועד מקומי, הוראות בדבר האצלת תפקידים של המועצה המקומית לוועד המקומי והוראות הנוגעות לתיאום סמכויות ביניהם.

בסעיף 90 בפרק 14 לצו נקבע, כי כל ישוב במועצה אזורית יתנהל על-ידי ועד מקומי. בסע' 132 לצו נקבע, כי סמכויות ועד מקומי תהיינה כסמכויות המועצה האזורית הקבועות בסעיף 63 לצו. סמכויות אלה יוקנו לוועד המקומי ככל שהמועצה אינה עושה בהן שימוש.

ב"ישוב שיתופי", כהגדרתו בסעיף 1 לצו, פועלים שני גופים מקומיים אשר להם סמכויות ניהול - הוועד המקומי וועד ההנהלה של האגודה השיתופית. בצו נקבע "עקרון זהות הוועדים", לפיו כחברי הוועד המקומי בישוב שיתופי יכהנו חברי ועד ההנהלה של האגודה השיתופית, וכך בסעיף 91 לצו:

"חברי הוועד המקומי ביישוב שיתופי יהיו האנשים שהם אותה שעה, על-פי תקנותיו, חברי ועד היישוב או מזכירותו או הנהלתו."

אולם, על-אף הזהות בהרכב הפרסונאלי של שני הגופים, נשמרת האבחנה המשפטית בין שני הגופים ומעמדו המשפטי השונה של כל אחד מהם. בעוד ועד ההנהלה של האגודה הוא אורגן מתחום המשפט הפרטי, שחובותיו ותפקידיו מוגדרים בחוזה, הוא תקנון האגודה, וסמכותו משתרעת רק על חברי האגודה, הרי שהועד המקומי של הישוב הינו אורגן מתחום המשפט הציבורי, שתפקידיו וחובותיו קבועים בדין וסמכותו פרושה על כל תושבי הישוב.

{בג"צ 258/85 עמר נ' פרץ, חבר ההנהלה המקומית מושב שחר ואח', פ"ד מב(3), 487 (1988). בית-המשפט העליון חזר על הלכה זו גם ב- בג"צ 921/89 מנחם נ' רשם האגודות השיתופיות ואח', פ"ד מד(1), 516, 518-517 (1990)}

פרופ' אוטולנגי עמדה על הדיכוטומיה שבעצם קיומו של ועד מקומי, הכפוף למשפט הציבורי, לצידה של אגודה שיתופית, המנויה בתחום המשפט הפרטי:

"מצד אחד, הנהלת תאגיד מתחום המשפט הפרטי, הנבחרת על-ידי חבריו לנהל את ענייני היישוב בו התאגדו ברצונם לחיות באורח חיים מסויים; ומצד אחר, הנהלת מקום יישוב הכפופה למשפט הציבורי בהיותה נמנית עם רשויות השלטון המקומי."
{פרופ' סמדר אוטולנגי "החלטות המינהל - תחילת סופה של ההתיישבות החקלאית?", עיוני משפט כא 581, תשנ"ח, עמ' 213}

סמכויות הוועד המקומי
אין מחלוקת כי הוועד המקומי רשאי לגבות מס מוניציפאלי. המועצה מאשרת מדי שנה לוועד המקומי במסגרת תקציב הישוב, את הטלתם וגבייתם של מיסי הישוב, זאת בהתאם לקבוע בסעיף 133 לצו.

לעניין זה נקבע ב- ע"א (נצ') 2196/02 {ועד מקומי רמות נ' לוי, תק-מח 2003(2), 550 (2003)}:

"פסקה א' לסעיף 133 מבחינה בין מס לבין ארנונה וקובעת, כי על הוועד לקבל אישור המועצה להטלתם. על כך אין חולק. ... איננו רואים כל מניעה כי אישור כזה יינתן במסגרת הצעת תקציב שהיישוב מגיש למועצה, אם ובמידה שניתן להסיק ממנו את שיעור המס שהועד מבקש להטיל על התושבים. כבר פסקנו בעבר כי דרכי מתן האישור הן גמישות."
מערכת היחסים בין חברי האגודה לבין האגודה מוסדרים על-ידי התקנון, וכבר נפסק כי:

"התקנון הוא הסכם בין האגודה לבין חבריה המסדיר את היחסים המשפטיים ביניהם וקובע את הזכויות והחובות ההדדיות שלהם."

