היטלים מכוח חוקי העזר

1. כללי
היטל הסלילה הורתו באחד משנים: בחוקי העזר מכוח פקודת העיריות או מהוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965.

ב- עא (יר') 5242/04 {עיריית בית שמש ואח' נ' ד' רוטשטיין חברה לבניין ונכסים בע"מ, תק-מח 2004(3), 3686 (25.08.2004)} נאמר:

"ואכן, מפסק-הדין שניתן ב- ע"א 684/78 עיריית רמת-גן נ' דויטש, פ"ד לד(1), 100 (1979) עולה, כי משבחרה הרשות המוניציפאלית להטיל על בעל הנכס את החובה לבצע עבודה כלשהי, במסגרת חוק העזר הרלוונטי, הרי שסמכותה לפעול במקומו אגב חיובו בהוצאות מותנית במסירת הודעה והתראה לידו בהתאם (עמ' 104 מול ג'-ד'). לעומת-זאת, מקום שרשות מוניציפאלית בחרה שלא להשתמש בסמכותה להטיל ביצועה של עבודה כלשהי על בעלי הנכסים, תוך שהיא מייחדת לעצמה מלכתחילה את סמכותה לעשות כן בעצמה, אין הפעלת הסמכות כפופה לחובת ההודעה האמורה (עמ' 104 מול ד'-ו'). במקרה דנן חוק העזר בדבר שמירת הסדר והניקיון אינו מעניק לעיריה את זכות הבחירה, שכן לפי סעיף 19(א) חובת העשיה מוטלת על בעל הנכס. רק אם הלה לא ימלא כראוי אחר חובתו זו, קמה לעיריה הסמכות השיורית מכוח סעיף 255 לפקודת העיריות (נוסח חדש), בכפיפות לתנאים הנקובים בסעיף 256 וסעיף 52 לחוק העזר (השוו: ע"א 26/72 עיריית הרצליה נ' שטקין, פ"ד כז(1), 267 (1973) וכן הביאורים להלכה שנפסקה שם, כפי שהובאו ב- ע"א 684/78 דויטש הנ"ל, בעמ' 104-105)."

2. היטל סלילה מכוח חוקי העזר
ב- עת"מ (חי') 28396-06-15 {אלייד נדלן בע"מ נ' עיריית חיפה, תק-מח 2016(2), 1019 (07.04.2016)} טענתה המרכזית של העותרת היא כי שולמו או חזקה ששולמו תשלומי עבר של דמי השתתפות בגין הסלילה מכוח חוק העזר סלילה 1963.

בדחותו את הטענה קובע בית-המשפט כי:

"אלא שטענה זו אינה מסייעת לעותרת. גם אם בוצעו עבודות עובר לשנת 1982, במהלך תוקפו של חוק העזר משנת 1963, תשלום היטלים מכוח חוק שיוצר חבות בשיטת דמי השתתפות אינו מהווה פטור תשלום בגין חוק העזר משנת 2008 ששיטתו שיטת ההיטלים ואפנה בעניין זה ל- עע"ם 2407/11 מגן גילוון באבץ חם בע"מ ני עיריה חיפה,פורסם באתר נבו (05.03.2013):

"יש לזכור את השינוי שהתחולל בשיטת המימון לסלילת הכבישים, אותו גובות הרשויות המקומיות. בעבר רווחה שיטת דמי השתתפות: מבעלי הנכסים הגובלים בכביש נגבה שיעור מסויים מתוך ההוצאות שהוצאו בפועל בגין סלילת הכביש. כך היה גם בהקשר של עיריית חיפה, אשר בחוק העזר שלה משנת 1963 מצויין במפורש כי מדובר ב"דמי השתתפות" בגין סלילת הכביש. אלא שחוק העזר החדש משנת 2008 שינה את התפיסה. מעתה, ההיטל אינו מבוסס על ההוצאות שהוציאה העיריה בפועל (שיטת דמי ההשתתפות), אלא על תעריף קבוע שמחושב לפי עלות ממוצעת של סלילת הכבישים בעיר כולה (שיטת ההיטלים). ההשלכה לענייננו היא זו: גם לוּ היה נקבע שהמערערת עמדה בחובתה על-פי חוק העזר 1963, כאשר השתתפה במימון סלילת רחוב הדגן באמצעות סלילה עצמית, אין בכך כדי לפטור אותה מתשלום היטל סלילה על-פי חוק העזר החדש."

תשלום דמי השתתפות בגין סלילת כביש בעבר, גם אם היה כזה, אינו פוטר מחבות בתשלום בגין אירוע מגבש חבות שארע לאחר שינוי שיטת החיוב לשיטת ההיטלים. (אפשרות הפחתה בחיוב בגין תשלומי דמי השתתפות בעבר, קיימת על-פי סעיף 5(א) לחוק העזר כשמדובר בעבודות סלילת מדרכה או התקנת תאורה, אפשרות זו לא רלבנטית במקרה שלפניי, בו מדובר על עבודות סלילה מסיביות. מקיומו של סעיף 5(א) הנ"ל ותחולתו המוגבלת, ניתן להסיק כי במקרים האחרים בהם מדובר בסלילת כביש של ממש, לא יובאו בחשבון תשלומי עבר ששולמו על-פי שיטת דמי ההשתתפות, ראה לעניין חוק-עזר דומה את קביעת בית-המשפט העליון באותו נושא, ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חברת מאיר סדי בע"מ, פורסם באתר נבו (13.07.1998)).

בניגוד לנטען על-ידי העותרת לא הוכח קיומו של אירוע מגבש חבות לאחר המעבר לחוק העזר לפי שיטת ההיטלים, אלא רק בחודש נובמבר 2014 ובגין עבודות סלילה אלו על העותרת לשאת בהיטלים במלואם.

8. למעלה מן הצורך אציין כי העותרת לא הביאה ראיה לתשלום כל שהוא לעיריה של היטלי סלילה מכוח דמי השתתפות, לא מטעמה ולא מטעם הבעלים הקודם וגם לא תשלום של דמי היטל לפי שיטת ההיטלים.

העיריה מטעמה ציינה כי מבדיקת תיקי הנכס בעיריה הסתבר כי לא נמצאו בהם אסמכתאות המעידות על תשלום כל שהוא בגין סלילה (ראו סעיף 180 לתשובה) ובכלל זה הוכח כי גם בעת הוצאת שלושת היתרי הבניה בתאריכים 12.06.1969, 02.08.1970 ו- 20.05.1980, לא שולמו היטלי סלילה או דמי השתתפות.
(גם לעניין תשלומי עבר העלתה העותרת טענות עובדתיות סותרות או חלופיות, הן באשר לזהות המשלם-העותרת או הבעלים הקודמים והן לעניין מועדי התשלום - בעת הנחת התשתית הראשונית או בעת קבלת היתר הבניה בשנות ה- 70, בחלק מטיעוניה טענה כי שילמה היטלים בשנת 2002, ואף זאת טענה בעלמא ללא ביסוס במסמכים)

העותרת לא עמדה בנטל בסיסי זה וניסיונה להיתלות בשלב מאוחר בהליכים לפניי בטענה כי נגרם לה נזק ראייתי, לא צלח. יודגש כי בכתב העתירה המתוקנת לא נטענה טענה כל שהיא בדבר נזק ראייתי, או ניסיון לחפש מסמכים מהעבר (ראו פרק ג1 לעתירה המתוקנת), ולכן דין הטענה להידחות.

9. העותרת אינה טוענת כי מששונתה שיטת החיוב לשיטת ההיטלים, נעשו עבודות סלילה או שולמו תשלומים בקשר לרחוב אופיר ואזכיר כאמור כי העותרת נכנסה לתמונת החייבים הפוטנציאלים בדמי היטל רק לאחר יוני 2003 מועד בו הפכו הנכסים לגובלים ולכן זכאית העיריה לדרוש את תשלום ההיטלים בגין העבודות הסלילה שהחלה בביצוען בחודש נובמבר 2014."

ב- ת"א (חד') 35294-03-14 {משה יזדי נ' מועצה מקומית פרדס חנה - כרכור, תק-של 2016(2), 3904 (03.04.2016)} נדונה השאלה האם זכאים התובעים להשבת דמי השתתפות שגבתה מהם הנתבעת עבור סלילת מדרכה ביישובם?
בית-המשפט קבע בקבלו את התביעה:

"7. שלוש הן המחלוקות העומדות להכרעתי:
א. האם לנתבעת היתה זכות שבדין לגבות את דמי השתתפות, בהיעדר פניה לתובעים עובר לסלילת המדרכה.
ב. בהנחה שהתשובה לסוגיה הראשונה הינה שלילית, האם דוקטרינת הבטלות היחסית מהווה הגנה בידי הנתבעת מפני השבת דמי ההשתתפות לתובעים.
ג. האם עומדת לנתבעת הגנה מפני השבת התשלומים ששילמו התובעים, נוכח טענתה שהתשלומים לא שולמו תחת מחאה.
8. אקדים תוצאה להנמקה ואציין כי מצאתי שדין התביעה להתקבל במלואה.
א. זכות הנתבעת לגבות דמי השתתפות במקרה דנן
9. מסגרת הדיון בסוגיה זו קבועה בהוראות סעיפים 10 ו- 12 לחוק-עזר לפרדס חנה כרכור (סלילת רחובות), התשמ"ז-1986 (להלן: "חוק העזר").
סעיף 10 לחוק העזר קובע כדלקמן:

'(א) ראש המועצה רשאי לדרוש בהודעה בכתב מאת בעל נכס הגובל רחוב לסלול סלילה ראשונה של מדרכה לאורך חזית נכסו.

(ב) ההודעה תכלול את התנאים, הפרטים ואופן ביצוע הסלילה וכן את התקופה שבה יש לבצעה.

(ג) בעל נכס שנמסרה לו הודעה כאמור, חייב למלא אחריה.'
סעיף 12(א) לחוק העזר, הנושא את הכותרת "אי-מילוי דרישה לביצוע
סלילת מדרכה", קובע כדלקמן:
'לא מילא בעל הנכס אחר הודעת ראש המועצה לפי סעיף 10, רשאי ראש המועצה לבצע את הסלילה ולגבות את הוצאות הביצוע מאותו בעל הנכס אף אם טרם החליטה המועצה לסלול מדרכה באותו רחוב.'

10. אין חולק כי במקרה דנן לא פעלה הנתבעת לפי האמור בסעיף 10(א) לחוק העזר, ולא פנתה לתובעים בדרישה לסלול את המדרכה שבסמוך לנכסיהם. אין גם חולק שדרישת התשלום הופנתה לתובעים לאחר סיום עבודות הסלילה. השאלה היא, האם בנסיבות אלה נשללת מהנתבעת הזכות לגבות תשלום מהתובעים עבור סלילת המדרכה.

11. בפסק-הדין בעניין מימון עסק בית-המשפט העליון במקרה בו דרשה רשות מקומית דמי השתתפות בגין סלילת רחובות בהם התגוררו העותרים, אשר טענו כי הוראות חוק העזר מאפשרות גביה בגין סלילת רחובות רק מקום בו ראש המועצה פנה תחילה בהודעה בכתב לבעלי הנכסים ודרש מהם לבצע את עבודות הסלילה בעצמם. בית-המשפט העליון, מפי כב' השופט ריבלין, ציטט את הוראות חוק העזר שם, שדומות להפליא להוראות חוק העזר בענייננו, וקבע שהוא מצדד בטענת העותרים בנדון. כך ציין כב' השופט ריבלין בסעיף 6 לפסק-דינו:

'חוק העזר מייחד הסדר אחד לגביה בגין סלילת כביש והסדר אחר לגביה בגין סלילת מדרכה. לפי לשון חוק העזר, אם מעוניינת הרשות לגבות מתושביה דמי השתתפות בסלילת מדרכה ברחוב הסמוך לביתם - עליה לפנות אל התושבים בבקשה כי יבנו בעצמם את המדרכה. רק אם סרבו התושבים לעשות כן, רשאית המועצה לבנות את המדרכה ולגבות מהם החזר של מלוא ההוצאות. חוק העזר אינו כולל הסדר אחר לגביית דמי השתתפות מתושבים גובלים כאשר מדובר במדרכה. זו הפרשנות המתבקשת מקריאה של הוראות החוק כלשונן. בית-המשפט המחוזי סבר כי הסמכות לסלול לחוד והסמכות לגבות תשלום מהתושבים לחוד. כידוע, המועצה אינה רשאית לעשות אלא את שהחוק מאפשר לה... המועצה אמנם רשאית לסלול את המדרכה, אך חוק העזר לא מתיר לה לגבות דמי השתתפות מהתושבים במקרה של סלילת מדרכה ללא פנייה קודמת אליהם. המסלול היחיד שמאפשר חוק העזר הוא זה של פנייה אל התושבים כתנאי לגביית דמי ההשתתפות. לאור זאת, אף שראש המועצה אכן רשאי לדרוש מהתושבים לבצע את הסלילה, במקום בו בחר לבצעה בעצמו ולא לילך במסלול הקבוע בחוק העזר - אין הוא רשאי להסתמך על אפשרויות המימון שיחודו למסלול זה.'

באותו פסק-דין הצטרפה כב' השופטת פרוקצ'יה לדעתו של כב' השופט ריבלין.
אכן, כב' השופט עמית (השופט השלישי שישב בהרכב שדן בעניין מימון) השאיר בצריך עיון את פרשנות חוק העזר כפי שנטען על-ידי העותרים, תוך שהוא מציין כי פרשנות העותרים מביאה לתוצאה בלתי-מעשית, בכך שתינתן לכל תושב האפשרות לסלול בעצמו מדרכות, כאשר מלאכה זו שמורה "למקצוענים" ולא לתושבים פרטיים. יחד-עם-זאת, דעתו בעניין זה נותרה למעשה במיעוט, לאחר שכאמור כב' השופטת פרוקצ'יה צירפה את דעתה לדעתו של כב' השופט ריבלין.

12. בית-המשפט העליון שב והבהיר, במסגרת רע"א 7702/12 יעקב סלומון ואח' נ' המועצה המקומית פרדס חנה כרכור, פורסם באתר נבו (12.11.12) כי קביעת כב' השופט ריבלין לגבי פרשנות חוק העזר בעניין מימון מייצגת את דעת הרוב ומשקפת את ההלכה המחייבת בנדון.

13. הנה-כי-כן, הלכה היא שבהוראות חוק-עזר מהסוג מושא הליך זה, תנאי לזכותה של המועצה המקומית לגבות דמי השתתפות בגין סלילת מדרכה, היא פניה קודמת לתושבים בעלי נכסים גובלים ומתן אפשרות לסלילה "עצמית" של מדרכה. המועצה אמנם רשאית לסלול בעצמה מדרכה ללא פניה קודמת, אך במקרה שכזה אין היא רשאית לגבות מתושבים גובלים דמי השתתפות. ראו בעניין זה גם את פסק-דינה של כב' השופטת אניספלד שניתן במסגרת ת"א (שלום חד') 3357-02-09 מנור נ' מועצה מקומית פרדס חנה כרכור, פורסם באתר נבו (02.04.12).
התהיות שמעלה הנתבעת לגבי נכונות פרשנות זו של חוק העזר, תוך שהיא נתלית באילן גבוה בדמות הערותיו של כב' השופט עמית בעניין מימון, אינה מסייעת לה, שכן דעת הרוב בעניין מימון היא המחייבת.

14. סיכומם-של-דברים, הנתבעת לא היתה רשאית במקרה דנן לגבות מהתובעים דמי השתתפות עבור סלילת המדרכה.
ב. טענת הבטלות היחסית

15. לשיטת הנתבעת, גם אם דרישות התשלום נעשו שלא על-פי דין, אין מקום לחייבה להשיב לתובעים את דמי ההשתתפות, וזאת לאור דוקטרינת "הבטלות היחסית". לטענתה, הואיל והתושב אמור ממילא לשאת בעלויות הסלילה, ומכיוון שהתובעים לא הוכיחו שעלויות הסלילה היו נמוכות יותר לו היתה הסלילה מתבצעת על ידם, הרי שאין זה צודק, הוגן או נכון לחייב את הנתבעת להשיב לתובעים דמי השתתפות שנועדו לרווחתם. הנתבעת הוסיפה וטענה, כי לתובעים ממילא לא נגרם נזק על-ידי אי-משלוח הודעה מראש, שכן ממילא לא היה בכוונתם ו/או באפשרותם לבצע בעצמם את הסלילה, כאשר מאידך הנתבעת נשאה בעליות גבוהות מאוד בגין הסלילה. עוד נטען, כי גם אם התובעים היו מוכיחים כי הם היו סוללים בעצמם את המדרכה, הם היו זכאים, לכל היותר, לקבל את ההפרש בין דמי ההשתתפות ששולמו על ידם בפועל, לבין מה שהיה משולם על ידם לו היו מבצעים את הסלילה בעצמם (בהנחה שהעלות עבורם היתה נמוכה מזו שבפועל).

16. אינני מקבל את טענות הנתבעת בנדון.

17. אכן, בתחום המשפט המנהלי יש תחולה לדוקטרינת הבטלות היחסית, אשר לפיה לא כל פגם בהתנהלות הרשות מביא בהכרח לביטול ההחלטה הפגומה, וזאת אף במקרים של חריגה מסמכות. דוקטרינת הבטלות היחסית יכולה לחול אף ביחס לגביית היטלים ואגרות (ראו ע"א 1842/97 עיריית רמת גן נ' מנחמי מגלי דוד רמת גן בע"מ, פ"ד נד(5), 15 (2000)).

