היטל השבחה

1. הדין
סעיף 196א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובע:
"196א. היטל השבחה (תיקון התשמ"א (מס' 7))
ועדה מקומית תגבה היטל השבחה בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית ועל-פיה."

התוספת שלישית לחוק התכנון והבניה קובעת:

"תוספת שלישית
(סעיף 196א)

1. פרשנות (תיקונים: התשמ"א (מס' 7), התשמ"ג, התשמ"ד, התשמ"ו (מס' 2), התשמ"ח (מס' 3), התשנ"א, התשס"ה (מס' 5))
(א) בתוספת זו:
"השבחה" - עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג;
"חכירה לדורות" - כמשמעותה בחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969;
"מימוש זכויות", במקרקעין - אחת מאלה:
(1) קבלת היתר לפי חוק זה לבניה או לשימוש בהם שלא ניתן היה לתיתו אלמלא אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חריג שבעקבותיהם חל היטל השבחה;
(2) התחלת השימוש בהם בפועל כפי שהותר לראשונה עקב אישור התכנית שבעקבותיו חל היטל השבחה;
(3) העברתם או העברת החכירה לדורות בהם, בשלמות או חלקית, או הענקת זכויות בהם הטעונה רישום בפנקסי המקרקעין, בתמורה או ללא תמורה, אך למעט העברה מכוח דין והעברה ללא תמורה מאדם לקרובו; ואולם לא יראו כמימוש זכויות רישום בפנקסי המקרקעין של זכויות במקרקעין אשר המחזיק בהם בפועל לפני יום כ"ט בסיון התשמ"א (1 ביולי 1981), היה בעלם כהגדרתו בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961;
"קרוב" - בן זוג, הורה, הורה הורה, צאצא או צאצא של בן הזוג, אח ובני זוגם;
"שומה סופית" - שומה שאין עוד זכות לשומה חוזרת או לערעור עליה;
"שמאי מקרקעין" - כמשמעותו בחוק שמאי מקרקעין, התשס"א-2001;
"תכנית" - תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת.
(ב) (בוטל).

2. חבות בהיטל השבחה (תיקון התשמ"ג)
(א) חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו (להלן: "היטל"); היו המקרקעין מוחכרים לדורות, ישלם החוכר את ההיטל; היטל בעקבות אישור תכנית יחול על מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או הגובלים עמו בלבד.
(ב) שילם חוכר לדורות את ההיטל, יהיה זכאי כלפי בעל המקרקעין לשיפוי בסכום ההפרש בין מה ששילם לבין הסכום שהיה עליו לשלם אילו היה ההיטל חל על השבחת החכירה לדורות בלבד; בקביעת סכום השיפוי תבוא בחשבון הזכות של החוכר לדורות להארכת החכירה, ואולם אם החכירה לא הוארכה מסיבה כלשהי, זכאי החוכר לדורות כלפי בעל המקרקעין לקבל את הסכום שנוכה לו מהשיפוי עקב הזכות להארכת החכירה, כשהוא צמוד למדד יוקר המחיה ממועד תשלומו ועד למועד השיפוי בפועל.
(ג) היה המחכיר זכאי, לפי הסכם, לתבוע מן החוכר תשלום עבור ניצול ההשבחה, יהיה החוכר זכאי לנכות את סכום ההיטל מכל תשלום שעליו לשלם למחכיר כאמור.

3. שיעור ההיטל
שיעור ההיטל הוא מחצית ההשבחה.

4. שומת ההשבחה (תיקון התשמ"ח (מס' 2))
על שומת ההשבחה יחולו הוראות אלה:
(1) ההשבחה תיקבע בידי שמאי מקרקעין בסמוך לאחר אישור התכנית, התרת השימוש החורג או מתן ההקלה; אולם רשאית הוועדה המקומית לדחות את עריכת שומת ההשבחה עקב אישור תכנית עד למימוש הזכויות במקרקעין שבהם חלה ההשבחה (להלן: "דחיית השומה עד למימוש הזכויות");
(2) החליטה הוועדה המקומית על דחיית שומה עד למימוש הזכויות, לגבי מקרקעין שאינם כלולים בתכנית, תודיע הוועדה לבעל המקרקעין, תוך חצי שנה מיום תחילת התכנית, על חבותו בהיטל, והוראות סעיף 6(ג) יחולו גם על הודעה לפי פסקה זו;
(3) (בוטלה);
(4) החליטה הוועדה המקומית על דחיית עריכת השומה עד למימוש הזכויות, רשאי כל בעל מקרקעין לדרוש מהוועדה המקומית לאפשר לו לשלם מיד את ההיטל החל עליו; משנתקבלה דרישה כזו, תיערך שומת ההשבחה לגבי מקרקעין אלה תוך 90 ימים מיום קבלת הדרישה;
(5) במקרקעין שבהם אושרו מספר תכניות בזו אחר זו, בלי ששולם היטל עקב אף אחד מאישורים אלה, תהא ההשבחה ההפרש בין שוויים של המקרקעין בסמוך לפני אישורה של התכנית הראשונה לבין שוויים מיד לאחר אישורה של התכנית האחרונה;
(6) הפקעת מקרקעין ללא תשלום פיצויים לפי פרק ח' לחוק זה, לא תובא בחשבון בעת עריכת שומת ההשבחה של אותם מקרקעין;
(7) השומה תיערך ליום תחילת התכנית, או ליום אישור ההקלה או השימוש החורג, לפי העניין, בהתחשב בעליית ערך המקרקעין וכאילו נמכרו בשוק חפשי.

5. לוח שומה
אושרה תכנית ולא החליטה הוועדה המקומית על דחיית השומה עד למימוש הזכויות, תערוך הוועדה המקומית, על-פי חוות-דעת של שמאי מקרקעין, לוח שומה לכל התכנית שאושרה, ובו יפורטו המקרקעין שהושבחו עקב אישור התכנית ושיעור השבחתם.

6. הצגת הלוח והודעת שומה (תיקונים: התשמ"ג, התשס"ה (מס' 5))
(א) לוח שומה שנערך לפי סעיף 5 יוצג במשרדי הוועדה המקומית ובמשרדי הוועדה המחוזית תוך חצי שנה מיום אישור התכנית.
(ב) הוועדה המקומית תביא לידיעת כל חייב בהיטל, עם הצגת לוח שומה או עקב מימוש זכויות, את שיעור ההשבחה שבעדו הוא חייב בהיטל ואת זכותו להגיש91 השגה הן על החיוב בהיטל כשלעצמו והן על גובה החיוב לפי האמור בסעיף 14.
(ג) שר הפנים, בהסכמת שר המשפטים, יקבע בתקנות את דרכי מתן ההודעה ורשאי הוא לקבוע גם דרכים לתחליף מסירה.
(ד) הוצג לוח שומה, רשאית הוועדה המקומית להורות על רישום הערות אזהרה בפנקסי המקרקעין לגבי חובת בעלי מקרקעין הכלולים בלוח לשלם את ההיטל.
(ה) לא הוצג לוח שומה תוך חצי שנה מיום אישור התכנית, ייחשב הדבר כהחלטת הוועדה המקומית על דחיית השומה עד למימוש הזכויות.

7. מועד תשלום ההיטל (תיקון התשמ"ג)
(א) ההיטל ישולם לא יאוחר מהמועד שהחייב בו מימש זכות במקרקעין שלגביהם חל ההיטל, ורשאי החייב לשלם מקדמות על חשבונו עוד לפני קביעת שומת ההשבחה.
(ב) מימש החייב בהיטל חלק מן הזכויות במקרקעין ישלם היטל בשיעור יחסי לפי מידת המימוש החייבת בהיטל.

8. ערובות להבטחת תשלום
(א) שר הפנים, באישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, רשאי לקבוע בתקנות הוראות בדבר מתן ערובות להבטחת תשלום ההיטל כתנאי למימוש זכויות במקרקעין אחרי אישור תכנית ולפני שנקבעה שומת ההשבחה לגבי אותם מקרקעין.
(ב) שר הפנים, באישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, רשאי לקבוע בתקנות הוראות בדבר דחיית חלק מתשלום ההיטל למועדים שלאחר מימוש זכויות במקרקעין; בתקנות כאמור ניתן לקבוע הוראות בדבר ההסדרים והתנאים להבטחת תשלום החלקים הנדחים, כולם או מקצתם, והסדרים לגבי דחיית מועד תשלום ההיטל לגבי שותף במקרקעין שטרם מימש זכויותיו כאמור.

9. הצמדה (תיקון התשמ"ג)
עלה מדד המחירים לצרכן או מדד תשומות הבניה שפרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בסמוך לפני המועד לתשלום ההיטל או כל חלק ממנו, לעומת מדד כאמור שפורסם בסמוך לפני תחילת התכנית, או אישור ההקלה או השימוש החורג, שבעקבותיהם חל ההיטל, יוגדל הסכום שהחייב בהיטל חייב בו, לפי שיעור העליה הנמוך ביותר של שני המדדים האמורים.

10. הבטחת אכיפה של תשלום ההיטל
(א) לא תירשם בפנקסי המקרקעין פעולה שהיא בבחינת מימוש זכויות במקרקעין, אלא לאחר שהוצגה בפני הרשם תעודה החתומה ביד יושב ראש הוועדה המקומית או ביד מי שהסמיכו לכך, המעידה כי שולמו כל הסכומים המגיעים אותה שעה כהיטל החל על המקרקעין על-פי תוספת זו, או ניתנה ערובה לתשלומו, כולו או מקצתו, הכל כנדרש על-פי תוספת זו.
(ב) שר הפנים רשאי בתקנות לקבוע הוראות בדבר שילוב תעודה כאמור בסעיף-קטן (א) בתעודה הניתנת מאת רשות מקומית והדרושה על-פי דין אחר כתנאי לרישום עסקה במקרקעין בפנקסי המקרקעין.
(ג) לא יוצא היתר לבניה במקרקעין ולא תינתן הקלה ולא יותר שימוש חורג כל עוד לא שולם ההיטל או אותו חלק ממנו המגיע אותה שעה על-פי תוספת זו בשל אותם מקרקעין, או שניתנה ערובה לתשלום או לחלק ממנו, הכל כנדרש על-פי תוספת זו.

11. שותפים במקרקעין
שותפים במקרקעין או בחכירה לדורות בהם, ישלמו היטל כל אחד מהם באופן יחסי לחלקו במקרקעין המשותפים.

12. חלוקת ההיטל (תיקון התשמ"ג)
במרחב תכנון מקומי שבתחומו נמצאות יותר מרשות מקומית אחת, כאמור בסעיף 19 לחוק זה, יועברו לרשות המקומית או לישוב הנמצא בתחום מרחב התכנון האמור ואינו רשות מקומית, הסכומים שייגבו כהיטל בשל מקרקעין שבתחומם, לאחר ניכוי המגיע מהם לוועדה המקומית לפי סעיף 24 לחוק זה, לצורך המטרות המפורטות בסעיף 13.

12א.
(בוטל).

13. יעוד ההיטל (תיקונים: התשנ"א, התשע"ב (מס' 2))
(א) סכומים שנגבו כהיטל מיועדים, אחרי ניכוי הוצאות הגביה לרבות הוצאות של ערעור לפי תוספת זו, לכיסוי ההוצאות של הוועדה המקומית או של רשות מקומית אשר הועברו לה לפי סעיף 12 להכנת תכניות במרחב התכנון או בתחום הרשות המקומית, לפי העניין, ולביצוען, לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצרכי ציבור, כפי שהוגדרו בסעיף 188 לחוק זה, ולרבות הוצאות שימור אתר או הפקעתו לפי התוספת הרביעית.
(ב) על-אף האמור בסעיף-קטן (א), הרשות המקומית רשאית, מדי שנת כספים, להשתמש בכספים מתוך יתרת ההכנסות לטובת השקעה בחינוך, לפי החלטת המועצה ברוב חבריה, ובלבד שהתקיימו כל אלה:
(1) הסכום לא יעלה על 10% מיתרת ההכנסות או על מכפלה של 75 שקלים חדשים במספר התלמידים הלומדים במוסדות החינוך ברשות המקומית, לפי הנמוך;
(2) הכספים יוחזקו בחשבון בנק נפרד של הרשות המקומית שייועד אך ורק למטרה זו, והם לא ישמשו אלא להשקעה בחינוך כאמור בסעיף-קטן זה;
(3) מתקיים אחד מאלה:
(א) היחס שבין יתרת האשראי שקיבלה הרשות המקומית ובין הכנסותיה בתקציב השוטף, למעט הכנסות כאמור לכיסוי הגירעון המצטבר, והכל כפי שהופיעו בד"וח המבוקר השנתי האחרון שהוגש, אינו עולה על 42.5% ושיעור הגירעון המצטבר של הרשות המקומית אינו עולה על 17.5%, ולעניין רשות מקומית ששיעור הגירעון המצטבר שלה עולה על השיעור האמור - אם בחמש השנים שקדמו לשנת הכספים לא צברה גירעון שוטף וצמצמה את גירעונה המצטבר באותה תקופה ב- 20% לפחות;
(ב) היחס כאמור בפסקת-משנה (א) אינו עולה על 50%, ושיעור הגירעון המצטבר כאמור באותה פסקת-משנה אינו עולה על 12.5%;
(4) הרשות המקומית אינה זכאית למענק סיוע ממשרד הפנים ובשלוש השנים שקדמו לשנת הכספים לא צברה גירעון שוטף;
(5) היחס שבין סך כל התקבולים מארנונה שגבתה הרשות המקומית בשנת הכספים האחרונה שלגביה הוגש דוח מבוקר ובין סכומים המגיעים לרשות המקומית בעד ארנונה, באותה שנת כספים, על-סמך הודעות תשלום שהמציאה לחייבים, הוא 80% לפחות;
(6) היחס שבין הוצאות השכר של הרשות המקומית ובין כלל הכנסותיה, הכל כפי שהופיעו בדוח המבוקר השנתי האחרון שהוגש, אינו עולה על 30%;
(7) ראש הרשות המקומית הגיש לשר אישורים אלה:
(א) אישור בכתב מאת גזבר הרשות המקומית כי אין גירעון בתקציב בלתי-רגיל כהגדרתו בסעיף 213א לפקודת העיריות, המנוהל ברשות המקומית באותה שנת כספים, וכי בשימוש בכספים מתוך יתרת ההכנסות לא יהיה כדי להביא לידי גירעון כאמור;
(ב) אישור בכתב מאת גזבר הרשות המקומית ומהנדס הרשות המקומית כי אין בשימוש בכספים מתוך יתרת ההכנסות משום פגיעה ביכולתה של הרשות לממן, בשנה שבה ניתן האישור ובחמש השנים שלאחר מכן, את כל ההוצאות כאמור בסעיף-קטן (א).
(ג) החלטה כאמור בסעיף-קטן (ב) טעונה את אישור השר, ואולם רשאי הוא שלא ליתן אישור כאמור, אף בהתקיים כל התנאים האמורים בסעיף-קטן (ב), אם נוכח כי מתקיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת.
(ד) השר, בהתייעצות עם שר החינוך ועם שר האוצר ובאישור ועדת החינוך התרבות והספורט של הכנסת, רשאי להתקין תקנות לעניין סעיף זה.
(ה) בסעיף זה:
"אשראי", "גירעון מצטבר", "גירעון שוטף" ו- "הד"וח המבוקר" - כהגדרתם בסעיף 44 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985;
"השקעה בחינוך" - הוצאות למימון תכניות השלמה, תכניות נוספות ותכניות העשרה או תגבור, במוסדות חינוך שבשטח שיפוטה של הרשות המקומית, ובלבד שלא ייכללו בהוצאות כאמור הוצאות שאינן נדרשות במיוחד למימון תכניות אלה, ובכלל זה הוצאות תפעול והוצאות שכר שוטפות של הרשות המקומית;
"יתרת ההכנסות" - סך ההכנסות שנגבו כהיטל השבחה בשנת הכספים הקודמת, בניכוי סך ההוצאות כאמור בסעיף-קטן (א) שהוצאו בשנת הכספים הקודמת וסך ההתחייבויות להוצאות כאמור בשנת הכספים הקודמת;
"מוסד חינוך" - כהגדרתו בחוק לימוד חובה, התש"ט-1949, וכן בית ספר מקצועי כהגדרתו בסעיף 1 לחוק החניכות, התשי"ג-1953;
"שנת כספים" - השנה המתחילה ב- 1 בינואר של כל שנה;
"תכנית השלמה" ו- "תכנית נוספת" - כמשמעותן בחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953;
"תלמיד" - מי שחל עליו לימוד חובה לפי חוק לימוד חובה, התש"ט-1949.

13א. שיעור החיוב בהיטל (תיקון התשס"ח (מס' 7))
חיוב בהיטל השבחה יהיה בשיעור הקבוע בשומת ההשבחה שנערכה לפי הוראות סעיף 4 או בשיעור הקבוע בלוח שומה כאמור בסעיף 5, או בהתאם להחלטת השמאי המכריע, ועדת הערר או בית-המשפט, לפי העניין.

14. שמאי מכריע, ערר וערעור (תיקונים: התשמ"ג, התשס"ה (מס' 5), התשס"ח (מס' 7))
(א) על שומה לפי סעיף 4 ניתן לערור לפני ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה, בתוך 45 ימים מיום שבו הובאה השומה לידיעת החייב; על לוח שומה לפי סעיף 5 ניתן לערור לפני ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה בתוך שנה ממועד הצגת לוח השומה; יושב ראש ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה רשאי להאריך את התקופות האמורות מטעמים מיוחדים שיירשמו.
(ב) (1) בלי לגרוע מהוראות סעיף-קטן (א), החייב בהיטל רשאי, אם אין הוא חולק על החיוב כשלעצמו, לפנות, בתוך התקופות האמורות בסעיף-קטן (א), לפי העניין, ליושב ראש מועצת שמאי המקרקעין בבקשה שימנה שמאי מכריע לצורך הכרעה בעניין גובה החיוב; יושב ראש מועצת שמאי המקרקעין רשאי להאריך את התקופות האמורות מטעמים מיוחדים שיירשמו.
(2) יושב ראש מועצת שמאי המקרקעין יודיע לחייב בהיטל ולוועדה המקומית, בתוך 15 ימים ממועד קבלת הפניה כאמור בפסקה (1), על זהותו של השמאי המכריע שמינה כאמור.
(3) השמאי המכריע שמונה כאמור בפסקה (2), ידון ויכריע לגבי גובה החיוב; החלטות השמאי המכריע יפורסמו בהתאם לכללים שקבע שר המשפטים.
(4) על החלטתו של השמאי המכריע כאמור בפסקה (3), יכולים החייב בהיטל או הוועדה המקומית לערור לפני ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה בתוך 45 ימים מיום המצאת ההחלטה של השמאי המכריע; יושב ראש ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה רשאי להאריך את התקופה האמורה מטעמים מיוחדים שיירשמו.
(ג) (1) דנה ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה בערר לפי סעיף-קטן (א) או (ב)(4) רשאית היא, בהחלטה מנומקת, לקבל את הערר או לדחותו, במלואו או בחלקו.
(2) היה הערר לפי סעיף-קטן (א) בלבד, רשאית ועדת הערר לפנות ליושב ראש מועצת שמאי המקרקעין בבקשה שימנה שמאי מייעץ אשר יגיש לוועדת הערר חוות-דעת בכתב בעניין הנוגע לערר.
(3) מונה שמאי מייעץ, תינתן החלטה בערר לאחר הגשת חוות-דעתו, ובלבד שניתנה לצדדים הזדמנות לטעון את טענותיהם לפני ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה לעניין חוות-הדעת.
(4) הוראות לפי פרק ט'1 יחולו על שמאי מייעץ, לרבות לעניין סדרי הדין בפניו, מינויו ושכרו.
(ד) על החלטת יושב ראש ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה לפי סעיפים-קטנים (א) או (ב)(4) ועל החלטת ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה לפי סעיפים-קטנים (ג)(1) או (3), ניתן לערער לבית-המשפט לעניינים מינהליים.
(ה) הגשת ערר או ערעור לפי סעיף זה לא תעכב את מימוש הזכויות במקרקעין, אם החייב בהיטל שילם את ההיטל; ואולם לגבי מי שמבקש היתר בניה לצורכי מגוריו או מגורי קרובו והגיש ערר או ערעור כאמור, לא תעכב ההגשה את מתן ההיתר, אם נתן ערובה לתשלום סכום ההיטל השנוי במחלוקת; תקנות על-פי סעיף 8(ב) יחולו גם על מתן ערובה כאמור.
(ו) הוועדה המקומית רשאית לשנות את השומה רק מנימוקים שעניינם טעות בפרטי המקרקעין, הנתונים הפיזיים של המקרקעין, התכניות החלות על המקרקעין או הזכויות שיש לחייב במקרקעין.

