טענת "איני מחזיק" - בערר מינהלי

טענות מסוג "איני מחזיק" - אין לדחות מכתב מפורט אשר מתוכנו עולה כי מדובר בהשגה, רק משום שלא הוכתר בכותרת "השגה" או משום שלא הופנה למנהל הארנונה - הערעור התקבל
ב- עמ"נ (חי') 13121-07-14 {יוסף נחמיאס ובניו בע"מ נ' מנהל הארנונה בעריית חיפה, תק-מח 2015(3), 29345 (2015)} נדון ערעור מינהלי המכוון כנגד החלטת ועדת ערר לענייני ארנונה שליד עיריית חיפה, שבה נדחה ערר שהגישה המערערת כנגד החלטת המשיב, מנהל הארנונה של עיריית חיפה, לדחות את ההשגה על חיובה בארנונה בשנים 2011-2008.

המערערת מחזיקה בנכס מקרקעין הנמצא במתחם חוצות המפרץ, שהוא בתחום שיפוטה של עיריית חיפה. בהתאם להסכם השכירות, שנחתמו בין המערערת לבין א.כ.א לפיתוח בע"מ, שטחו של הנכס ששכרה המערערת הוא כ- 3,200 מ"ר במבנה המשמש כחנות, ושטח נוסף של 500 מ"ר הצמוד לו המשמש כמחסן לעסק במושכר, ובסך הכול 3,700 מ"ר.

המערערת הגישה השגה על חיובה בארנונה בגין שטחי מילוט בשטח של 274 מ"ר ועל חיובים שהיו לטענתה רטרואקטיביים. ההשגה נדחתה, וערר שהוגש באותו עניין נדחה על-ידי ועדת הערר, אשר ערכה סיור בנכס וקבעה, כי המערערת השתמשה בשטחים אלה ולכן אין מקום להפחית את החיוב בגינם.

מפקח שביקר בנכס מצא, כי המערערת משתמשת בכל שטחי הנכס, וכי קיימים שטחים נוספים בשימושה שהעיריה אינה מחייבת עבורם תשלום ארנונה. לפיכך, החל מיום 01.07.08 חוייבה המערערת בגין שטח של 4,078.28 מ"ר הכולל גם שטחי מעבר ומילוט, שטח גלריה ושטחים לטעינה ופריקה. בהתאם לצו הארנונה של עיריית חיפה, החיוב הוא על-פי סיווג "עסקים אחרים".

המערערת הגישה למי שהיתה אז מנהלת הארנונה בעיריית חיפה השגה, שבה טענה, כי חוייבה בתשלום ארנונה בגין שטח של 184 מ"ר בגלריה אשר נאטם ואינו בשימוש; כי היא חוייבה בתשלום בגין חדר חשמל בשטח של 23.49 מ"ר ובגין שטחי מילוט אף שאינה מחזיקה בשטחים אלו; כי היא חוייבה בתשלום בגין שטח של 363.45 מ"ר המשמש כחצר לפריקה וטעינה, שהיא אינה מחזיקה בו ושבעבר לא חוייב בארנונה; כי היא חוייבה בגין שטחים עודפים של החנות שאינם קיימים; כי יש טעות בחישוב שטחי השירותים; וכי היא חוייבה בתשלום בגין שטח מקלטים, אף ששטח זה פטור מתשלום ארנונה.

מנהלת הארנונה דחתה את ההשגה והשיבה לכל טענה מטענות המערערת, ועל החלטה זו לא הוגש ערר.

העיריה הודיעה למערערת, כי לאחר בדיקת טענותיה אין מקום לעדכון פרטי החיוב בנכס. המערערת לא השלימה עם ההודעה וזימנה פגישה נוספת עם מנהל הארנונה. בפגישה שנערכה, סוכמו שטחים בנכס שיחוייבו כפריטי עסקים וכאלו שיחוייבו כפריטי מלאכה. נקבע ביקור נוסף בנכס לבירור סופי של השטחים החייבים בארנונה, ושוב עלתה הדרישה להצגת אישור מאת א.כ.א בעניין חדר החשמל שבכפוף לו יעודכנו הרישומים.