בהקשר של בטלות יחסית נהוג להביא בחשבון מספר שיקולים:
- האם מדובר בתקיפה ישירה או עקיפה, כאשר ייתכנו מקרים בהם פגם המצדיק תקיפה ישירה של ההחלטה לא יצדיק תקיפה "עקיפה" שלה.
- מהותו של הפגם, כאשר ככל שמדובר בפגם מהותי יותר אשר יורד לשורשו של עניין, כך תטה הכף לביטול ההחלטה.
- תום ליבה של הרשות.
- חוסר השוויון ופערי הכוחות המובנים בין הרשות לאזרח.
- הערך החינוכי וההרתעתי שיש בביטול החלטה שניתנה בחוסר סמכות או שלא על-פי דין.

18. במקרה דנן סבורני, כי אין בדוקטרינת הבטלות היחסית כדי למנוע את השבת הכספים לידי התובעים. הפגם שנפל בהחלטת הנתבעת הינו פגם מהותי אשר יורד לשורשו של עניין. מדובר בהחלטה שניתנה שלא כדין, תוך חריגה מסמכות, ולא בפגם "טכני" או פעוט. כאשר הרשות גובה מהאזרח תשלום שלא על-פי זכות שבדין, תוך חריגה מסמכותה, קשה להלום שהאזרח לא יהיה זכאי להשבת הסכום, אף אם התשלום הוא בגין שירות שניתן לאזרח ואשר שולם מהקופה הציבורית. יפים בעניין זה הדברים הבאים שנאמרו ב- ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה, פורסם באתר נבו (27.06.11):

'הכיצד ניתן להניח שהסכמת הפרט לתשלום שאינו מגיע ממנו כדין... עשויה להכשיר את המעשה, ולשמש תחליף לסמכות שלא ניתנה בידי הרשות?'

19. במקרה דנן אף ניתן לתהות אחרי תום-לבה של הנתבעת בפעולת הגביה, כאשר היא בחרה שלא לפעול בהתאם להוראות חוק העזר שהיא בעצמה התקינה, והפנתה דרישות תשלום לאחר שהתובעים טענו בפניה בעניין אי-חוקיות הדרישה, תוך שהם מפנים, בזמן אמת, לפסק-הדין בעניין מימון (ראו מכתב בא-כוחה מיום 26.07.13).

20. מעבר לעובדה שהנחת העבודה צריכה להיות שסכום שנגבה על-ידי רשות שלא על-פי דין ותוך חריגה מסמכות, יש להשיבו לאזרח, קיים גם ערך הרתעתי וחינוכי המשרת ערכים של שמירה על שלטון החוק ושיקולי הרתעה מפני ביצוע פעולות דומות בעתיד, באופן שיכול גם לתמרץ את הרשות לתקן את החקיקה באופן הנדרש (ראו למשל ההמלצות בנדון של השופטים, לרבות השופט עמית, בעניין מימון).

21. באשר לגובה סכום ההשבה, אין המדבור במקרה דנן בסכום שמבחינת גובהו יגרום נזק כבד לנתבעת ו/או לקופה הציבורית, כאשר, מנגד מבחינת התובעים מדובר בסכומים נכבדים של כמה אלפי שקלים עבור כל אחד מהם.

22. במקרה דנן, כל שהיה על הרשות לעשות, הוא לפעול בהתאם להוראות חוק העזר שהיא בעצמה התקינה, או לחלופין לשנות בצורה מתאימה את הוראות חוק העזר. משלא עשתה כן, ומשפעלה לגביית תשלום שלא על-פי סמכות שבדין, אין לה להלין אלא על עצמה, והתובעים, אשר מהם נגבו התשלומים, זכאים להשבתם. בעניין זה לא תועיל לנתבעת דוקטרינת הבטלות היחסית

ג. הטענה בעניין התשלום תחת מחאה
23. ראינו כי הנתבעת לא היתה רשאית לגבות מהתובעים דמי השתתפות. חרף האמור, הפנתה הנתבעת דרישות תשלום לתובעים, בסוף חודש אפריל 2013 ובתחילת חודש מאי 2013, ובסמוך לאחר מכן שילמו התובעים לנתבעת את דמי ההשתתפות, שאת השבתם הם דורשים במסגרת הליך זה.

24. התובעים טוענים, כי חרף העובדה שהם הסכימו לשלם לנתבעת את דמי ההשתתפות, הם עשו כן "תחת מחאה", בשל חששם מפעולות גביה שעלולה הנתבעת לנקוט בהם, והכל בהתאם להמלצת בא-כוחם.

לשיטת הנתבעת, התשלום לא היה "תחת מחאה" ולא בוצע בנסיבות של אילוץ, ועל-כן אין מקום להשיב לתובעים את דמי ההשתתפות, גם בהנחה שלנתבעת לא היתה זכות שבדין לגבות את דמי ההשתתפות.

25. אין לקבל את טענת הנתבעת בנדון.

26. תחילה נזכיר את העובדות, כעולה מתצהירי העדות הראשית והמסמכים שצורפו על-ידי הצדדים.

- הנתבעת הפנתה לתובעים מכתבים אודות חיובם בדמי השתתפות עבור סלילת המדרכה, בליווי דרישות תשלום, בסוף חודש אפריל 2013 ובתחילת חודש מאי 2013. במכתבים צויין, כי על בעל הנכס לשלם דמי השתתפות על-פי חישוב המצורף למכתב, כאשר את הסכום יש לשלם בתוך 30 ימים ממסירת ההודעה. בדרישות התשלום פורטו הסכומים, תוך הפניית נמען הדרישה לחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), וציון העובדה שתשלום שאינו משולם במועד יישא תוספת פיגורים.

- ביום 05.06.13 נשלחו התראות תשלום לתובעים משה וחנה יזדי וכן ליצחק פור, בהן צויין, כי יש לראות בהתראות אלה כדרישת חוב לפי פקודת המיסים (גביה).

- ביום 20.06.13 הפנה ב"כ התובעים מכתב ללשכת אגף ההנדסה בנתבעת (נספח 1 לכתב התביעה), בו צויין כי דרישות התשלום בעניין סלילת המדרכה מנוגדות לדין, וכי שיעור ההשתתפות הנדרשת נראה על פניו מופרז. ב"כ התובעים ביקש מהנתבעת לחזור בה מדרישות התשלום, וציין, למען הסר ספק (סעיף 5 למכתב), כי "כל סכום ששולם ו/או ישולם על-ידי מרשיי נעשה תחת מחאה ואין בו משום וויתור על טענה מטענות מרשיי בנוגע לאי-חוקיות הדרישות לתשלום ו/או שיעור הכספים שנגבה במסגרתם".

- ביום 26.06.13 השיב מר רפפורט, מהנדס הנתבעת, לב"כ התובעים, ובין היתר טען כי פרשנותו המשפטית של ב"כ התובעים אינה מקובלת, וכי אין בעניין הלכה פסוקה של בית-המשפט העליון. מר רפפורט ציין, כי הנתבעת עומדת על דרישת התשלום.

- ביום 21.07.13 השיב ב"כ התובעים לנתבעת במכתב (נספח 3 לכתב התביעה), בו נטען כי דרישתה של הנתבעת מנוגדת לדין, וכי חרף האמור הוא המליץ למרשיו לשלם לנתבעת את התשלום תחת מחאה, בכדי למזער את נזקיהם, תוך שהוא מציין מפורשות, שהתובעים עתידים להגיש תביעה כספית בנוגע לתשלומים (סעיף 5 למכתב).

- עיון בקבלות התשלום שצורפו לכתב התביעה מעלה כי כל הקבלות מתייחסות לתשלומים שבוצעו לאחר יום 23.06.13. בחלק גדול של הקבלות צויין, כי התשלומים הם תחת מחאה.

- בתצהירי העדות הראשית של התובעים צויין, כי הם שילמו את הדרישות תחת מחאה, על-פי המלצת בא כוחם.

27. לאור הנסיבות המפורטות לעיל אין לראות בעובדה שהתובעים שילמו את דרישות התשלום משום וויתור על טענתם לאי-חוקיות הדרישות, והנתבעת לא היתה רשאית להסתמך על עצם דרישות התשלום בכדי להניח, כי המחלוקת בעניין דרישות התשלום נמצאת מאחוריה.

28. סוגיית המחאה או היעדרה בעת ביצוע התשלום נועדה להוות אינדיקציה לבחינת כוונת המשלם בעת התשלום - האם הוא שילם מתוך כוונה לסיים את הפרשה או שמא ביצע את התשלום בלית ברירה, מבחינתו, מבלי שוויתר על טענותיו. במסגרת רע"א 2911/95 אברהם נ' עיריית רמת גן, פ"ד נג(1), 218 (1999), התייחס בית-המשפט העליון לסוגיית התשלום תחת מחאה ביחס לתשלום המבוצע לרשות, וציין, בין היתר, את הדברים הבאים (ההדגשות בקו תחתי אינם במקור):

'ככל שמדובר בתשלום לרשות, ניתן להבחין בין שתי קבוצות של מקרים. המקרה הראשון הוא תשלום שנעשה, כאשר הרשות התנתה עשיית פעולה מסויימת שהתבקשה על-ידי האזרח, בתשלום שלא היתה זכאית לגבותו כתנאי לביצועה. כאן, בדרך-כלל, יראו את התשלום כתשלום שנעשה תחת אילוץ (ראו למשל עניין אהרונוביץ (11), שם נקבע כי קמה למשלם תביעת השבה). המקרה השני הוא מקרה שבו דרשה הרשות תשלום שלא היתה זכאית לו, אולם הדרישה לא באה כתנאי לכך שהרשות תעשה לפי בקשת האזרח פעולה מסויימת. זוהי סיטואציה בעייתית יותר מבחינת דיני האילוץ, אך ייתכן כי גם במקרים האחרונים תקום למשלם עילת השבה (לסיטואציה כזו ראו פסק-הדין Woolwich Building Society v. I.R.C. (1992)(16)), שם נקבע כי אזרח ששילם מס בלתי-חוקי, שלא נדרש על-ידי הרשות כתנאי לביצוע פעולה שלטונית או להימנעות מביצועה, זכאי להשבה מכיוון שהמס נגבה בחריגה מסמכות... אם האזרח מראה על-ידי התנהגותו, שהוא מוותר על טענותיו, רשאית הרשות להניח שהפרשה נסתיימה ושהיא לא תוטרד שוב באותו עניין.'

ב- דנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, פורסם באתר נבו (14.04.15), נאמרו הדברים הבאים:

'העובדה כי הפרט שילם תשלום שדרשה ממנו הרשות בלא מחאה ובלא שניסה לערער על חוקיות הדרישה אינה מלמדת כשלעצמה כי מדובר בתשלום רצוני.'

29. מהפסיקה המקובצת לעיל עולה, כי רק כאשר התשלום שבוצע על-ידי האזרח מעיד על וויתור מצדו, ייתכן שהדבר יקים מחסום מפני חיוב הרשות בהשבת התשלום, ואולם כאשר מדובר בתשלום שנעשה שלא על-פי זכות העומדת לרשות על-פי דין, ספק אם אי-הבעת מחאה מצד האזרח, במעמד ביצוע התשלום, תקנה הגנה מפני חיוב הרשות בלהשיב את התשלום.

כשלעצמי אני סבור, כי כאשר הרשות גובה מאזרח תשלום שלא על-פי זכות שבדין, תקום לאזרח זכות השבה, גם אם במועד התשלום הוא לא הביע "מחאה" ולא טען כנגד חוקיות התשלום, וזאת למעט במקרים חריגים וקיצוניים.

30. במקרה דנן, אין לומר כי התשלום שבוצע על-ידי התובעים העיד על וויתור מצידם או על מחילה על זכויותיהם וטענותיהם ביחס לאי-חוקיות דרישת התשלום. אדרבא, התובעים הביעו, בצורה מפורשות ושאינה משתמעת לשתי פנים, באמצעות מכתב בא-כוחם מיום 20.6.13, כי הם סבורים שדרישות התשלום אינן חוקיות; כי הם מבקשים לבטלן; וכי ככל שייעשה תשלום, הוא ייעשה תחת מחאה.
נסיבות ביצוע התשלום; העובדה שהוא שולם לאחר שהתובעים חלקו על חוקיות התשלום; העובדה שבא-כוחם ציין לפני ביצוע התשלום, כי מדובר בתשלומים תחת מחאה וכי תוגש בעתיד תביעה כספית; והעובדה שעל מרבית קבלות התשלום צויין מפורשות "תחת מחאה"; מעידים כולם כאלף עדים על כך שהתובעים שילמו את דרישות התשלום ללא כוונה לוותר על טענותיהם, ואף תוך הצהרה כי הם עתידים להגיש תביעה משפטית.

אינני סבור כי בנסיבות אלה על התובעים היה להוכיח כי התשלום בוצע מתוך אילוץ כתנאי למימוש זכות ההשבה העומדת להם, והכל כאשר ספק בעיניי אם עומדת לרשות, דרך-כלל, טענת הגנה הנסמכת על אי-הבעת מחאה, כאשר עסקינן בתשלום שנגבה שלא על-פי דין.
31. סיכומם-של-דברים, לא תסייע לנתבעת הטענה בעניין עצם ביצוע תשלום על-ידי התובעים, ואין בטענותיה בנדון בכדי לפגוע בזכות ההשבה העומדת לתובעים.

סוף דבר
32. דין התביעה להתקבל."

3. היטלי סלילה וביוב - מועד התגבשות החיוב, ביחס לכל אחד מההיטלים, ומועד היווצרות עילת התביעה
ב- תא"ק (קריות) 365-12-11 {עיריית מעלות תרשיחא נ' חסן היב, תק-של 2015(2), 79920 (31.05.2015)} נדונה תביעה לתשלום היטלי סלילה וביוב, אשר לטענת התובעת חייב הנתבע לשלם. מועד התגבשות החיוב, ביחס לכל אחד מההיטלים, ומועד היווצרות עילת התביעה יעמדו בבסיס הדיון בפסק-דין זה.נפסק כי:

"1. עסקינן בתביעה כספית ע"ס של 190,290 ש"ח שעניינה היטל סלילת רחובות והיטל ביוב החלים, לשיטתה של התובעת, על נכס בתחום שיפוטה בשטח של 754 מ"ר, בגוש 18403 חלקה 28 (להלן "החלקה"), הגובל בכביש מס' 13, והנמצא בבעלותו של הנתבע (להלן: "הנכס").

2. התביעה הוגשה ביום 01.12.2011 לאחר שתביעה זהה קודמת שהגישה התובעת נגד הנתבע, בחודש 4.09, בבית-משפט השלום בעכו נמחקה לבקשתה ביום 10.06.2010. תביעה נוספת שהוגשה בד-בבד עם התביעה הראשונה, אף היא בבית-משפט השלום בעכו, נגד אחיו של הנתבע בגין היטלים דומים החלים על נכס הנמצא בבעלותו באותה חלקה נדחתה מחמת התיישנות, בפסק-דין שניתן על-ידי בית-המשפט ביום 24.07.14.

3. התובעת מבקשת לבסס את החיוב נשוא התביעה על הוראות חוק-עזר למעלות תרשיחא (סלילת רחובות), התשנ"ו- 1996 וחוק-עזר למעלות תרשיחא (היטל ביוב), התשמ"א-1981, כאשר לטענתה, הנתבע נמנע מלשלם את חובו לעיריה על-אף דרישות שהופנו אליו ועל-אף הליכי גביה מינהליים שנקטה נגדו.
לתביעה צורפה, בין היתר, דרישת תשלום המופנית לנתבע, מיום 09.12.13.

4. הנתבע טען לכשלים שונים בהתנהלות התובעת, אשר פעלה לשיטתו לגביית החוב הנטען בחלוף זמן רב, מבלי לקיים דרישות חוקי העזר וללא פירוט של מהות החיוב ושיעורו. לטענתו, מדובר בחיובים שנתגבשו עוד בשנת 2001, בעת מתן היתר בניה עבור הנכס, 8 שנים לפני הגשת התביעה הראשונה בבית-משפט השלום בעכו, ועל-כן יש להורות על דחיית התביעה מחמת התיישנות. לגוף התביעה נטען, כי החוב סולק על-ידי אביו של הנתבע, זמן רב לפני הגשתה.

5. להשלמת התמונה יצויין כי על החלקה 28 הקימה משפחת הנתבע שלושה מבנים, אחד שייך לאביו של הנתבע, מר היב יחיא, ושניים אחרים שייכים לנתבע ואחיו עזאת, הנתבע בבית-משפט השלום בעכו. המבנה של האב הוקם ראשון והמבנים של שני הבנים (הנתבע ואחיו) הוקמו סמוך למועד קבלת היתר הבניה.

6. לטענת הנתבע, בסוף שנת 1996 התעוררה תסיסה בכפר תרשיחא בשל חיוב התושבים בסכום גבוה של היטלים, ועקב כך הובטח על-ידי ראש העיר לתושבי השכונה הדרומית, עליה נמנה הנתבע, כי מי שישלם 50 % מסכום ההיטלים יופטר מתשלום היתרה. על-פי הנטען, אביו של הנתבע שילם לאור הבטחה זו, עוד ביום 15.01.97 את ההיטלים עבור החלקה, לרבות עבור מים, ביוב וסלילה.

בנוסף הוא טען כי, בסוף שנת 2000, כתנאי לקבלת היתר בניה וכדי שיוכל להמציא אישור העיריה בדבר תשלום כל ההיטלים והאגרות פנה למחלקת הגביה ברשות ושילם על-פי דרישתה אגרות בסך של 30,910 ש"ח, עבור המבנה שלו ושל אחיו, מה שסלל את הדרך לקבלת ההיתר ביום 04.02.01.

7. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים ואת העדויות והראיות בתיק ועל בסיס הוראות החוק והפסיקה הרלוונטיים, הגעתי לכלל מסקנה כי התביעה התיישנה וכפועל יוצא מכך אני מורה על דחייתה.
היטלים ואגרות מוניציפליות - ר ק ע

8. מטרתן המובהקת של אגרות והיטלי פתוח היא לממן את עלותן של תשתיות הפיתוח המוניציפליות עבורן הן יועדו. באופן כללי קיימות שתי שיטות חיוב של אגרות והיטלים של התשתיות המוניציפליות; האחת, שיטת "דמי ההשתתפות" - היא השיטה שהיתה יותר רווחת בעבר, בה הוטלו מעת לעת חיובים על בעלי הנכסים אשר עבורם ביצעה הרשות המקומית עבודת תשתית המשרתת את נכסם או באזור הגובל בנכס זה.

בעלי הנכסים מחוייבים, לפי שיטה זו, בתשלום בגין ביצוע עבודות תשתיות ספיצפיות המשרתות באופן ישיר את הנכסים שבבעלותם ומקיימות זיקה ישירה של מימון בין הנכס לבין התשתית המשמשת אותו. החיוב היה נקבע לפי ההוצאה בפועל של הרשות ונועד לממן עבודות פיתוח קונקריטיות עבור בעלי נכסים גובלים (ע"א 1711/02 עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון, פ"ד נח(5), 933 (2004)).

השיטה השניה, המקובלת יותר בימינו אלה, לפיה בעל הנכס נושא בחלק יחסי של כלל הוצאות הרשות בגין תשתית פלונית בהתאם לשטחו או לנפחו של הנכס. שיטה זו קרויה שיטת ההיטל. שיטה זו היא השיטה הדומיננטית למימון תשתיות מוניציפליות ובשיטה זו מחושבת העלות הכוללת של המשאבים שמקצה הרשות לביצוע עבודות הפיתוח ברחבי הרשות (ההוצאה בפועל בצירוף העלות הצפויה) וזו מחולקת בין כלל בעלי הנכסים על-פי תעריף קבוע מראש. (ראו, לעניין שיטת חיוב זו, בין היתר: ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חברת מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3), 321 (1998); ע"א 1270/02 עיריית רמת גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נח(2), 7, 13 (2003); עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי, פורסם באתר נבו (05.09.07).

בניגוד לשיטת דמי ההשתתפות, העלות הגלובלית של כלל הוצאות הרשות המקומית בגין אותה תשתית על-פי תחשיביה איננו מתחלק, באופן ישיר בין בעלי הנכסים שבתחום העיר, אלא הוא מעובד ומתורגם לתעריפים.

9. המעבר לשיטת ההיטל, במרביתן המכריעה של הרשויות המקומיות, העלה לא מעט בעיות הקשורות בשאלת הזיקה הנדרשת כדי להטיל את חובת התשלום ובתי-המשפט קבעו כי לשם הטלת היטל הפיתוח, יש לעמוד על קיומם של שני תנאים:

הקמת תשתיות בפועל ברחוב גובל באופן שמקיים זיקה של הנאה ישירה בין עלות התשתיות לבין החיוב הראשוני בהיטל. זיקה זו יוצרת את עילת החיוב בהיטל והיא בבחינת תנאי בלעדיו אין לגבייתו.
התנאי השני דורש שהסכומים שייגבו יחושבו וישמשו לתכלית שלשמה נגבו ולא להעשרת קופת העיריה וכן שישקפו נאמנה את ההוצאות הצפויות. כלומר ההוצאות הצפויות יקיימו זיקה מימונית כלשהי - גם אם רופפת -בין עלות העבודות החזויה כעולה מהאומדן שנערך לתעריף ההיטל שנקבע.

היטל סלילת רחובות
10. המסגרת הנורמטיבית הרלוונטית לענייננו, בכל הקשור להיטל סלילה, מעוגנת בחוק-עזר למעלות תרשיחא (סלילת רחובות), התשנ"ו- 1996 (להלן: "חוק העזר סלילה").
בסעיף ההגדרות, סעיף 1 לחוק העזר סלילה, נקבע כי:
"נכס חייב בהיטל" הוא "נכס גובל ברחוב או קטע ברחוב וכן נכס או חלק ממנו הנמצא בשטח תכנית המיתאר של המועצה שחלות לגביו הוראות סעיפים 5, 6 ו -7".
"נכס" הוגדר כ"בניין או קרקע או חלק מבניין או חלק מקרקע למעט רחוב, המהווים יחידת רישום נפרדת בספרי המקרקעין, הנמצאים בתחום המועצה".

11. סעיפים 5, 6 ו -7 לחוק הם הסעיפים הקובעים את הזיקה הנדרשת להטלת החיוב, אופן חישובו ומועד תשלומו. מפאת חשיבותם של הסעיפים לענייננו, אביא את ההוראות הרלוונטיות כלשונן:
סעיף 5 לחוק העוסק ב"חיוב בהיטל" קובע:
'(א) בעלו, בעת התחלת הסלילה, של נכס חייב בהיטל, ישלם היטב סלילה בהתאם להוראות חוק-עזר זה...; לעניין זה, "התחלת הסלילה" - היום שקבע המהנדס כתאריך שבו החלה העבודה לסלילת רחוב.
(ב) נוספה בניה לנכס חייב בהיטל לאחר התחלת הסלילה או נהרס בניין והוקם בניין חדש במקומו, ישלמו הבעלים של הנכס בעת הבניה, היטל בעד תוספת הבניה לפי הוראות חוק-עזר זה.'
סעיף 6 קובע כי:
'(א) נכס גובל יחוייב בעד סלילת כביש אחד בלבד.
(ב) ההיטל יחושב:
(1) לפי שטח הקרקע שעליה עומד הבניין;.....
(2) בבניין או בחלק ממנו המשמש למגורים - לפי שטח הבניין;...
(ג) ההיטל יחושב בשיעורים הקבועים בתוספת, לפי שטח הקרקע ושטח הבניין או נפחו בעת התחלת הסלילה.
(ד) נוספה בניה לנכס חייב בהיטל לאחר התחלת הסלילה, יחוייב בעלו בהיטל בעד הבניה הנוספת, בשיעורים הקבועים בתוספת, לפי שטח הבניה הנוספת או נפחה כמפורט בהיתר הבניה.'
סעיף 7 לחוק, שכותרתו "אופן התשלום" קובע:
'(א) ההיטל ישולם תוך שלושה חודשים מיום שנמסרה לבעל הנכס הודעה על סכום ההיטל המגיע ממנו, ובלבד שהוחל באותו מועד בעבודות הסלילה.
(ב) על-אף האמור בסעיף-קטן (א), מבקש בעל נכס להעבירו לאחר בלשכת רישום המקרקעין, יוקדם מועד התשלום למועד הרישום, ובלבד שהוחל באותו מועד בעבודות הסלילה.
(ג) היטל בעד תוספת בניה או בעד בניה חדשה ישולם בעת מתן היתר בניה למבנה מאת הוועדה המקומית לתכנון ובניה, ובלבד שהוחל באותו מועד בעבודות הסלילה.'

12. הוראות חוק העזר קובעות, למעשה, כי החיוב בגין הסלילה יהיה לפי "שיטת ההיטל" ובשונה מדמי השתתפות המוטלים בהתייחס לעלות בפועל של עבודת תשתית ספציפית, שיטת זו מנתקת עצמה מעבודת תשתית או מקטעי תשתית ספציפיים, באשר החיוב על-פיה אינו מיועד לכסות עלויותיה של עבודה מסויימת דווקא. עם-זאת על-מנת שהרשות המקומית תוכל לחייב אדם בהיטל סלילה, נדרש ביצועה של תשתית מסויימת. (ראו עע"מ 7327/11 חברת ברק עדני יוסף בע"מ נ' עיריית חדרה, פורסם באתר נבו (20.5.2014), וספרו של עו"ד עופר שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות (מהדורה שניה, 2008).

13. מהוראות סעיפים 5 ו- 6 עולה כי, החיוב הראשוני בהיטל של נכס כהגדרתו בחוק העזר, חל עם התחלת עבודות הסלילה, כאשר ההיטל מחושב לפי שטח הקרקע והבניין, והזיקה הנדרשת היא שהנכס (בניין או קרקע) שבעליו מחוייב בתשלום ההיטל יהא גובל לרחוב בו מבוצעות עבודות הסלילה; אם מתווספת בניה נוספת על הקרקע, חל חיוב נוסף המשולם לפי שטח הבניה הנוספת (סעיף 5 (ב) + 6 (ד)).

לעניין המועד הראוי בו ניתן להטיל לראשונה את ההיטל, כתב עו"ד שפיר בספרו: "העיתוי הראשוני להטלת החיוב בהיטל הוא בשעה שבה ביצוע העבודות להתקנת התשתית מושא ההיטל יוצא מגדר של משאלת לב של שאיפה או תכנון עתידיים והופכת למציאות שהרשות המקומית מתכוונת, מחוייבת, ליצור ולקיים". על יסודו של עיקרון ניתן "להטיל את ההיטל בעת שהושלמו עבודות התכנון לביצוען של העבודות המתוכננות או בעת שהן עומדות להסתיים". (שם, עמ' 231); בחוק העזר הרלוונטי לעניננו, נקבע בסעיף 5 כי תעודת מהנדס הרשות תהווה ראיה לתחילת העבודות.

14. אין מחלוקת בין הצדדים להליך כאן, כי הנכס נשוא התביעה גובל בכביש מס' 13, שיצר את הזיקה של ההנאה בין עלות התשתיות לחיוב בהיטל. לא נטען, וממילא לא הוכח, קיומן של עבודות סלילה רלוונטיות אחרות, ובכל מקרה לאור הוראת סעיף 6(א) לחוק, נכס גובל מחוייב בעד סלילת כביש אחד בלבד.

למעשה, אחד ההבדלים העיקריים בין שיטת דמי ההשתתפות לשיטת ההיטל היא חד-פעמיותו של החיוב בהיטל, שכן בבסיסו של זה עומד תחשיב כלכלי הצופה את הוצאותיה של הרשות ואומד אותן ובהתאם להן נקבע תעריף ההיטל. תעריף זה מוכפל בסך שטח הנכס החייב בהיטל (מרכיב הקרקעי ומרכיב הבניה) ובכך מבטא את סך התשלום הנדרש מבעל הנכס בגין הוצאות הסלילה. זו גם הסיבה שנדרש לשלמו פעם אחת בלבד (ראו ספרו של עו"ד שפיר, עמ' 557 ואילך).
סעיף 6 לחוק העזר הוא ביטוי לחד-פעמיות זה.

הואיל ובעת תחילת עבודות הסלילה של כביש 13 הנתבע היה בעלים של נכס גובל (ראו סעיף 5(א) לחוק העזר) טוענת התובעת כי בהתאם לסעיף 7(א) לחוק העזר, היא רשאית לתבוע את תשלום ההיטל לאחר שלושה חודשים ממועד שליחת דרישת התשלום כשזו נשלחה אליו ביום 09.12.2003. לשיטתה, החוב בגין ההיטלים (היטל הסלילה והביוב) לא מתגבש כל עוד לא נשלחה הודעה בדבר סכום ההיטל וזאת אף אם החלו עבודות הסלילה או עבודות התשתית בפועל. מכאן, היא סבורה כי התביעה לא התיישנה.
מנגד טוען הנתבע כי בהתאם לסעיף 7(ג) לחוק העזר, היטל סלילה בעד תוספת בניה חדשה יש לשלם בעת מתן היתר הבניה מאת הוועדה המקומית לתו"ב ומכאן שהמועד בו נוצרה עילת התביעה נגדו הינו יום 04.02.2001, יום מתן היתר בניה לנכס שבבעלותו. הואיל והתביעה, גם הראשונה, הוגשה לאחר חלוף 7 שנים ממועד זה, עותר הוא לדחיית התביעה בשל התיישנותה.

15. התובעת האריכה בסיכומיה סביב עקרונות כלליים והרציונאל העומד מאחורי דיני ההתיישנות, תוך שהיא מבקשת להקיש מהתיישנות בדינים שונים לענייננו; מנגד, בחן הנתבע בסיכומיו, בין היתר, אם התובעת מילאה אחר התנאים הנדרשים בחוק להטלת החיוב. הדיון להלן יסב סביב שאלת ההתיישנות, שכן סבורתני כי יש בה כדי להכריע את גורלה של התביעה ודיון בה מייתר את הדיון ביתר המחלוקות הנטושות בין הצדדים.

16. הדיון מתמקד, בשלב הראשון, בשאלה מתי התקיים האירוע מטיל החבות. הקמת תשתית או החלטה על הקמת תשתית אינה מספקת לצורך משלוח דרישת תשלום; רק הוכחת אירוע מגבש חבות, מקימה לרשות את הסמכות לדרוש את ההיטל. ברגיל, אירוע מגבש עשוי להיות ביצוע פעולה על-ידי הרשות, ובדרך-כלל ביצוע עבודות תשתית שמשמשות את הנכס, או פעולה של בעל הנכס, כגון בקשה להיתר בניה, תחילת בניה בנכס וכד'.

17. בחירת הוראת החוק הרלוונטית לענייננו, אם הוראת סעיף 7(א) כפי שטענה התובעת, או סעיף 7(ג) כפי שטען הנתבע ודאי שאינה נעשית לפי התוצאה אליה מייחל כל צד. שתי הוראות אלה, כך אני סבורה, נוגעות לחיוב בסיטואציות שונות, הראשונה במקרה של חיוב ראשוני בהיטל, הקם עם תחילת עבודות סלילה בכביש גובל שיש לו זיקה לנכס - חיוב המעוגן בסעיף 5(א) לחוק העזר ומחושב לפי סעיף 6(ב) ו- (ג) והשניה במקרה של חיוב משני או נוסף החל על בניה נוספת על אותה קרקע - חיוב החל לפי סעיף 5(ב) לחוק ומחושב לפי סעיף 6 (ד) לחוק.

18. עד לאחרונה בתי-המשפט קבעו כי חלוף הזמן יכול לנתק את הזיקה הנדרשת בין עבודות הסלילה לבין הנכס ומכאן ההלכה היתה כי רשות מקומית שלא גבתה היטל פיתוח תוך זמן סביר ממועד ביצוע עבודות התשתית המקימות חבות בהיטל, מנועה מלעשות כן. זאת, משום שחלוף הזמן בלא גביית ההיטל ניתק את הזיקה הנדרשת בין העבודות לבין הנכס והשמיט את הבסיס לחיוב (ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ, פ"ד נז(1), 8889 (2002)).

19. בפסק-הדין שניתן ביום 24.06.12, ב- עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, פורסם באתר נבו (24.06.12), נדונה השאלה, האם רשאית רשות מקומית להטיל חיוב בהיטל פיתוח בגין תוספת בניה שנעשתה בחלוף שנים מתום עבודות פיתוח התשתיות שבגינן הוטל ההיטל. בפסק-הדין שונתה הלכת אל עמי, בהרכב מיוחד של 5 שופטים ונקבע שחלוף הזמן איננו מונע את הטלת ההיטל. הטעמים לכך פורטו בפסק-דינו של כב' השופט ע' פוגלמן כדלקמן:

'הראשון, משום שתוצאתה עומדת בניגוד לרציונל העומד בבסיס שיטת ההיטל; השני - הקשור בטבורו לקודמו - משום שהיא יוצרת לרשויות המקומיות מערך תמריצים לקוי באופן שעלול לפגוע ברווחה המצרפית; והשלישי, משום שהיא מחלקת את נטל מימון התשתיות העירוניות באופן בלתי-שוויוני ובלתי-הוגן.'

בפסק-דין זה עמד בית-המשפט על ההבדלים העיקריים בין שתי שיטות החיוב בהיטל והבהיר כי הן נבדלות זו מזו ביחס למועד התגבשות החיוב ותדירותו. בשיטת ההיטל, כך קבע בית-המשפט העליון, הואיל והזיקה המימונית בה רופפת ביחס לעלותה של תשתית קונקריטית ונסמכת על אומדן המביא בחשבון את זכויות הבניה המנוצלות והבלתי-מנוצלות, במועד התגבשות החיוב בהיטל (יצירת זיקה בדרך של ביצוע עבודות תשתית בנכס גובל), התעריף שיוטל על בעל הנכס כבר ידוע ואין כל מניעה להטילו כחיוב חד-פעמי.

עם-זאת, מאחר ותשלום חד-פעמי זה כולל בחשבון תשלום גם בגין חלק יחס בזכויות בניה שטרם נוצלו וכדי לא להכביד יתר על המידה על בעלי הנכסים, איפשר המחוקק לבחור בשיטת חיוב המבוססת על שתי עילות חיוב נפרדות. העילה הראשונית המתגבשת עם היווצרותה של זיקה בין הנכס לבין התשתית ועילת חיוב משלימה שקמה בגין כל תוספת בניה בנכס.

ובלשון בית-המשפט: "נוכח מאפייניה של שיטת ההיטל, החיוב בתשלום בגין תוספת בניה הוא חיוב משלים במהותו. בתור שכזה, אין הוא נדרש לקיים זיקת הנאה "חדשה" לנכס, מאחר שהזיקה המתחייבת כבר קיימת: היא נוצרה בעבר, עם ביצוען של עבודות התשתית שהקימו את עילת החיוב הראשונית בגין השטח הבנוי, והיא נותרת בעינה גם ביחס לחיוב המשלים, מאחר שהנכס ממשיך כל העת להשתמש בתשתית הקיימת וליהנות ממנה. זיקת ההנאה אינה מותנית איפוא בהקמת תשתיות נוספות, והחיוב המשני בהיטל אינו אלא המשכו והשלמתו של החיוב הראשוני. במילים אחרות: החיוב המשני הוא חלק בלתי-נפרד מהיטל אחד שמועד החיוב בו אך פוצל לחיוב ראשוני ולחיובים עתידיים-נדחים" (סעיף 24 לפסק-הדין).