14א. מסירת מידע (תיקונים: התשמ"ג, התשמ"ו (מס' 2), התשס"ח (מס' 7))
(א) המנהל כהגדרתו בחוק מס שבח מקרקעין, התשכ"ג-1963, או מי שהוא הסמיכו לכך, ימסור לשמאי מקרקעין לשמאי מכריע או לשמאי מייעץ, לפי בקשתם פרטים שברשותו בדבר המחירים שהוסכמו במספר עסקות של מכירת זכויות במקרקעין, כפי שיהיה דרוש לשמאי לצורך מילוי תפקידו לפי תוספת זו, ובלבד שלא יימסרו פרטי זיהוי של בעלי הנכס.
(ב) לא יגלה שמאי מקרקעין שמאי מכריע או שמאי מייעץ כל ידיעה שהגיעה אליו מכוח סעיף זה, אלא לצורך ביצוע תוספת זו; העובר על הוראה זו, דינו - מאסר 6 חדשים.
(ג) האופן, התנאים והאגרה למימושה של זכות לקבלת פרטים כאמור בסעיף זה, ייקבעו בתקנות שיתקין שר המשפטים בהתייעצות עם שר האוצר.

15. הצמדה
על תשלום ההיטל יחול חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם-1980 (להלן: "חוק ההצמדה"), ויראו לעניין זה ועדה מקומית כאילו היתה רשות מקומית כמשמעותה בחוק ההצמדה ואת ההיטל כאילו היה כלול בתוספת לחוק האמור.

16. הפחתת תשלומי פיגורים (תיקון התשס"ח (מס' 7))
בית-משפט לעניינים מינהליים או ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה הדנים בערעור או בערר בעניין היטל השבחה, או שמאי מכריע בהחלטתו בעניין כאמור, רשאים להפחית את תשלומי הפיגורים שבעל המקרקעין חייב בהם לפי הוראות חוק ההצמדה, בשל התקופה שבה התנהל ההליך לפניהם; וכן רשאים הם, מנימוקים מיוחדים שיירשמו, להפחית תשלומי פיגורים שבעל המקרקעין חייב בהם לפי הוראות חוק ההצמדה, כולם או חלקם, בשל תקופה נוספת.

17. החזר היטל
הוחלט בהליכים לפי תוספת זו על הפחתת החיוב בהיטל או על ביטולו, יוחזרו הסכומים ששולמו מעבר למגיע, בתוספת תשלומי פיגורים כמשמעותם בחוק ההצמדה, וסעיף 6 לחוק ההצמדה לא יחול.

18. גביה
היטל המגיע על-פי שומה סופית לגבי מקרקעין הנמצאים בתחום של רשות מקומית, רשאית הרשות המקומית לגבותו בשם הוועדה המקומית ובהסכמתה, בדרך שגובים את הארנונה הכללית של אותה רשות מקומית; הוראה זו אינה גורעת מזכותה של הוועדה המקומית לגבות את ההיטל על-פי כל דין, לרבות בדרך שגובים חוב אזרחי.

19. פטור מהיטל (תיקונים: התשמ"ג, התשמ"ו, התשמ"ח (מס' 2), התשס"א, התשס"א (מס' 2), התשס"ה (מס' 3), התשס"ו (מס' 2), התשס"ז (מס' 3), התשס"ח (מס' 3), התשע"ד (מס' 2))
(א) חל היטל על בעל מקרקעין עקב מתן הקלה או התרת שימוש חורג, רשאית הוועדה המקומית לפטור את בעל המקרקעין מחובת תשלום ההיטל, כולו או חלקו, בגלל מצבו החמרי.
(ב) לא תחול חובת תשלום היטל בשל השבחה שהיא אחת מאלה:
(1) השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו שהממשלה הכריזה עליו כעל שכונת שיקום, כל עוד ההכרזה בתוקף;

(2) השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו ששר הבינוי והשיכון ושר הפנים הכריזו בצו, בהסכמת הרשות המקומית הנוגעת בדבר, כי לא תחול לגביהם חובת תשלום היטל השבחה;

(3) השבחה במקרקעין למגורים הנכללים באזור שיקום כמשמעותו בחוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, התשכ"ה-1965;

(4) השבחה במקרקעין של מוסד לחינוך, לתרבות, למדע, לדת, לצדקה, לסעד, לבריאות או לספורט, (או במקרקעין של הקדש ציבורי, כמשמעותו בחוק הנאמנות, התשל"ט-1979), שאין עיסוקו לשם קבלת רווחים, אם אותם מקרקעין (או התמורה בעדם) משמשים או מיועדים לשמש למטרות האמורות;

(5) השבחה במקרקעין המשמשים לבעליהם לבניה של דירת מגורים או להרחבתה והוא זכאי לסיוע באחת מתכניות הסיוע של משרד הבינוי והשיכון, ובלבד שהסיוע מיועד לבניה של אותה דירת מגורים, או להרחבתה, והשטח הכולל של אותה דירה תואם את הוראות תכנית הסיוע לה הוא זכאי; עם כל בניה או הרחבה נוספת מעל השטח האמור ישולם היטל בשיעור יחסי לגודל הבניה או ההרחבה הנוספת; פטור לפי פסקה זו יחול רק לעניין קבלת היתר לבניית הדירה האמורה או להרחבתה. אולם מקבל הפטור רשאי להעביר את הבעלות או את החזקה בדירה גם ללא תשלום היטל על אותה דירה או חלק ממנה שלגביהם קיבל את הפטור;

(6) השבחה במקרקעין שבעליהם החזיקו בהם ערב ההשבחה עשר שנים לפחות, והם משמשים לבניה או להרחבה של דירת מגורים עבור בעליהם או קרובו וההשבחה נובעת מתכנית שאושרה, והתכנית שקדמה לה קיבלה תוקף לפני י"ב בטבת התש"י (1 בינואר 1950); פטור לפי פסקה זו יחול רק לגבי השטח המשמש לבניה או להרחבת הדירה האמורה; לעניין משך ההחזקה, דין מי שהועברו לו זכויות במקרקעין מכוח הדין, כדין המעביר;

(7) השבחה במקרקעין בשל תוספת שטחי שירות, הנדרשים לצורך ביצוע התאמות נגישות, לרבות בניית מעלית, שבנייתה אינה נדרשת לפי חוק זה או לפי כל דין לרבות תוספת שטחי שירות של עד 5% משטח המגרש כאמור בסעיף 151(ב1);

(8) השבחה במקרקעין המשמשים או המיועדים לשמש לדרך ציבורית, בין אם היא ממוקמת מעל פני הקרקע ובין מתחת לפני הקרקע, לרבות תחנה, מכל סוג שהוא, לאיסוף נוסעים ולהורדתם, למעט שטח במקרקעין כאמור המשמש או המיועד לשמש לצרכים מסחריים; לעניין זה, "דרך ציבורית" - דרך בבעלות המדינה או בבעלות רשות מקומית, לרבות דרך המופעלת בידי גורם שהוסמך על-ידי מי מהן לשם כך, לפי העניין, והכל בין אם נגבה תשלום בעבור השימוש בדרך ובין אם לאו;

(9) השבחה במקרקעין בשל בניית מרחב מוגן בשטח שלא יעלה על השטח שקבע שר הביטחון לפי חוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951;

(10) השבחה במקרקעין בשל קבלת היתר לבניה או להרחבה של דירת מגורים, שניתן מכוח תכנית כמפורט להלן:
(א) תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה (תמ"א 38);
(ב) תכנית מפורטת שהוכנה על-פי הוראות תכנית המתאר הארצית האמורה בפסקת-משנה (א) ושבין מטרותיה חיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה; פטור לפי פסקת-משנה זו יחול רק לגבי חלק ההשבחה שהיה פטור מתשלום היטל השבחה לו ניתן היתר לפי תכנית המתאר הארצית האמורה בפסקת-משנה (א);
(ג) תכנית אחרת המאפשרת בניית חדר מגורים על גג המבנה; פטור לפי פסקת-משנה זו יחול רק לגבי חדר מגורים כאמור הצמוד לדירה שתיווסף לפי התכניות האמורות בפסקאות-משנה (א) או (ב) ונכלל בהיתר שניתן לצורך חיזוק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה על-פי הוראות תכניות אלה; שר הפנים רשאי, באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, לקבוע יישובים או אזורים, לפי אמות-מידה שיקבע, שבהם לא יחולו הוראות פסקת-משנה זו.
(ב1) (נמחק).
(ג) (1) בניה או הרחבה של דירת מגורים לא ייראו כמימוש זכויות אם המחזיק במקרקעין או קרובו הגיש בקשה להיתר בניה על אותם מקרקעין שישמשו למגוריו או למגורי קרובו ובלבד שהשטח הכולל של דירת המגורים האמורה לאחר בנייתה או הרחבתה אינו עולה על 140 98 מ"ר; עם כל בניה או הרחבה נוספת מעל השטח האמור ישולם היטל, בשיעור יחסי לגודל הבניה או ההרחבה הנוספת;

(2) העברת הבעלות או החזקה בדירה שנבנתה או שהורחבה כאמור בפסקה (1) או שניתן להרחיבה לפי תכנית, לא יראו כמימוש זכויות ולא תחול בגינה חובת תשלום ההיטל, אם המחזיק במקרקעין או קרובו השתמשו בדירה למגוריהם או למגורי בני משפחתם הקרובים מגמר הבניה ועד מכירתה משך זמן שאינו פחות מארבע שנים; לעניין זה, "גמר הבניה" - כמשמעותו בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961.
(ג1) לעניין סעיף זה, "מקרקעין למגורים" ו "דירת מגורים" - לרבות מחסן אחד לכל יחידת דיור, ששטחו אינו עולה על 20 מ"ר.
(ד) שר הפנים, באישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, רשאי לקבוע בתקנות:

(1) הוראות בדבר פטור, מלא או חלקי, מחובת תשלום היטל לסוגים של תכניות לבניה בשטח התיישבות חדשה, או בשטח פיתוח כפי שהוגדרו לצורך סעיף 11 לפקודת מס הכנסה;

(2) סוגים של מבנים לצרכים חקלאיים שבנייתם לא תחשב כמימוש זכויות לעניין תשלום היטל;

(3) הוראות בדבר מתן פטור, מלא או חלקי, מחובת תשלום היטל על השבחה במקרקעין הכלולים בתכנית שבתחומה הותרה בפועל בעבר בניה על-פי תכנית אחרת שלא הגיעה לכדי אישור כדין או על-פי אישור מאת מוסד תכנון.

20. הארכת מועדים (תיקון התשע"ה)
מועד שנקבע בתוספת זו, רשאי שר הפנים, על-פי בקשה, להאריכו אלא-אם-כן קיימת הוראה אחרת באותו עניין בחוק זה או לפיו.

21. הסכם מיוחד לגבי מקרקעי ישראל (תיקון התשנ"ט)
לגבי מקרקעי ישראל, כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, שלא הוחכרו בחכירה לדורות או שהוחכרו בחכירה לדורות לשימוש חקלאי ושונה ייעודם לייעוד אחר, והחוכר לדורות שלו הוחכרה הקרקע לשימוש חקלאי בלבד אינו זכאי לנצל את הקרקע על-פי ייעודה החדש, אלא-אם-כן יתוקן חוזה החכירה המקורי או ייחתם חוזה חכירה חדש, יחול, על-אף האמור בתוספת זו, במקום היטל השבחה, ההסכם בדבר התשלומים מאת מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות, שהיה קיים לפני תחילתו של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 18), התשמ"א-1981."

2. הגדרה ומהות
מהי "השבחה" במקרקעין המחייבת בהיטל השבחה?

סעיף 1(א) לתוספת השלישית לחוק (להלן: "התוספת" או "התוספת השלישית") מגדיר "השבחה" באופן הבא:
' "השבחה" - עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג;'

חוק התכנון והבניה קובע שלוש פעולות תכנון בגינן ניתן לגבות היטל השבחה: אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. "תכנית" מוגדרת בסעיף 1(א) לתוספת כתכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת.

שני תנאים צריכים איפוא להתקיים על-מנת שיוטל היטל השבחה: 1. שווי המקרקעין עלה; 2. עקב אחת מפעולות התכנון הקבועות בסעיף. תנאים אלו במצטבר הם שיוצרים את החיוב בהיטל ההשבחה. לכן, לא ייגבה היטל השבחה בגין עליית שווי מקרקעין שנגרמה שלא עקב אחת משלוש פעולות התכנון המנויות בסעיף, כגון בשל עליית מחירים כללית בשוק החופשי, סלילת כביש באיזור וכיוצא בזה. לא ייגבה היטל בשל אחת מפעולות התכנון המוזכרות בסעיף אשר לא הביאה בפועל לעליית שווי המקרקעין (ראו אהרון נמדר היטל השבחה (2011), 63-62 (להלן: "נמדר")).

הצטברות התנאים מהווה את ההצדקה לגביית היטל השבחה במובחן ממס שבח. ואסביר. בשונה ממס שבח, היטל השבחה אינו מס המוטל על עצם עליית שוויים של מקרקעין בשוק החופשי, אלא על עליית שווי שנגרמה בשל פעולות תכנון של רשות מקומית (אהרון נמדר ושולה בנדר "היטל השבחה: מהי 'תכנית' משביחה שעליה מוטל ההיטל" מקרקעין ו/6 3 (2007)). לולא הבחנה זו היתה יכולה להישמע הטענה כי הנישום משלם פעמיים מס בגין אותה עליית שווי של המקרקעין, פעם כמס שבח ופעם כהיטל השבחה (ראו נמדר, 49-48).

הבחנה זו בין היטל השבחה למס שבח, קשורה קשר הדוק לעיצוב הכללים לפיהם ראוי לחשב את ההשבחה (וראו לעניין זה רע"א 4217/04 פמיני נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פורסם אתר נבו (22.10.2006) (להלן: "עניין פמיני")). בעניין פמיני נדרש בית-המשפט לפרשנות סעיף 4(5) לתוספת. השאלה שנדונה בפסק-הדין היתה איזה מנגנון יש לאמץ בחישוב ההשבחה בגין מספר תכניות שאושרו בזו אחר זו מבלי שנגבה היטל השבחה בגינן. בית-המשפט ביכר את "שיטת המדרגות" בחישוב ההשבחה על פני "שיטת המקפצה". בתמצית, "שיטת המדרגות" קובעת כי יש לבודד כל אחת ואחת מההשבחות שנוצרו עקב כל אחת ואחת מהתכניות בנפרד (שם בפסקה 9 ואילך). העדפה זו מלמדת על החשיבות שראה בית-המשפט ב"זיקוק" ההשבחה בגינה מוטל ההיטל, על-מנת שלא יוטל היטל בגין עליית שווי "סתם" אשר לא נבעה כתוצאה מאחת משלוש פעולות התכנון המנויות בסעיף 1(א) לתוספת (וראו גם נמדר, עמ' 146-144).

שני תנאים מצטברים אלו מהווים איפוא את כללי הסף לחיוב בהיטל השבחה.

סעיף 2(א) לתוספת קובע: "חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו". החייב בהיטל השבחה הוא מי שהיה הבעלים של המקרקעין במועד שבו חלה ההשבחה, וזו אינה חייבת להיות דווקא בדרך של הוספת אחוזי בניה אלא יכולה להיות גם "בדרך אחרת" (ראו נמדר,עמ' 65-63). ודוק: הביטוי "בדרך אחרת" לא בא להוסיף על אחת משלוש פעולות התכנון המוגדרות בסעיף 1(א), אלא נועד להרחיב את הדרכים שבהן יכולה ההשבחה לבוא לידי ביטוי במסגרת שלוש פעולות התכנון המנויות בסעיף 1(א) לתוספת השלישית (ראו נמדר, עמ' 66). כך, למשל, ב- ע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, תל-אביב-יפו, פ"ד נב(5), 715 (1999) (להלן: "עניין סי אנד סאן") נקבע כי תכנית שהסירה מחסום נורמטיבי ועקב כך נתאפשרה הקדמת קבלתם של היתרי בניה, אף מבלי שהתכנית עצמה הביאה להגדלה של אחוזי הבניה במקרקעין (אשר נשארו כפי שהיו בתכנית קודמת), מהווה השבחה אשר יש לחייב בגינה בהיטל (ראו נמדר, שם).

ובקיצור - יש להבחין בין מקור ההשבחה (אחת משלוש פעולות התכנון) לבין מהות ההשבחה (שיכולה לבוא לידי ביטוי באופנים שונים) {רע"א 3002/12 הוועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' אליק רון, תק-על 2014(3), 2662 (15.07.2014)}.

היטל השבחה הוא תשלום חובה אשר מוטל מכוח חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 {להלן: "חוק התכנון והבניה"}. ההיטל משולם בגין אישור תכנית, מתן הקלה, או התרת שימוש חורג - והכל, כאשר כרוכה בהם עליה של שווי המקרקעין {סעיף 1(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה (להלן: "התוספת השלישית")}.

ההיטל משולם לוועדה המקומית לתכנון ובניה {סעיף 196א לחוק התכנון והבניה}. שיעורו של ההיטל הוא מחצית משווי ההשבחה {סעיף 3 לתוספת השלישית}. החייב בתשלום ההיטל הוא הבעלים או החוכר לדורות של מקרקעין {סעיף 2 לתוספת השלישית}.

החבות בהיטל ההשבחה נוצרת עם קרות האירוע הגורם לעליית שווי המקרקעין, אך התשלום אינו חייב להיות מיידי: יש לשלם את ההיטל לא יאוחר ממועד ה"מימוש" של זכות המקרקעין שהושבחה {סעיף 7 לתוספת השלישית}. "מימוש" משמעו, בקווים כלליים, קבלת היתר לבניה או לשימוש במקרקעין, או התחלת שימוש בהם בפועל, בעקבות השינוי התכנוני, או העברת הזכות במקרקעין על דרך של מכירה או החכרה לדורות {סעיף 1(א) לתוספת השלישית; ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ ואח' נ' ראש עיריית יבנה, מר צבי גוב-ארי ואח', תק-על 2011(2), 3716 (2011)}.

סעיף 196א לחוק התכנון והבניה קובע: "ועדה מקומית תגבה היטל השבחה בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית ועל-פיה".

התוספת השלישית קובעת את ההוראות המפורטות באשר להיטל ההשבחה. הכלל קבוע בסעיף 2(א) לתוספת ומורה כי, "חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו".

המונח "השבחה" מוגדר בסעיף 1 לתוספתכ- "עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג".

ב- ע"א 1341/93 {סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב-יפו, פ"ד נב(5), 715 (1999)}, עמד כב' הנשיא (כתוארו דאז) השופט א' ברק על הרעיון העומד ביסוד היטל ההשבחה, שאיננו אלא גלגול חדש ומפותח של מס ההשבחה המנדטורי, ואלה דבריו:

"ביסוד היטל ההשבחה מונח רעיון של צדק חברתי. הרשות הציבורית השקיעה בתכנון ובפיתוח. כתוצאה מכך עלה ערכם של המקרקעין. בעל המקרקעין מתעשר מכך. מן הראוי שבעל המקרקעין ישא בהוצאות התכנון והפיתוח... כשם שבעל מקרקעין זכאי לפיצוי מקום שתכנית פגעה במקרקעין שבבעלותו (סעיף 197 לחוק), והציבור כולו חייב... 'לשאת בנזק שנגרם לבעל מקרקעין כתוצאה מתכנית מתאר, המביאה תועלת ורווחה לכלל הציבור' (הנשיא שמגר ב- ע"א 4390/90 אלישר נ' מדינת ישראל - הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז המרכז, פ"ד מז(3), 872, 877 (1993)). כן חוייב בעל המקרקעין לשאת בהיטל השבחה אם תכנית השביחה את המקרקעין שבבעלותו."