בביקור בנכס, ובמדידה משותפת של אדריכל מטעם המערערת ומפקח מטעם מנהל הארנונה נמצא, כי שטח הנכס הוא 3,714 מ"ר, לאחר שנגרעו ממנו שטחי מעברים ושטחי מילוט, ועודכן גודלם של שטחים אחרים בנכס החייבים בארנונה. ממצאי הביקור והודעה על עדכון השטחים החייבים בארנונה נמסרו למערערת.

בעקבות העדכון פנתה המערערת לעיריה, והלינה על המועד שממנו יחול תיקון גודלם של השטחים, שלדעתה יש להעמידו על שנת 2008; על הותרת שטחי חדר החשמל וחצר הפריקה והטעינה אף שאינם בהחזקתה; ועל הקביעה לגבי גודלו של שטח המתפרה.

התקיימה פגישה בין המערערת לבין מנהל הארנונה, ובשיחת ועידה עם מנהל מתחם חוצות המפרץ שנערכה, אישר האחרון, כי חדר החשמל הוא בהחזקת מנהלת המתחם.

למחרת הפגישה הגישה המערערת השגה למנהל הארנונה, והוא דחה אותה בנימוק ששומות הארנונה לשנים 2011-2008 הן סופיות וחלוטות, ובסמכותו לדון בהשגה לגבי השנה השוטפת בלבד, וכי בעקבות הביקור האחרון עודכנו פרטי החיוב לשנת 2012. הוא פירט וציין, כי המערערת טרם העבירה אסמכתא המאשרת, כי חדר החשמל אינו בהחזקתה, וכי ממצאי הביקור העלו, כי למעט שטח של 64 מ"ר שחוייב בסיווג מלאכה, אין בשטח פעילות ייצור המתאימה לסיווג זה. עוד נקבע, כי שטח הפריקה והטעינה הוא בשימוש החנות ועל-כן יש לחייב בגינו בארנונה.

המערערת לא השלימה גם עם החלטה זו, והגישה ערר על קביעת הארנונה לשנים 2012-2008.

ועדת הערר דחתה את טענות המערערת, וקיבלה את עמדת המשיב שיש לדחות על-הסף את הערר בחלקו העוסק בשנים 2011-2008, מהטעם שבגין שנים אלה לא הוגשו למנהל הארנונה, וקודם לכך למנהלת הארנונה, השגות, ובהיעדר החלטות בהשגות, לא ניתן להגיש ערר. אשר לחיוב בגין שטח חדר החשמל, נקבע, כי בדיונים שנערכו בפני ועדת הערר הסכימו הצדדים שהחיוב בגינו יוסב על-שם חוצות המפרץ החל משנת 2012. לעניין המתפרה וחצר הפריקה והטעינה נקבע, כי לפי ממצאי הפיקוח, השימוש שנעשה בנכס תואם את סיווגו.

על החלטה זו נסב הערעור.

המערערת טענה, כי ועדת הערר מוסמכת לדון בטענות שבערר הנוגעות לשנים שקדמו לשנת 2012, וסמכותה אינה מוגבלת רק לשנת המס 2012. כמו-כן נטען, כי ועדת הערר התעלמה מהעובדה שמאז דחיית ההשגה בשנת 2009, קיימה המערערת מגעים ופגישות עם מנהלת הארנונה ולאחר מכן עם מנהל הארנונה ועם בעלי תפקידים בעיריה אשר הנחו אותה לפעול לקבלת אישורים מתאימים ולבצע פעולות שונות, ואף קיבלו חלק מטענותיה ועדכנו את השטחים לחיוב בהתאם לפעולות שנקטה, אם כי, לא למפרע.

עוד טענה המערערת, כי במשך כל המשא-ומתן שניהלו הצדדים, בשום שלב לא טענה העיריה, כי על המערערת להגיש השגה או ערר, וטענה זו הועלתה לראשונה במכתבו של מנהל הארנונה. המערערת טענה, כי בנסיבות העניין מן הראוי לפעול לפי סעיף 3(ג) לחוק הערר, המאפשר לה להעלות את טענותיה בערעור גם אם לא התקיים הליך השגה וערר.

לגופו של עניין נטען, כי מאז שנת 2008 חדר החשמל הוא בהחזקת הנהלת מתחם חוצות המפרץ. משכך טענה המערערת, כי יש לתקן את חיוב הארנונה החל משנת 2008.