לסיכום, בית-המשפט קבע, בסעיף 30 לפסק-דינו כי "שיטת ההיטל מבוססת על תחשיב אומדני המביא בחשבון עבודות תשתית שטרם בוצעו וזכויות בניה שטרם נוצלו. היא מניחה מראש כי חלק מבעלי הנכסים יבנו בנכסם כעת וחלק בשלב מאוחר יותר; וכי חלק מהתשתיות כבר בנויות וחלקן ייבנה בעתיד. השיטה מאפשרת לכל אחד מבעלי הנכסים לשאת בחלקו בעוגת עלות התשתיות החל ממועד תחילת שימושו והנאתו מן התשתיות העירוניות. הלכת אל עמי אינה עולה בקנה אחד עם רציונל זה העומד בבסיס השיטה".

20. יישום הוראות חוק העזר, עליהן עמדנו דלעיל, לאור לשונן והגיונן ועל בסיס הלכה זו מביאנו, לעניין היווצרות עילת התביעה, הישר לסעיף סעיף 7(ג) לחוק. אבהיר:

התובעת אישרה בכתב, בשנת 2000, כי אביו של הנתבע שילם בשנת 95 היטלי פיתוח עבור דירתו, כאשר היטלים אלה כוללים היטל סלילת כבישים (נספח 5 לתצהיר הנתבע). ב"שובר קבלת שיקים דחויים" שהנפיקה התובעת בשנת 1997 (נספח 6 לתצהירי הנתבע) המתעד מסירת 3 שיקים ע"ס של 6,580 ש"ח לתובעת, נכתב בכתב יד: "בשכונה הדרומית עבור החלקה שהיתה לדקור כמאל ג'ורג' בגוש 18403 חלקה 28 סלילת כבישים מים וביוב עבור הקרקע".

מר אנדראוס, גזבר התובעת והעד מטעמה, העיד כי ההיטל עבור "מרכיב הקרקע" שולם הרבה לפני מתן היתר הבניה בשנת 2001. (שורות 29-28 עמ' 8 לפר').
דברים אלה, המבוססים דווקא על גרסת התובעת ועל מסמכים הערוכים על ידה, מלמדים כי אביו של הנתבע שילם היטל סלילה על מרכיב הקרקע (לכל הפחות) הרבה לפני קבלת היתר הבניה לדירת הנתבע. מאחר ולפי סעיף 6 לחוק העזר, ניתן לחייב בהיטל סלילה בגין כביש גובל אחד, ברור כי שני החיובים: זה ששולם בשעתו בגין מרכיב הקרקע (וכנראה גם בגין המבנה של האב) והחיוב מושא התביעה, מקורם בזיקת הנאה אחת, היא הזיקה לכביש מס' 13, כאשר החיוב הנוכחי הינו חיוב משלים ומשני לחיוב הראשוני, וזה התגבש עם הבניה החדשה על הקרקע, בגינה ניתן היתר ביום 04.02.01, כאמור.

במילים אחרות, ללא קשר למועד ביצוע עבודות הסלילה אשר הולידו את החיוב הראשוני (בגינו כבר שולם היטל) ולתנאים השונים העומדים בבסיס אותו חיוב, חל על הנתבע חיוב משלים, משני לחיוב הראשוני שהתגבש עם הבניה החדשה על הקרקע; חיוב זה מעוגן בהוראת סעיף 5(ב) לחוק העזר והמועד לתשלומו מוסדר בסעיף 7(ג) לפיה ההיטל "ישולם בעת מתן היתר בניה למבנה...".
בנסיבות אלה, מאחר ואין מחלוקת בדבר מועד הנפקת ההיתר ובהתעלם מטענת הפרעון של הנתבע, ניתן לקבוע כי התביעה הראשונה בבית-משפט השלום בעכו, וודאי שהתביעה הנוכחית, הוגשה בחלוף יותר מ- 7 שנים ממועד הנפקת ההיתר ומכאן שהתביעה, ביחס להיטל סלילה, התיישנה.

21. אלא שגם אם הייתי הולכת בדרכה של התובעת ובוחנת את שאלת ההתיישנות בזיקה להוראת סעיף 7(א) לחוק העזר ואת טענתה כי החיוב לא מתגבש ואינו הופך לחיוב בר תביעה, לפני משלוח דרישת תשלום, גם אז דין התביעה היה להידחות.

22. השאלה שיש לבחון הינה, איפוא, מהו מועד התגבשות החיוב בהיטל: האם המועד שבו שוגרה לבעל נכס חייב בהיטל דרישת תשלום, או מועד התקיימותם של אירועי החיוב הקבועים בדין (ובין היתר חיוב בגין בניה נוספת/חדשה)?
שאלה זו, כפי שנראה להלן, קשורה ומושפעת ממעמדה הנורמטיבי של דרישת התשלום.

לפי גישה אחת, מועד התגבשות החיוב הוא מועד תחילת ביצוע העבודות ודרישת התשלום אינה חלק מעילת התביעה ואינה בבחינת מרכיב המגבש את החיוב בהיטלים (ראו, בין היתר, בש"א 5990/03 פרידמן נ' עיריית ירושלים, תשס"ג(3), 799 (2004); בש"א 1196/04 מוסך פיאט בע"מ נ' עיריית ירושלים, פורסם באתר נבו (24.05.04); ת"א (יר') 707261/04 עיריית ירושלים נ' קרש סעיד ואח', פורסם באתר נבו (30.06.05); ת"א (פ"ת) 1515/04 עיריית פתח תקוה נ' חברת חלקה 121 גוש 6354 בע"מ, פורסם באתר נבו (16.03.05)).

לפי גישה אחרת, לחיוב בהיטל עם ביצוע העבודות המקימות את הזכות, מעמד של חיוב מושגי, ההופך לחיוב קונקריטי עם משלוח דרישת התשלום.

23. נראה כי גם אלה המצדדים בגישה לפיה דרישת התשלום הינה אקט פרוצידוראלי שלא מגבש את החיוב, מסכימים שבלעדיה של זו לא יקום חיוב בהיטל, שכן הדרישה מגבשת את החיוב הקונקריטי, מאפשרת לתושב את התשלום בפועל ומבטאת את שומת ההיטל. במובן זה גם נבדלת דרישת התשלום מהדרישות האחרות המוצבות כתנאי להטלתו של היטל: החלטה על ביצוע עבודות והודעה על כך.

הבעייתיות בגישה פרגמטית זו היא הפוטנציאל שלה למניפולציות מצד רשויות מקומיות שלא טרחו להטיל במועד את חיובי ההיטלים ובכך שהיא נותנת כלי מלאכותי לרשות לתמרן את מועד החיוב. בעייתיות זו הביאה לגישת ביניים לפיה, אם לא קבוע בדין הספיציפי המועד לשיגור דרישת התשלום, יש לשגרה תוך זמן סביר, כלמעשה הדעה המקובלת בפסיקה היא כי פרק זמן של כמה חודשים הוא מועד סביר לצורך המצאת דרישת התשלום (ראו ספרו של שפיר, עמ' 466).

בהקשר זה אני מפנה לפסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בנצרת ב- עת"מ 8231-02-13 זועבי נ' מועצה איזורית בוסתאן אלמרג', פורסם באתר נבו (18.09.2014) שעסק אמנם בהיטל ביוב אך קביעותיו יפות גם לעניין היטל הסלילה. בית-המשפט שם הפנה לחובתה של רשות מקומית לשגר דרישה בגין חיוב בהיטל תוך זמן סביר ממועד ביצוע עבודות הבניה נושא הדרישה זאת "על-מנת שלא להעניק בידי הרשות כלי באמצעותו תתמרן את מועד הדרישה, כך שהחיובים והתביעות בגין אלה יוטלו שנים רבות לאחר מועד ביצוע העבודות המקימות אותן ובכך להאריך באופן מלאכותי את תקופת ההתיישנות לגבי חיובים אלו... מרוץ תקופת ההתיישנות לעניין חוב היטלים ימנה מהמועד הראוי לשיגור הודעת הדרישה. המועד הראוי יקבע בכל מקרה ומקרה על-פי המועדים הקבועים בחוק העזר הרלבנטי או על-פי הזמן הסביר לשיגור ההודעה, שאינו עולה על מספר חודשים". (ההדגשה לא במקור).

אני גם מפנה לפסק-הדין שניתן ב- ת"א 4978/04 יהונתן לב נ' עיריית ירושלים, בו קבע בית-המשפט העיקרון כי יש לשלוח את הודעת התשלום תוך זמן סביר לאחר תחילת העבודות (ראו גם ו"ע (ת"א) 1159/03 חבלי מלכה ו- 35 אח' נ' עיריית הרצליה).

24. בענייננו, דרישת התשלום נשלחה ביום 09.12.03 (כך טוענת התובעת ואין לנו כל הוכחה למסירתה בפועל חרף לשון סעיף 7(א) לעניין זה), שנים רבות לאחר תחילת עבודות הסלילה וכשנתיים ועשרה חודשים לאחר מתן היתר הבניה. גם אם אלך לשיטתה של התובעת כי החיוב מתגבש עם מתן הדרישה וגם אם נחיל סעיף 7(א) על המקרה המוסדר בסעיף 7(ג) לחוק בכך שנאמר כי החיוב הקונקריטי בגין הבניה הנוספת מתגבש עם מסירת הדרישה (לאחר התגבשות החיוב המושגי שנוצר עם הבניה הנוספת) ובכך לדחות את מירוץ ההתיישנות, הרי שהתובעת לא פעלה למסירת דרישת התשלום תוך פרק זמן סביר ממועד מתן ההיתר.

ודוקו, מועד התגבשות החיוב לפי גישה זו, הוא מספר חודשים ממועד תחילת הבניה הנוספת (הזמן הסביר להמצאת דרישת התשלום). התובעת ידעה על בניה זו, לכל המאוחר, במועד מתן ההיתר, קרי תחילת שנת 2001, וגם אם נלך בגישה מקלה ונאמר כי מירוץ ההתיישנות מחל בתחילת שנת 2012 (כ- 11 חודשים לאחר מתן ההיתר) הרי שהתביעה הראשונה, מקל וחומר התביעה דנא, הוגשה לאחר חלוף תקופת ההתיישנות.
עד כאן לעניין היטל סלילה.

היטל הביוב - דין ועובדות
25. התובעת, באופן תמוהה למדי, לא הבחינה בטיעוניה בין החיוב בהיטל סלילה לחיוב בהיטל ביוב והתייחסה אליהם כמקשה אחת, חרף העובדה שכל אחד משניהם נשען על הוראות חוק שונות ועל-אף הערתו של בית-משפט השלום בעכו, בפסק-הדין שנתן, לעניין זה.
באופן כללי ניתן לומר כי הרציוניאל העומד מאחורי שיטת החיוב וגיבושו דומים בין שני ההיטלים, עם-זאת מצאתי להקדיש מספר הערות ייחודיות להיטל ביוב.

26. סמכותה של התובעת להטיל חיוב בגין היטל ביוב, במועדים הרלוונטיים לתביעה, מעוגנת בחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 (להלן: "חוק הביוב") ובחוק העזר למעלות תרשיחא (היטל ביוב), התשמ"א-1981 (להלן: "חוק העזר היטל ביוב").
יצויין כי בתיקון מספר 7 לחוק הביוב משנת 2009 בוטל הפרק השלישי לחוק, העוסק בהיטל ביוב ואגרת ביוב, אם כי פרק זה היה בתוקף במועדים הרלוונטיים לתביעה.

27. ייחודו של היטל הביוב, בהשוואה ליתר היטלי הפיתוח, בכך שהוא מעוגן בחוק ראשי שהוא למעשה אביה של שיטת ההיטל, ובכך שתעריפי ההיטל אמורים להיקבע בנפרד לגבי כל שלב מבין שלבי מערכת הביוב העומדים להתקנה או לקניה (סעיף 17 לחוק הביוב).
לעניין שיטת החיוב בהיטל ביוב, אני מפנה לדבריו של בית-המשפט העליון ב- ע"א 1270/02 עיריית רמת גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נח(2), 7, 13 (2003), לפיהם:

'קודם שנחקק חוק הביוב נדרשו בעלי נכסים, על-פי חוקי העזר העירוניים, לממן את עלות התקנת מערכת הביוב שנועדה לשימושם בשיטת חיוב המבוססת על "דמי השתתפות". בשיטה זו חושב החיוב בהתאם להוצאות שהוציאה הרשות בפועל עבור עבודת ההתקנה של אותו ביוב. בעקבות חקיקתו של חוק הביוב שונתה השיטה, ועל-פי חוקי העזר העירוניים שנחקקו מאז ואילך, חוייבו בעלי הנכסים שהביוב נועד לשימושם, בהיטל בשיעורים קבועים למטר רבוע קרקע ולמטר רבוע בניה, כמפורט באותם חוקי-עזר. שיעור ההיטל, להבדיל מדמי ההשתתפות, מחושב על-פי הערכות ותחשיבים באשר למכלול ההוצאות הכרוכות בהתקנת תשתיות הביוב העירוניות של הרשות המקומית הרלוונטית, ומטבע הדברים מגולמות באותו חישוב תשתיות ביוב עירוניות שכבר הותקנו וכן תשתיות שתותקנה בעתיד ... ודוק, שיעורו של היטל הביוב מגלם את כלל תשתיות הביוב העירוניות, לרבות התשתיות שתותקנה בעתיד, אך האירוע המקים את החבות בהיטל הוא החלטת הרשות המקומית להתקין ביוב או לקנותו, וחבות זו קמה באשר לבעליו של כל נכס שהביוב ישמש אותו, כמפורט בהוראת סעיף 16 לחוק הביוב.'

28. בהתאם לסעיף 16 לחוק הביוב, רשות מקומית המחליטה על ביצוע עבודות תשתית, תפרסם את ההחלטה בדרך הקבועה בחוק העזר ותדאג להביאה לידיעתם של בעלי הנכסים שבגבולם בכוונתה לבצע אתה עבודת תשתית, או שהתשתית אמורה לשרתם במישרין.

בדומה להיטל סלילת רחובות, נדרשת זיקה בין הנכס המחוייב בהיטל לבין ביצוע העבודות להתקנת ביוב, כאשר חובת תשלום היטל ביוב, בהתאם לסעיף 2 לחוק העזר ביוב של מעלות תרשיחא, חלה על "בעל כל נכס, שנמסרה לו הודעה כדין על התקנתו או קנייתו של ביוב שישמש אותו נכס חייב בהיטל ביוב..." וביחס לבניה חדשה קובע סעיף 3 לחוק "נוספה בניה לנכס אחרי מסירת הודעה כאמור בסעיף 2, חייב בעלו בהיטל ביוב לכל מ"ר של בניה שנתווספה בשיעורים שנקבעו בתוספת...".

29. סעיף 18 לחוק הביוב קובע את העקרונות של שיטת ההיטל ומציב שלוש חלופות לקביעת השטחים המובנים שלפיהן יחושב סכום ההיטל. האופציה הרווחת, ובענייננו היא מעוגנת בהוראות חוק העזר, היא זו הקבועה בסעיף 18(3) לפיה הרשות רשאית להטיל את החיוב בגין מרכיב הבניה לפי הבנוי למעשה בלבד ולחייב את בעלי הנכסים לשלם לה תוספת היטל בגין כל מטר רבוע או מטר מעוקב של תוספת בניה בנכסם. משמעות הדבר, חיוב לפי ניצול פוטנציאל הבניה, במובחן מחיוב לפי פוטנציאל הבניה בנכס (סעיף 18(2)).

הפיצול בין החיוב הראשוני עקב ביצוע עבודות לבין החיוב המשלים בשל תוספת הבניה קבוע למעשה מפורשות בחוק, להבדיל מיתר ההיטלים. על-פי בסיס החיוב שנקבע בסעיף 18, כל בניה חדשה היא בגדר "אירוע מס", שמקים חבות בהיטל הביוב. מתכונת זו אומצה מאוחר יותר על-ידי הרשויות המקומיות ביחס ליתר היטלי הפיתוח. חוק העזר סלילה, בו עסקנו לעיל, מדגים בהחלט מתכונת זו.
וכפי שנקבע על-ידי בית-המשפט המחוזי בתל אביב ב- ת"א (ת"א) 1337/04 יצחק אמיתי נ' עיריית נתניה, פורסם באתר נבו (12.06.11) "העילה לגביית היטל הביוב בגין בניה נוספת אינה נעוצה בהתקנת ביוב חדש, אלא בתוספת עומס ביוב שעתידה ליצור הבניה החדשה, כפי שעולה מסעיף 3 לחוק העזר (ביוב)... מכאן ברור שאין צורך בהחלטת עיריה או במתן הודעה על היטל בגין תוספת הבניה" (סעיף 9 לפסק-הדין).

30. סעיף 33 לחוק הביוב קובע כי ההיטל ישולם בתוך 3 חודשים ממועד מסירת דרישת התשלום לבעל הנכס או במועדים מאוחרים יותר שנקבעו בחוקי העזר או עד תום 30 יום ממועד תחילת עבודות ההתקנה שבקשר אליה הוטל ההיטל- המאוחר מביניהם.