סעיף 3 לתוספת קובע את שיעורו של היטל ההשבחה {מחצית ההשבחה שנוספה למקרקעין בעטיה של התכנית המשביחה}, ואילו בסעיף 4(7) נקבע את המנגנון לעריכתה של השומה, לאמור: "השומה תיערך ליום תחילת התכנית... בהתחשב בעליית ערך המקרקעין וכאילו נמכרו בשוק חפשי".

העולה מכך הוא, שבעריכת השומה על השמאי לבחון ולקבוע שני אלה: ערכה של הקרקע ערב אישור התכנית המשביחה {להלן: "המצב הקודם"}, אל מול ערכה לאחר אישור התכנית המשביחה {להלן: "המצב החדש"}. מכאן, שרק אם ערכה של הקרקע עלה בעקבות אישור התכנית המשביחה, ובשלה בלבד, יוטל על המקרקעין היטל ההשבחה, שהרי "השבחה" מוגדרת כ"עליית שווים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג" {סעיף 1 לתוספת}.

לעניין זה התייחס כב' השופט חשין ב- דנ"א 3768/98 {קריית בית הכרם נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פ"ד נו(5), 49 (2002)}:

"יסוד זה של התעשרות עקב פעילות תכנון שלפי חוק התכנון והבניה, הוא בריח - התיכון בהיטל השבחה - בקומפלקס הכולל ובכל אחד ואחד ממרכיביו, זעיר ככל שיהא. ההתעשרות היא המרכיב הדומיננטי בכל אירוע של היטל השבחה, ובאין התעשרות לא יקום ולא יהא היטל השבחה. פירוש הדברים הוא, שבכל אירוע שבו טוענת הרשות לזכותה להטיל היטל השבחה, שומה עלינו לתור סביבנו היטב-היטב במטרה לגלות אם היתה התעשרות של בעל קרקע; ולא אך התעשרות על דרך הסתם, אלא התעשרות שבאה עקב אחד מאותם אירועי תכנון שחוק התכנון והבניה מדבר בהם."

הנוסחה אותה אימץ המחוקק להערכת שוויים של מקרקעין לצורך שומת היטל ההשבחה היא "שווי השוק", לאמור, המחיר שהיה מתקבל כתוצאה מעסקה המתבצעת בשוק החופשי בין מוכר מרצון לקונה מרצון. מבחן זה המבוסס על יסודות אובייקטיבים וערכי שוק חופשי, גלום בו איזון ראוי של אינטרסים, הן של הפרט והן של הרשות הציבורית, ונעשה בו שימוש בתחומי חקיקה שונים.

שווי השוק של מקרקעין יכול להיות מושפע ממספר רב של גורמים, כמו מיקומם, טיבם ושטחם. אך לעיתים נודעת השפעה לגורמים נוספים, כגון גורמים חברתיים, כלכליים, פוליטיים, מדיניים, דתיים ורבים אחרים.

עם-זאת, נדמה כי לגורמי התכנון השפעה מכרעת, באשר אלה קובעים את פוטנציאל המקרקעין ואפשרויות הניצול הגלומות בהם. שוויה של קרקע המיועדת לבניה אינו כשוויה של קרקע חקלאית, ושוויה של זו אינו כשוויה של קרקע המיועדת לצורכי ציבור.

שוויים של מקרקעין עשוי להשתנות בתגובה לציפיות לשינוי תכנוני, ולאו דווקא לשנוי התכנוני-סטטוטורי עצמו. במילים אחרות, עצם הידיעה על אפשרות הכנתה של תכנית עשויה להשפיע על ערך המקרקעין, והשאלה היא איפוא, אם נכון לייחס משקל לציפיות מסוג זה, ולאלו מהן, ודוק: ציפיות לשינוי ייעוד תכנוני יכולות לצמוח ממספר רב של גורמים, ולאו דווקא מתקווה לאישורה של תכנית מסויימת.

ציפיות לשינוי תכנית יכולות להתעורר בעקבות נאום בחירות של ראש רשות מקומית, בעקבות הצהרת מדיניות חדשה של שר השיכון והבינוי, בעקבות קבלת החלטה של מינהל מקרקעי ישראל וכיוצא באלה.

קרקע חקלאית הגובלת באזור בנוי, עשויה לעורר ציפיות להפיכתה לקרקע עירונית. אישור תכנית מתאר ארצית או תכנית מתאר מחוזית מעורר ציפיות לאישורן של תכניות מפורטות.

הודעה על הכנת תכנית לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, מעוררת ציפיות לאישורה תוך מספר שנים. גלי עליה, האצה או האטה של פעילות כלכלית, עליית מפלגה זו או אחרת לשלטון, אלה ואחרים עשויים להשפיע על שוק הנדל"ן {הנריק רוסטוביץ' בספרו היטל השבחה (הוצאת אוריאן, 1996), 272}.

בעניין זה קבע כב' הנשיא (כתוארו דאז) שמגר ב- ע"א 483/86 {יעקב (אוטו) בירנבך נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, פ"ד מב(3), 228, (1988)} שם נדונה תביעת פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה כדלקמן:

"הפוטנציאל התכנוני של נכס מקרקעין אשר 'נפגע' על-ידי תכנית, איננו מגולם אך ורק בתכנית המיתאר, אשר חלה עליו עובר לכניסתה לתוקף של התכנית הפוגעת.
אינפורמציה תכנונית רלבנטית מצוייה גם בתכניות צפויות, המיועדות לחול על המקרקעין. המדובר בסיכוי להרחבת אפשרויות הניצול של המקרקעין, למשל, על דרך של שינוי יעוד או הגדלת אחוזי בניה, ובלבד שהסיכוי האמור איננו קלוש ורחוק אלא ודאי, או שהוא לפחות בגדר צפיה סבירה בנסיבות העניין."

כלומר, את "שווי השוק" של מקרקעין יש לבחון מבעד למשקפיו של אותו "קונה מרצון" אלמוני, כאשר הדגש הוא על המידע שהיה בידיו ומערכת צפיותיו מהמקרקעין שהוצעו לו ערב אישורה של התכנית המשביחה {ע"א 133/83 מרכז מסחרי בני פ.י. בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מ(4), 154, 157, (1983)}.

ב- עמ"נ (נצ') 26008-04-12 {שאול שמעון חורב ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה נהריה, תק-מח 2012(2), 15211 (2012)} נדונה טענת המערערים לפיה אין מקום לראות בתשריט תכנית כהגדרת החוק, ומאחר שהחוק מטיל חובת תשלום היטל השבחה אך בשל "עליית שווים של מקרקעין עקב אישור תכנית", ובשל כך שהתשריט אושר שעה שהתכנית ג/851 היתה מופקדת, הרי שצריך להתייחס לתשריט כחלק מתכנית ג/851 - התכנית המשביחה.

בית-המשפט דחה טענה זו בקבעו כי,אכן הכל מסכימים כי התשריט תאם את התכנית המשביחה אשר היתה באותו שלב בהפקדה, היינו, בגדר "תכנית מופקדת", אלא שאין בכך כדי ללמד על התשריט כי הוא חלק מהתכנית המשביחה. היתרי הבניה שניתנו למערערים על-פי התשריט, לא היו ניתנים להם אילו התשריט היה נוגד את התכנית המופקדת, שכן הפקדתה של תכנית היא שלב הכרחי בדרך לאישורה.

ההפקדה צופה פני האישור. הדרישה לפיה על התשריט, מכוחו ניתנים היתרי בניה, יהא תואם את התכנית המופקדת, נועדה כדי למנוע יצירת עובדות מוגמרות וסיכול כוונות התכנוניות העומדות מאחורי התכנית המופקדת.

אם תבוצע בניה שלא עולה בקנה אחד עם התכנית המופקדת, הרי משתואשר התכנית, לא ניתן יהיה עוד לממש את הכוונות התכנוניות החדשות.

סעיף 137 לחוק התכנון והבניה קובע כי "בעל קרקע שחלה עליה תכנית שאושרה ושאינה כוללת חלוקת קרקע רשאי להגיש לאישור הוועדה המקומית תשריט לחלוקת אותה קרקע; לא יינתן היתר לבניה על הקרקע כאמור אלא בהתאם לתשריט חלוקת קרקע (להלן בסימן זה: "תשריט") שאושר או, באין תשריט כאמור, בהסכמת הוועדה המחוזית".

ב- עת"מ (ת"א) 33497-05-11 {אס. ג'י. אס. חברה לבניין בע"מ ואח' נ' עיריית רמת השרון ואח', תק-מח 2013(1), 11071 (2013)}המחלוקת המהותית בתיק נובעת מפרשנות סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק, שכותרתו "הסכם מיוחד לגבי מקרקעי ישראל" הקובע:

"21. לגבי מקרקעי ישראל, כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, שלא הוחכרו בחכירה לדורות או שהוחכרו בחכירה לדורות לשימוש חקלאי ושונה ייעודם לייעוד אחר, והחוכר לדורות שלו הוחכרה הקרקע לשימוש חקלאי בלבד אינו זכאי לנצל את הקרקע על-פי ייעודה החדש, אלא-אם-כן יתוקן חוזה החכירה המקורי או ייחתם חוזה חכירה חדש, יחול, על-אף האמור בתוספת זו, במקום היטל השבחה, ההסכם בדבר התשלומים מאת מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות, שהיה קיים לפני תחילתו של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 18), התשמ"א-1981."

הרעיון המונח בבסיס הסייג הינו להביא לכך שהנהנה האמיתי מההשבחה הוא שישא בתשלום ההיטל {ע"א 1341/93 סי. אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב-יפו, פ"ד נב(5), 715 (1999)}.

ב- עת"מ (ת"א) 33497-05-11 {אס. ג'י. אס. חברה לבניין בע"מ ואח' נ' עיריית רמת השרון ואח', תק-מח 2013(1), 11071 (2013)}, במצב בו התכנית המשביחה שינתה את הייעוד של המקרקעין מייעוד חקלאי לייעוד של תעשיה ומסחר, ואין החוכרים של המקרקעין המושבחים רשאים להשתמש במקרקעין בייעוד החדש של תעשיה ומסחר, אלא אם יתוקן החוזה המקורי עם המינהל, הרי שיחול על המקרקעין המושבחים ההסדר שבין המינהל והרשויות המקומיות במקום החיוב הרגיל של היטל ההשבחה שחל על החוכר לדורות של מקרקעין מושבחים.

הרציונאל של סעיף 21 לעיל, בהתאם לפסיקה שצוטטה על-ידי המשיבות, שבמצב שהחוכר לא יכול ליהנות מההשבחה, אין זה צודק להטיל עליו את תשלום היטל ההשבחה. זאת בהתאמה לרציונאל שעומד מאחורי היטל ההשבחה עצמו, שהנהנה מההשבחה ישתתף בהוצאות שהוציאה הרשות על-מנת להשביח את הנכס, באמצעות תכנית המתאר המשביחה שהוציאה הרשות.

המשיבות ביקשו להסתמך על ההלכות שנקבעו ב- ע"א 1321/02 {נווה בניין ופיתוח בע"מ ואח' נ' הוועדה לבניה למגורים ולתעשיה מחוז המרכז, פ"ד נז(4), 119 (2004); עמ"נ (חי') 6914-12-10 קיבוץ עין כרמל אגודה שיתופית נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף הכרמל, פורסם באתר נבו (16.11.11)}, ולהסיק כי אין להחיל את סעיף 21 כאשר הנהנה העיקרי מההשבחה אינו המינהל.

אולם, במקרה הנדון הנהנה העיקרי מההשבחה הוא המינהל. המשיבות לא הוכיחו טענתן כי העותרות הן הנהנות העיקריות, ולמעשה לא הוכיחו רווח כלשהו שהעותרות הפיקו מההשבחה. מאחר שבעלי הזכויות בקרקע לא היו זכאים לנצל את הקרקע לפי ייעודה החדש {תעשיות עתירות ידע ומסחר} נאלצו להשיב את הקרקע למינהל, בכך למעשה התכנית המשביחה גרמה להם נזק, שכן היא הביאה לביטול חוזה החכירה לדורות שהיה על כל המקרקעין למטרת חקלאות.

בתור פיצוי, המינהל הקצה לעותרות קרקע שגודלה כשליש ממלוא שטח המקרקעין שהוחזר למינהל. המשיבות לא הוכיחו כי שליש מהקרקע למטרת תעשיה עתירת ידע ומסחר, שווה יותר משטח הקרקע המלא {שהוא פי 3 משטח זה} למטרת חקלאות.

מטרת הקצאת 1/3 מהקרקע שהושבחה מהמינהל לטובת העותרות היא לשם פיצוי בלבד, בשל ביטול החכירה החקלאית כולה. פיצוי במהותו מחזיר את הנפגע למצב בו היה קודם.

בית-המשפט לא מצא איפוא כי הוכחה עמדת המשיבות כי העותרות נהנו מההשבחה שבוצעה בקרקע שלהן. לעומת-זאת, המינהל הוא שהפיק רווחים משינוי הייעוד, מאחר שבסופו-של-דבר, קיבל לידיו חזרה מהעותרות 2/3 מהקרקע החקלאית שייעודה שונה לתעשיה ומסחר, וקרקע זו, בייעודה החדש ישווק המינהל לצדדים שלישיים, ויפיק רווח מהשיווק, והוא צפוי להעביר 10% מתקבולים אלה למשיבות.

בית-המשפט לא קיבל את טענת המשיבות כי העותרות מנועות מלטעון לפטור מתשלום היטל השבחה, לאור התחייבותן כי תשלמנה את כל המיסים שחלים על הנכס לרבות היטל השבחה.

בית-המשפט קיבל את העתירה בחלקה וקבע כי העותרות אינן חייבות בהיטל השבחה.

3. בין אירוע המס לבין מועד מימוש הזכויות ו- "התאריך הקובע"
חוק התכנון והבניה מבחין בין האירוע המצית את החיוב בהשבחה (להלן: "אירוע המס") לבין האירוע שבו מנצל הנישום את המקרקעין שבהם חלה ההשבחה (להלן: "מימוש הזכויות"). סעיף 1(א) לתוספת מגדיר שלושה מצבים של מימוש הזכויות מושא אירוע המס:

"... "מימוש זכויות", במקרקעין - אחת מאלה:
(1) קבלת היתר לפי חוק זה לבניה או לשימוש בהם שלא ניתן היה לתיתו אלמלא אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג שבעקבותיהם חל היטל השבחה;
(2) התחלת השימוש בהם בפועל כפי שהותר לראשונה עקב אישור התכנית שבעקבותיו חל היטל השבחה;
(3) העברתם או העברת החכירה לדורות בהם, בשלמות או חלקית, או הענקת זכויות בהם הטעונה רישום בפנקסי המקרקעין, בתמורה או ללא תמורה, אך למעט העברה כוח דין והעברה ללא תמורה מאדם לקרובו; ואולם לא יראו כמימוש זכויות רישום בפנקסי המקרקעין של זכויות במקרקעין אשר המחזיק בהם בפועל לפני יום כ"ט בסיון תשמ"א (1 ביולי 1981), היה בעלם כהגדרתו בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961;..."

מימוש זכויות הינו איפוא אחד מבין שלושת האירועים הבאים: קבלת היתר בניה או היתר לשימוש במקרקעין; התחלת השימוש בהם בפועל; והעברת הבעלות או החכירה לדורות בהם (ראו אהרון נמדר ושולה בנדל "היטל השבחה: בין 'אירוע המס' לבין יום תשלומו - דחיית תשלום ההיטל למועד מימוש הזכויות" מקרקעין ז/1 26 (ינואר 2008) (להלן: "נמדר ובנדל")).

סעיף 4 לתוספת השלישית קובע כדלקמן:

"4. שומת ההשבחה (תיקון התשמ"ח (מס' 2)
על שומת ההשבחה יחולו הוראות אלה:
(1) ההשבחה תיקבע בידי שמאי מקרקעין בסמוך לאחר אישור התכנית, התרת השימוש החורג או מתן ההקלה; אולם רשאית הוועדה המקומית לדחות את עריכת שומת ההשבחה עקב אישור תכנית עד למימוש הזכויות במקרקעין שבהם חלה ההשבחה (להלן: "דחיית השומה עד למימוש הזכויות");
(2) החליטה הוועדה המקומית על דחיית שומה עד למימוש הזכויות, לגבי מקרקעין שאינם כלולים בתכנית, תודיע הוועדה לבעל המקרקעין, תוך חצי שנה מיום תחילת התכנית, על חבותו בהיטל, והוראות סעיף 6(ג) יחולו גם על הודעה לפי פסקה זו;
(3) (בוטלה);
(4) החליטה הוועדה המקומית על דחיית עריכת השומה עד למימוש הזכויות, רשאי כל בעל מקרקעין לדרוש מהוועדה המקומית לאפשר לו לשלם מיד את ההיטל החל עליו; משנתקבלה דרישה כזו, תיערך שומת ההשבחה לגבי מקרקעין אלה תוך 90 ימים מיום קבלת הדרישה;
(5) במקרקעין שבהם אושרו מספר תכניות בזו אחר זו, בלי ששולם היטל עקב אף אחד מאישורים אלה, תהא ההשבחה ההפרש בין שוויים של המקרקעין בסמוך לפני אישורה של התכנית הראשונה לבין שוויים מיד לאחר אישורה של התכנית האחרונה;
(6) הפקעת מקרקעין ללא תשלום פיצויים לפי פרק ח' לחוק זה, לא תובא בחשבון בעת עריכת שומת ההשבחה של אותם מקרקעין;
(7) השומה תיערך ליום תחילת התכנית, או ליום אישור ההקלה או השימוש החורג, לפי העניין, בהתחשב בעליית ערך המקרקעין וכאילו נמכרו בשוק חפשי."

סעיף 4(1) קובע את העיקרון המוכר בדיני המס כעקרון דחיית המס או עקרון המימוש (ראו משה גלברד "מועד התשלום של היטל השבחה בעסקת מכר מקרקעין" מאזני משפט ג 87, 111-106 (תשס"ה) (להלן: "גלברד")). הסעיף קובע כי כאשר פעולת התכנון היא אישור תכנית, הוועדה המקומית רשאית לדחות את עריכת השומה, וממילא את מועד התשלום בגין ההשבחה שנוצרה עם אישור התכנית, עד למועד מימוש הזכויות.

בבסיס עקרון המימוש עומדים שלושה רציונלים: נזילות; יכולת מדידה של הרווח שהופק; וודאות כי אכן נוצר רווח (רע"א 6126/98 חברת חלקה 520 בגוש 6043 (בפירוק מרצון) נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חולון, פ"ד נה(4), 769, 780 (2001) (להלן: "עניין חברת חלקה")). רציונל הנזילות מאפשר לנישום לשלם את ההיטל במועד שבו הוא "נפגש עם הכסף" ויש בידו לשלמו. המועד שבו בעל המקרקעין מוכר את המקרקעין, הוא המועד שבו יש לו כסף נזיל שיכול לשמשו לתשלום המס, ולכן מאפשר המחוקק לדחות את התשלום עד למועד המכירה (ראו: נמדר, עמ' 384; גלברד, עמ' 111-110). לעניין מימוש בדרך של מכירה, נקבע בפסיקה כי המימוש חל בעת כריתת חוזה המכר ולא בעת רישום העברת הזכויות בלשכת רישום המקרקעין (ע"א 1321/02 נוה בניין ופיתוח בע"מ נ' הוועדה לבניה למגורים ולתעשיה, מחוז המרכז, פ"ד נז(4), 119, 123 (2003) (להלן: "עניין נוה בניין")). סעיף 4(4) מוסיף וקובע כי בעל המקרקעין החייב בהיטל ההשבחה רשאי לבקש להקדים לשלם את ההיטל החל עליו עוד קודם למועד מימוש הזכויות. במקרה כזה תיערך שומת ההשבחה תוך 90 ימים מיום הבקשה.