לעניין המתפרה נטען, כי שטחה הוא 420 מ"ר, וכי המתפרה היא יחידה עסקית עצמאית אשר פעילותה מנותקת מפעילות החנות, ולכן שגתה ועדת הערר אשר אימצה את החלטת מנהל הארנונה לראות כמתפרה רק את השטחים שעליהם מוצבות פיזית מכונות התפירה.

לחילופין נטען, כי יתרת שטח המתפרה, 356 מ"ר, היא נכס נפרד מהחנות ואין לראותו כמחסן המשמש לצורכי החנות, ומשכך, בהיעדר סיווג רלוונטי בצו הארנונה, יש לקבוע, כי יתרת השטח פטורה מארנונה. בקשר לשטח החנות נטען, כי יש לגרוע ממנו את יתרת שטחי המתפרה ולתקן את החיוב, כך ששטח החנות יעמוד על 3,200 מ"ר, וזאת החל משנת 2008. לעניין חצר הפריקה והטעינה נטען, כי ועדת הערר התעלמה מהעובדה, כי זהו שטח תפעולי, הכולל מערכות מים וכיבוי אש של המתחם כולו. לחילופין נטען, כי ככל שייקבע, כי המערערת היא המחזיקה בחצר, הרי שחצר זו צמודה למתפרה ובהתאם לכך יש לסווגה בסיווג "מלאכה" התואם לסיווג המתפרה.

מנגד טען מנהל הארנונה, כי בדין נדחה על-הסף הערר בקשר לשנים הקודמות לשנת 2012, מהטעם שלא הוגשו לו השגות בקשר לשנים אלה. בהקשר זה נטען, כי בתחילת כל שנה קיבלה המערערת הודעת שומה לשנת הכספים הרלוונטית, שם צויינה זכותה להגיש השגה וערר.

מנהל הארנונה הדגיש, כי בעבר הגישה המערערת השגות וכן ערר, ועל-כן היה עליה לעשות כן גם ביחס לשנים 2011-2008. נטען, כי בהיעדר השגות ועררים לשנים אלו, אין לבית-המשפט סמכות ליתן למערערת סעדים בקשר לשנות המס הקודמות. לגופו של עניין צויין, כי המערערת לא הוכיחה ששטח הנכס שהחזיקה בו, ואשר נמדד בשנת 2012, זהה לשטח הנכס שהחזיקה בשנת 2008. כמו-כן נטען, כי דין טענות המערערת בקשר לערר 2012 להידחות מנימוקיה של ועדת הערר. לטענתו של מנהל הארנונה, צדקה ועדת הערר כשקבעה שיש לחייב את המערערת בגין החזקתה בחדר החשמל עד ליום 31.12.11, כשקבעה שיש לסווג את המחסן, למעט שטח המתפרה, בסיווג עסקים, וכשקבעה, כי חצר הפריקה והטעינה נמצאת בחזקתה הבלעדית של המערערת.

בית-המשפט קיבל את הערעור וקבע, כי יש לבטל את החלטת ועדת הערר, ולאפשר למערערת הגשת כתב ערר מתוקן, על-מנת שוועדת הערר תוכל לדון בטענות המערערת לגופו של עניין ולהחליט בהן לפי מיטב שיקול-דעתה.

עוד הוסיף בית-המשפט, כי ב- רע"א 1809/07 {עיריית הרצליה נ' גיא לוי, פורסם באתר נבו (03.06.08)} נקבע, שסעיף 3(ג) לחוק הערר "מעניק לבית-המשפט שיקול-דעת רחב יחסית להתיר בפניו העלאת טענת "איני מחזיק בנכס", גם אם טענה זו לא הועלתה בהליכי ההשגה שמסדיר החוק, אך שיקול-דעת רחב זה מוגבל לטענה זו בלבד".