31. בענייננו, אביו של הנתבע חוייב בשנים 1995 ו- 1997 בהיטל ביוב, בעד ביתו ובעד "רכיב הקרקע", חלקה 28. העובדה שהוטל ושולם היטל ביוב על הקרקע ועל בניינו של האב, סותרת את טענת התובעת, כי לא היתה קיימת תשתית ביוב המשרתת את החלקה נכון לשנת 2000 (מועד הגשת הבקשה למתן היתר בניה) ומלמדת כי החיוב נשוא התביעה התגבש, לאור הוראת סעיף 18(3) לחוק הביוב, בצידה של הוראת סעיף 3 לחוק העזר, עם הבניה החדשה של הנתבע, בגינה ניתן לו היתר ביום 04.02.01.

שלא כמו בחוק העזר סלילה, לא נקבע בחוק העזר ביוב מועד תשלום ההיטל בגין הבניה החדשה. לפי גישה אחת, מועד קבלת היתר הבניה הוא המועד בו הופך החיוב בהיטל לבר תביעה. גישה זו נשענת, במידת מה, על צומת הגביה שיצר סעיף 145(ד) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1994, המורה כי: "אישר מוסד תכנון בקשה להיתר וקויימו התנאים המוקדמים שנקבעו על-ידי מוסד התכנון, לא יעוכב מתן ההיתר אם נתמלאו לגביו כל דרישות החוק והתקנות, ושולמו האגרות, ההיטלים והתשלומים האחרים, למעט ארנונה, שיש לשלמם על-פי כל חיקוק, בגין הנכס שאליו מתייחס ההיתר או ניתנו הערבויות המתאימות להבטחת תשלום כאמור, בכפוף להוראות כל דין..".

ביטוי לגישה זו ניתן למצוא בבפסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בנצרת, ב- עת"מ 8231-02-13 {זועבי נ' מועצה איזורית בוסתאן אלמרג', פורסם באתר נבו (18.09.14), אליו הפניתי לעיל (בסעיף 23). באותו מקרה עסק בית-המשפט בחיוב בגין היטל ביוב הנוגע לתוספת בניה שנבנתה וקיבלה היתר בשנת 2001. לגוף התביעה, נקבע כי דבר קיומו של היתר בניה מקים חזקה כי היטל הביוב שולם, זאת בהתבסס על הוראת סעיף 145 לחוק התכנון והבניה וחזקת התקינות של פעולות הרשות המקומית, לפיה ניתן להניח כי כתנאי לקבלת היתר הבניה על תוספת הבניה בשנת 2001, שולם גם היטל הביוב לגבי אותה תוספת.

ללא קשר לאמור נקבע כי, מרוץ ההתיישנות לגביית חובות העותר בגין היטל הביוב, התחיל סביב מעוד קבלת היתר הבניה, אשר משקף את הזמן הסביר בו מצופה מהמועצה להקים את החיוב ולשלוח את הדרישה לעותר.
לפי גישה זו אין מנוס מלקבוע כי התביעה התיישנה גם בגין היטל ביוב, שכן בין מועד מתן היתר הבניה להגשת התביעה הראשונה, חלפו יותר מ - 7 שנים.

32. בדומה לקביעותיי ביחס להיטל הסלילה, אומר כי גם אם נאמץ את גישתה של התובעת, לעניין מעמדה של דרישת התשלום ונבחן את שאלת ההתיישנות אך על רקע סעיף 33 לחוק הביוב, בכך שנאמר כי ללא משלוח דרישה לא הופך החיוב לבר תביעה, התוצאה לא תהיה שונה, שכן מירוץ ההתיישנות מתחיל בחלוף פרק זמן סביר ממועד התגבשות החיוב בגין הבניה הנוספת. מששלחה התובעת לנתבע דרישת תשלום בסוף שנת 2013, כאשר היתר הבניה ניתן בתחילת 2001, ועל בסיס הפסיקה שהובאה דלעיל, אני סבורה כי דרישה זו נשלחה הרבה אחרי הזמן הסביר ומכאן שאין במשלוחה כדי לדחות את מניין הימים.
לסיכום, אני סבורה כי גם ביחס להיטל ביוב, התביעה התיישנה.

האם מרוץ ההתיישנות נפסק?
33. התובעת טענה כי גם אם תתקבל טענת הנתבע לעניין מועד התגבשות החיוב, הרי שמרוץ ההתיישנות הופסק בהתאם להוראת סעיף 9 לחוק ההתיישנות לפיה: "הודה הנתבע, בכתב או בפני בית-משפט, בין בתוך תקופת ההתיישנות ובין לאחריה, בקיום זכות התובע, תתחיל תקופת ההתיישנות מיום ההודאה; ומעשה שיש בו משום ביצוע מקצת הזכות, דינו כהודאה לעניין סעיף זה...".
לטענתה, הנתבע ניהל עמה התכתבות, לרבות בשנת 2006, במהלכה הודה במקצת מהזכות, זאת בצד העובדה כי במסגרת הליכים מנהליים בהם נקטה לגביית החוב, הטילה ביום 07.07.2004 עיקול על חשבון הבנק אותו ניהל בבנק מרכנתיל דיסקונט. הנתבע לא תקף את העיקול שהוטל ובשתיקתו הודה למעשה בזכותה של התובעת לדרוש את החיובים מושא התביעה.

34. התובעת לא הגישה העתק המכתבים שהמציא אליה הנתבע בנושא ההיטלים וכל אשר נטען על-ידי העד מטעמה בעניין זה היה כי הנתבע ביקש מהעיריה לא לנקוט בהליכים וביקש להגיע עימה להסדר. מנגד, הכחיש הנתבע את החיובים הנתבעים וטען כי בתשובה לפניות התובעת בעניין פנה אליה בדרישות לפירוט מהות ומקור החוב הנטען.
לתצהיר עדות ראשית מטעמה בחרה התובעת לצרף העתק התראות ומכתבים ששלחה לנתבע ולא הגישה ולו מכתב אחד שנשלח אליה בתשובה על ידו, הגם שחלק ממכתביה לפי תוכנם, היו תשובה לפניות הנתבע (16.12.2003, 18.10.2004 ו- 23.04.2006). על כל פנים, קיומה של התכתבות בין הצדדים אינה מעידה כשלעצמה על הודאה בחוב או בקיום הזכות ובהיעדר פנייה מפורשת מטעם הנתבע המלמדת על הודאה בפועל בחוב, לא ניתן לקבל את טענת התובעת בכגון דא.
כידוע "הודאה שיש בה כדי לעצור את תקופת ההתיישנות, חייבת להיות מפורשת ומלאה. נדרש לצורך כך, כי הנתבע יודה לא רק בקיום העובדות הנדרשות, אלא גם בקיום הזכות של התובע". ב- ע"א 9413/03 אילן אלנקווה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, ירושלים, ס"ב(4) 525 (22.06.08):

35. מאותם טעמים, איני מקבלת את טענת התובעת כי "שתיקת" הנתבע ואי-תקיפת העיקולים שהוטלו לכאורה, עונים על "הודאה" בזכות, כמשמעותה בחוק ההתיישנות.
התובעת לא הציגה כל אינדקציה לכך שצווי העיקול שצורפו לתביעה נשלחו ונתקבלו בבנקים בפועל ואין לנו כל אינדקציה לכך שהנתבע ניהל, בזמנים הרלוונטיים לעיקולים, חשבונות בבנקים אלה (מרכנתיל וערבי). התובעת לא הגישה תשובת הבנק לעיקול ולא ברור מה עלה בגורלם של העיקולים ומכאן שלא ניתן ללמוד מצווי העיקול שצורפו על הודאתו של הנתבע בחיוב או בחלקו."

4. תביעה לחיוב בהיטלי פיתוח לאחר עשרות שנים
ב- עת"מ (מרכז) 4891-07-10 {בית בלב בע"מ נ' עיריית רמת השרון, תק-מח2013(1), 6390 (28.01.2013)} בית-המשפט קבע:

"אין חולק כי מדובר בנכס הניצב על תילו מזה חמישים שנים, הוא מחובר לתשתיות המים והביוב משך עשרות שנים, וברחוב הגובל לו נסללו מדרכות וכביש לפני שנים רבות.
השאלה הנשאלת בעתירה לפני הינה האם החלטת עיריית רמת השרון להטיל על בעלי הנכס אגרת צנרת מים, היטל תיעול, היטל סלילת כבישים ומדרכות והיטל ביוב בסכום כולל של 3,646,742 ש"ח, כיום, בחלוף זמן רב ממועד התקנת תשתיות אלה, היא החלטה סבירה וחוקית.
טוענת המשיבה, מטבע הדברים, כי החלטתה לעשות כן בדין יסודה, והיא מונה שלושה טעמים לתמיכה בהחלטתה: האחד; בנכס הנדון התגלתה תוספת בניה מעבר להיתר הבניה שניתן לבעלי הנכס. השני; בעלי הנכס בעבר ובהווה לא נשאו מעולם בתשלום בעד כלל השטחים בנכס. השלישי; בכביש הגובל לנכס בוצעו עבודות תשתית החל משנת 2007.
האם יש בטעמים אלה כדי להכשיר החלטת המשיבה לחייב את העותרת כאמור? על כך אדון להלן.

14. המישור החוקי:
היטל סלילת כבישים ומדרכות:
חוק-עזר לרמת השרון (סלילת רחובות), התשס"ב-2002 (להלן:"חוק העזר סלילה") קובע בסעיף 2(ב) כי היטל סלילת כבישים יוטל על בעל הנכס הגובל, בעקבות התקיימותם של אחד או יותר משלושת התנאים הבאים: סלילת כביש גובל בנכס, הוספת בניה או בניה חדשה בנכס ו/או שינוי ייעודה של אדמה חקלאית או שימוש חורג באדמה חקלאית. כך גם לגבי היטל סלילת מדרכות בהתאמה.
ואולם, סעיפים 5-4 בחוק קובעים כי במקרים בהם שולם היטל קודם (היטל סלילת כביש לפי חוק-עזר לרמת השרון (סלילת רחובות), התשל"ג-1972), בעד שטח קרקע או שטח בניין בנכס, לא ייכללו אותם שטחים, לצורך חישוב ההיטל לפי חוק הסלילה משנת 2002.

לענייננו, במקרים בהם העיריה סללה כביש או מדרכה חדשים הגובלים בנכס, או בעת הוספת בניה בנכס על-ידי בעליו, קמה למשיבה הזכות לגבות היטל סלילה, ובתנאי שלא שולמו בעד שטחים אלה היטלי סלילה בעבר.

היטל תיעול:
חוק-עזר לרמת השרון (תיעול), התשס"ג-2003 (להלן:"חוק העזר תיעול"), קובע הסדר דומה. בסעיף 2(ב) נקבע כי היטל תיעול יוטל על בעל נכס בעקבות ביצוע עבודת תיעול, ללא זיקה לעלות ביצוע עבודות התיעול המשמשות את הנכס החייב, שנתקבלה עליה החלטת המועצה או בשל הוספת בניה או בניה חדשה בנכס או בשל שינוי ייעודה של אדמה חקלאית או שימוש חורג באדמה חקלאית. כאן מוסיף סעיף 2(ג) בחוק וקובע כי היטל שעילתו בניה שהוספה, ישולם גם אם בוצעה עבודת תיעול המשמשת את הנכס לפני כניסתו לתוקף של חוק-עזר זה.
גם חוק זה מגביל את אפשרות העיריה לגבות היטל חוזר. סעיפים 5-4 בחוק קובעים כי במקרים בהם שולם היטל קודם (היטל לפי חוק-עזר לרמת השרון (תיעול), התשמ"א-1981, או כל חוק-עזר אחר שקדם לו) בעד שטח קרקע או שטח בניין בנכס, לא ייכללו אותם שטחים, שבעדם שולם ההיטל הקודם, במניין השטחים, לצורך חישוב היטל תיעול לפי חוק העזר תיעול משנת 2003.

אגרת צנרת מים:
חוק-עזר לרמת השרון (אספקת מים), התשכ"ז-1967 (להלן:"חוק אספקת מים"), קובע כי בעד חיבור רשת פרטית למפעל מים ישלם המבקש למועצה אגרה. בנוסף, סעיף 4 בחוק דן באגרה הנחת צינורות וקובע כי בעל נכס שבו קיימת רשת פרטית המחוברת למפעל מים, ישלם אגרת הנחת צינורות רק במקרים בהם הוגדל נפח הבניין או נבנה בניין חדש בנכס.

15. עינינו הרואות כי בנסיבות העניין שלפני, לפי החוקים המצוטטים לעיל, למשיבה קמה הזכות לגבות מן העותרת היטלים ואגרות רק במקרים בהם נערכו במקום עבודות תשתית מתאימות (לפי חוק העזר הרלבנטי) בתחום הגובל לנכס וזאת בתנאים המפורטים שם, או במקרים של תוספת בניה בנכס.

16. העילה הראשית מכוחה הציגה המשיבה את זכות לגבות את ההיטל, שנים לאחר בניית התשתיות, היא בניה נוספת בנכס. אדון בכך תחילה.

I . גביה מכוח בניה נוספת בנכס:
המשיבה טוענת כי במדידה שערכה ביום 31.05.2011, נמצא בנכס שטח מבונה בגודל 7,239 מ"ר. לעומת-זאת, לטענתה, היתר הבניה האחרון שניתן לנכס התיר בניה של 5,201.8 מ"ר בלבד. מכאן הסיקה המשיבה כי העותרת בנתה כ- 2,037 מ"ר נוספים בגינם לא נשאה בתשלום ההיטלים והאגרות המתוארים לעיל, והם שמקימים את העילה לגביית היטלים ואגרות מכוח חוקי העזר.
בכתבי טענות המשיבה לא צויין מקור אחר ממנו נבעה המסקנה כי בנכס נבנו שטחים נוספים מאז הענקת היתר הבניה בשנת 1990.
טענתה של המשיבה בנוגע לשטחי הנכס לוקה בשני פגמים. האחד; בכתב התגובה, כתב התשובה ובסיכומים טענה לשטח מבונה בגודל 7,239 מ"ר כאמור, אך בדרישת החיוב חושב התשלום לפי 7,451 מ"ר שטח בנוי. פער זה לא הוסבר ולא נומק באף אחד משלבי הדיון ולא הוזכר בכתבי הטענות. פגם שני נעוץ בעובדה כי המשיבה נתלית, מחד, בטענה שנבנו שטחים נוספים בנכס (היא עילת החיוב מכוח חוקי העזר), ואם בתוספת בניה עסקינן, אזי שלפי הקבוע בחוקי העזר, החיוב צריך שיהיה בעד השטחים המבונים הנוספים בלבד, קרי בעד 2,037 מ"ר ולא בעד 7,239 מ"ר או 7,451 מ"ר.
דרישת החיוב חושבה, כאמור, לפי שטח של 7,451 מ"ר ולא לפי 2,037 מ"ר הם, לטענת המשיבה, השטחים הנוספים. גם לפער זה לא התייחסה המשיבה בכתבי טענותיה.
די באמור עד כאן כדי לפסול את דרישת החיוב כפי שנשלחה לעותרת, לפי עילת חיוב שעניינה תוספת בניה, שכן ברי כי הסכומים שנדרשו אינם נכונים, וזאת בלשון המעטה.

17. זאת ועוד; העותרת הצהירה בעתירתה כי לא נבנו שטחים נוספים בנכס, מעבר לבניה שהותרה בהיתר הבניה משנת 1990. המשיבה לא שעתה לטענה זו וצירפה לתשובתה את מפת המדידה וטבלת סיכום המדידה שנערכה על-ידה, ללא מפה משווה בין היתר הבניה שניתן בשנת 1990 לבין המצב העובדתי בשטח ביום 31.05.2011. כמו-כן לא צויין על מפת המדידה שהגישה המשיבה מהם השטחים הנוספים שנבנו לשיטתה, בנוסף לשטחים שהותרו בשנת 1990, כך שלא ניתן היה לחזות בהבדלים בין ההיתר לבין המצב הנוכחי בנכס, ולהתרשם אם אכן נבנתה בניה נוספת בנכס.

בית-המשפט נעתר לבקשת העותרת והתיר הגשת שאלון למשיבה. בתשובת המשיבה לשאלון, בשאלה 'כיצד חישבה העיריה את סך השטח אשר ניתן לגביו היתר בניה בנכס' (שאלה 2 בשאלון) ענתה המשיבה: "העיריה אישרה את השטחים הבנויים כפי שכלולים בבקשות להיתרי בניה אשר הוגשו על-ידי העותרת". הא ותו לא.
ומה משמעות תשובה זו? למשיבה הפתרונים.

ברי כי תשובה קצרה ולאקונית זו אינה עונה על הנתונים אותם קיוותה העותרת לגלות על-מנת שתוכל לבדוק מהו מקור הפער בין מדידת המשיבה את הנכס לבין מצב הנכס לאשורו, או בין המצב כיום לעומת השטחים שאושרו בהיתר הבניה משנת 1990. המשיבה בתשובתה אינה מצביעה על שטחים מבונים בנכס שלא התקבל לגביהם היתר בניה. כמו-כן לא מעידה התשובה על שטחים בנכס שחושבו אחרת במועד מתן ההיתר לעומת מועד המדידה, ובוודאי שאינה מפרטת את הטעם לשינוי החלטת המשיבה בנוגע לחישוב השטחים, או אם היתה החלטה כזו כלל ועיקר.