סעיף 4(7) לתוספת קובע תאריך מוגדר שבו מתרחש אירוע המס שנכון אליו יש להעריך את ההשבחה (להלן: "התאריך הקובע"). בעליית שווי המקרקעין עקב אישור תכנית, התאריך הקובע הינו ביום תחילת התכנית. בעליית שווי המקרקעין עקב מתן הקלה או התרת שימוש חורג, התאריך הקובע הוא יום אישור ההקלה או יום התרת השימוש החורג. התאריך הקובע משתנה איפוא בהתאם לפעולת התכנון שהביאה ל"השבחה" המהווה את אירוע המס.

יום "תחילת התכנית" אינו מוגדר בתוספת. עם-זאת סעיף 119 לחוק קובע הוראה לעניין תחילת התכנית:

"119. תחילתה של תכנית
(א) תחילתה של תכנית, שאושרה לפי סימן זה, היא בתום חמישה-עשר ימים מיום פרסום הודעה ברשומות או בעיתון על דבר אישורה, לפי המועד שבו פורסמה ההודעה האחרונה מבין ההודעות ברשומות או בעיתון.
(ב) מועד פרסום ההודעה ברשומות יהיה המועד הקובע לעניין תביעת פיצויים לפי סעיף 197.
(ג) אין חובה לפרסם את מסמכי התכנית והוראותיה ברשומות."

מכאן הסיקו מלומדים כי המועד הקובע לחישוב השבחה הנגרמת עקב אישור תכנית הוא 15 יום לאחר פרסום ההודעה שאושרה התכנית ברשומות. כאשר אין חובה לפרסם ברשומות, אזי התאריך הקובע הוא היום שבו אושרה התכנית (ראו נמדר, עמ' 91-90).

תפיסתו הבסיסית של המחוקק, כפי שעולה מסעיף 4 לתוספת היא כי אירוע המס הוא מעשה ההשבחה המתגבש במועד אישור התכנית (עניין נוה בניין, עמ' 124-123, עניין חברת חלקה, עמ' 784). דחיית התשלום נועדה רק על-מנת להקל על הנישום, שרשאי לוותר על זכותו זו כאמור בסעיף 4(4) (נמדר, עמ' 90-89; עניין פמיני, פסקה 6). החוב נוצר איפוא ביום שהתכנית נכנסה לתוקף, אך עריכת השומה ופרעון החוב נדחים עד למועד המימוש (בג"צ 199/88 קהילת ציון אמריקאית (בפירוק) נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובניה קריית אתא, פ"ד מג(1), 89, 96-95 (1985)). מהמועד הקובע של אירוע המס לבין מועד המימוש יתווספו הפרשי הצמדה בהתאם למדד המחירים לצרכן או מדד תשומות הבניה, לפי הנמוך מביניהם (סעיף 9 לתוספת). לא שולם החוב במועד מימוש הזכויות, תחול על החוב הריבית המיוחדת הקבועה בחוק הרשויות המקומית (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם-1980 עד למועד התשלום בפועל (סעיף 15 לתוספת; וראו גלברד, עמ' 93-92; נמדר ובנדל, עמ' 27).

סעיף 4(7) סיפא קובע כי שומת ההשבחה תיקבע "בהתחשב בעליית ערך המקרקעין וכאילו נמכרו בשוק חפשי". את ההשבחה יש לחשב איפוא בהתאם למחיר שבו היו נמכרים המקרקעין בשוק החופשי, ממוכר מרצון לקונה מרצון, כפי שמחיר זה משתקף בתאריך הקובע, שהוא יום אירוע המס - יום תחילת התכנית או יום אישור ההקלה או השימוש החורג (אהרון נמדר וישראל עטר "היטל השבחה (חלק א'): עקרונות חישוב ההשבחה" מיסים כא/5 1 (אוקטובר 2007); ראו גם נוחי דנקנר ודרור לזבניק, "על החיוב בהיטל השבחה", עיוני משפט י 121, 140-139 (1984).

על-מנת לחשב את גובה ההשבחה יש להעריך את שווי המקרקעין פעמיים. פעם בהתאם לזכויות שהוענקו בתכנית (מצב חדש) ופעם בהתאם לזכויות שהיו קיימות אלמלא אושרה תכנית זו (מצב קודם). את שווי המקרקעין שמתקבל "במצב הקודם" מנכים מהשווי שמתקבל "במצב החדש" וההיטל עומד על שיעור של 50% מההפרש (ראו עניין פמיני, פסקה 8).

על-אף שבמבט ראשון נראה כי מדובר בנוסחה פשוטה וקלה ליישום, היא מעוררת קשיים לא מעטים. קשיים אלו באים לידי ביטוי בקביעת אומדן שווי המקרקעין ב"מצב הקודם" (ראו אירית גיל ורחל אלתרמן היטל ההשבחה בישראל - סוגיות שבחוק ובדרך הפעלתו (מהדורה שניה, 1995), 120-93 (להלן: "גיל ואלתרמן")). כך, לדוגמה, במצב שבו שווי המקרקעין עלה עקב ציפיות לאישור תכנית עובר לתאריך הקובע, יהיה ההפרש בין שווי השוק "במצב הקודם" לבין שווי השוק "במצב החדש" נמוך במיוחד (שכן שני "המצבים" מחושבים נכון לאותו תאריך, הוא התאריך הקובע). כדי להתמודד עם קושי זה ולבודד את עליית השווי במקרקעין שנוצרה עקב פעולת התכנון ולא עקב גורמים אחרים, נפסק כי יש להוציא מכלל הנתונים האובייקטיביים המשפיעים על שווי השוק של המקרקעין ערב אישורה של התכנית המשביחה, את עליית המחיר שנגרמה עקב הציפיות הקיימות בשוק כתוצאה מהליכי התכנון (ראו עניין פמיני, בפסקה 8 והאסמכתאות שם).

סוגיית "ניכוי הציפיות" היא סוגיה אחת מיני רבות המתעוררות בשל היעדר בהירות בחוק בכל הנוגע לדרך שבה יש לחשב את ההשבחה (וראו גיל ואלתרמן, עמ' 102). בענייננו משתקף קושי זה בסוגיה של הזכויות המותנות.

תכליתו של סעיף 4(7) היא איפוא להעמיד את השומה על תאריך מסויים, הוא התאריך הקובע הקשור לאירוע שיצר את ההשבחה (אישור תכנית, מתן הקלה או שימוש חורג). אך לא מדוייק לזהות את התאריך הקובע ואת אירוע יצירת ההשבחה כמושג אחד. האירוע שיוצר את החיוב בהיטל השבחה הוא שמהווה את אירוע המס, הוא העילה לחיוב בהיטל ההשבחה (ראו והשוו גיל ואלתרמן, עמ' 42-39), בעוד שה"תאריך קובע" מגדיר את יום אירוע המס, להבדיל מ"אירוע המס" עצמו.

לסיכום, כאשר מקור ההשבחה הוא באישור תכנית הרי שבין אירוע המס (אישור התכנית) לבין המועד הקובע (תחילת התכנית) קיים פער זמנים קטן (15 יום מיום פרסום ברשומות של אישור התכנית). כאשר מקור ההשבחה הוא הקלה או שימוש חורג הרי שמועד אירוע המס והמועד הקובע הם סימולטניים (השוו עניין חברת חלקה בעמ' 785)).

נשים נגד עיננו גם את סעיף 7 לתוספת:

"7. מועד תשלום ההיטל
(א) ההיטל ישולם לא יאוחר מהמועד שהחייב בו מימש זכות במקרקעין שלגביהם חל ההיטל, ורשאי החייב לשלם מקדמות על חשבונו עוד לפני קביעת שומת ההשבחה.
(ב) מימש החייב בהיטל חלק מן הזכויות במקרקעין ישלם היטל בשיעור יחסי לפי מידת המימוש החייבת בהיטל."

הסעיף קובע כי חובת תשלום ההיטל חלה החל מהיום בו מימש הנישום זכות במקרקעין, כגון שמכר את המקרקעין או הוציא היתר בניה. החוק לא קובע כי המוקדם ביניהם הוא שמהווה את מועד המימוש (ראו והשוו גיל ואלתרמן, עמ' 82). אולם זו התוצאה המתחייבת מסעיף 7(א) הקובע כי ההשבחה תשולם לא יאוחר ממועד המימוש, שאם קדמה המכירה להוצאת היתר הבניה, ממילא חלה חובת התשלום כבר במועד המכירה.

סעיף 7(ב) מאפשר לשלם במועד המימוש היטל יחסי בלבד בהתאם למידה שבה מימש הנישום את הזכויות עד לאותו מועד. המלומדים פרופ' נמדר ועו"ד בנדל מציינים כי הזכות לתשלום היטל חלקי אופיינית למימוש זכויות בדרך של קבלת היתר בניה, אך אינה ישימה לחלופות האחרות שבהגדרת מימוש זכויות כגון מכירת הנכס או השימוש בו בפועל (ראו נמדר ובנדל, עמ' 29). כשלעצמי, איני סבור כי מסקנה זו מתחייבת מלשון הסעיף וניתן ליישם את סעיף 7(ב) גם כשמדובר במימוש זכויות בדרך של מכירת נכס {רע"א 3002/12 הוועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' אליק רון, תק-על 2014(3), 2662 (15.07.2014)}.

4. עקרונות יסוד
א. ההשבחה היא עליית שווי המקרקעין הנגרמת עקב אחת משלוש פעולות התכנון המנויות בסעיף 1 לתוספת - אישור תכנית, הקלה או שימוש חורג, ובגינן בלבד.

ב. ההשבחה יכול שתבוא לידי ביטוי בהגדלת זכויות בניה אך גם "בדרך אחרת", כגון תכנית מפורטת המאפשרת הקדמת קבלת היתרי בניה מכוח הוראות של תכנית מתאר מקומית קודמת, אך גם אותה "דרך אחרת" צריכה להיות מעוגנת באחת משלוש פעולות התכנון כאמור לעיל.

ג. בכל הנוגע לעליית שווי מקרקעין עקב אישור תכנית, מבחין המחוקק בין מועד אירוע המס לבין מועד תשלום ההיטל, שהוא מועד מימוש הזכויות. שומת ההשבחה נערכת נכון ליום תחילת התכנית, ומכאן ועד ליום המימוש יחולו הפרשי הצמדה למדד או לתשומות הבניה.

ד. התאריך הקובע משתנה בהתאם לאירוע המס שיצר את החיוב בהיטל. כאשר אירוע המס הוא אישור התכנית התאריך הקובע הוא "תחילת התכנית"; כאשר אירוע המס הוא מתן הקלה או התרת שימוש חורג, התאריך הקובע הוא יום אישור מתן ההקלה או השימוש החורג.

ה. מועד מימוש הזכויות יכול שיהיה ביום הוצאת היתר הבניה או ביום מכירת המקרקעין, לפי המוקדם ביניהם, ובהתאם למידה שבה מימש הנישום את הזכויות עד לאותו מועד.

ב- רע"א 3002/12 {הוועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' אליק רון, פורסם באתר נבו (15.07.14)} נדונה השאלה מה דינן של זכויות מותנות בתכנית מתאר מקומית לאחר אישורן, לצורך החיוב בהיטל השבחה, ובמילים אחרות - מה מעמדן של זכויות בתכנית מתאר מקומית או מפורטת שאישורן תלוי בשיקול-דעת נוסף של הוועדה המקומית, לצורך החיוב בהיטל השבחה.

הוראות בתכנית מתאר מקומית מתנות הענקה של זכויות באישור נוסף של המערערת {להלן: "הוועדה המקומית"; "הזכויות המותנות"}.

הזכויות המותנות משולבות בתכנית עם יתר הזכויות שבתכנית. המקרקעין שעליהם חלה התכנית נמכרים. לאחר זמן מה מבקש הקונה {היזם-המשיב} לממש את הזכויות המותנות שבתכנית ומגיש בקשה להיתר בניה.

הוועדה המקומית מאשרת את הזכויות המותנות, ומוציאה לקונה היתר בניה אך מבקשת לגבות היטל השבחה מהקונה בטענה כי אישור הזכויות המותנות מהווה השבחה.

הקונה טען כי היטל ההשבחה בגין הזכויות המותנות כבר שולם במועד מכירת המקרקעין.

אשר-על-כן, הדיון נסב אודות השאלה האם יש לחייב בהיטל השבחה נוסף עקב אישור הזכויות המותנות, ואם-כן מהו "התאריך הקובע" לחישוב ההשבחה בגינן.

בית-המשפט העליון {להלן: "בית-המשפט"} נתן רשות ערעור, קיבל את הערעור בחלקו במישור העקרוני, אך דחה את הערעור במישור האופרטיבי ופסק כי יש להתייחס להשבחת המקרקעין עקב הזכויות המותנות כהשבחה אחת המורכבת הן מהזכויות המותנות-המוקנות המוטמעות בתכנית, והן מאישורן הסופי, כי יש לחשב השבחה זו בכללותה נכון למועד תחילת התכנית, ולא למועד אישור הזכויות המותנות בפועל וכי אין לראות באישור הזכויות המותנות "אירוע מס" נוסף.

בית-המשפט קבע כי על-אף שההשבחה בכללותה תחושב נכון למועד תחילת התכניות, היטל ההשבחה ייגבה בשני מועדי מימוש שונים בהתאם למידה שבה ניצל הנישום את הזכויות המותנות בכל אחד מהם.

בית-המשפט קבע כי מאחר שיום תחילת התכנית הוא המועד הקובע, הרי שמכאן ואילך יש להצמיד את הסכום פעם עד למועד המכירה ופעם עד ליום מתן היתר הבניה {בהנחה שבינתיים היתה מכירה, שאם לא היתה מכירה, מועד המימוש הוא בעת מתן היתר הבניה ובמועד זה "נבלעת" ההשבחה במלואה בשלב אחד}.

סיכומו-של-דבר, בית-המשפט קבע כי אירוע ההשבחה, אירוע המס, הוא אירוע אחד {אישור התכנית הכוללת את הזכויות המותנות}, כאשר המועד הקובע לחישובה הוא יום תחילת התכנית, אך מימוש הזכויות הוא דו-שלבי {בעת המכירה ובעת הוצאת היתר הבניה}.

עוד הוסיף בית-המשפט, כי ניתן לגבות היטל חלקי בעת המכירה ולחייב ב"השלמת היטל" בעת אישור הזכויות המותנות במועד הוצאת היתר הבניה.

בית-המשפט קבע כי במקרה בו בכל אחד מהשלבים היה בעל מקרקעין שונה, אין בעיה לחייב כל אחד מהם לפי מידת הניצול שניצל את ההשבחה במועד מימוש הזכויות.

בשולי הדברים קבע בית-המשפט לעניין תמ"א 38 כי מאחר שהיא חלה על כל הארץ, מלכתחילה לא ניתן היה לגבות היטל השבחה בגינה במועד מכירת המקרקעין.

בסופו-של-דבר, קבע בית-המשפט כי אין מקום להקיש מההוראות הנוגעות לתמ"א 38 לגבי הזכויות המותנות, ולהיפך, אין גם להסיק ממסקנת בית-המשפט קמא בנוגע לזכויות המותנות לגביה.

5. חובת תשלום היטל השבחה על ברי רשות
ב- רע"א 725/05 {הוועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון נ' עוזי ושפרה בלוך, פורסם באתר נבו (03.09.2014)} נדונה סוגיה בה משיבים 1 {להלן: "המשיבים"} הם חברי אגודה חקלאית שיתופית {להלן: "האגודה"} והמבקשת היא הוועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון {להלן: "הוועדה"}.

האגודה שכרה ממינהל מקרקעי ישראל {להלן: "המינהל"} שטח המכונה "משבצת". האגודה התקשרה עם המינהל בהסכם שכירות לשלוש שנים, לפיו דמי השכירות עבור המשבצת ישולמו על-ידה למינהל והיא תעניק לחבריה זכויות של ברי רשות בחלקותיהם.

בהתאם קיבלו המשיבים לרשותם חלק מחלקה בגבעת עדה. בעקבות תכנית מתאר חדשה קיבלו המשיבים היתר בניה לבנות בחלקה יחידת מגורים נוספת, ונדרשו לשלם היטל השבחה.

ערכאות קמא קבעו כי המשיבים אינם חייבים בתשלום ההיטל לפי סעיף 196א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 {להלן: "החוק"}, ובהתאם להוראות התוספת השלישית לחוק {להלן: "התוספת" או "התוספת השלישית"}.

ומכאן בקשת רשות הערעור של הוועדה.

המשיבים טענו כי בניגוד לעמדת המבקשת, לשון החוק במקרה דנן היא ברורה ומובנת, ואינה מאפשרת לחייב בהיטל השבחה את מי שאינו בעלים או חוכר לדורות, הגם שאינם חולקים על התכלית העומדת בבסיס ההיטל.

המבקשת טענה כי יש לפרש את המונחים בעלים וחוכר לדורות שבתוספת ככוללים גם חברים באגודות שיתופיות המחזיקים במקרקעין לאורך שנים. בהקשר זה ציינו כי גם לעניין מס שבח הורחבה ההגדרה של המונח "זכות במקרקעין", כך שהיא כוללת הרשאה במקרקעי ישראל המתחדשת מעת לעת.

המבקשים טענו כי מטרתם של שני סוגי המס היא זהה, ועל-כן יש להכיר בזכותם של ברי רשות גם לצורך היטל השבחה.

בית-המשפט העליון נתן רשות ערעור, קיבל את הערעור ופסק כי סעיף 2(א) לתוספת השלישית לחוק קובע כי החייב בהיטל השבחה הוא הבעלים, וכאשר מדובר במקרקעין מוחכרים לדורות, מי שחייב בתשלום ההיטל הוא החוכר.

חכירה לדורות היא שכירות לתקופה של למעלה מ- 25 שנים.

במקרה דנן אין חולק באשר לעצם קיומו של מעשה ההשבחה וכי היתר הבניה שניתן למשיבים עולה כדי מימוש זכויות במקרקעין, והמחלוקת היתה האם המשיבים נופלים בגדר רשימת החייבים בהיטל.

כדי להשיב לשאלה פרשנית זו בחן בית-המשפט את לשון החוק וקבע כי בנסיבות המקרה, מעמדם של המשיבים עולה במהותו בהיבטים רבים ומשמעותיים לכדי מעמד של חוכרים לדורות. קביעה זו מבוססת הן על אינדיקציות פנימיות שמקורן בחוזה המשבצת עם המינהל, הרקע לכריתתו ותכליתו והן על אינדיקציות חיצוניות, המלמדות כי מערך הזכויות שהוענק למשיבים המוגדרים כברי רשות דומה לזה שניתן לבעלי חוזי חכירה לדורות.

אשר-על-כן, קבע בית-המשפט כי שתי האפשרויות בדבר הפרשנות שיש ליתן למונח חוכר לדורות שהציעו הצדדים - פרשנות דווקנית לפיה חוכר לדורות ייחשב רק מי שמוגדר כזה בחוזה חכירה, ופרשנות מהותית לפיה ייחשב כחוכר גם מי שמעמדו במקרקעין בפועל עולה לכדי מעמד של חוכר לדורות - תיתכנה.

בית-המשפט קבע כי מבין האפשרויות בדבר הפרשנות שיש ליתן למונח חוכר לדורות על בית-המשפט לאמץ את זו שתגשים באופן האופטימאלי את תכליתו של תשלום היטל ההשבחה.