בענייננו, מרבית טענות המערערת שייכות לסוג של "איני מחזיק" {סעיף 3(א)(3) לחוק הערר}, ולכן הסתמכות המערערת על סעיף 3(ג) לחוק הערר אינה משוללת יסוד. מעבר לכך, בעניין לוי התייחס בית-המשפט גם לטענות שאינן בעלות אופי של "איני מחזיק" {כגון סיווג לא מתאים, כפי שגם טענה המערערת כאן}, וציין כי:

"אין לומר, כי דרכו של האזרח חסומה לחלוטין אף כאשר מדובר בטענות המנויות בסעיף 3(א)(1), 3(א)(2), 3(א)(4) לחוק הערר. אמנם, נפסק על-ידי בית-משפט זה, כי יש לפרש בהרחבה את סמכותם של גופי הערר השונים בכלל, ושל מנהל הארנונה בפרט, וזאת מטעמים של נגישות האזרח לגופים אלו, מומחיות גופי הערר ומיצוי הליכים יעיל ומהיר (ע"א 10977/03 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' עיריית בני-ברק, פורסם באתר נבו (30.08.06), פסקה ו(3)).

עם-זאת, הכירה הפסיקה בסמכותו הכללית של בית-המשפט לדון גם בעניינים אשר באו אליו למרות מסלול ההשגה הקבוע בחוק, למרות שהודגש, כי סמכות זו תופעל במקרים חריגים בלבד (רע"א 4471/98 לוחות הגליל בע"מ נ' מנהל הארנונה במועצה אזורית מעלה יוסף, פורסם באתר נבו (06.11.98); עע"מ 10826/03 מנהל הארנונה בעיריית עכו נ' קלאב מרקט רשתות שיווק בע"מ, פורסם באתר נבו (11.06.06))."

על רקע הדברים האמורים, קבע בית-המשפט, כי השאלה המתעוררת בענייננו היא, אם קיימת בנסיבותיו עילה להתערב בהחלטת ועדת הערר. בית-המשפט קבע, כי יש מקום לעשות כן ולהחזיר את העניין לדיון בפניה, על-מנת שתשקול את טענות המערערת לגופן ותקבל החלטה כפי שתראה לנכון.

לכאורה יש ממש בטענת מנהל הארנונה, כי המערערת לא הגישה השגות במועד, ובאין החלטות הדוחות את ההשגות, לא ניתן להביא בפני ועדת הערר את הטענות המכוונות כלפי מנהל הארנונה, כאשר כאמור הוא לא החליט בהשגות מפני שאלה לא הוגשו.

מצב דברים זה אכן יוצר קושי, אלא שהקושי הוא בעל אופי דיוני גרידא, וקיימים טעמים טובים לאפשר למערערת להביא את דברה בפני ועדת הערר. בית-המשפט לא התעלם מחשיבותם של המועדים הקבועים בחוק הערר, אשר כשלעצמם קשורים בשיקולים של ודאות תקציבית {בג"צ 7250/97 סולימני נ' שר הפנים פ"ד נד(3), 783 (2000)}, אלא שגם בהם אין כדי להצדיק את חסימת דרכה של המערערת, ובמיוחד כך נוכח התנהלות מנהל הארנונה וממלאי תפקידים בעיריה.

עוד הוסיף בית-המשפט, כי לא ניתן להתעלם מהעובדה שבשנים שלאחר דחיית ההשגה לשנת 2009 פנתה המערערת, בכתב ובעל-פה, למנהלת הארנונה, לבעלי תפקידים בעיריה ולמנהל הארנונה, ואף אם פניותיה לא הוכתרו "כהשגה", הן הופנו למנהל הארנונה וניתן היה להבין, כי המערערת מבקשת להשיג על חיובי הארנונה המתייחסים לאותן שנים. חלק מפניותיה של המערערת הופנו ישירות למנהל או מנהלת הארנונה ואף נענו על ידם, וחלקן הופנו לאגף לחיובי ארנונה שהתייחס לפניות המערערת והשיב להשגותיה.

בהמשך, ולאחר שביום 23.03.10 נערך ביקור בנכס, השיבה מנהלת הארנונה במכתב למערערת ופירטה בו את ממצאי הביקור והמסקנות הנובעות ממנו, וגם דרשה מהמערערת להמציא לעיונה מסמכים שונים.

בהמשך לכך חזרה המערערת ופנתה למנהלת הארנונה בבקשה לקיים פגישה נוספת עמה בנימוק שמכתבה "לא עונה על כל ההשגות", ופגישות בין המערערת לבין מנהל או מנהלת הארנונה וגורמים רלוונטיים נוספים התקיימו.