אכן המשיבה נהנית מחזקת תקינות המעשה המינהלי, אך אין בחזקה זו כדי לפתור את הרשות מלבסס את דרישתה לתשלום היטל מכל וכל. החזקה מעניקה למשיבה יתרון ראשוני לפיו האמור ברשומותיה אמת הוא, אך אין היא פותרת את הרשות ממתן תשובות מלאות לשאלות האזרח המבקש לברר את מקור חיובו בתשלום. כמובן שהחזקה אינה פותרת את המשיבה מלהציג לפני בית-המשפט עובדות ומסמכים בסיסיים שיש בהם כדי להאיר על חובות העותרת, ועל דרך חישוב החיוב. יש לזכור במעמד זה כי ממצאים עובדתיים אלה מצויים ברשות המשיבה באופן בלעדי, שכן הנכס החליף בעלים מספר פעמים ולא ניתן לצפות מן העותרת להציג מסמכים שלא הגיעו לידיה מעולם, ולא חלה עליה החובה לשמרם לאורך השנים. חובה זו, מן הצד השני, חלה על המשיבה עצמה. יפים לעניין זה דברי השופט זמיר ב- בג"צ 4146/95 עזבון דנקנר נ' מנהל רשות העתיקות, פ"ד נב(4), 774, 793 (1998)) כלהלן:

'חזקת החוקיות נחלשת מאוד, ואפשר אף שתיעלם לגמרי, כאשר מדובר בהחלטה מינהלית הפוגעת בזכות יסוד. המעמד של זכות יסוד, והחובה להגן עליה מפני פגיעה שלא כדין, עשויים להעביר אל הרשות המינהלית מלכתחילה את נטל הראיה בדבר חוקיות ההחלטה הפוגעת בזכות. במיוחד כך כאשר הנסיבות והנתונים בדבר חוקיות ההחלטה מצויים בידיעת הרשות המינהלית ולא בידיעת הנפגע.'

לאחר הדיון הראשון בעתירה, משהתברר כי המשיבה מטילה עיקר יהבה על עילת חיוב מכוח תוספת בניה, צירפה העותרת תצהיר משלים מטעמה. התצהיר כלל חוות-דעת של שמאי מקרקעין ומודד מוסמך, אשר בחן את התשריט שצורף לבקשה לתוספת בניה, על-פיה ניתן היתר הבניה ביום 17.01.1990. המודד בדק ומצא כי השטח הכולל של מבנה, כפי שהותר בתשריט המצורף לרישיון הבניה מיום 17.01.1990, הוא 7,344.8 מ"ר. משמעם של דברים הוא כי השטח המבונה בנכס, שהותר לבניה כדין, הינו 7,344.8 מ"ר, זאת כאשר בנכס עצמו בנויים, לשיטת המשיבה, 7,239 מ"ר בלבד. כלומר היתר הבניה מתיר, לכאורה, בניה של 105.8 מ"ר נוספים אשר לא נוצלו על-ידי העותרת או על-ידי בעלי הנכס האחרים.
המסקנה החד-משמעית מחוות-דעת זו היא כי לא נוספה בניה בנכס מעבר למאושר בהיתר הבניה משנת 1990.

המשיבה לא הגיבה לחוות-דעת זו כלל ולא התייחסה אליה בסיכומיה או בכל דרך אחרת.
אשר-על-כן, העותרת עמדה בנטל להוכיח כי לא נוספה בניה בנכס מעבר לזו שאושרה בשנת 1990. זאת נאמר על-אף שלעניות דעתי, ספק אם נטל ההוכחה מוטל עליה נוכח הפגמים שנפלו בדרישת החיוב, כמתואר לעיל, אשר יש בהם כדי לסתור את חזקת תקינות המעשה המנהלי. משהמשיבה לא סתרה את טענת העותרת בתצהיר המשלים, אין אלא לקבוע כי לא נוספה בניה בנכס מאז מתן ההיתר בשנת 1990 ועד למועד המדידה מטעם המשיבה במאי 2011.

משכך נקבע, הרי שהמשיבה אינה מוסמכת לגבות היטלים ואגרות כאמור בסעיפים הרלבנטיים בחוקי העזר, מכוח העילה של תוספת בניה בנכס.
אפשר, כי די בכך כדי לבטל את דרישת התשלום כולה, שכן המשיבה עצמה טענה כי 'עילת החיוב אינה ביצוע העבודות אלא העובדה שהעותרת לא שילמה את מלוא ההיטלים בגין כל השטחים שבנכס'.
למען הזהירות אמשיך ואבחן את עילת החיוב הבאה.

18. העילה הבאה, מכוחה טוענת המשיבה לחוקיות החיוב, היא הנחת תשתית בגבולות הנכס בכלל והנחת תשתית חדשה בגבולות הנכס ספציפית בשנת 2007.

II. גביית היטלים ואגרות מכוח עבודות התשתית חדשות בגבולות הנכס:
אל תשובתה צירפה המשיבה מסמכים המעידים על עבודות תשתית בגבולות הנכס, שכותרתן "חידוש רחוב יהודה הנשיא". בין המשיבה לבין הקבלן זוכה המכרז נכרת חוזה ביום 24.01.2007, לפיו יכללו העבודות סלילה, עבודות מים, עבודות ביוב, עבודות תאורה ועבודות נוספות (ראו נספח 11 לכתב התשובה שעניינו פירוט עבודות התשתית ועלותן). עוד צירפה המשיבה צו התחלת עבודה מיום 04.02.2007, חתום על-ידי סגן מהנדס העיריה דאז.

יצויין כבר עתה כי פרט לעבודות התשתית משנת 2007, לא הוצגה אינדיקציה, על-ידי מי מהצדדים, המעידה על עבודות תשתית קודמות כלשהן. יחד-עם-זאת אין חולק כי הנכס היה מחובר לתשתיות הביוב והמים, בגבולו עברו כביש ומדרכה מזה שנים רבות והוא נהנה מכלל התשתיות סביבו זמן רב לפני שנת 2007.

העותרת לא חלקה על עובדת ביצוע עבודות התשתית בשנת 2007 ולכן יש לצאת מנקודת הנחה לפיה, החל משנת 2007, התבצעו עבודות סלילה, מים, ביוב ותאורה ברחוב הגובל בנכס, המקיימים זיקת הנאה ישירה לנכס (לעניין פירוש המושג "זיקת הנאה ישירה" ראו עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי נ' משה צרפתי, פורסם באתר נבו (05.09.07). קביעה זו מצטרפת אל הקביעה לעיל ומכאן והלאה נסמך הדיון על הקביעה המשולבת לפיה דרישת החיוב מושתתת על העילה של עבודות תשתית בגבולות הנכס (ועליה בלבד) לפי חוקי העזר, מבלי שנבנתה בניה נוספת בנכס.

נשאלת השאלה האם יש בכוחן של עבודות תשתית אלה, כדי להקים למשיבה עילה לגביית היטלים ואגרות מהעותרת?
אני סבורה כי התשובה לכך שלילית. כאמור, אין חולק שבמקום נסלל כביש בעבר ומן המסמכים שצירפה המשיבה עולה כי העבודות משנת 2007 עניינן "חידוש" כביש קיים. כך הגדירה המשיבה עצמה את העבודות במסמכיה הפנימיים שהגישה לבית-המשפט. מכאן כי מדובר בעבודות חידוש, שיפוץ והרחבה בלבד, להבדיל מסלילת כביש חדש מבראשית. המשיבה מצידה לא הוסיפה נתונים המעידים על כך שמדובר בעבודות תשתית חדשות להבדיל מעבודות שיקום, ואף לא צירפה את כלל המסמכים בדבר השלמת העבודות במלואם.

אשר-על-כן לא ניתן לגבות היטל מכוח עבודות השיקום, מאחר שמדובר בחידוש הכביש בלבד ופעולה זו אינה באה בגדר הפעולות המוגדרות בחוק העזר ככאלה המאפשרות גביית היטל חדש, נוסף על היטלי העבר, ככל שנגבו כאלה.

III . גביית היטלים ואגרות בעד עבודות תשתית שנעשו בעבר:
20. נוסף אבחן את טענת המשיבה לפיה יש לגבות היטלי פיתוח עתה, בעד כלל עבודות התשתית שנעשו בעבר, וזאת משום שבעלי הנכס לדורותיו מעולם לא נשאו בהיטלים ובאגרות, ולא השתתפו בעלות התשתיות הגובלות בנכס והמשמשות אותו.

היטל סלילה:
21. חוק העזר סלילה רמת השרון קובע כי היטל סלילת כבישים ומדרכות יוטל על בעל הנכס הגובל בעקבות סלילת כביש או מדרכה גובלים בנכס. בסעיף 3 נקבע כי דרישת התשלום תימסר בעקבות סלילת הרחוב הגובל או בעת קבלת ההחלטה על סלילתו, אך הוסף כי "אם לא נמסרה מסיבה כלשהי דרישת תשלום באחד המועדים האמורים, רשאית המועצה למסור את דרישת התשלום טרם מתן תעודת העברה לרשם המקרקעין או טרם מתן אישור המועצה לצורך העברת זכויות חכירה על-ידי מינהל מקרקעי ישראל".

עוד מוסיף החוק בסעיף 3(ג) כי אין בפגם שנפל בדרישת תשלום כדי לגרוע מחובת בעל נכס בתשלום היטל סלילת רחובות בגין חוק-עזר זה.
כלומר - לפי חוקי העזר, ככלל, דרישת התשלום תישלח במועד קבלת ההחלטה על הסלילה או במועד תחילתה. לחלופין וכיוצא מהכלל, במקרים בהם לא נשלחה דרישת תשלום במועדים אלה, רשאית המשיבה לדרוש תשלום זה עם בקשת בעלי הנכס לקבל לידם אישור מרשם המקרקעין לפיו אין לבעלים הנוכחיים חובות בגין הנכס, זאת לשם מכירת הנכס והעברתו לאחר ברשומות רשם המקרקעין. לחלופי חילופין קובע חוק העזר בסעיף 3(ג) כי החובה המהותית לשאת בתשלומים אלה אינה נפגעת נוכח פגמים שנפלו בדרישת התשלום.
האמנם כך?
האם רשאית המשיבה לדרוש היטלים בעד כל עבודות הסלילה שבצעה לאורך השנים, בכל נקודת זמן?

III (א). חלוף זמן סביר:
22. בית-המשפט התלבט בשאלה האם יש לפרש את לשון חוקי העזר כך שיש בכוחם לחייב בהיטלים גם בחלוף זמן סביר ממועד הסלילה.
העותרת הפנתה אל פסק-דינה המפורט של השופטת רות רונן ב- עת"מ (ת"א) 2235/07 אברהם בנדט נ' עיריית ראשון לציון, פורסם באתר נבו (18.02.09), שם קבעה השופטת רונן כך:

'המועד לחיוב בהיטל איננו בלתי-מוגבל - כאשר העיריה זכאית לגבות את ההיטל רק במשך "תקופת ביניים סבירה" לאחר תום הסלילה.'
(ראו שם בסעיף 17 לפסק-הדין)

קביעה זו של השופטת רונן נסמכה על ההלכה שנקבעה ב- ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ, פ"ד נז(1), 889 (2002) (להלן: "פסק-דין אל עמי"), שם נקבע כי רשות מקומית שלא גבתה היטל פיתוח תוך זמן סביר ממועד ביצוע עבודות התשתית המקימות חבות בהיטל, תהיה מנועה מלעשות כן. כלומר, אי-גביית היטל תוך פרק זמן סביר, לפי הלכת אל עמי, מנתקת את הזיקה הנדרשת בין העבודות לבין הנכס, ומשמיטה את הבסיס לחיוב בהיטל.
והנה, במהלך הדיונים בעתירה כאן, יצאה מלפני בית-המשפט העליון הלכה חדשה הנוגדת לפסק-דין אל עמי, היא עע"ם 2341/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, פורסם באתר נבו (24.06.12) (להלן:"פסק-דין אשבד"). בפסק-דין אשבד קבע השופט פוגלמן כי הלכת אל עמי אינה יכולה להיוותר על כנה, וראוי לשנותה מכוח שלושה נימוקים עיקריים:

'הראשון, משום שתוצאתה עומדת בניגוד לרציונל העומד בבסיס שיטת ההיטל; השני - הקשור בטבורו לקודמו - משום שהיא יוצרת לרשויות המקומיות מערך תמריצים לקוי באופן שעלול לפגוע ברווחה המצרפית; והשלישי, משום שהיא מחלקת את נטל מימון התשתיות העירוניות באופן בלתי-שוויוני ובלתי-הוגן.'

נימוקים אלה נובעים מהנסיבות שצויירו בפני בית-המשפט העליון בפרשת אשבד, ועניינם חוסר ההוגנות והיעילות שבגביית היטלים בשתי פעימות - האחת עם מתן היתר הבניה בנכס (להלן: "ההיטל הראשוני"), והשניה עם בניה נוספת בנכס, לפי היתר או בלעדיו (להלן:"היטל משלים"). במקרים בהם מתבצעת הגביה בשתי פעימות - היטל ראשוני ואחריו היטל משלים, נקבע, ובצדק נקבע, כי אין לפטור בעל נכס מתשלום ההיטל המשלים, רק משום שהוסיף ובנה בשלב מאוחר יותר לשלב בו שילם את ההיטל הראשוני, ואין להיתלות בחלוף הזמן, ממועד בנית התשתיות וגביית ההיטל הראשוני למועד דרישת ההיטל המשלים, שנדרש נוכח בניה נוספת בנכס, כמנתקת את זיקת ההנאה לנכס ולפיכך מבטלת את החיוב.

אלא מאי? אני סבורה כי אין להקיש מהלכה זו על המקרה שלפני, שכן תולדתה בנסיבות שונות לחלוטין וההיגיון הטמון בשלושת הנימוקים שמנה השופט פוגלמן, מכוחם יש לבטל את הלכת אל עמי - אינו חל כאן.
עיקר השוני נעוץ בקביעתי לעיל כי לא נבנו שטחים נוספים בנכס.

אשר-על-כן, הנימוק הראשון שהציג השופט פוגלמן שעניינו הרציונל העומד בבסיס השיטה ההיטלית, אינו חל כאן. לפי שיטת ההיטל, גובה ההיטל מחושב כמכפלת תעריף ההיטל כפול השטח הבנוי בפועל. מקום בו השטח הבנוי לא השתנה והיה ידוע למשיבה כבר בשנת 1990 (מועד מתן היתר הבניה האחרון), הרי שלא נוספה לבעלי הנכס הנאה נוספת משטח מבונה נוסף המצדיקה גביית היטל נוסף. כך נופלים גם הנימוקים השני והשלישי כיוון שהמשיבה יכלה לגבות את כלל ההיטלים כבר בשנת 1990 ולא נוצרו כל קושי או עומס הפוגמים ביכולתה לגבות כאמור.

מסקנתי מן האמור לעיל הינה כי במקרים בהם לא מדובר בבניה נוספת בנכס, המצדיקה גביית היטל נוסף בגין ההנאה שנוספה לבעלים מן הנכס, נותרת הלכת אל עמי על כנה וכמוה המסקנה אליה הגיעה השופטת רונן בפרשת בנדט, לפיה העיריה זכאית לגבות את ההיטל רק במשך "תקופת ביניים סבירה" לאחר תום הסלילה.
אשר-על-כן, לעניין סלילת כבישים עד לשנת 2007 (ובהיעדר נתונים בדבר סלילה כאמור), אני קובעת כי היה על המשיבה לגבות היטל סלילה במועד מוקדם יותר; היה עליה לעשות כן במועד סלילת הכביש לראשונה, או זמן סביר לאחר מכן.
הזכות העומדת למשיבה לגבות מכוח האמור בסעיף 3(ג) בחוק העזר סלילה לפיו "אין בפגם שנפל בדרישת תשלום כדי לגרוע מחובת בעל נכס בתשלום היטל סלילת רחובות", אינה בלתי-מוגבלת בזמן והיא תחומה ל"תקופת ביניים סבירה" בלבד.
דומה כי אין חולק כי תקופה בת 17 שנים (לכל הפחות) איננה בגדר "תקופת ביניים סבירה" ועל-כן אני קובעת כי המשיבה אינה רשאית לגבות עתה היטל סלילה בעד סלילת הכביש במקום קודם, למועד חידושו בשנת 2007.

III (ב). החלפת בעלים:
23. זאת ועוד; בנוסף למסקנה לפיה העיריה מנועה מלגבות היטלים מקום שלא גבתה אותם במועד, דומה כי המשיבה מנועה מלגבות את ההיטלים גם בשל החלפת הבעלים בנכס.
הלכה זו נקבעה ב- רע"א 3746/05 אהוד לרר נ' עיריית הרצליה, פורסם באתר נבו (06.11.07), שם נדון עניינם של בעלי דירות אשר סירבו לשאת בתשלום היטל סלילה בעד הרחבת כביש גובל, שהיה קיים טרם רכשו את דירותיהם. בית-המשפט העליון הצדיק את בעלי הדירות בסירובם וקבע כך:

'הימנעות של העיריה, מטעם שאינו מוצדק בדין, מלגבות היטל מהחייב כאשר מתגבש החיוב בהיטל לראשונה, מהווה מחדל שתוצאתו היא שלא ניתן יהיה לגבות את ההיטל מאדם אחר, לאחר העברת הבעלות בנכס, בגין פעולה מאוחרת הנופלת גם היא בגדר המושג "סלילה". זאת לאור עקרון חד-פעמיות ההיטל כשהוא נקרא יחד עם הוראת סעיף מקור החיוב. לכן, במצב בו ייקבע שהעיריה לא חייבה בהיטל חייב קודם, למרות שהיתה יכולה לעשות כן כדין, הרי שלא ניתן יהיה להטיל חיוב בגין "הרחבה" מאוחרת.'

(שם בסעיף 4 לפסק-הדין, הדגשות שלי, נ.א.)
אני מוצאת כי טענת העותרת המבוססת על פסק-דין זה נכונה. משנמנעה המשיבה לגבות היטל סלילה במועד בו התגבש החיוב לראשונה, מבעלי הנכס באותה עת, היא מנועה מלדרשו מבעליו החדשים של הנכס, גם בגין הרחבה מאוחרת של הכביש (ולענייננו חידוש הכביש ב2007), זאת מכוח עיקרון "חד-פעמיות ההיטל".