לפיכך, עמד בית-המשפט על התכלית האובייקטיבית והסובייקטיבית של היטל ההשבחה וקבע כי הפרשנות הראויה למונח חוכר לדורות לצורך סעיף 2(א) לתוספת היא הפרשנות המהותית, לפיה יש להטיל את תשלום ההיטל גם על מי שמעמדו באופן מהותי עולה לכדי מעמד של חוכר לדורות.

בית-המשפט פסק כי פרשנות זו מגשימה את הבסיס הרעיוני להטלת ההיטל, לפיה ראוי כי מי שהתעשר כתוצאה מאישור התכנית, ישתתף בהוצאות הרשות שהיו כרוכות בהכנתה ואת עקרון הצדק החלוקתי, מתיישבת עם נקודת המבט הכלכלית אותה הפסיקה נטתה לאמץ בנוגע לדיני המס, ועולה בקנה אחד עם ההגדרה שבסעיף 259(ד)(1) לחוק לפיה חכירה לדורות תיחשב גם עסקת חכירה שלא נרשמה, ואינה יוצרת חוסר וודאות משפטית.

ב- ע"א 1341/93 {סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב-יפו, פורסם באתר נבו (04.01.99) (להלן: "עניין סי אנד סאן"} התייחס הנשיא ברק לעקרון זה באמרו כי:

"ביסוד היטל ההשבחה מונח רעיון של צדק חברתי. הרשות הציבורית השקיעה בתכנון ובפיתוח. כתוצאה מכך עלה ערכם של המקרקעין. בעל המקרקעין מתעשר מכך. מן הראוי שבעל המקרקעין יישא בהוצאות התכנון והפיתוח (...) כשם שבעל מקרקעין זכאי לפיצוי מקום שתכנית פגעה במקרקעין שבבעלותו (סעיף 197 לחוק), והציבור כולו חייב '...לשאת בנזק שנגרם לבעל מקרקעין כתוצאה מתכנית מיתאר, המביאה תועלת ורווחה לכלל הציבור" {הנשיא שמגר ב- ע"א 4390/90 אלישר נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז המרכז, פ"ד מז(3), 872, 877 (1993)}, כן חייב בעל מקרקעין לשאת בהיטל השבחה אם תכנית השביחה את המקרקעין שבבעלותו {שם, בעמ' 719; כמו-כן ראו דבריו של השופט מ' חשין ב- דנ"א 3768/98 קריית בית הכרם נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, ירושלים, פ"ד נו(5), 47, 63-62 (2002)}."

בית-המשפט הדגיש כי אין באימוץ הפרשנות המהותית כדי לחסום את הדרך בפני בר-רשות, שביכולתו להראות כי נסיבותיו מורות שמעמדו במקרקעין באופן מהותי אינו עולה לכדי מעמד של חוכר לדורות.

סיכומו-של-דבר, בית-המשפט העליון קבע כי נוכח הפרשנות המהותית שיש לאמץ למונח חוכר לדורות שבסעיף 2(א) לתוספת יש לראות במשיבים ברי רשות במקרקעי המינהל מכוח חוזה המשבצת כחוכרים לדורות לצורך החיוב בהיטל השבחה, שכן מעמדם בפועל במקרקעין עולה לכדי מעמד של חוכרים לדורות, ולחייבם בתשלומו.

עם-זאת, בית-המשפט הבהיר כי אין בכך שום קביעה בדבר מעמדם הקנייני של המשיבים במקרקעין או באשר לאופן שיש לסווג את זכותם לקטגוריות המוכרות בדיני הקניין.

6. היטל השבחה - שומה שגויה - האם זכאי התובע לפיצוי בעקבות נזקים שנגרמו לו לטענתו, בעטיה של שומת היטל השבחה שגויה שהוצאה לדירתו?
ב- ת"ק (יר') 17782-02-14 {רון אליאס-פור נ' עיריית ירושלים, פורסם באתר נבו (01.09.15)} נדונה תביעה סביב טענת התובע לנזקים שנגרמו לו בעטיה של שומת היטל השבחה שגויה שהוצאה לדירתו.

התובע טען כי כעולה מכתב התביעה שהוגש מטעמו, עובר למכירת הדירה לצדדים שלישיים, פנה בא-כוחו אל הנתבעת 1 בשאילתא לגבי קיומו של היטל השבחה הרובץ על הדירה ונענה בשלילה.

עם מכירת הדירה ולצורך ביצוע העברת הזכויות בלשכת רישום המקרקעין {טאבו} ביקש התובע "אישור עיריה" בגין היעדר חובות.

או-אז, נערכה בדיקה נוספת אצל הנתבעת 1 במשך ארבעה חודשים ואשר בסופה נתקבלה שומת מס על-סך 124,338.22 ש"ח.

התובע טען כי לו היה מודע לקיומו של היטל השבחה לא היה מוכר את הדירה או לחילופין היה דורש את ההפרש מהרוכש.
התובע שילם את השומה, זאת, על-מנת לעמוד בהתחייבויותיו על-פי הסכם המכר ובד-בבד הגיש "השגה" על השומה באמצעות שמאי המקרקעין מר גיל לזר שהוציא שומה נגדית.

התובע טען כי הנתבעת 2 שנשכרה על-ידי הנתבעת 1 כדי לערוך שומת השבחה לדירתו, ביצעה עבודתה ברשלנות בכך שלא בדקה כיאות את הנכס ומיקומו, לא בדקה תשריטי ותכניות הנכס ואף לא ביקרה בדירה טרם הוצאת השומה.

לדבריה של הנתבעת 2, אך "הביטה בדירה מלמטה" וכך הוציאה שומה בשגגה לדירה אחרת זולת הדירה נשוא השומה, על-סך אסטרונומי של למעלה מ-100,000 ש"ח שתפחו עם הפרשי הצמדה וריבית לסך של כ- 120,000 ש"ח.

אשר-על-כן, התובע טען כי נגרמו לו הוצאות בסך 14,313 ש"ח בגין שכרו של שמאי המקרקעין גיל לזר, החזר של 1,000 ש"ח בגין תשריטים, החזר של מס השבחה בסך 5,733 ש"ח אשר לו הנתבעת 1 היתה מוסרת את המידע הנכון עובר לעריכת ההסכם, היה פועל לגבות הסכום הנ"ל מהרוכש. וכן, הוצאות ייעוץ משפטי בסך של 3,000 ש"ח.

הנתבעות הכחישו את טענות התובע בכתב ההגנה שהוגש על ידן וטענו בראשית הדברים, כי יש למחוק הנתבעת 2 מהתביעה, זאת, הואיל והנתבעת 2 פעלה מטעמה של הנתבעת 1 ובהתאם להנחיותיה ועל-כן, ככל שיקבע, כי על הנתבעות לשאת בתשלום כשלהו הנתבעת 1 תישא בכך.

הנתבעות, טענו כי ביום 29.03.12 מכר התובע את דירתו כאשר על-פי הדין מכירת דירה מהווה "מימוש זכויות במקרקעין" כמשמעות המונח בסעיף 1 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 ומקימה חבות בתשלום היטל השבחה.

בעקבות מכירת הדירה, הוציאה הוועדה המקומית לתובע שומת היטל השבחה וזאת לנוכח אישורה של תכנית 11049 א' שחלה על המקרקעין בהם מצויה הדירה.

בשומה זו נקבע, כי היטל ההשבחה הינו בסך של 102,686 ש"ח נכון למועד אישורה של התכנית בשנת 2007.

הנתבעות טענו כי על-פי התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, "טעות בהגדרת הנכס" - אינה מקימה זכות לתביעה כנגד העיריה, אלא, לתיקון השומה בלבד.
הנתבעות הכחישו את טענת התובע, כי בטרם מכר הדירה פנה לוועדה המקומית בבקשה לקבלת מידע בדבר חבות בהיטל השבחה.

בית-המשפט קבע כי לא הוכח כי שמאי מקרקעין סביר וזהיר אחר המעניק שירותים לעיריה בנסיבות אלה היה צריך "לעלות"על הטעות שנפלה בהסכם המכר ובתשריט ולהיכנס למקרקעין באופן פיזי במסגרת עריכת שומת היטל השבחה.

בית-המשפט קיבל את טענת הנתבעת 2, כי ככלל, שומת היטל השבחה המתייחסת לתכנית משביחה על מקרקעין אינה תלויה בבנוי בתוך המקרקעין באופן פיזי ומשכך, אין חובה לבחון את הנכס באופן פיזי.

התובע לא הציג כל הנחיה ו/או נוהל ו/או תקנה מטעם רשויות מקומיות סבירות אחרות המלמדת, כי הנתבעות חרגו מהנוהג המקובל, הסביר והזהיר בעניין זה.

בית-המשפט סבר כי גם אם התובע היה מצליח להרים את הנטל המוטל עליו בשאלת האחריות, הוא לא הצליח להרים את הנטל באשר לשאלת היקף הנזקים שנגרמו לו, בשים-לב לכך, כי היה ניתן לתקן את הטעות ללא כל צורך בשירותי שמאי ובוודאי ללא צורך בחוות-דעת נגדית ושמאי מכריע.

בית-המשפט סבר גם ככל שלתובע קיימת טענה כלפי השמאי מטעמו הרי שאין לגלגל העניין לפתחן של הנתבעות.

בנוגע לטענת מצג השווא שהוצגה לתובע ו/או מי מטעמו באשר לאי-קיומו של חיוב היטל השבחה בית-המשפט לא קיבל את גרסת התובע.

סיכומו-של-דבר, בית-המשפט דחה את התביעה וקבע כי התובע יישא בהוצאות ההליך בסך 750 ש"ח לכל אחת מהנתבעות.

7. היטל השבחה - האם המבקשת שילמה את מלוא חובה למשיבה בגין היטל השבחה?
ב- ה"פ (ראשל"צ) 12542-03-15 {יונה דוד נ' עיריית הוד השרון, פורסם באתר נבו (16.07.15)} נדונה המרצת פתיחה אשר בגדריה התבקש בית-המשפט להצהיר כי המבקשת שילמה את מלוא חובה למשיבה בגין היטל השבחה, ועל-כן הינה זכאית לקבלת אישור עיריה.

בית-המשפט סבר כי לא ייתכן שבית-משפט מוסמך להפחית מריבית רק בגידריו של ערר היטל השבחה אשר הוגש לפי התוספת השלישית, במתכונתה הקודמת.

בית-המשפט קבע כי בסמכות בית-המשפט להפחית ואף לבטל חיובי ריבית פיגורים שהושתו בענייני חיובי מיסוי מוניציפלי {עמ"נ (ת"א) 32429-12-12 כלוף נ' מנהל הארנונה בעיריית תל-אביב-יפו, פורסם באתר נבו (24.12.14)}.

הדברים נכונים נוכח העובדה כי הריבית אשר נקבעה בחוק הרשויות המקומיות הינה במהותה ריבית עונשית ולא ריבית שבאה לשמר את ערך הכסף. ואם בעונש מדובר - אז בוודאי שלבית-המשפט יש סמכות לבחון שיקולים המצדיקים את הפחתת העונש או אף ביטולו.

בית-המשפט דחה את העתירה ככל שנגעה לתקופה 14.09.08 ועד ליום 14.09.11. ביחס לתקופה זו קבע בית-המשפט כי תחול על החוב ריבית בהתאם לחוק הרשויות המקומיות.

בכל הנוגע לתקופה מיום 15.09.11 ואילך - קבע בית-המשפט כי החוב יישא הפרשי הצמדה וריבית בהתאם לסעיף 5(א) חוק פסיקת ריבית והצמדה, ממועד זה ועד להיום.

החוב יישא הפרשי הצמדה וריבית בהתאם לסעיף 5(ב) לחוק פסיקת ריבית והצמדה, מהיום ועד למועד התשלום בפועל.

{ע"א (חי') 9399-10-14 אמנון הולצמן נ' עיריית חיפה, תק-מח 2015(3), 15861 (09.08.2015)}

8. מעמדו של שמאי מכריע
ב- בר"מ 6744/14 ג'י ישראל מרכזים בע"מ נ' הוועדה המקומית ראשל"צ, פורסם באתר נבו (05.03.2015) סקרה כב' השופטת ד' ברק -ארז את: "מעמדו של ה"שמאי המכריע" בחוק התכנון והבניה" ובעניין זה קבעה:

"34. נקודת המוצא לדיון בסמכויותיו של השמאי המכריע נמצאת בחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 84 והוראת שעה), התשס"ח-2008 (להלן: "תיקון 84"). תיקון זה הכניס שינויים משמעותיים בכל הנוגע לאופן התקיפה של חיוב בהיטל השבחה, ואלה השפיעו גם על סמכויותיו ותפקידו של השמאי המכריע...
35. ....
36. בדברים אלה יש כדי להצביע על מעמדו של השמאי המכריע לאחר תיקון 84 כגורם ניטראלי ואובייקטיבי ועל חיזוקם של המאפיינים המעין-שיפוטיים בפעילותו. זאת, לצד ההנחה העומדת בבסיס מינויו של השמאי המכריע לפיה הוא ניחן במומחיות ובכישורים מקצועיים לחוות דעה בשאלות שמאיות (עניין פ.ש.ח, בפסקה 6. ראו והשוו: בר"ם 3644/13 משרד התחבורה נ' גלר, פורסם באתר נבו (23.04.14), פסקה 7 (להלן: עניין גלר))...
37. זאת ועוד: באופן כללי, הקפדה זו היא ראויה - בשים-לב למעמד שניתן לשומה המכרעת, ובכלל זה לנטייה לאמץ את קביעותיו השמאיות של השמאי המכריע (ובלבד שהן מושתתות על שיטה שמאית מקובלת ועל מסד עובדתי הולם. ראו: עמ"נ (מחוזי ת"א) 23304-06-14 כהן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה, פורסם באתר נבו (02.12.14), פסקה 2; עמ"נ (מחוזי מרכז) 37365-02-11 עזבון המנוח פרז'יז'אנה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה, פורסם באתר נבו (25.01.12) פסקה 26; ראו והשוו: עניין גלר, בפסקאות 9-8. כן ראו: ענת בירן, לובנא אגבאריה "האם הפך השמאי המכריע ל'פרה קדושה?' " מקרקעין יב/6 20 (2013)). זהו שטר ששוברו בצידו - סמכות הכרעה רחבה, ובלבד שאמנם קויימו ההליכים כנדרש."

מדברים ברורים אלו, של כב' השופטת ברק ארז, עולה שוב הקביעה וההלכה, לפיה השמאי המכריע הינו עצמאי, ומטרת החוק וההוראות להפעלתו של התיקון, נועדו לחזק, לבצר את מעמדו של השמאי המכריע, ולהגביר את אמון הציבור בו, כי הוא גורם ניטראלי, הנותן חוות-דעתו לעניין ההשבחה וקובע את מס האמת החל על האזרח, בין אם שומות הצדדים, או שומות מכריעות קודמות (בייחוד כאלו שניתנו לפני תיקון 84 שמעמדו של השמאי המכריע ודרך מינויו היו שונים), היו מוטעות או שונות, לפי הכרעתו.

עיקרון זה - לפיו השמאי המכריע מוסמך, ואף חייב, לקבוע שומת היטל השבחה באופן עצמאי ולהביא לכך ששומות ההשבחה תהיינה "שומות אמת", ללא תלות בשומות הצדדים, נקבע כאמור בפסיקת בית-המשפט העליון, בתי-המשפט המחוזיים/מינהליים וגם בשורה ארוכה של החלטות ועדות ערר:

ראו למשל: החלטות בערר (ת"א) 85168/10 בינה רטנבך נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קריית אונו, פורסם באתר נבו (09.06.13) ; ערר (ת"א) 85157/10 שם טוב דרור נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב, פורסם באתר נבו (25.10.12) ; ערר (מרכז) 8059/10 פלדינוקס נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נס ציונה, פורסם באתר נבו (20.07.11); ערר (מרכז) 8161/11 חברת הוניגמן ובניו בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון, פורסם באתר נבו (30.07.13); ערר 8148/11 (מרכז) אברהם ברוך שקד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקווה, פורסם באתר נבו (31.12.13); ערר 8027/12 קטלוב סימון נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שרונים, פורסםבאתר באתר נבו (24.11.13); ערר 8101/12 דוד אפרתי ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רחובות, פורסם באתר נבו (01.12.13); ערר 85046/09 (ת"א) קמור בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נתניה, פורסם באתר נבו (02.02.12). {עמ"נ (מרכז) 3279-12-13 ועדה מקומית לתכנון ובניה הוד השרון נ' אהרון מאיר, תק-מח 2016(2), 8487 (02.05.2016)}.

9. יזם בתקופת פיתוח נמצא במעמד של חוכר לדורות לצורך תשלום של היטל השבחה - שינוי הלכת "קנית"
ב- ע"א 7084/13 {המערערת והמשיבה שכנגד ב-ע"א 7084/13 נ' המשיבה 1 והמערערת שכנגד ב- ע"א 7084/13, תק-על 2016(2), 6014 (10.05.2016)} בוטלה הלכת "קנית" והוחלט כי יזם בתקופת פיתוח חייב בתשלום היטל השבחה כפסיקת כב' השופטת ד' ברק-ארז כדלקמן (מפאת חשיבותה של ההלכה מובאים דבריה בהרחבה):

"הפרשנות שניתנה לשאלה מיהו החייב בתשלום היטל השבחה - מהלכת קנית ועד הלום
44. על-מנת להבין את השאלה שבפנינו על כל מורכבותה והקשיים שעוררה בחיי המעשה יש להקדים ולהציג את הפסיקה שהתפתחה "על גבה" של הלכת קנית. ככלל, ניתן לומר שפסיקה זו הובילה לתוצאות שונות, המבוססות על הבחנות דקות שבדקות, אשר הולידו חוסר ודאות משפטית.

45. מחד גיסא, כפי שמתחייב לכאורה מהלכת קנית, ניתנו פסקי-דין שחזרו ופטרו צדדים לחוזי פיתוח מתשלום היטל השבחה. כך, השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין דחה בקשות רשות ערעור ב"גלגול שלישי" על פסקי-דין של בית-משפט מחוזי בהם נקבע כי צד לחוזה פיתוח מול המינהל פטור מתשלום היטל השבחה (רע"א 10074/05 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' גרוסברד, פורסם באתר נבו (29.10.2006) (להלן: "עניין גרוסברד") ו- רע"א 7902/08 הוועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה נ' דנקנר בניה ופיתוח בע"מ, פורסם באתר נבו (02.06.2009) (להלן: "עניין דנקנר")). בעניין דנקנר ציין השופט רובינשטיין כי אמנם תיתכן תחושה לא נוחה של "נפילה בין הכיסאות" מבחינת גבייתו של היטל השבחה מכיוון שחוזה פיתוח "משדר" חכירה, אולם מדובר ביישום של הלכת קנית באופן שאינו מצדיק התערבות של בית-המשפט העליון בגלגול שלישי.

46. מאידך גיסא, במקרים אחרים הגיע בית-משפט זה למסקנה כי אף מי שאינו במעמד של בעלים או חוכר לדורות במישור הקנייני עשוי להיות חייב בתשלום של היטל השבחה. בעניין נוה בניין נקבע כי מועד מימוש הזכויות לעניין תשלום היטל השבחה הוא מועד כריתת חוזה מכירת הזכויות במקרקעין (בעלות או חכירה לדורות) ולא מועד העברת הזכויות בלשכת רישום המקרקעין. לפיכך, נקבע כי גם מי שמוכר זכות אובליגטורית להירשם כבעלים או חוכר לדורות של מקרקעין חב בהיטל השבחה על המקרקעין במועד המכירה, אף שהוא אינו רשום כבעלים או כחוכר לדורות במועד זה. באותו עניין הטעימה השופטת א' חיות כי אמנם מנקודת מבט קניינית העברת הבעלות או החכירה לדורות מתרחשת עם הרישום בלשכת רשם המקרקעין אולם התכלית שעומדת בבסיסו של היטל ההשבחה מצדיקה פרשנות תכליתית של החובה בתשלום היטל השבחה, כך שהיא תחול במועד שבו ההתעשרות של בעל הזכויות יוצאת מהכוח לפועל (שם, 132-130).