עוד נקבע, כי "אופיו החוזי של התקנון מחייב הכרה בחופש הצדדים לקבוע את האופן שבו ינהלו את חייהם המשותפים... בנוסף, התקנון אף עבר תחת שבט ביקורתו של רשם האגודות השיתופיות, וביקורת זו הינה ביקורת כבדת משקל, ובית-משפט לא יתערב בה, אלא אם החלטת הרשם פגומה בטעות משפטית מהותית, והצדק מחייב את התערבותו של בית-המשפט."
{ע"א 4245/00 לאה חן נ' קיבוץ תל קציר אגודה שיתופית,פורסם באתר נבו (11.08.03)}

ב- ע"א 524/88, 525 {"פרי העמק" - אגודה חקלאית שיתופית בע"מ ואח' נ' שדה יעקב ואח', פ"ד מה(4), 529 (1991)}, נקבע:

"אגודה שיתופית, המוקמת על-פי פקודת האגודות השיתופיות, היא אישיות משפטית... היחסים בין החברה לבין חבריה ובינם לבין עצמם מוסדרים על-ידי התקנון, המהווה חוזה בין הצדדים לו.זהו "חוזה סטטוטורי", הניתן לשינוי בהחלטה מיוחדת של האסיפה הכללית".

ובהמשך:

"עם הקמתה של אגודה שיתופית ניתן תוקף לתקנון של האגודה השיתופית כמסמך בסיסי של האגודה השיתופית. התקנון קובע את הכוחות והסמכויות של האורגנים השונים, ומבחינה זו הוא חלק מהמשפט "החוקתי" שלה, אשר כוחו נובע מהסמכויות "השלטוניות" המצויות בידי האסיפה הכללית... לאור האופי החוזי של התקנון, אם בתקנון המקורי של אגודה שיתופית קבועה הוראה, לפיה על-פי החלטת האסיפה הכללית חבר באגודה חייב להשתתף בכיסוי הוצאותיה, הרי הוראה זו מטילה חובה חוזית על החברים המייסדים ועל החברים המצטרפים להשתתף בחובות האגודה."

מטרת התקנון הינה ליצור מסגרת משפטית שבה יפורטו הוראות נורמטיביות, המגדירות את המותר והאסור, ואת מה שניתן או לא ניתן לעשות במסגרת היחסים שבין הצדדים.

לעניין הסמכה ספציפית נאמר מפי השופט מלץ ב- ע"א 788/87 {לוי נ' כפר פינס, פ"ד מד(2), 52 (1990)}:

"לפיכך, אין טעם לחפש בתקנון הרשאה להסמכה ספציפית ומפורשת לכל פעולה ופעולה של האגודה או להסיק מסקנות מהיעדרה של הרשאה ספציפית כזאת. מטבע הדברים ניתן למצוא בו רק מטרות כלליות מעין מטרות על, במסגרת ביצוען של אותן מטרות כלליות מסמיך התקנון את המשיבה בדרך-כלל לעשות כל דבר הנחוץ לשם השגת מטרות האגודה. זוהי המסגרת שעל-פיה נמדדת כל פעולה פרטית של האגודה. כל פירוש אחר יגרום למצב אבסורדי..." (שם, עמ' 56).

עיננו הרואות, כי האגודה מוסמכת על-פי התקנון, אשר עובר, כאמור, תחת שבט ביקורתו של רשם האגודות השיתופיות, למלא תפקיד של רשות מוניציפאלית, זאת לרבות גביית מיסים מוניציפאליים, שיאפשרו את ניהול הישוב. התקנון מסמיך את האגודה לעשות כל דבר הנחוץ להשגת מטרותיה, כאשר בגדר מטרות אלה נכללת גם המטרה של מתן שירותים לקהילה, כגון שירותי תרבות, חינוך, דת, פיתוח וטיפוח הסביבה וכד' {תא"מ (ת"א) 63587-07 ועד מקומי נווה צוף - חלמיש ואח' נ' וינברג אפרים, תק-של 2012(3), 2413 (02.07.2012)}.