III (ג). חד-פעמיות ההיטל ותשלומי העבר:
עיקרון "חד-פעמיות ההיטל" המוזכר בפסק-הדין, מופיע בחוק העזר סלילה רמת השרון בסעיף 4(ב), שם נקבע כי במקרה בו שולם היטל קודם (היטל סלילת כביש לפי חוק-עזר רמת השרון (סלילת רחובות), התשל"ג-1972) ומדובר באותו שטח מבונה, לא ישולם היטל נוסף. עוד נקבע, לגבי מדרכות בלבד, כי במקרים בהם שולמו בעבר דמי השתתפות, יחוייב הוא בתשלום 35% בגין שדרוג מדרכה גובלת בלבד (ראו סעיף 4 בחוק העזר סלילה על כלל סעיפיו).

24. האם שולם היטל קודם או דמי השתתפות בעבר?
המשיבה טוענת מחד כי "העותרת לא שילמה מעולם היטלי פיתוח בגין המבנים בנכס" (סעיף 9 בסיכומיה) מאידך טוענת היא כי העותרת מעולם לא שילמה אגרות והיטלי פיתוח בגין מלוא שטח הנכס הנדון" (סעיף 11 בסיכומיה).
מהי, אם כך? האם לא שולמו היטלים מעולם או שולמו חלקם? אם שולמו חלקם, אילו חלקים שולמו ובעד מה? האם כוונת המשיבה היא כי שולמו היטלים בעד השטח שאושר בהיתר הבניה משנת 1990? אם כך מדוע בדרישתה משנת 2009 דרשה היטלים ואגרות בעד כלל שטח הנכס?
שאלות אלה מתבקשות מטענות המשיבה לעיל אך היא נמנעה שוב ושוב מלהשיב עליהן.
כאמור לעיל, הנכס נבנה לראשונה בשנות השישים על-ידי חברת מרגוע בע"מ, הוא נמכר בשנות ה- 80 לחברת מועדון מור בע"מ, אח"כ נמכר בשנות התשעים למכבי שירותי בריאות בע"מ ושוב הוחלפו בעליו ביום 01.01.2007 ממכבי שירותי בריאות בע"מ לידי העותרת. בכל אחת משלוש ההזדמנויות בהן החליף הנכס בעלים נדרשו המוכרים והקונים לבוא בדברים עם המשיבה ולקבל מהימנה אישור לרשם המקרקעין בדבר היעדר חובות לנכס. המשיבה לא טענה כי אישורים כאמור לא ניתנו, על-אף שהעותרת טענה כי האישורים ניתנו, ולכן אני קובעת כי האישורים ניתנו.
זאת ועוד; במהלך אותן שנים התבקשו עבור הנכס היתרי בניה בשלוש הזדמנויות שונות, הראשונה בשנות השישים, השניה, בשנות השמונים והשלישית, בשנות התשעים. גם צמתים אלה היוו עבור המשיבה הזדמנות, ואף חובה, לבדוק האם שולמו כלל החובות בגין הנכס, ואף נקבע בסעיף 145(ד) בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 כדלקמן:

'(ד) אישר מוסד תכנון בקשה להיתר וקויימו התנאים המוקדמים שנקבעו על-ידי מוסד התכנון, לא יעוכב מתן ההיתר אם נתמלאו לגביו כל דרישות החוק והתקנות, ושולמו האגרות, ההיטלים והתשלומים האחרים, למעט ארנונה, שיש לשלמם על-פי כל חיקוק, בגין הנכס שאליו מתייחס ההיתר או ניתנו הערבויות המתאימות להבטחת תשלום כאמור, בכפוף להוראות כל דין;'

בנוסף לזאת, העותרת מצידה הציגה אישור תשלום של חיבור הנכס לרשת הביוב וכן את רישיון החיבור לרשת הביוב משנת 1966 (נספחים ג- ד בעתירה). כמו-כן הציגה עותק מתכנית בניין עיר מאותה תקופה, בה נקבע כי התשתיות העירוניות הנדרשות לנכס יבוצעו על-ידי בעלי הנכס, על-פי דרישת המשיבה (לרבות תשתיות ביוב, מים וניקוז), כתנאי למתן היתר בניה.
מכל האמור עולה כי העותרת מצידה הוכיחה תשלומי עבר, באמצעות הצגת אישורים שהנפיקה המשיבה לנכס בעבר, כדלקמן:

א. אישורים לחיבור לתשתית הביוב;
ב. תב"ע המחייבת את בעלי הנכס להתחבר לתשתיות הביוב כתנאי להיתר בניה שאכן הוענק;
ג. אישור לרשם המקרקעין אודות היעדר חובות בנכס בשנת 1983, עת הוחלפו הבעלים בנכס;
ד. היתר בניה לנכס בשנת 1984 (והוספת השטח המבונה אז, על-פי ההיתר) והחזקה הקמה עם הענקתו כאמור בסעיף 145 המצוטט לעיל;
ה. היתר הבניה לנכס בשנת 1990 (והוספת השטח המבונה אז, על-פי ההיתר);
ו. אישור לרשם המקרקעין אודות היעדר חובות בנכס בעת העברת הבעלות בנכס ביום 01.01.2007.

המשיבה מצידה לא הציגה דבר.
ב- ע"א 2062/02 ארגון הקבלנים והבונים חולון ואח' נ' עיריית חולון, פורסם באתר נבו (02.06.04), קבעה השופטת חיות כך:

'מתוך חובת הרשות לנהוג בהגינות וסבירות נגזרת החובה לשקוד באופן סביר על איסוף נתונים, לסווג ולמיין מתוכם את הנתונים הרלבנטים ולקבוע את העובדות ע"פ מבחן הראיה המינהלית - קודם למשלוח דרישת התשלום. לא כך המקרה כאן וגם מפאת כך נטל הראיה ונטל השכנוע מוטל על הרשות להוכיח את אמיתות דרישת התשלום ואין ביכולתה להסתמך על חזקת התקינות.'

ועוד צוטט מ- בג"צ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5), 412, 423 (1994) כך:

'הרשות המינהלית צריכה לאסוף את הנתונים הנדרשים לקבלת ההחלטה. לצורך זה עליה לפעול באופן סביר... לעיתים קרובות המקרה שגרתי ופשוט, וכך אף איסוף הנתונים.. אך לעומת זזאת יתכן מקרה מורכב וחשוב בו הרשות צריכה לחקור ולדרוש.. ואולי אף לבקש חוות-דעת של מומחים.'

ברי כי המשיבה לא שקדה על איסוף הנתונים כמצווה לעיל.
יפים לעניין זה דברי בית-המשפט המחוזי בנצרת ב- ע"א (נצ) 190/08 עיריית מ' העמק נ' א. דורי חברה לעבודות הנדסיות בע"מ, פורסם באתר נבו (26.01.09) (שזכו להסכמת בית-המשפט העליון כמצוטט לעיל):

'בענייננו, מדובר בפעולות של הרשות שפוגעות בזכות יסוד של המשיבה - זכות הקניין. הנתונים שיש בהם כדי להוכיח את זכאותה של המערערת לגביית ההיטלים והאגרות נמצאים בידיעתה הבלעדית של העיריה (העובדה כי העיריה טוענת כי אלה בוערו לא יכולה לפעול כנגד המשיבה). לפיכך, ולאור הפסיקה הנ"ל, הרי תחולתה של "חזקת התקינות" בנסיבות דנן, הינה מצומצמת ואף ניתן לומר כי נטל ההוכחה בדבר חוקיות פעולותיה מוטל בנסיבות אלה מלכתחילה על שכמי העיריה.

...
מסמכים שאמורים לשמש בסיס להטלת אגרות והיטלים במשך שנים רבות בעתיד, יש לשמור ע"מ שיהיה ניתן להציגם לביסוס פעולות של הטלת היטלים או אגרות.'

בנסיבות אלה אני קובעת כי חזקה ששולמו היטלי הפיתוח והאגרות בגין כל הנכס שכן החזקה בדבר תקינות הפעולה המינהלית נסתרה ונטל הראיה עבר למשיבה להראות כי לא שולמו תשלומים כלשהם בעבר על-ידי העותרת. המשיבה לא עמדה בכך.

III (ד). הסתמכות:
25. בפרשת לרר לעיל קבע בית-המשפט העליון כדלקמן:
'המערערים שינו את מצבם לרעה בעקבות ההתנהלות שתוארה. כאשר הם רכשו את הדירות, היו במקום כביש ומדרכה, והמערערים רשאים היו להניח כי העיריה פעלה כדין בהקימה אותם, וכי גבתה היטלים בגינם. הנחה זו באה לידי ביטוי גם בחוזה שנחתם בין המערערים לבין הקבלן הבונה, ואשר על-פיו נמכרה להם "זכות בעלות בקרקע פרטית נקיה מכל שעבוד וחוב". ברגיל, ניתן להניח כי הצפי לחיוב בהיטל בגובה עשרות אלפי שקלים, מתומחר במחיר החוזי, בדרך של הפחתה ממחיר השוק של דירות דומות שבהן נשא הקבלן בהיטלי הפיתוח. בענייננו, לא ניתנה למערערים ההזדמנות לשקלל את מחיר הרכישה בהתחשב בחיוב עתידי בהיטל, שכאמור, לא היה צפוי. גם מטעם זה, אין לאמץ את עמדת המשיבה ולהטיל את תוצאות מחדלה על המערערים.'
שם בסעיף 5 לפסק-הדין)

דברים אלה נכונים ומתאימים לנסיבות המקרה לפני ויש גם באינטרס ההסתמכות של העותרת כדי להוות משקל נגד לדרישת החיוב שהוציאה המשיבה.
מכל האמור עולה כי המשיבה נכשלה מלהראות כי העותרת אכן לא נשאה בתשלום בגין ההיטל כלל, מעולם. נהפוך הוא - פעולותיה של המשיבה לאורך השנים מצביעות על ההפיך הגמור. המשיבה אף לא התמודדה עם הטענות בדבר מתן היתרי הבניה או האישורים לרשם המקרקעין או עם הטענה בנוגע להלכה לעניין חד-פעמיות ההיטל והחלפת בעלים, על-אף שהיו לה מספר הזדמנויות לעשות כן. על-פי ההלכה ועל-פי ההיגיון, לעותרת עמדה מלוא הזכות להסתמך על כך שההיטלים בעד הנכס נגבו מהבעלים הקודמים.
אשר-על-כן, נוכח כל האמור לעיל, אני קובעת כי למשיבה לא עומדת הזכות לדרוש היטל בגין סלילת כביש ולכל היותר היא רשאית לחייב את העותרת מכוח חוק-עזר סלילה ב- 35% מעלות ההיטל בעד המדרכה הגובלת שנסללה ברחוב יהודה הנשיא, וזאת, לאחר שיתברר באילו דמי השתתפות נשאו בעלי הנכס בעבר.

אגרת הנחת צנרת מים:
26. סעיף 4 בחוק אספקת מים קובע כי האגרה משולמת על-ידי בעל נכס הגובל ברחוב בו הניחה המועצה צנרת מים, להוציא נכס בו קיימת רשת פרטית מחוברת למפעל המים. בנכס בו קיימת רשת פרטית, תשולם האגרה רק במקרים בהם גדל נפח הבניין או נבנה בניין חדש בנכס.
גם כאן חל כלל חד-פעמיות ההיטל, ובעניין זה, האגרה. גם כאן אין חולק כי הנכס מחובר למפעל המים מזה ימים ימימה, וגם כאן נכונות הקביעות לעיל שהוסקו נוכח מתן ההיתרים שהעניקה המשיבה, המצביעים על כך שכלל ההיטלים בהם חב הנכס בעבר שולמו, ומכאן שאין לגבותם פעם נוספת נוכח עבודות חידוש.
היטל תיעול:

27. גם כאן דרשה המשיבה היטל בעד מלוא שטח הנכס.
באופן זהה לניתוח לעיל, קובע גם חוק העזר תיעול את עיקרון חד-פעמיות ההיטל ולשון סעיף 4(ב) מורה כך:
'שולם היטל קודם בעד שטח קרקע או שטח בניין בנכס, לא יכללו אותם שטחים, שבעדם שולם ההיטל הקודם, במניין השטחים לפי סעיף-קטן (א), לצורך חישוב היטל תיעול לפי חוק זה.'
היטל קודם לעניין זה הוא: "היטל לפי חוק-עזר לרמת השרון (תיעול), התשמ"א-1981, או כל חוק-עזר אחר שקדם לו".
כאמור לעיל, כל האישורים וההיתרים שסיפקה העותרת לאורך השנים מצביעים על כך ששולמו היטלים קודמים. גם ההלכה בדבר חד-פעמיות ההיטל והאיסור המופנה אל הרשות לגבות היטל נוסף בעד עבודות חדשות, מקום בו לא נוסף שטח מבונה בנכס, עומדים לזכות העותרת כאן.
מעבר לזאת, העותרת צירפה אל עתירתה עותק מתכנית בניין עיר מאושרת החלה על רחוב יהודה הנשיא (רש/548, רש/6, רש/443 ותכנית מתאר רש/210א, נספח ו' לעתירה), בה נקבע כי התשתיות העירוניות, לרבות אספקת מים, הניקוז והביוב יבוצעו על-פי דרישות הרשות המקומית כתנאי למתן היתר בניה (סעיף 16 שם, הדגשה שלי, נ.א.). גם כאן לא התייחסה המשיבה למסמך זה, וגם בזאת יש כדי לתמוך בטענות העותרת לפיהן הרשות היתה מעורבת בקורות הנכס וגבתה ממנו את כל ההיטל כחוק.

היטל ביוב:
28. עניין זה נדון בבית-משפט השלום מכוח חוק הרשויות המקומיות (ביוב) - התשכ"ב-1962, ואינו נכלל בעתירה. יחד-עם-זאת, יצויין כי לעניין זה סיפקה העותרת ראיה לכך שבעלי הנכס התחייבו בשנות השישים להקים ביב פרטי ולחברו לביב העירוני, כהנחיות העיריה, וזאת כתנאי לקבלת היתר הבניה המבוקש. גם במסמך זה יש כדי להאיר על כך שלאורך השנים שילמה העותרת בעד התשתיות אליהן חוברה, בין אם בנתה אותם באופן פרטי באישור המשיבה, בין אם נשאה בעלותן בדרך אחרת.

IV . התיישנות:
29. עד כה די להצביע על התנהלות המשיבה כדי להסיק כי התשלומים בעד עבודות התשתית סביב הנכס לאורך השנים שולמו. אם נותר ספק בנוגע לעמידת בעלי הנכס לדורותיו בחובותיהם מכוח עבודות הפיתוח, הרי שבניגוד לעמדת המשיבה, אני סבורה כי חלה לגבי חובות אלה התיישנות. ואנמק.

30. טוענת המשיבה כי טענת ההתיישנות היא טענה דיונית שמקומה בהליך אזרחי. טענה זו עלתה ב- רע"א 187/05 נעמה נסייר נ' עיריית נצרת עילית, פורסם באתר נבו (20.06.07) (להלן:"פסק-דין נסייר"), אך בית-המשפט העליון מצא שלא כך היא. בפרשת נסייר, דן בית-המשפט העליון בחוב ארנונה שחלפו מעל 7 שנים להיווצרו וקבע כי החוב התיישן. בנימוקיו קבע בית-המשפט כך:
'נראה לי, כי המתחם הלשוני של הביטוי "תביעה לקיים זכות" רחב דיו כדי להכיל את שתי החלופות הפרשניות וניתן אף לומר כי הוא נוטה יותר לאפשרות המרחיבה הכוללת בתחומה גם את הליכי הגביה המינהליים. כאמור, הליך הגביה המינהלי נפתח בהפניית דרישה לנישום לעמוד בתשלום חובו. רק אם הנישום לא מציית, מוקנית סמכות לגורם מינהלי להחליט על נקיטת הליכי גביה מינהליים. בדרישה לשלם ניתן, לכאורה, לראות "תביעה לקיים זכות". מבחינה לשונית, אין ביטוי זה כולל בהכרח את הדרישה שההליך יהיה כזה המיועד לבירור עצם קיומה של זכות, להבדיל מהליך שכל מטרתו דרישה לקיום הזכות. המילים "תביעה לקיים זכות" נפרשות ומרמזות על האפשרות שהזכות כבר התגבשה, ומכאן ואילך מטרת ההליך הוא לדאוג לקיומה, ולענייננו: להביא לתשלום חוב (שהוא הזכות שהתגבשה).'
(שם בסעיף22 בפסק-הדין)

ובסעיף 33:
'האם מבחינת תכליתו של מוסד ההתיישנות ישנו טעם טוב ליצור הבחנה הנעוצה בכך שהחוב נגבה באמצעי גביה מינהליים? אני סבורה שהתשובה שלילית. כל הרציונלים העומדים ביסוד טענת ההתיישנות כוחם יפה גם כאשר מדובר בחוב הנתבע בהליך גביה מינהלי. הקושי של האזרח בשמירת ראיותיו והצורך שלו בוודאות תקציבית אינם מושפעים כהוא זה מהשאלה כיצד פועל הנושה לגביית חובו. גם השיקולים של ויתור ומחילה ושל אינטרס הציבור באי-העסקת מערכות השלטון בחובות ישנים, תקפים באותה מידה. על פני הדברים אין מקום להשאיר את האזרח חשוף בפני סיכון של תביעה ללא מגבלת זמן, אך בשל כך שמדובר בהליך שאינו נפתח בהגשת תובענה בבית-המשפט.'