47. ב- רע"א 725/05 הוועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון נ' בלוך, פורסם באתר נבו (03.09.2014) (להלן: "עניין בלוך") נדונה חובת תשלום היטל השבחה של חברי אגודה חקלאית שיתופית, אשר מחזיקים במקרקעין כברי-רשות מכוח הסכמי שכירות שהאגודה החקלאית השיתופית חותמת עם המינהל כל 3 שנים (המכונים "חוזה משבצת"). בית-משפט זה קבע כי יש לראות בחברי האגודה החקלאית כחוכרים לדורות לצורך תשלום היטל השבחה למרות שמבחינה קניינית מעמדם הוא של ברי-רשות. הוסבר כי הפרשנות הראויה למונח חוכר לדורות לצורך הטלת היטל השבחה היא פרשנות מהותית לפיה מי שהתעשר כתוצאה מתכנית משביחה הוא זה שיישא בתשלום היטל השבחה. בהמשך לכך, נקבע כי מבחינה כלכלית מהותית יש לראות בברי-הרשות כחוכרים לדורות. בעניין זה נסמך בית-המשפט בין השאר על מכלול אינדיקציות העולות ממערכת ההסכמים בין הצדדים, כמו למשל, העובדה שבהסכמים מול המינהל האגודה התחייבה לשלם את כל המיסים, האגרות והארנונות שיחולו על הקרקע (שם, בפסקה 51). בהחלטה הדוחה בקשה לקיום דיון נוסף על פסק-דין זה נקבע כי "הקביעות המצויות בפסק-הדין צועדות במתווה הפרשני שנקבע בהלכה הפסוקה, מתיישבות עם ההלכות הקיימות ואינן מנוגדות להן" (דנ"א 6264/14 בלוך נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה שומרון, פורסם באתר נבו (09.12.2014), פסקה 7).

48. ב- רע"א 6166/12 קוטליצקי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בתל אביב-יפו, פורסם באתר נבו (23.12.2012) (להלן: "עניין קוטליצקי") נדון עניינם של מחזיקים בקרקע אשר חוייבו בתשלום של היטל השבחה למרות שבעת אישור התכנית המשביחה לא היה חוזה חכירה תקף ביניהם לבין המינהל, שכן חוזה החכירה עליו חתמו הגיע לסיומו וטרם נחתם תחתיו חוזה חדש. השופט (כתוארו אז) רובינשטיין דחה בקשה למתן רשות ערעור בגלגול שלישי שהגישו המחזיקים בקבעו כי מדובר ב"שאלה עובדתית השנויה במחלוקת, קרי - האם היו הם בבחינת חוכרים לדורות בתקופת הביניים" (ההדגשה במקור - ד' ב' א').

49. מהאמור לעיל עולות שתי מסקנות עיקריות: ראשית, כפי שציינתי לעיל, סוגיית חיובו של מי שאינו חתום על חוזה חכירה לדורות מול המינהל גררה התדיינויות משפטיות רבות ודרשה פתרונות אד-הוק המבוססים על פרטיהן של ההתקשרויות שנדונו באותם מקרים. שנית, הפתרונות שניתנו בפסיקתו של בית-משפט זה לאחר פסק-דין קנית התבססו על פרשנות שבחנה את המושג חוכר לדורות באופן מהותי. בתי-המשפט הטילו חיוב בהיטל השבחה גם על מי שמבחינה קניינית אינו חוכר לדורות או בעלים של הקרקע. כפי שנראה להלן, דרך פרשנית זו השתלבה במגמה הכללית בפסיקתו של בית-משפט זה בכל הנוגע לפרשנות בדיני המס.

עקרונות כלליים בפרשנות דיני המס
50. פרשנות מהותית - כידוע, הגישה הנוהגת כיום בפסיקתו של בית-משפט זה דוגלת בפרשנות מהותית של דיני המס, להבדיל מפרשנות דווקנית, וזאת על-מנת לחתור לצדק ושוויון בהטלת מס וכדי להביא להגשמת התכליות הכלכליות המונחות בבסיסם (ראו: ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2), 70 (1985); ע"א 10691/06 שריג אלקטריק בע"מ נ' פקיד שומה ירושלים 1, פורסם באתר נבו (23.01.11), (23.1.2011), פסקאות 15-13; ע"א 5468/12 יונסוף נ' פקיד שומה ירושלים, פורסם באתר נבו (08.07.2014), פסקה 38, וההפניות שם; בר"ם 2866/14 גוזלן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה, פורסם באתר נבו (‏07.12.2014), פסקה 38 (להלן: "עניין גוזלן")). בהתאם לכך, במקרים מתאימים הועדפה פרשנות שהנחתה עצמה לפי התכלית הכלכלית של חקיקת המס הרלוונטית (ראו: ע"א 1527/97 אינטרבילדינג חברה לבניין בע"מ נ' פקיד שומה ת"א 1, פ"ד נג(1), 699, 713-709 (1999); ע"א 900/01 קלס נ' פקיד שומה תל-אביב 4, פ"ד נז(3), 750, 760-759 (2003); ע"א 4271/00 מ.ל. השקעות ופיתוח בע"מ נ' מנהל מס שבח מקרקעין, פ"ד נז(2), 953, 960-959 (2003); יצחק הדרי מיסוי מקרקעין, כרך א' - חלק ראשון 60-58 (מהדורה שלישית, 2012) (להלן: "הדרי")).

51. גישה פרשנית זו הביאה להכרה באפשרות להגדיר עסקה לצורך דיני המס לפי מהותה הכלכלית ולא לפי צורתה החיצונית או השם שבו הכתירו אותה הצדדים (ראו למשל: ע"א 6722/99 מנהל מס ערך מוסף תל-אביב נ' משכנות כלל מגדלי הים התיכון בע"מ, פ"ד נח(3), 341, 347 (2004)). כמו-כן, בית-משפט זה אף סטה מההגדרות הפורמאליות של דיני הקניין בבואו לפרש דברי חקיקה הנוגעים למיסוי מקרקעין, תוך התמקדות במהות האמיתית של הזכויות בקרקע (ראו: ע"א 265/79 מנהל מס שבח מקרקעין נ' בן-עמי, פ"ד פ"ד(4), 701, 703 (1980); רע"א 8287/01 עזרתי נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, פ"ד נז(3), 172, 177-176 (2003); עניין נוה בניין, בעמ' 132-131; עניין קוטליצקי; עניין בלוך, בפסקה 38).

52. אכן, בהיעדר שיקולים אחרים, ראוי לשאוף לפרשנות הרמונית של דברי החקיקה כך שפירושו של מונח מסויים בחוק אחד יעלה בקנה אחד עם המובן שיש לו בהקשרו של חוק אחר (ראו: עניין נוה בניין, בעמ' 131; ע"א 3178/12 שלמי נ' מנהל מיסוי מקרקעין נתניה, פורסם באתר נבו (17.11.14), פסקה 62 לפסק-דינו של השופט י' דנציגר (להלן: "עניין שלמי")). אולם, לא אחת השוני בין תכליותיהם של החוקים מחייב לתת פרשנות שונה לאותו מונח עצמו. כך גם בענייננו: פרשנות המושגים בעלים וחוכר לדורות צריכה להיעשות גם בהתחשב בתכליתו של היטל ההשבחה ובמטרות שאותן הוא נועד לקדם. עמדה על כך השופטת חיות בעניין נוה בניין באומרה:

'ככל שהדבר נוגע לפירוש סעיף 2(א) לתוספת השלישית ולמונחים 'בעלם' של מקרקעין או חוכר לדורות, הנזכרים בו, נראה לי כי לכתחילה אין לפרשם במשמעות שיש לאותם מונחים על-פי דיני הקניין, וזאת בשל הרצון והמטרה ללכוד ברשת היטל ההשבחה את הנהנה מן ההשבחה בעת התרחשותה מנקודת מבט כלכלית ולאו דווקא קניינית צרופה.' (שם, בעמ' 132)

53. ודאות, פשטות ויעילות - עקרון חשוב נוסף בפרשנותם של דיני המס הוא החתירה לוודאות משפטית, לפשטות וליעילות ביישום - הן מבחינת ציבור הנישומים והן מבחינתה של רשות המיסים (ראו: ע"א 8569/06 מנהל מיסוי מקרקעין חיפה נ' פוליטי, פורסם באתר נבו (28.05.08), פסקה 34; עניין שלמי, בפסקה 11 לפסק-דיני; עניין גוזלן, בפסקאות 27 ו- 37; הדרי, 62-61). ודאות משפטית בדיני המס תורמת לצמצומן של ההתדיינויות המשפטיות בין הרשויות הרלוונטיות לבין הנישומים. היא גם מאפשרת לנישום לכלכל את צעדיו מראש ובתבונה. דברים אלה שהם נכונים תמיד יפים במיוחד בהקשרה של הלכת קנית, אשר הובילה עד כה להתדיינויות רבות.

התכליות של היטל ההשבחה
54. היטל ההשבחה וצדק חלוקתי - כאמור, החיוב בהיטל השבחה נובע מאישורה של תכנית המשביחה את המקרקעין ומעלה את שווים. סעיף 13 לתוספת השלישית קובע כי הכספים הנגבים כהיטל ההשבחה מיועדים, בעיקרו של דבר, לממן את פעולתן של הוועדות המקומיות לתכנון ובניה והרשויות המקומיות בכל הקשור לתכנון ופיתוח הנעשים בתחומן. בבסיסו של היטל ההשבחה עומד איפוא העיקרון של צדק חלוקתי, שאחת ממשמעויותיו היא כי מי שנהנה מפעולות התכנון שביצעה הרשות במימון ציבורי יחלוק את התעשרותו עם הקהילה שבקרבה הוא יושב (ראו: ע"א 1341/93 סי. אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, תל-אביב-יפו, פ"ד נב(5), 715, 719 (1998); דנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד נו(5), 49, 62 (2002) (להלן: "עניין דנ"א קריית בית הכרם"); ע"א 7417/01 צרי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים, פ"ד נז(4), 879, 886 (2003); בר"ם 6195/13 רביד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פורסם באתר נבו (08.06.14), פסקה 19; עניין נוה בניין, בעמ' 128; עניין בלוך, בפסקאות 77 ו- 81; אהרן נמדר מערכת המס בעסקאות נדל"ן - מס שבח, מע"מ, היטל השבחה (מהדורה שלישית, 2013), 199-195 (להלן: "נמדר, מערכת המס"); גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל, כרך ב' (מהדורה רביעית, 2009), 831-829 (להלן: "ויתקון")). לפיכך, יש חשיבות רבה לכך שבערך של ההשבחה תחלוק דווקא הקהילה שאליה משתייך בעל המקרקעין, באמצעות הרשות המקומית - להבדיל מאוצר המדינה (ראו: עניין דנ"א קריית בית הכרם, בעמ' 63; עניין נוה בניין, בעמ' 129). תכליות אלה העומדות בבסיסו של היטל ההשבחה תומכות במסקנה כי מי שצריך לשאת בו אמור להיות מי שנהנה בפועל מעליית ערך הקרקע. נחזור לכך בהמשך.

55. החייב בהיטל השבחה בעין ההיסטוריה החקיקתית - פרספקטיבה מועילה נוספת על הנושא שבפנינו מספקת ההיסטוריה החקיקתית. שורשיו של היטל ההשבחה מצויים בסעיף 32 לפקודת בניין ערים, 1936, אשר קבעה לראשונה את החובה לשלם את התשלום שכונה אז "מס השבחה" ואת דרכי גבייתו. מס זה הוטל על הבעלים של המקרקעין. בשנת 1981 בוטל מס ההשבחה ובמקומו התווסף סעיף 196א לחוק התכנון והבניה, הקובע כאמור כי היטל השבחה יוטל בהתאם לעקרונות הקבועים בתוספת השלישית לחוק (חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 18), התשמ"א-1981). במסגרת תיקון זה בחר המחוקק להרחיב את מעגל החייבים בתשלום ולקבוע כי גם חוכר לדורות חייב בתשלום היטל השבחה. ההצדקה להרחבה זו קשורה במאפיינים של המקרקעין בישראל. כידוע, למעלה מ- 90% מן הקרקעות בישראל הן בבעלות ציבורית (של המדינה, קרן קיימת לישראל ורשות הפיתוח), ומנוהלות על-ידי רשות מקרקעי ישראל (וכפופות להגבלות על העברת הבעלות בהן לפי חוק יסוד: מקרקעי ישראל). בנוסף, בסעיף 2(ב) לתוספת השלישית המחוקק קבע כי חוכר לדורות ששילם היטל השבחה יהיה זכאי לשיפוי מאת הבעלים בגין ההשבחה המיוחסת לזכות הבעלות, היינו באותם מקרים שבהם החוכר לדורות שילם היטל השבחה אולם מי שייהנה מההשבחה בפועל יהיה בעל הקרקע בסיומו של חוזה החכירה. מבחירתו של המחוקק להטיל את תשלום היטל ההשבחה על החוכר לדורות - שנהנה מההשבחה מבחינה כלכלית - וכן על הבעלים במקרה שבו חוזה החכירה בא לסיום, ניתן ללמוד כי תכליתו היתה לקבוע כי מי שהתעשר בפועל כתוצאה מפעילותן של רשויות התכנון - הוא זה שצריך לשאת בנטל תשלום היטל השבחה (ראו: עניין בלוך, בפסקאות 79-78 ו- 83; נמדר, מערכת המס, בעמ' 213). בהתאם לכך, בבואנו לפרש את המונחים בעלים וחוכר לדורות עלינו לבחון מי הוא זה שמפיק תועלת כלכלית מהתכנית המשביחה, ולחתור לכך שבמידת האפשר הוא זה שיישא בתשלום של היטל ההשבחה.

חוזי פיתוח: מאפייניהם והשינויים שחלו בהם ברבות השנים
56. השאלה שבפנינו מתמקדת כאמור במהות הזכויות המוענקות במסגרת חוזה פיתוח. על-כן, יש לבחון מקרוב גם את מאפייניו של חוזה זה. כפי שנראה, השינויים שחלו במהלך השנים בפרקטיקה של חוזי הפיתוח ושינוי המדיניות ההדרגתי ביחס ליישומם הם שיקול נוסף שעלינו להביא בחשבון.

57. שני מודלים של חוזי פיתוח - בערעורים שבפנינו מוצגים שני מודלים של חוזי פיתוח - במסגרת המודל הראשון, הבעלים של הקרקע הוא רשות מקומית (עניין הוניגמן), ואילו במסגרת המודל השני הקרקע היא חלק ממקרקעי ישראל המנוהלים על-ידי רשות מקרקעי ישראל והיא זו שחתומה על חוזה הפיתוח (עניין בר יהודה). מטבע הדברים, קשה יותר לאפיין את הסכמי הפיתוח מהמודל הראשון, שעליהם חותמות הרשויות המקומיות - כל רשות ונהליה. אולם, למען האמת, לצורך הסוגיה שעולה בערעורים שבפנינו חשוב יותר להתחקות דווקא אחר אופיים של חוזי הפיתוח הנחתמים עם רשות מקרקעי ישראל, וזאת משני טעמים. ראשית, כפי שצויין, מרבית הקרקעות במדינה הן מקרקעי ישראל, כך שחוזי פיתוח שנעשים עם רשות מקרקעי ישראל הם במידה רבה "המקרה הטיפוסי" המגיע לדיון. שנית, דווקא בהקשר של מקרקעי ישראל יש לסיווג של יזם כבר-רשות שאינו חוכר משמעות קריטית מבחינת תשלום היטל השבחה, בשל ההסדר המיוחד של "חלף היטל השבחה". נתמקד איפוא במקרה טיפוסי זה. מכל מקום, יצויין כבר עכשיו כי ראוי שיינתן פתרון כולל לשני סוגי המודלים שנזכרו וזאת כדי להגביר את הוודאות והיעילות בגבייתו של היטל השבחה על-ידי הרשויות.

58. המעבר ההדרגתי מהקצאת קרקע במתכונת דו-שלבית למתכונת חד-שלבית - באופן היסטורי, הקצאת קרקע לפיתוח על-ידי המינהל נעשתה בתהליך דו-שלבי: בשלב הראשון, הוענקה ליזם הרשאה לבנות על הקרקע מכוח מה שכונה "חוזה פיתוח". בשלב זה היזם היה אמור לבצע פעולות של בניה ופיתוח בקרקע. תקופת הפיתוח נועדה לאפשר למינהל לפקח על היזם ולוודא כי הוא מפתח את הקרקע לפי המטרות שלשמן היא יועדה ותוך פרק זמן נתון (ראו: הלכת קנית, בעמ' 785). ביצוע פעולות הפיתוח שימש כהצדקה העניינית להעביר לידיו של היזם את הקרקע במתכונת של חכירה. בהתאם לכך, בשלב השני, ככל שהיזם עמד בתנאי ההרשאה שנקבעו בחוזה הפיתוח, נכרת עמו חוזה חכירה (כמפורט בהחלטה 1 של מועצת מקרקעי ישראל "מדיניות הקרקע בישראל" (17.05.1965) (להלן: "החלטה 1")). תוקפו של חוזה החכירה הוחל באופן רטרואקטיבי ממועד תחילתה של תקופת הפיתוח. ברגיל, למינהל ניתן שיקול-דעת בשאלה האם להיעתר לבקשות של יזם להאריך את תקופת הפיתוח במקרים שבהם הוא לא עמד בתקופת הזמן שניתנה לו לצורך פיתוחה של הקרקע (ראו עוד: אמיר קמינצקי חכירה לדורות (2011), 471 (להלן: "קמינצקי")).

59. עם השנים, דעכה ההצדקה המקורית לפעולה במתכונת של התקשרות דו-שלבית. זאת, מאחר שהלכה למעשה המינהל נמנע מלבטל הסכמים עם יזמים גם כאשר אלה לא עמדו בתנאי חוזה הפיתוח, בין השאר מתוך התחשבות בכך שביטולו של חוזה הפיתוח אמור להיות מלווה בהחזר כספים ליזם בניכוי דמי שימוש (קמינצקי, בעמ' 471). ואמנם, בשנת 1998 ביטלה מועצת מקרקעי ישראל את מתכונת ההתקשרות הדו-שלבית בהתייחס לחכירה למגורים ותעסוקה, וקבעה כי הקצאת קרקע תיעשה בחוזה אשר יקנה ליזם זכויות חכירה החל מיום אישור העסקה עם המינהל, וכי חוזה זה יכלול גם תניות הנוגעות למועד פיתוח הקרקע (החלטה 833 של מועצת מקרקעי ישראל "עקרונות למדיניות מינהל מקרקעי ישראל בהחכרת קרקע בתנאי חכירה למטרת מגורים ותעסוקה" (9.7.1998) (להלן: החלטה 833)). יצויין כי החלטה 833 אינה מייתרת את השאלה שבפנינו כליל, שכן היא חלה רק על התקשרויות עתידיות של רשות מקרקעי ישראל. לעת הזו, קיימים עדיין חוזי פיתוח שנעשו בהתאם למדיניות הקודמת, ובפועל הוארכו מעת לעת. בנוסף לכך, החלטה 833 הותירה פתח צר להתקשרות במתכונת הקודמת (בסעיף 3.1 להחלטה צויין בעניין זה: "מנהל המינהל רשאי אם מצא זאת לנחוץ, לקבוע במכרז מסויים במקרים מיוחדים ועל-פי נימוקים שיירשמו בכתב שהזכויות יוקנו בהסכם דו שלבי"). ואכן, מן הטיעון שנשמע בפנינו עולה כי בחלק קטן מהמקרים רשות מקרקעי ישראל עדיין מקצה קרקע לצורכי מגורים ותעסוקה במתכונת דו-שלבית.