בה בעת התקיימה גם התכתבות בין הצדדים, ובכל הפגישות וחילופי התכתובת לא הועמדה המערערת על כך שפניותיה אינן מהוות השגה כדין.

בית-המשפט קבע, כי גם אם ניתן לייחס למערערת ידיעה שיש להכתיר את פניותיה כהשגה, כפי שעשתה בהשגה 2007 ובהשגה 2009, ניתן לראות שבפניותיה היא השיגה על החיובים, והמשיב או מי מטעמו התייחסו לפניותיה בהתאם לכך ודנו בהן לגופו של עניין.

עוד הוסיף בית-המשפט, כי על-פי ההלכה הפסוקה, אין לדחות מכתב מפורט אשר מתוכנו עולה, כי מדובר בהשגה, רק משום שלא הוכתר בכותרת "השגה" או משום שלא הופנה למנהל הארנונה.

בעניין זה נקבע ב- עמ"נ (חי') 314/03 {רפא"ל - רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ נ' מנהל הארנונה, פורסם באתר נבו(13.11.03)}, כי "אין לעמוד על פירוש דווקני של דרישות אלו ולפסול כל מכתב מטעם האזרח, אף מכתב מפורט אשר ברור מתוכנו, כי המדובר בהשגה, רק מהטעם שכותרתו אינה השגה".

דברים דומים נאמרו ב- ע"א 4510/98 {עיריית מעלה אדומים נ' חברה כלכלית ירושלים בע"מ}, אשר צוטט בספרו של המחבר ה' רוסטוביץ ארנונה עירונית {ספר שני, (2007), 1326}, שם קבע בית-המשפט, כי "פנייתו של אזרח לרשות מקומית בנוגע לחיובי ארנונה - אם על עצם החיוב בארנונה ואם על שיעור החיוב - היא השגה. כותרתה של הבקשה אינה מעלה ואינה מורידה לעניין זה. אם תוכנה ומהותה של הבקשה מעלה השגה על קביעת ארנונה או על שיעורה... יש להתייחס אליה כאל השגה".

כך נקבע גם ב- עע"מ 1024/10 {מאיר מלכא נ' מועצה מקומית כפר קמא , פורסם באתר נבו (02.08.12)}, שם נקבע, כי "כאשר רשות מקומית סבורה שהמסמך שבפניה אינו השגה כדין, עליה להשיב ולהעמיד את הפונה על הפגם".

ב- בר"מ 2960/13 {אלפא מסופים ומדפסות בע"מ נ' עיריית פתח-תקווה, פורסם באתר נבו (15.07.13)}, שעניינו פניה שלא הופנתה למנהל הארנונה ולא הוכתרה כ"השגה", התייחס בית-המשפט העליון לפסק-הדין בעניין מלכא וקבע, כי:

"חובת תום-הלב וההגינות המוגברות החלות על רשות מקומית מטילות עליה חובה לנהוג דרך זו בפניה שנחזית להיות השגה ולא הופנתה למנהל הארנונה, כי אם לגורם רלוונטי אחר בעיריה... כאשר הפניה נעשתה לגורם שיש לו זיקה לנושא - מן הראוי לקבוע, כי מקום שבו הרשות המקומית לא העמידה את הפונה על טעותו, היא תהיה מושתקת מלטעון שהלה לא הגיש השגה במועד, ויהיה עליה לדון בהשגה לגופו של עניין."

בית-המשפט קבע, כי דברים אלה חלים בענייננו, ואולי אף ביתר שאת. פניותיה של המערערת הופנו לגורם המוסמך, מנהל הארנונה, ומלבד הכתרת פניותיה כ"השגה" אין מקום לספק, כי המערערת ביקשה להשיג על חיוביה, ובכל פניותיה למשיב פירטה את הטעמים להשגה באופן מפורש וברור.

על המשיב היתה מוטלת חובה לבחון את תוכן הפניות שהופנו אליו, ולגבש החלטה אם לפי תוכנן הן בגדר "השגה" {רוסטוביץ, שם בעמוד 1326}. המשיב ראוי אמנם לשבח על כך שהשתדל לסייע למערערת, ובגדר כך, בין השאר, השיב לגופן של פניותיה, קיים ביקורים בנכס, וקיבל חלק מטענותיה, אולם בעשותו כך ניתן לראות את תשובותיו כמענה להשגות שהועלו בפניו, גם אם הכתיר את מכתביו רק כ"סיכום פגישה" ולא כהחלטה בהשגה.