המשיבה, כאמור, לא עמדה בנטל להראות כי למרות האישורים וההיתרים שהעניקה לנכס לאורך השנים, לא שולמו היטלי תיעול בעדו. מכאן קבעתי כי ההיטל שולם, ומכוח עקרון חד-פעמיות ההיטל אין לגבותו פעמיים.
מעבר לנדרש הרי שנוכח ההלכה שנקבעה בפרשת נסייר, הרי שככל שמדובר בדרישה שמקורה בחוב שהתיישן, ולא מדובר בדרישה לתשלום היטלים ואגרות מכוח בניה נוספת בנכס, אזי נראה שיש לקבל את טענת העותרת להתיישנות החוב ולא ניתן לגבותו עוד.

סיכום
31. מכל האמור הגעתי לכלל מסקנה כי החלטת המשיבה לדרוש מהעותרת היטלי סלילה, תיעול וביוב ואגרת הנחת צנרת, רטרואקטיבית, עשרות שנים לאחר שהונחה היא בלתי-סבירה ואינה חוקית.
דרישת המשיבה שנסמכה פעם אחת על הטענה כי נבנו מבנים נוספים בנכס (טענה שנסתרה), פעם שניה על בניית תשתית חדשה בשנת 2007 (טענה שנסתרה אף היא), פעם שלישית על כך שהעותרת לא נשאה בתשלום ההיטלים מעולם (נסתר גם כן), ופעם רביעית על כך שנשאה בחלק מההיטלים, אך לא במלואם (מבלי שציינה במה נשאה ובמה לא) חורגת ממתחם הסבירות ומההתנהגות המצופה מרשות מקומית החבה בחובת תום-לב מוגברת.

המשיבה התעלמה כליל מטענות העותרת בדבר תשלומי העבר וממסמכים שהציגה, אשר מעידים על הקשר שבין הנכס למשיבה, על כך שעניינו וחובותיו נבחנו בפניה פעמים מספר מבלי שנמצא חייב בדבר. מסמכים אלה, אגב, ראוי היה שהמשיבה תציג בעצמה ותחשב את דרישת החיוב לפיהם.

די היה במסמכים אלה כדי להעביר אל המשיבה את הנטל להוכיח את כשרות הדרישה. המשיבה לא עמדה בנטל זה ולכן נקבע כי כלל ההיטלים והאגרות שולמו בעד הנכס במועדן (לעניין נטל ההוכחה בעתירה מינהלית ראו בג"צ 8150/98 תיאטרון ירושלים לאמנויות הבימה נ' שר העבודה, פ"ד נד(4), 433, 446-445 (2000); בג"צ 4146/95 עזבון המנוחה לילי דנקר נ' מנהל הרשות, פ"ד נב(4), 774, 793 (1998); בג"צ 2196/00 הקאמרטה הישראלית, ירושלים נ' שר המדע התרבות והספורט, פ"ד נח(4), 807, 816-815 (2004); ו- בג"צ 6427/02, התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פ"ד סא(1), 619 (2006)).

מששולמו ההיטלים והאגרות במועדם, ומכוח עיקרון חד-פעמיות ההיטל, קבעתי שהמשיבה אינה רשאית לגבות היטלים נוספים בעד שיפוץ או הרחבת התשתיות.
גם הטענה כי העותרת לא נשאה כלל, מעולם, בתשלום היטלים לא צלחה למשיבה, באשר קבעתי כי היטלים כאמור יש לגבות תוך תקופת זמן סבירה ממועד התגבשותם (כאשר אין מדובר בהיטלים מכוח בניה נוספת). זאת נאמר בנוסף להלכה לפיה על המשיבה לגבות היטלים מבעלי הנכס במועד התגבשותם ולא מבעלי הנכס הבאים אחריהם (טענה ממנה התעלמה המשיבה כליל), ובנוסף להלכה לפיה על חובות החלים על הנכס, ככל שהיו, חלה התיישנות כאמור בפרשת נסייר.

סוף דבר:
אשר-על-כן העתירה מתקבלת במלואה."

5. בקשה לאישור תובענה כייצוגית - גביית דמי חניה ליום שלם, ולא לפי שעה או חלק ממנה - קבלתה
ב- ת"מ (חי') 7309-06-14 {יאסר עואד נ' עיריית עכו, תק-מח 2015(3), 12518 (2015)} נדונה בקשה לאישור תובענה כייצוגית.

המבקש טען כי נסע לעיר עכו, נכנס לחניון שלטענתו הוא חניון מוסדר של המשיבה ונדרש על-ידי הסדרן שבחניון לשלם סך של 20 ש"ח. הואיל והחניון הסמוך לכביש היה מלא לא נותרה למבקש ברירה אלא לשלם את הסך הנדרש כדי לחנות במקום.

המבקש חנה כמחצית השעה בלבד ולכן הביע את מורת רוחו בפני הסדרן שבחניון על כך שנאלץ לשלם 20 ש"ח בגין חניה של מחצית השעה, אך הסדרן ענה שאין לו מידע לגבי שאלותיו של המבקש שטען, כי על כרטיס החניה לא צויינה שעת הכניסה לחניה ולא ניתנת אפשרות לשלם לפי שעה או חלק ממנה, אלא יש לשלם עבור זכות החניה את הסכום של 20 ש"ח, לפי חניה לכל היום, מבלי שניתנת אפשרות לשלם עבור חניה קצרה, או עבור חניה קצובה לפי שעות.

הקבוצה שאותה מעוניין המבקש לייצג היא "כלל תושבי מדינת ישראל אשר ביקרו בעיר עכו, החנו את רכבם במגרש חניה מוסדר על-ידי העיריה, ובמקום נוכח סדרן, ואשר שילמו סך כולל בגין החניה על-סך של 20 ש"ח לכל היום מבלי לציין בתו את הזמן המדוייק שבו התחילה התקופה שבעדה שולמה האגרה ומבלי לתת לתושב את הזכות לשלם עבור שעה או חלק ממנה ונקבע מחיר גביה לכל היום".

הסעדים המתבקשים הם: סעד כספי וסעד הצהרתי {לקבוע ולהצהיר שאין המשיבה רשאית להמשיך ולחייב את המבקש ואת יתר חברי הקבוצה בחיוב חניה במחיר כולל לכל היום ללא מתן אופציה לשלם לפי שעה או חלק ממנה}. כמו-כן, נתבקש בית-המשפט להורות למשיבה לציין על כרטיס החניה את תחילת שעת הכניסה לחניון.

המבקש טען, כי המשיבה גובה מזה שנים רבות כספים בחוסר סמכות ושלא כדין מחברי הקבוצה בגין אגרת כניסה וחניה חד-פעמית לחניון המופעל על-ידי סדרן מטעמה בעוד שלפי סעיף 12(ג) של חוק העזר לעכו (העמדת רכב וחנייתו), התשנ"א-1990 {להלן: "חוק העזר"}, יש לרשום בכרטיס את הזמן המדוייק שבו התחילה התקופה שבעדה שולמה האגרה, וכך גם לפי התוספת השניה של חוק העזר, סעיף 3.

עוד נטען, כי המשיבה אינה מאפשרת למי שחנה שעה או חלק ממנה לשלם באופן יחסי, אלא גובה ממנו סכום של 20 ש"ח כסכום גלובלי למשך כל היום בניגוד לחוק העזר.

בתגובתה טענה המשיבה, שאין הבקשה עומדת בתנאי סעיף 3(א) של החוק. לטענת המשיבה ניתן להגיש תובענה ייצוגית נגד עיריה על בסיס סעיף 11 לתוספת השניה של החוק המאפשר הגשת תובענה ייצוגית כשעסקינן בתביעה נגד רשות להחזרת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר.

בית-המשפט קבע כי המחוקק ראה לנכון להקפיד בקביעת הדרישות והתנאים על-מנת שמקום חניה יקבל הכרה כ"מקום חניה פרטי", וזאת בהתאם לתנאים שבסעיף 4 לחוק העזר. מקום בו לא נתקיימו תנאים אלה - לא ניתן לקבוע כי מדובר ב"מקום חניה פרטי". במקרה הנדון, מרבית התנאים הנדרשים לפי סעיף 4 של חוק העזר הנ"ל, בכל הנוגע ל"מקום חניה פרטי" - לא התקיימו.

עוד נקבע, כי נראה לכאורה כי ניטשטשו הגבולות בין המשיבה מחד גיסא לבין חכ"ל מאידך גיסא.

בית-המשפט סבר שהתובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה, כלומר, משתמשים בכלי רכב שהחנו את רכבם באחד משלושת החניונים נשוא בקשת האישור ב- 24 החודשים שקדמו להגשת בקשת האישור או ממועד תחילת הפעלתו של כל אחד מחניונים אלה אם תחילת ההפעלה, והתשלום שנגבה מהם עלה, לכאורה לפחות, על הסכום שהיה עליהם לשלמו אילו נעשה החישוב לפי אגרת חניה {"אגרת הסדר"}, בגין "מקום חניה מוסדר" {באמצעות סדרן}, לפי התוספת השניה של חוק העזר של עיריית עכו.

נראה, לכאורה לפחות, שקיימת אפשרות סבירה ששאלות אלה תוכרענה בתובענה לטובת הקבוצה, כך שמתקיים האמור בסעיף 8(א)(1) של חוק תובענות ייצוגיות.
בית-המשפט סבר שההליך של תובענה ייצוגית יעיל והוגן להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין {כנדרש בסעיף 8(א)(2) של חוק תובענות ייצוגיות}, ומה גם שבית-המשפט יוכל, במידת הצורך, וככל שתתקבל התובענה בסוף הדרך, לשקול אפשרות של פסיקת פיצוי לטובת הציבור, לפי סעיף 20(ג) של חוק תובענות ייצוגיות.

כן קיים לדעת בית-המשפט, יסוד סביר להניח שעניינם של חברי הקבוצה ייוצג בדרך הולמת ובתום-לב.

6. עתירה להורות על ביטול האישורים וההיתרים שניתנו על-ידי המועצה האזורית לגביית תשלום עבור חניה במגרש
ב- עת"מ (חי') 24748-06-15 {המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה נ' מועצה אזורית חוף הכרמל, תק-מח 2015(3), 7180 (2015)} בצידו הצפוני של היישוב קיסריה מצוי חוף ים מוכרז המוכר כחוף האקוודוקט או חוף הקשתות. במשך שנים רבות היו הגישה לחוף והחניה בקרבתו פתוחים לציבור הרחב ללא כל תשלום.

עם תחילת עונת הרחצה החלה גביית דמי חניה מבעלי רכבים שביקשו לחנות באחד ממגרשי החניה הסמוכים לכניסה לחוף הרחצה ואשר זכויות החכירה בו הינן של קרן קיסריה. דמי החניה אינם נגבים מתושבי המועצה האזורית חוף כרמל, תושבי קיסריה ותושבי אור עקיבא.

בעתירה הנוכחית מבקשות העותרות, רשויות מקומיות המצויות בקרבה לקיסריה, להורות על ביטול האישורים וההיתרים שניתנו על-ידי המועצה האזורית לגביית תשלום עבור חניה במגרש.

במקרה הנוכחי אין חולק כי חוף האקוודוקט הינו חוף מוכרז. המועצה המקומית אינה גובה דמי כניסה לחוף. עוד מוסכם כי אין גישה לחוף בתחבורה ציבורית וכי פרט לתושבים הגרים בסמיכות, נדרשים המבקרים להגיע ברכבם הפרטי ולחנות בקרבת החוף.

כדי לאפשר חניה חינם לכלל המבקרים הותירה המועצה האזורית את המתחם הציבורי כמגרש חניה פתוח ללא תשלום. מגרש חניה זה מהווה לטענת המשיבות כ- 30% מכלל מקומות החניה בשני המתחמים {אף כי העותרות סבורות שהחישוב מוטה והמגרש הציבורי הינו מעט קטן מהנטען}. כך או כך ברי כי המועצה האזורית הותירה את השטח הסמוך לחוף שבבעלותה כחניה ציבורית ללא תשלום.

הדיון מתמקד רק בסוגיית החניה במתחם הפרטי, שכאמור הינו מוחכר לקרן קיסריה. הואיל והמחלוקת נוגעת למתן היתר לחניה פרטית בתשלום על-ידי גורם פרטי שאינו הרשות המקומית, ברי שאין בהוראות חוק הסדרת מקומות רחצה להקנות לציבור הרחב זכות חניה במתחם הפרטי.

בית-המשפט קבע כי חוק המגרשים מקנה לרשות מקומית, עיריה או מועצה מקומית, סמכות להוצאת צווי שימוש ארעיים למגרשים ריקים שבתחומן. מטרת החוק הינה להביא לניצול מיטבי של מגרשים ריקים שאינם משמשים את בעליהם לייעודם לטובת הציבור, למנוע הזנחה של מגרשים ריקים, למנוע השלכת פסולת, לשמור על הסביבה, למנוע בניה בלתי-חוקית וכדומה {ראה גם בג"צ 183/95 גלים כפר נוער חיפה נ' ראש עיריית טירת הכרמל, פ"ד נה(1), 481 (1998); עע"מ 9963/03 זוהר נ' עיריית תל-אביב-יפו, פורסם באתר נבו (01.08.06); רע"א 2896/06 רוזנצויג נ' עיריית טבריה, פורסם באתר נבו (18.09.06)}.

לגרסת העותרות המתחם הפרטי מיועד למטרה חקלאית ועל-כן הינו מוחרג מהשטח המאוכלס שלגביו ניתן להוציא צו שימוש. העותרות מפנות לאכרזה על קרקע חקלאית משנת 1987 וכן לייעוד המתחם על-פי תכנית המתאר הארצית תמ"א/13. העותרות צירפו מפה שממנה מבקשות הן להראות כי בתכנית המתאר הארצית סומן המתחם הפרטי כשטח הכלול באכרזה על קרקע חקלאית.

בית-המשפט לא קיבל טענת העותרות בעניין. ראשית, העלאת הטענה נעשתה בחוסר תום-לב. העותרות סבורות כי אם לא יינתן צו שימוש על-פי חוק המגרשים ניתן יהיה להשתמש במתחם הפרטי כחניה ציבורית ללא תשלום, אך לא כך הדבר. אין חולק שהמתחם הפרטי אינו מיועד על-פי תכנית כלשהי לחניה. האפשרות היחידה לעשות במגרש שימוש שלא על-פי ייעודו וללא שינוי הייעוד, הינו הוצאת צו שימוש ארעי. אם תתקבל טענת העותרות לא ניתן יהיה להשתמש במגרש לחניה כלשהי, בין פרטית ובין ציבורית.

זאת ועוד, בעבר שימש המתחם לחניה ציבורית מכוח צו שימוש שהוצא בשנת 2005. אמנם המתחם המשיך לשמש כחניה ציבורית גם לאחר פקיעת הצו, אולם שימוש זה היה שלא כדין. לעותרות או למבקרים בחוף הרחצה אין כל זכות מוקנית להמשיך ולהשתמש במתחם הפרטי כחניה ציבורית.

האפשרות היחידה להכשרת החניה הינה באמצעות צו השימוש. משמע, הטענה כי צו השימוש בטל מחמת שהמתחם מצוי בשטח המיועד לחקלאות, משמיטה את הקרקע תחת הטענה בדבר זכות הציבור לחנות במגרש. ברי שהעותרות סבורות כי ללא צו שימוש ניתן יהיה לחנות, שלא כדין, במגרש והן סומכות ידיהן על היעדר אכיפה. זוהי כמובן טענה שאין לקבלה.

שנית, אין די באכרזה על קרקע חקלאית כדי להחריג את הקרקע מהגדרת השטח המאוכלס של הרשות. ההגדרה מחריגה רק משטח המיועד למטרה חקלאית "על-פי תכנית בת תוקף", ותכנית מוגדרת "כמשמעותה בחוק התכנון והבניה", אכרזה על קרקע חקלאית אינה בבחינת תכנית על-פי חוק התכנון והבניה.

על-כן, דין הטענה בדבר היעדר סמכות למתן צו שימוש למתחם הפרטי להידחות.

אשר לטענת האפליה. העותרות טענו עוד כי מתן פטור מתשלום דמי חניה לתושבי המועצה האזורית ותושבי אור עקיבא, תהווה אפליה פסולה שיש לבטלה. לטענתן, אפליה על בסיס מקום מגורים מהווה אפליה אסורה. עוד טענו העותרות כי ניתן להבחין בין תושבי מקומות שונים רק אם יש נימוק ענייני המצדיק זאת. במקרה הנוכחי אין כל נימוק שכזה.

לבסוף נטען כי אפילו מדובר בשטח פרטי בבעלות קרן קיסריה, הרי שיש לראות בקרן קיסריה כגוף הכפוף לכללי המשפט הציבורי, ולאיסור האפליה. נטען כי קרן קיסריה הינה גוף דו-מהותי, שכן מחצית מהבעלות בה הינה של מדינת ישראל.

במקרה הנדון, בית-המשפט לא שוכנע ברמה מספקת כי אכן מדובר באפליה שנוקטת החפ"ק. אף שלכאורה לחפ"ק עשוי לעמוד אינטרס כלכלי לגביית דמי חניה מכלל בעלי הרכבים החונים במתחם הפרטי, הרי שאין די בעצם ההחלטה למתן פטור לתושבי המועצה האזורית כדי לקבוע חד-משמעית כי מדובר במסווה לפעילות המועצה.

זאת ועוד, מתן פטור גם לתושבי אור עקיבא, שאינם תושבי המועצה האזורית, שולל לכאורה את הטענה כי המועצה האזורית היא שעומדת מאחורי מתן הפטור לתושביה. לא הובאה כל ראיה על קשר עסקי או אחר בין המועצה המקומית אור עקיבא לבין החפ"ק.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

היטלים מכוח חוקי העזר