8. אגרת פינוי אשפה - ארנונה היא במשמע
ב-רע"א 1816/97 {מדינת ישראל נ' עיריית חיפה, פ"ד נד(2), 16 (2000)} נקבע כי אגרת פינוי אשפה היא במהותה ארנונה ועל-כן גוף הפטור מתשלום ארנונה, יופטר גם מתשלום אגרת פינוי אשפה.

בעקבות פסק-דין זה, ואף במהלך ההליכים בתיק האמור, החלו רשויות מקומיות לבחון את חיובי הארנונה לגבי גופים שונים אשר חוייבו עד אותה עת בתשלומי אגרת פינוי אשפה בלבד. תוצאת בדיקה זו הוכיחה כי מתברר שגופים רבים אשר שילמו בעבר אגרת פינוי אשפה בלבד אינם זכאים לפטור מארנונה כלל ועיקר. במקרים מסויימים אף הוגשו תביעות כספיות, בין לתשלום יתרת ארנונה עבור השנים שעברו ובין תביעות להשבת אגרת האשפה ששולמה על-ידי גופים פטורים {ת.א. (חי') 3652/06 עיריית חיפה נ' חברת לינת הצדק בע"מ, פורסם באתר נבו (23.12.07); ע"א 546/04 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, פורסם באתר נבו(20.08.09)}.

{עת"מ (חי') 589-08 הרשות לחינוך והכשרה ימיים נ' מדינת ישראל ואח', תק-מח 2009(4), 4213 (10.11.2009)}

9. גביית ארנונה בטעות
הלכה היא כי מקום שרשות טועה ואינה גובה מס המגיע מהאזרח, אין לכפות עליה להמשיך בטעותה. אינטרס הציבור מחייב את תיקון הטעות שהרי הענקת פטור למי שאינו זכאי לכך, מטילה מעמסה כספית מיותרת על הציבור כולו {ראה ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עירית טירת הכרמל, פ"ד נו(2), 773, 783 (2002); ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת המים בע"מ, פ"ד נד(2), 433 (2000); יצחק זמיר הסמכות המינהלית, כרך ב' 1004 (תשנ"ו)).
{עת"מ (חי') 589-08 הרשות לחינוך והכשרה ימיים נ' מדינת ישראל ואח', תק-מח 2009(4), 4213(10.11.2009)}

10. עקרון החוקיות והתחום הטריטוריאלי בו מוסמכת המועצה להטיל ארנונה
סמכותה של רשות מקומית להטיל על האזרח לשאת בתשלומי מס - וכאמור ארנונה הינה מס - כפופה ככל, סמכות שילטונית, לעיקרון החוקיות (ראה ד' ברק ארז משפט מינהלי, כרך א', עמ' 110 (2010)). משמעו של העיקרון הינה כי הרשות אינה רשאית להטיל על אזרח לשאת בתשלום חובה כלשהו, לרבות תשלום מס, אלא אם הוסמכה מפורשות לעשות כן {ראה למשל בג"צ 7351/03 ועד הורים עירוני ראשון-לציון נ' שרת החינוך, התרבות והספורט, פורסם באתר נבו (18.07.2005)}. ביטוי מפורש לעיקרון זה מצוי בסעיף 1(א) לחוק יסוד משק המדינה הקובע כי "מיסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על-פיו; הוא הדין לגבי אגרות".

בתי-משפט חזרו והדגישו אין ספור פעמים, בהקשרים שונים, כי בהיעדרה של הסמכה חוקית, מנועה הרשות המינהלית מלדרוש מהאזרח תשלומי חובה.