לפיכך, קבע בית-המשפט, כי מעת שהמשיב לא דחה על-הסף את פניות המערערת משום שהן לטענתו אינן בגדר "השגה", הוא מנוע מלהעלות טענה זו לראשונה בשנת 2012, וזאת מכוח חובת ההגינות שבה הוא חייב {בר"מ 901/14 עבוד ויקטור נ' עיריית חיפה, פורסם באתר נבו (06.07.14)}.

עוד הוסיף בית-המשפט, כי הוא לא מצא באמור ב- עת"מ (חי') 10488-08-10
{סביוני כנען ייזום והשקעות בע"מ נ' עיריית צפת, פורסם באתר נבו (11.09.12)}, שאליו הפנה מנהל הארנונה, כדי לשנות ממסקנתו. אכן, בפסק-דין זה נקבע, כי אין במשא-ומתן ובהתכתבויות שניהלה העותרת עם העיריה כדי לפטור אותה מחובתה להשיג על חיוביה בדרכים המקובלות, אולם פסק-דין זה ניתן לפני שניתן פסק-הדין בעניין אלפא, שאת הנאמר בו ראה בית-המשפט לנכון ליישם גם בענייננו.

עם-זאת, קבע בית-המשפט, כי גם אם ניתן לקבוע על יסוד הנסיבות המתוארות, כי המערערת הגישה השגות על חיובי הארנונה לשנים 2011-2008 וכי מנהל הארנונה דחה השגות אלה, נותר עוד קושי בכך שאין בפני ועדת הערר עררים על החלטת מנהל הארנונה הדוחות את ההשגות. אלא שעל קושי זה ניתן להתגבר תוך הסתייעות בהלכה שנפסקה בעניין עבוד. באותו עניין קבע בית-המשפט, בעקבות הדברים שנאמרו בבר"מ 2340/02 {הוועדה המקומית ולתכנון ולבניה רמת השרון נ' וכט, פ"ד נז(3), 385 (2003)}, כי:

"על דרך היקש ועל בסיס אותן הנמקות ניתן לומר, כי אף לוועדת הערר לענייני ארנונה סמכות להארכת מועד להגשת ערר. מסקנה זו מתיישבת עם חיזוק הגישה לצדק, בכלל ולמערכות המקצועיות והשיפוטיות בפרט... לאורה של זכות הגישה לערכאות."

בצד זאת, בית-המשפט עמד גם על ההבחנה בין הסמכות להאריך את המועד לבין שיקול-הדעת לעשות כן, והוא ציין, כי:

"חשוב להטעים: סמכות - לחוד, ושיקול-דעת - לחוד. סמכותם של מנהל הארנונה וועדת הערר להארכת מועד לקבלת השגה שהוגשה באיחור אמורה להיות מופעלת אך לעיתים חריגות, במתינות, ובזהירות. זאת על-מנת שלא לפגוע ביציבות ובוודאות שהן כה חשובות בתחום הדינמי של חיובי ארנונה, שכן ככלל - שומה שלא הוגשה בגינה השגה במועד הופכת לסופית."

בענייננו, קבע בית-המשפט, כי כאשר מרבית טענותיה של המערערת מוסבות על סוגיית השטחים שבחזקתה, ובמובן זה הן טענות של "איני מחזיק" שממילא לפי סעיף 3(ג) לחוק הערר היא יכולה להעלותן בכל הליך משפטי, וכאשר עניינה של המערערת, שבעיקרו של דבר הוא אותו עניין, הוא נושא לשיג ושיח מתמשך בינה לבין מנהל הארנונה, יש מקום לקבל את הערעור במובן זה שיתאפשר למערערת לתקן את כתב הערר, כך שיתייחס גם לשנים 2011-2008, ולאחר מכן תדון ועדת הערר במכלול טענותיה של המערערת לגופן ותחליט בהן על-פי מיטב שיקול-דעתה. ועדת הערר תורה את כל הדרוש על-מנת שניתן יהיה לקיים את הדיון בפניה בהקדם.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

טענת "איני מחזיק" - בערר מינהלי