60. המדיניות הדוגלת בביטולה של מתכונת ההתקשרות הדו-שלבית באה לידי ביטוי גם בהחלטות מאוחרות יותר של מועצת מקרקעי ישראל. בשנת 2005 עוגנה הפרקטיקה של הימנעות מביטולם של חוזי פיתוח של יזמים שלא עמדו בתנאי הפיתוח בהחלטה שקבעה כי "מדיניות המינהל, ככלל, הינה שלא לבטל עסקאות" (החלטה 1057 של מועצת מקרקעי ישראל "ביטול עיסקאות ומתן אורכות לביצוען" (27.07.2005) (להלן: "החלטה 1057")). החלטה זו אף התירה לרשות מקרקעי ישראל לחתום על חוזה חכירה עם יזם שמבקש להאריך את המועד של חוזה הפיתוח בלא שהדבר יותנה במצב הבינוי בקרקע.

61. בשנת 2015 שבה והחליטה מועצת מקרקעי ישראל כי כאשר יזם מבקש להאריך את תקופת הפיתוח, ייחתם עמו חוזה חכירה בלא שהדבר יותנה במצב הבניה בקרקע. כן היא הוסיפה וקבעה כי אם לא ייחתם חוזה חכירה עם היזם - יבוטל חוזה הפיתוח ורשות מקרקעי ישראל תפעל להשבת הקרקע (בהחלטה 1424 שכבר נזכרה לעיל). החידוש הטמון בהחלטה 1424 (לעומת החלטה 1057) נעוץ בכך שלרשות מקרקעי ישראל לא נתון שיקול-דעת בנוגע להארכת תקופות הפיתוח עם היזמים והיא מחוייבת לחתום עמם על חוזה חכירה עם תום תקופת הפיתוח (ללא קשר למצב הבינוי בקרקע). בדברי ההסבר שקדמו להחלטה 1424 צויין כי מטרותיה של ההחלטה הן, בין השאר, מתן מענה לרשויות המקומיות הנתקלות בבעיה בגביית היטל השבחה בתקופת הפיתוח ומניעת מחלוקות בסוגיה זו בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי (ראו: דברי ההסבר להצעת החלטה 565 של מועצת מקרקעי ישראל "ביטול עסקאות ומתן ארכות לביצוען" (07.06.2015)). אם-כן, גם החלטה 1424 מצמצמת את המקרים שבהם השאלה שעולה בערעור שבפנינו תהיה רלוונטית.

62. להשלמת התמונה יוער, כי אף ההצעה לרפורמה בחוק התכנון והבניה כללה שינוי של הגדרת המונח חוכר לדורות בהקשר זה, כך שהיא תכלול גם את מי "שמחזיק כדין בקרקע (...) ושיש לו זכות לפי החלטות מועצת מקרקעי ישראל להתקשר עם הרשות בחוזה חכירה לדורות" (ראו: הצעת חוק התכנון והבניה, התש"ע-2010).

63. לסיכום, התנהלותה של רשות מקרקעי ישראל ומדיניותה המוצהרת של מועצת מקרקעי ישראל ביחס לעתידם של חוזי הפיתוח מצביעות על כך שהלכה למעשה נחשבים היזמים בתקופת הפיתוח כמי ששולטים באופן מהותי בזכויות של חכירה לדורות. המדיניות של רשות מקרקעי ישראל שלא לבטל חוזי פיתוח ולאפשר ליזמים לחתום על חוזי חכירה גם במקרים שבהם אלה לא עמדו בהתחייבויותיהם מעידה על כך כמאה עדים. מדיניות זו שומטת, הלכה למעשה, את ההבחנות בין חוכר לדורות לבין יזם בתקופת פיתוח, שהרשות אשר ניתנה לו היא הדירה כביכול (ראו גם: אהרן נמדר היטל השבחה (מהדורה שניה, 2011), 257-255 (להלן: נמדר, היטל השבחה)). גם ביטול ההליך הדו-שלבי והמעבר למתכונת של התקשרות בחוזה חכירה מעידים כי רשות מקרקעי ישראל אינה רואה צורך בקיומו של שלב הפיתוח ואינה סבורה כי יש לתת מעמד שונה ליזם בשלב זה. אינדיקציה נוספת היא העובדה שככלל בחוזי החכירה שנחתמו במתכונת הדו-שלבית הוסכם כי תקופת החכירה תחושב מתחילתה של תקופת הפיתוח (לשיקולים נוספים המובילים לכך שאין מקום להבחין בין חוכר לדורות לבין יזם בתקופת הפיתוח ראו: ויתקון, כרך ב', בעמ' 841).

64. המסקנה שאליה הגעתי עולה באופן חלקי אף מגישתו של היועץ המשפטי לממשלה, הגם שזה הציג עמדה לפיה אין לשנות את הלכת קנית. בעמדת היועץ המשפטי לממשלה נטען כי "מקום בו לבעל הסכם הפיתוח כבר קיימת זכות בלתי-מותנית להתקשרות בחוזה חכירה, לרבות ככל שכבר עמד בהתחייבויותיו לפי הסכם הפיתוח שהיוו תנאי להתקשרות בחוזה החכירה, הרי שמעמדו המהותי בקרקע עולה כבר כדי מעמד של חוכר לדורות לצורך חיוב בהיטל השבחה, וזאת אף אם טרם נחתם בפועל הסכם חכירה" (פסקה 54 לעמדת היועץ). בעניין זה ראוי לשים-לב לנקודות הבאות. ראשית, עמדה זו סוטה בפועל מהתוצאה בהלכת קנית. שנית, וחשוב אף יותר, בהתחשב בכך שמדיניותה של רשות מקרקעי ישראל היא שלא לסיים חוזי פיתוח גם במקרים שבהם היזמים לא עמדו בתנאיהם, הרי שאף עמדת היועץ המשפטי לממשלה מובילה בפועל למסקנה כי בעת הזו יש לראות ביזם שקשור בחוזה פיתוח עם רשות מקרקעי ישראל חוכר לדורות, שהרי הוכרה זכותו להיקשר בחוזה חכירה.

65. התשלומים החלים בתקופת הפיתוח והשפעתם על שאלת היטל ההשבחה - מבחינה מעשית, חלק ניכר מהמחלוקות שבפנינו נובע מן ההסדרים השונים החלים על תשלומים בגין מקרקעי ישראל. הכוונה היא לחיובה של רשות מקרקעי ישראל בחלף היטל השבחה, להבדיל מאשר בהיטל השבחה, מצד אחד, ולחיובם של היזמים ב"דמי היתר" או ב"הפרשי ערך", מצד אחר, כמוסבר להלן.

66. כפי שכבר צויין, המדינה אינה חבה בתשלום של היטל השבחה, אלא בתשלום של חלף היטל השבחה, מכוח סעיף 21 לתוספת השלישית. סעיף זה אימץ הסכם שנערך בין המינהל, משרד הפנים ומרכז השלטון המקומי בשנת 1971 אשר קבע כי הרשויות המקומיות יקבלו מהמינהל, באופן שוטף, 10% מתקבולים שונים שהמינהל מקבל ממחזיקים בקרקע (תקבולים מכוח עסקאות מסוגים שונים ובהן עסקאות מכירה והחכרה, דמי חכירה שנתיים ודמי הסכמה) וזאת "חלף היטל השבחה". סכום התשלום המגיע לרשויות המקומיות לפי הסכם זה עודכן והועלה ל- 12% בעקבות פשרה שהושגה בין הצדדים וקיבלה תוקף של הסדר פשרה במסגרת עתירה שנדונה בבית-משפט זה (ע"א 2841/07 מינהל מקרקעי ישראל נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל-אביב-יפו, פורסם באתר נבו (07.02.2013)). חלף היטל ההשבחה מועבר לרשויות המקומיות אף ללא קשר לקיומה של השבחה בקרקע. התוצאה היא שההסדר של חלף היטל השבחה הוא מיטיב מבחינות מסויימות בהשוואה להיטל השבחה, אך נחות ביחס אליו מבחינות אחרות. היתרון הנעוץ בו מהיבטן של הרשויות המקומיות הוא שמובטחים להן תשלומים בגין קרקעות המינהל שבתחומיהן אף במקרים שבהם לא היתה השבחה בקרקע. החיסרון נובע מכך שבמקרה של השבחה - שעשויה אף להיות משמעותית - הן יהיו זכאיות לתשלום מופחת. יש לציין כי בספרות המשפטית נמתחה ביקורת על הסדר זה בטענה כי הוא מקפח את ערי הפיתוח ויישובי הפריפריה, אשר הקרקעות בתחומן שייכות בעיקר לרשות מקרקעי ישראל, לעומת רשויות במרכז הארץ, שבתחומן נמצאות גם קרקעות פרטיות רבות. בהקשר זה הוסבר כי מדיניות המינהל ביחס להיוון דמי חכירה ומסירת קרקע בהנחות באזורי פיתוח, כפי שגובשה בשנות השבעים של המאה הקודמת, הובילה למצב שחלף היטל הפיתוח שהשתלם לעיירות הפיתוח ואזורי פריפריה היה נמוך משיעורו של היטל ההשבחה שגבו רשויות במרכז הארץ מבעלי קרקעות פרטיים. עוד הוסבר כי הסדר זה מעניק לרשויות התכנון תמריצים שליליים לפיתוח קרקעות פרטיות במקום פיתוח של קרקעות מדינה, וכי הוא מוביל לכך שיישובים רוויים שהפיתוח בהם הסתיים מקבלים חלף היטל השבחה כמו ישובים הזקוקים לפיתוח (ראו: ויתקון, כרך א', בעמ' 753, וכרך ב', בעמ' 841; נמדר, מערכת המס, 220-219).

67. אפנה כעת להצגת התשלומים שבהם חייבים המתקשרים עם רשות מקרקעי ישראל. באופן מסורתי, החלטותיה של מועצת מקרקעי ישראל קבעו מערך שונה של תשלומים לחוכרים לדורות ולצדדים לחוזה פיתוח. במקרים שבהם חוכר מבקש לנצל זכויות בניה שנוספו לקרקע בעקבות תכנית משביחה גובה רשות מקרקעי ישראל מהחוכר "דמי היתר". דמי ההיתר נגבים מכוחה של החלטה 1 הקובעת כי חוכר המבקש לנצל שינוי בייעוד או בהיקף השימוש במקרקעין יהיה חייב בתשלום דמי חכירה (ראו: סעיף ב(9) להחלטה זו. ראו גם: ויתקון, בעמ' 810). שיעורם של דמי ההיתר עומד כיום על 31% בלבד (ההחלטה העדכנית בנושא היא החלטה 1450 של מועצת מקרקעי ישראל "תוספת בניה שינוי יעוד, ניצול ופיצול מגרש - תשלום דמי היתר" (27.01.2016)), ולא על 91% מההשבחה, המשקפים דמי חכירה מהוונים. לטענת המדינה, תשלום מופחת זה של דמי היתר נועד שלא ליצור לחוכר, אשר מחוייב גם בתשלום של היטל השבחה, תמריץ שלילי לפיתוח הקרקע. לעומת-זאת, כאשר נחתם חוזה פיתוח בלבד הרי שבמקרה של קבלת תכנית משביחה המתקשר מחוייב בתשלום של 91% מתוספת הערך לקרקע לרשות מקרקעי ישראל (ראו והשוו: ע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4), 28 (2001); ע"א 3979/01 בנייני ישקו ומקרקעין בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נז(5) 423 (2003); ע"א 5492/04 מצלאוי חברה לבניין בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל מחוז תל-אביב, פורסם באתר נבו (07.05.06)).

68. הקושי העולה מן המתואר עד כאן הוא שלכאורה התייחסות אל יזם הקשור בחוזה פיתוח כאל חוכר לדורות דה-פקטו החייב בהיטל השבחה עלולה להוביל להעמסת תשלומים בלתי-מידתית על היזם שהוא צד לחוזה פיתוח - תשלום לרשות מקרקעי ישראל בהיקף של 91% מההשבחה ותשלום היטל השבחה בהיקף של 50% מההשבחה.

69. זהו קושי ממשי. לא ניתן להשלים עם תוצאה לפיה היזם "ילקה" בכל העולמות - במובן זה שהוא ישלם הן היטל השבחה לרשויות התכנון בכובעו כ"חוכר לדורות" והן תשלום של 91% לרשות מקרקעי ישראל בכובעו כ"בר-רשות". על-כן, אני סבורה כי כל שינוי ביישומה של הלכת קנית, כך שצד לחוזה פיתוח ייחשב כחוכר לדורות לצורך תשלום היטל השבחה, יחייב שינוי של התשלום הנגבה מהיזם בגין השימוש בהשבחה על-ידי רשות מקרקעי ישראל. אעמוד על כך בהמשך.

70. טענה נוספת שיש לשקול בהקשר זה נוגעת לכך שהלכה למעשה ישנם חוזי פיתוח שלא מוארכים על-ידי רשות מקרקעי ישראל, כך שעלול להיות מצב שבו צד לחוזה פיתוח ישלם את היטל ההשבחה אולם לא ייהנה מההשבחה עצמה. אני סבורה כי אין בטענה זו כדי לשנות ממסקנתי. מצב דברים בו מי ששילם את היטל ההשבחה לא ייהנה בפועל מן ההשבחה אינו ייחודי דווקא לנסיבות של חוזה פיתוח, ויכול להתרחש גם כשחוכר לדורות משלם את היטל ההשבחה ולא נהנה ממנה (למשל, במקרים של סיום תקופת החכירה זמן קצר לאחר תשלום היטל ההשבחה). המענה לבעיה זו אמור להימצא בעקרונות הכלליים של דיני עשיית עושר ולא במשפט, כמו גם בחובת ההגינות החלה על הרשות. עקרונות אלה אף משתקפים בסעיף 2(ב) לתוספת השלישית הקובע כי לחוכר לדורות זכות שיפוי כלפי הבעלים במקרים שבהם אין הוא נהנה מההשבחה (ראו: נמדר, היטל השבחה, בעמ' 232-229).

האם הגיעה העת לסטות מהלכת קנית?
71. הדרך בה הלכתי עד כה מובילה למסקנה כי נדרש עדכון של הלכת קנית. הן השינויים שחלו בפרשנות של דיני המס בכלל ובפרשנות של הדינים החלים על גבייתו של היטל השבחה בפרט, והן השינויים במדיניות של רשות מקרקעי ישראל בכל הנוגע לחוזי פיתוח והמציאות דה-פקטו ביחס אליהם מחייבים לחזור ולשקול הלכה זו. במיוחד חשוב לחזור ולהדגיש את העובדה שתוצאתה של הלכת קנית מובילה לכך שהיזם שהוא בעל האינטרס הכלכלי העיקרי בקרקע וזה שקוצר את פירות ההשבחה בפיתוחה פטור מתשלום של היטל השבחה, באופן שאינו מתיישב עם תכלית החקיקה בתחום זה.

72. לאמיתו-של-דבר, אני סבורה כי מסקנתי זו אמנם מובילה לשינוי של הלכת קנית, אך למעשה מבוססת על עקרונות ושיקולים דומים לאלה שהנחו את שופטי הרוב באותו עניין, תוך התאמה של יישומם למציאות המשתנה ולניסיון שהצטבר בתחום זה. גם שופטי הרוב בהלכת קנית לא שללו את האפשרות כי יזם בתקופת הפיתוח ייחשב כחוכר לדורות או בעלים לצורך תשלום היטל השבחה אלא ציינו כי במקרה שנדון בפניהם "לא הובאה כל ראיה, לפיה הסדר זה אינו משקף את תכלית החוזה" (שם, בעמ' 787). דומה כי כך אף ראה הדברים בית-משפט זה בהחלטה שדחתה בקשה לקיים דיון נוסף בהלכת קנית (דנ"א 1/89 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, רמת גן נ' קנית ניהול השקעות ומימון בע"מ (08.05.1989) (להלן: "עניין דנ"א קנית")). הנשיא מ' שמגר קבע באותו עניין כי "פסק-דינו של בית-משפט זה מושתת, בעיקרו, על הערכת מהותם של היחסים המשפטיים שנוצרו בין העותרת לבין מינהל מקרקעי ישראל, כפי שהם מעוגנים בהסדרים החוזיים הספציפיים אשר ביניהם. משמע, אין המדובר אלא על הפועל היוצא מהסדר חוזי מוגדר ולא במסקנה אשר לה השלכות רחבות יותר. מכאן גם, כי הקניית לבוש ניסוחי שונה להסדרים עתידיים כדוגמת אלה בהם מדובר כאן, עשויה להוליך למסקנות שונות". אם-כן, אף אם ניצמד לעקרונות שהותוו בהלכת קנית, הרי שמכלול הנסיבות הנוגעות למעמדם של חוזי הפיתוח ולהתקשרויות של המינהל להקצאת קרקע, מאז שניתנה הלכת קנית, מוביל למסקנה כי יש לראות ביזם בתקופת הפיתוח כחוכר לדורות או בעלים לצורך תשלום היטל השבחה.

73. לכאורה, ניתן היה לתהות האם השינוי במדיניות הקרקעית אינו תומך דווקא בהשארת ההלכה על מכונה, בשל הצמצום והדעיכה של הפרקטיקה של התקשרות בחוזי פיתוח. אולם, כפי שהוסבר, חלק מחוזי הפיתוח ההיסטוריים עודם קיימים, והם שבים ומובאים אל פתחם של בתי-המשפט באופן שמרבה בהתדיינויות שלא לצורך. כמו-כן, רשות מקרקעי ישראל אף ממשיכה לחתום על חוזי פיתוח בחלק מן המקרים וכך גם הרשויות המקומיות, כך שבעיה זו לא פסה מהעולם. חסרונה של הלכת קנית אינו נעוץ אך בכך שהיא אינה מבטאת את המציאות העדכנית. היא גם מרבה התדיינויות בכך שהיא מותירה פתח לאפשרות שבכל מקרה ומקרה יטענו רשויות התכנון כי חוזה הפיתוח שבפניהן שונה מן החוזה שנדון בעניין קנית. התדיינות חוזרת ונשנית זו אינה מיטיבה עם אף אחד.

74. יש להדגיש כי אמנם חלק ניכר מהדיון בהצדקות לשינויה של הלכת קנית התבסס על השינויים שנעשו ביחס לחוזי פיתוח שנעשו עם רשות מקרקעי ישראל. אולם, כפי שציינתי, שיקולים של אחידות וודאות משפטיים תומכים בכך שהדין יהא אותו דין גם בכל הנוגע לחוזים שנחתמים עם רשויות מקומיות.

סיכום
75. העולה מפסק דיני הוא כי יזם בתקופת פיתוח נמצא במעמד של חוכר לדורות לצורך תשלום של היטל השבחה. כמובן, כפי שהוסבר, יזם שייחשב חוכר לדורות לעניינו של היטל השבחה ייחשב חוכר לדורות גם לצורך החלת ההחלטות בעניין "דמי היתר" ו"הפרשי ערך". המתקשרים בחוזי פיתוח לא יצאו קרחים מכאן ומכאן. לכן, באותם מקרים שבהם יזם חב בתשלום היטל השבחה ואף שילם למינהל מקרקעי ישראל תשלום בסך של 91% מההשבחה, תשלום זה יוחזר לו והוא יהיה חייב בתשלום דמי היתר למינהל בשיעור שבו מחוייב חוכר לדורות. בפועל, כמובן, ניתן יהיה לקזז מן הסכום ששולם את שיעורם של דמי ההיתר שהיה משלם כחוכר, כך שרק היתרה תושב לו.

76. יודגש, כי אין באמור לעיל כדי להכריע בשאר ההיבטים הנוגעים למערכת היחסים שבין רשות מקרקעי ישראל ליזם בתקופת פיתוח ושבעניינם כלל לא נשמעו טענות, אלא רק בשאלה של החיוב בהיטל השבחה ובהשלכות של חובה זו על תשלומי היזם לרשות זו. למותר לציין כי אף לא נדונו בפנינו סוגי התקשרויות אחרים (ראו למשל: רע"א 10998/07 הוועדה המקומית לתכנון ובניה גזר נ' חברת דרך ארץ הייויז (1997) בע"מ, פורסם באתר נבו (25.05.2008)).