כך למשל נאמר ב- ע"א 7368/06 {דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה, מר צבי גוב-ארי, פורסם באתר נבו (27.06.2011)}:

"סמכותן של רשויות מקומיות לגבות תשלומי חובה מותנית ומתוחמת להוראות החוק המתאימות. סמכות זו אינה נתונה לשיקול-דעת הרשות, ואין בכוחה להתנות על סמכות זו בהסדרים הסכמיים. סטיה של רשות ציבורית מהוראות הדין באשר לגדריהם של תשלומי החובה פוגעת פגיעה קשה ביסודות שלטון החוק. לסטיה כזו תיתכנה שתי פנים: הפן האחד - חיוב בתשלום חובה בלא מקור בדין. הפן האחר - מתן פטורים מתשלומי חובה שלא על-פי ההסדר הקבוע בדין. הפן הראשון עשוי לכרוך הטלת נטל כבד של תשלומי חובה על פרט או פרטים מסויימים, שאינו נטל משותף הרובץ על אחרים. התנהלות כזו עשויה לפגוע בשוויון ולהיות נגועה בשרירות ובהפלייה. היא פותחת פתח מסוכן למעשי שחיתות. היא עלולה לפגוע בקניינו של הפרט ללא הצדקה ועוגן מספקים. מנגד - הפן השני, מתן פטורים מתשלומי חובה, מנוגד אף הוא לדין ולעיקרי המינהל התקין. גם הוא פותח פתח להפליה ולשחיתות. גם בו יש כדי להיטיב עם האחד, וכדי להעמיס נטל נוסף על האחר לצורך סיפוק צרכי הכלל."
{עת"מ (חי') 40544-01-11 סאמר חמזה ואח' נ' מועצה מקומית בית ג'אן ואח', תק-מח 2011(3), 9903 (01.09.2011)}

גביית מס ללא הסמכה מפורשת בדין מהווה על-כן פגיעה בזכויותיו החוקתיות של הפרט {ראה ע"א 1761/02 רשות העתיקות נ' מפעלי תחנות בע"מ, פ"ד ס(4), 545, 561 (2006); ע"א 11371/05 המועצה האזורית באר טוביה נ' ישפרו - חברה ישראלית להשכרת מבנים בע"מ, פורסם באתר נבו (20.02.08), פסקה 12; בג"צ 7186/06 מלינובסקי נ' עיריית חולון, פורסם באתר נבו (29.12.2009); י' אדרעי מבוא לתורת המיסים, 15- 16, 32- 33 (2008); אהרן נמדר מס הכנסה 36- 38 (מהדורה שלישית, 2010)}.

מהו מקור סמכותה של המועצה לדרוש תשלומי ארנונה? בעבר מצויה היתה סמכותה של המועצה בהוראות צו המועצות המקומיות א. עם חקיקת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, בוטלו ההוראות שהיו קבועות בסעיפים 153 ו- 155 לצו המועצות ונקבע לגבי סמכותה של הרשות המקומית להטיל ארנונה (סעיף 8(א)):

מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בניין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס (ההדגשה שלי - נ.ז.).

בצו המועצות המקומית א נאמר בסעיף 152 כי המועצה מוסמכת להטיל ארנונה, אך ברור כי סמכותה זו מוגבלת להטלת ארנונה על נכסים שבתחום שיפוטה בהתאם לחוק ההסדרים. כך גם נאמר מפורשות לגבי סמכויותיה הכלליות של המועצה - בסעיף 146 לצו (ראה גם ה' רוסטוביץ הנ"ל עמ' 307).

שילוב של עקרון החוקיות והתחום הטריטוריאלי בו מוסמכת המועצה להטיל ארנונה, מחייב את המסקנה כי משלוח דרישות ארנונה לעותרים בגין החזקת מקרקעין המצויים מחוץ לשטח שיפוטה של המועצה, בטל בשל אי-חוקיות. כך גם סברו שני יועציה המשפטיים של המועצה {ראה גם הדיון ב- עמ"נ (חי') 204/05 כרמל אולפינים בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית חיפה, פורסם באתר נבו (31.07.2005)}.

{עת"מ (חי') 40544-01-11 סאמר חמזה ואח' נ' מועצה מקומית בית ג'אן ואח', תק-מח 2011(3), 9903 (01.09.2011)}

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

ארנונה - נישום - נכסים וסיווג - מבוא