77. התוצאה המעשית במקרה דנן היא כי הן הוניגמן והן בר יהודה חייבות בתשלום היטל השבחה. יחד-עם-זאת, ככל שבר יהודה שילמה למינהל מקרקעי ישראל תשלום בגין שימוש בזכויות הנובעות כתוצאה מהתכנית המשביחה, כספים אלה יוחזרו לה והיא תחוייב בתשלום דמי היתר כחוכר בלבד.

ערעור שכנגד ובקשה להוספת ראיות
78. לקראת סיום, אציין כי הוועדה המקומית שומרון הגישה ערעור שכנגד על קביעה נוספת של בית-המשפט המחוזי, למעלה מן הצורך, באשר להיקף סמכותה של ועדת הערר. אכן מדובר בשאלה שאינה נדרשת לצורך הכרעה בערעור שבפנינו, ולכן אציע לחבריי לדחות את הערעור שכנגד. כמובן, שלדחיית הערעור שכנגד יהיה משקל במסגרת הטלת ההוצאות. עוד יצויין כי הוועדה המקומית שומרון הגישה אף בקשה להוספת ראיות חדשות בערעור. גם בקשה זו התייתרה.

סוף דבר
79. אשר-על-כן, אציע לחבריי לדחות את הערעורים שבפנינו. כן אציע להשית על הוניגמן את הוצאותיה של הוועדה המקומית ראשון לציון בסך של 50,000 שקלים, ועל בר יהודה את הוצאותיה של הוועדה המקומית שומרון בסך של 30,000 שקלים."

10. היתר בניה ניתן על-ידי הוועדה המקומית בעקבות תכנית מתאר ארצית. האם המועד הקובע לצורך שומת היטל ההשבחה הוא מועד אישור תכנית המתאר הארצית או יום הנפקת היתר הבניה?
בדחותו חלקית את הערעור תוך מתן הוראות לשמאי המכריע לפסוק על-פי העקרונות שנקבעו בפסק-הדין, קובע בית-המשפט כי:

ב- בר"מ 505/15 אופל קרדן השקעות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, תק-על 2016(2), 3290 (20.04.2016)} נקבע כדלקמן:

"רקע - היטל השבחה
6. בעניין רון, עמדתי בהרחבה על יסודותיו של היטל ההשבחה, אופן ומועד חישובו וגבייתו. לא אחזור על הדברים, והקורא מוזמן לעיין שם. כמבוא לדיון, אסתפק בסקירה תמציתית של פסק-הדין ושל סעיפי החוק הרלוונטיים לענייננו.
סעיף 196א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק") קובע כי הוועדה המקומית תגבה היטל השבחה בהתאם לתנאים והדרכים שנקבעו בתוספת השלישית לחוק (להלן: "התוספת"). סעיף 1(א) לתוספת מגדיר את המושגים הבאים:
"השבחה": עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג;
"תכנית": תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת.
סעיף 2(א) לתוספת קובע:
"חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו."

7. בעניין רון עמדתי על כך שמנגנון היטל ההשבחה פועל באופן הבא:
'שני תנאים צריכים איפוא להתקיים על-מנת שיוטל היטל השבחה: 1. שווי המקרקעין עלה; 2. עקב אחת מפעולות התכנון הקבועות בסעיף (אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג - י"ע). תנאים אלו במצטבר הם שיוצרים את החיוב בהיטל ההשבחה...
(..) מימוש זכויות הינו איפוא אחד מבין שלושת האירועים הבאים: קבלת היתר בניה או היתר לשימוש במקרקעין; התחלת השימוש בהם בפועל; והעברת הבעלות או החכירה לדורות בהם.'
(עניין רון, בפסקה 14 ו- 16).

8. הצדדים שבפנינו אינם חולקים על עצם קיומה של השבחה במקרקעין וכי אישור תמ"א 18/4 עומד ביסודה. המחלוקת בין הצדדים נסבה על המועד שבו התרחשה ההשבחה, שהינו המועד הקובע לשומת היטל ההשבחה.

זהותה של התכנית המשביחה
9. לכאורה, ניתן היה לדחות על-הסף את גישתה של המבקשת, לאור ההגדרה של "תכנית" בסעיף 1(א) לתוספת כ"תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת". מכאן, שהשבחה הנובעת מתכנית מתאר ארצית, אינה יכולה להיחשב מלכתחילה כתכנית שיש בכוחה ליצור השבחה.
אלא שב- רע"א 384/99 מועש בע"מ נ' הוועדה המקומית טבריה, פורסם באתר נבו (19.10.1999) (להלן: "עניין מועש"), נקבע אחרת. גם שם, עלה הנושא של היטל השבחה לאחר קבלת היתר לבניית תחנת תדלוק בעקבות אישור תמ"א 18, ונטען כי היטל השבחה חל רק על השבחה עקב אישור תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת, אך לא מקום בו ההשבחה באה עקב אישורה של תכנית מתאר ארצית. הטענה נדחתה על-ידי בית-המשפט באומרו:
'תכנית המתאר הארצית הרחיבה את דרכי השימוש המותרות על-פי התכנית המקומית (המפורטת) והרחיבה בכך את זכויות הניצול המותרות בקרקע. ההיתר במקרה זה ניתן בעקבות השינוי שהוכנס, כאמור, בתכנית המקומית על-ידי תכנית המתאר הארצית ועקב אותו שינוי. אין גם מחלוקת בדבר קיומה של תכנית מפורטת במקרה זה.'
(הדגשה הוספה - י"ע).
ובקיצור, בהלכת מועש קבע בית-המשפט כי יש לראות את תכנית המתאר הארצית, כתכנית ששינתה את תכנית המתאר המקומית והמפורטת.
בעניין רון היה מדובר בתכנית מתאר מקומית, אך נדרשתי כבדרך אגב לשאלה מדוע ראה המחוקק לקבוע פטור עקב אישור תמ"א 38, שהרי מלכתחילה לא ניתן להטיל היטל השבחה מכוח תכנית מתאר ארצית או מחוזית אלא רק מכוח תכנית מתאר מקומית או מפורטת. בהקשר זה הלכתי בעקבות ההלכה שנקבעה בעניין מועש:

'כך, ב- רע"א 384/99 מועש בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה טבריה, פורסם באתר נבו (19.10.1999) (להלן: "עניין מועש") נדונה השאלה האם אישור תמ"א 18 יוצר אירוע מס לצורך היטל השבחה, משהתאפשר מכוחה לקבל היתר בניה. נקבע, בהסתמך על עניין סי. אנד סאן, כי משהסירה התמ"א מחסום נורמטיבי ואפשרה קבלת היתר, חלה השבחה במקרקעין, אך זאת מכוח התכנית. ודוק: החיוב בהיטל השבחה בעניין מועש לא נעשה מכוח תמ"א 18 לבדה אלא מאחר שהיא שינתה תכנית קודמת מפורטת שכבר חלה על אותו שטח...
(...) כפי שנאמר בעניין מועש, היתר הבניה לא ניתן מכוח התמ"א לבדה, והוא יונק גם מכוחה של תכנית מקומית מפורטת שאושרו בה פרטי הבניה...'

(שם, פסקה 55-54 הדגשות הוספו - י"ע).
גם אם ניתן להרהר אחר הלכת מועש, איני רואה לעשות כן, באשר גם אם נלך בעקבותיה, אין מקום לקבל את גישתה של המבקשת. אצא איפוא מנקודת הנחה כי "התכנית המשביחה" היא תכנית המתאר המקומית, אשר שונתה מכוח תמ"א 18/4. נזכיר כי תכליתו של היטל ההשבחה היא השתתפות בהוצאות התכנון והפיתוח של הרשות המקומית, וכפי שנאמר על-ידי הנשיא א' ברק: "ביסוד היטל ההשבחה מונח רעיון של צדק חברתי. הרשות הציבורית השקיעה בתכנון ובפיתוח. כתוצאה מכך עלה ערכם של המקרקעין. בעל המקרקעין מתעשר מכך. מן הראוי שבעל המקרקעין יישא בהוצאות התכנון והפיתוח" (ע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, תל-אביב-יפו, פ"ד נב(5), 715, 719 (1999) (להלן: "עניין סי אנד סאן"); ראו גם ע"א 1321/02 נוה בניין ופיתוח בע"מ נ' הוועדה לבניה למגורים ולתעשיה, מחוז המרכז, פ"ד נז(4), 119, 129-128 (2003) והאסמכתאות שם).
לאור הלכת מועש, נקודת המוצא היא כי אישורה של תכנית מתאר ארצית מוביל לשינוי בתכנית מתאר מקומית, שבתורה יוצרת את ההשבחה במקרקעין. כעת נפנה לשאלה: מהו המועד הקובע לצורך שומת היטל ההשבחה?

מועד השבחת המקרקעין
10. לפי סעיף 4(7) לתוספת, "המועד הקובע" לעניין שומת היטל השבחה הינו "יום תחילת התכנית" המשביחה, תוך התחשבות בעליית ערך המקרקעין:
שומת ההשבחה
"4. על שומת ההשבחה יחולו הוראות אלה:
(...)
(7) השומה תיערך ליום תחילת התכנית (...) בהתחשב בעליית ערך המקרקעין וכאילו נמכרו בשוק חפשי."

המועד לתשלום ההיטל הינו מועד מימוש זכות במקרקעין שהושבחו, כך לפי סעיף 7 לתוספת:
"7. מועד תשלום ההיטל
(א) ההיטל ישולם לא יאוחר מהמועד שהחייב בו מימש זכות במקרקעין שלגביהם חל ההיטל, ורשאי החייב לשלם מקדמות על חשבונו עוד לפני קביעת שומת ההשבחה.
(ב) מימש החייב בהיטל חלק מן הזכויות במקרקעין ישלם היטל בשיעור יחסי לפי מידת המימוש החייבת בהיטל."
סעיף 1(א) לתוספת, קובע כי מימושן של זכויות במקרקעין יכול שייעשה במספר אופנים:
"1.(א) (...)
"מימוש זכויות", במקרקעין - אחת מאלה:
(1) קבלת היתר לפי חוק זה לבניה או לשימוש בהם שלא ניתן היה לתיתו אלמלא אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג שבעקבותיהם חל היטל השבחה;
(2) ...
(3) ..."

11. שאלת מועד ההשבחה עלתה בעניין רון, במסגרתו, כתוצאה מאישורה של תכנית מתאר מקומית הוקנו לבעליהם של מקרקעין "זכויות מותנות", קרי - זכויות הצפויות להשביח את ערכם של המקרקעין, אך מימושן כפוף לאישור הוועדה המקומית. עצם קיומן של זכויות מותנות אלה, הטומנות בחובן פוטנציאל להעלאת שווי המקרקעין, נתפס כמעלה את ערכם. לאחר מכן, הוועדה המקומית אישרה את מימושן של הזכויות המותנות בפועל. נקבע, כי על-אף שהשבחת המקרקעין נפרשׂת על פני שני מועדים, הרי שאירוע ההשבחה, אירוע המס, הוא אחד. לכן, המועד הקובע הוא יום תחילת התכנית, אך מימוש הזכויות הוא דו-שלבי, כך שניתן לגבות היטל חלקי בעת המכירה ולחייב ב"השלמת היטל" בעת אישור הזכויות המותנות במועד הוצאת היתר הבניה (עניין רון, פסקה 43, 51).

12. כאמור, בעניין רון נדונו זכויות מותנות בתכנית מתאר מקומית. בענייננו, השינוי של תכנית המתאר המקומית אינו "עצמאי", ומקורו באישורה של תכנית מתאר ארצית. במצב הדברים הרגיל, על-פי סעיף 4(7) לתוספת, התאריך הקובע הוא יום תחילת התכנית, המוגדר בסעיף 119 לחוק "בתום חמישה-עשר ימים מיום פרסום הודעה ברשומות או בעיתון על דבר אישורה" (שם, פסקה 18 ו- 21). אלא שכאשר שינוי תכנית המתאר המקומית מקורו באישור תכנית מתאר ארצית, כאמור בהלכת מועש, לא נמצא פרסום ברשומות או בעיתון אודות שינוי בתכנית המקומית (להבדיל מפרסום ברשומות אודות אישורה של התכנית הארצית). אם-כן, מהו מועד תחילתה של התכנית המקומית ה"מעודכנת" - היא התכנית המשביחה בעקבות התכנית הארצית - שהוא המועד הקובע לעניין שומת היטל ההשבחה?

13. על-מנת לאתר את פעולת התכנון ה"משביחה", המציתה את אירוע המס, ואשר ממנה נגזר המועד הקובע לחישוב היטל ההשבחה, ניעזר בדואליות הקיימת בין היטל השבחה במקרקעין, לבין פיצוי בגין פגיעה בערכם של מקרקעין. בעניין מועש נקבע כי היטל השבחת מקרקעין הוא צידו האחד של המטבע, באשר פיצוי בגין פגיעה בערכם הוא צידו השני (ראו גם ע"א 4809/91 הוועדה המקומית לתכנון ובניה, ירושלים נ' קהתי, פ"ד מח(2), 190, 209 (1994); כמו-כן, ראו סעיף 119(ב) לחוק הקובע כי מועד הפרסום ברשומות הוא המועד הקובע לעניין תביעת פיצויים לפי סעיף 197)).

ואכן, "תמונת ראי" לשאלה הניצבת בפנינו, אנו מוצאים ב- בר"מ 1560/13 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן נ' מגן אינטרנשיונל יזמות והשקעות בע"מ פורסם באתר נבו (22.07.2014) (להלן: "עניין מגן"). באותו מקרה, דנה חברתי השופטת ד' ברק-ארז בשאלה מהו המועד להגשת תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק בגין תמ"א 36, שהתוותה עקרונות להצבת מתקני שידור (אנטנות סלולאריות) בכל שטח המדינה. התכנית לא קבעה היכן יוצבו מתקני שידור, אלא את התנאים להקמתם וכן "מובלעות" שבהן לא יוצבו מתקני שידור, ומכאן השאלה אם המועד הקובע להגשת תביעה הוא בעת פרסום התמ"א או כאשר ניתן היתר בניה מכוחה. פסק-הדין בחן אם תכנית המתאר הארצית, כשלעצמה, יכולה להיחשב "תכנית פוגעת" המזכה בפיצויים, הגם שהיא חלה באופן "אבסטרקטי" על כל שטח המדינה, ובטרם זכתה לקונקרטיזציה בדמותו של היתר להקמת מתקן שידור במקום מוגדר.

נקבע, כי על-מנת להגיש תביעה לפגיעה במקרקעין לפי סעיף 197 לחוק, נדרש שהפגיעה מכוח התכנית תהיה "מסויימת" דיה:

'תכנית מתאר ארצית מסדירה מדיניות תכנון רחבת היקף, ומטבע הדברים הוראותיה של תכנית כזו הן כלליות. לא אחת, הן אינן כוללות פרטים ספציפיים של המקרקעין המדוייקים עליהם היא משפיעה. על-כן, בית-משפט זה קבע כי כדי שיהיה ניתן לתבוע על-פי תכנית מתאר ארצית יש צורך במסויימות של הפגיעה. מסויימות כזו יכולה להילמד, למשל, מקיומו של תשריט המצורף לתכנית. לא הכותרת 'תכנית מתאר ארצית' היא הקובעת, אלא אמת-המידה המהותית - האם תכנית זו היא מסויימת דייה, במובן זה שניתן ללמוד ממנה השפעות לגבי מקרקעין קונקרטיים.'
(שם, בפסקה 28) (ההדגשה הוספה - י"ע)

14. המלומד אהרן נמדר דן בדרישת ה"קונקרטיות" ואף הוא מביע דעתו כי תכנית ארצית כוללנית אינה יכולה להיחשב כתכנית הפוגעת בערכם של מקרקעין:

'כאמור לעיל, תכנית מיתאר ארצית עשויה להחשב כתכנית פוגעת לעניין פיצויי הפגיעה האמורים בסעיף 197 לחוק אם היא ברורה וניתן להגדיר את הפגיעה על-פיה. ואולם, לעיתים, תכנית ארצית עשויה רק להתוות מדיניות ולקבוע מגמות כלליות כדי להנחות את הוועדות המקומיות בפעולותיהן התכנוניות. במקרה כזה אין לומר כי התכנית הארצית היא הקובעת את השינויים בייעוד ובשווי של מקרקעין מסויימים, אלא שהיא משאירה לתכניות המחוזיות ולתכניות המקומיות לעשות כן. היוצא הוא כי אם מאשרים תכנית מקומית לאחר תכנית ארצית שכזו לא יהיה ניתן לבסס תביעת פיצויים על-פיה. לא ניתן להגדיר תכנית כתכנית פוגעת אלא-אם-כן היא פוגעת בשווי ברור ומוגדר של הקרקע שהתבסס על תכנית קודמת או על ציפיות שבשוק. לפיכך, לא יהיה ניתן לבסס תביעה בגין פגיעה במקרקעין על בסיס תכנית מקומית מאוחרת הפוגעת כביכול בשווי שנקבע לקרקע בהתאם לתכנית הארצית האמורה. הערכת הפגיעה צריכה להיות מבוססת על נזק מוחשי שהתכנית המקומית גרמה לשווי מוגדר של הקרקע המבוסס על תכנית, או על ציפיות כלכליות של ממש, אך לא על בסיס תכנית ארצית שאינה משנה את יעודם של המקרקעין.'
(אהרן נמדר "פגיעה במקרקעין על-ידי תכנית לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965: מהי 'תכנית' והשפעתן של מספר תכניות על הפגיעה" קרית המשפט ג 298, 300, 306-305 (2003)).

15. נחזור לעניין מגן, שם נקבע כי תמ"א 36 אינה מייחדת מקרקעין מסויימים להצבת מתקני שידור סלולאריים, ולכן "רק לאחר שהוצאו היתרים מכוחה של התכנית, ניתן לדעת היכן ימוקמו מתקני שידור, ובהתאמה אלו מקרקעין עשויים להיפגע כתוצאה מסמיכותם למקום שבו יוקם מתקן שידור" (שם, פסקה 29, הדגשה הוספה - י"ע). עוד הדגישה חברתי השופטת ברק-ארז כי אין בעובדה שתכנית המתאר הארצית מאפשרת להוציא היתרי בניה מכוחה כדי שתיחשב "קונקרטית" דיה לחייב בתשלום פיצויים בגינה:

'אכן, אחד המאפיינים המיוחדים של התכנית הוא שחרף היותה תכנית מתאר ארצית היא מאפשרת להוציא היתרי בניה מכוחה, ללא צורך בקיומן של תכניות מקומיות מפורטות יותר (...) לכאורה, יש בכך כדי לשוות לה אופי של תכנית קונקרטית. אולם, זו אינה קונקרטיות מספקת, מאחר שגם כך התכנית רובצת כ'עננה' מעל שטח המדינה כולו, וכל עוד לא הוצא ההיתר לא ניתן לדעת היכן מתממשת הפגיעה.
(...)
ניתן לומר שתמ"א 36 קובעת נורמה מופשטת, אך רק ההחלטה ליתן היתר למתקן ספציפי 'מיישמת' את הנורמה ומעניקה לה קונקרטיזציה אשר מוציאה אותה מן הכוח אל הפועל.'
(שם, בפסקה 29, 33) (ההדגשה הוספה - י"ע)

16. כך לגבי פגיעה במקרקעין והדברים נכונים גם לגבי השבחה במקרקעין, מקום בו תכנית המתאר הארצית אינה מייעדת מקרקעין מסויימים, אלא קובעת נורמה כללית שתיהפך לקונקרטית רק עם קבלת היתר בניה. עמדתי על כך בעניין רון:
'מבחינה זו, תמ"א 38 משולה למעין תכנית המרחפת מעל כל שטח המדינה, ובהיקש ל'שעבוד צף' המתגבש בהתקיים אירוע מסויים, כך גם התגבשות ההשבחה היא במועד הוצאת היתר הבניה...לכן, מקובלת עליי עמדת המלומד נמדר כי לגבי תמ"א 38, המחוקק ראה את מועד הוצאת היתר הבניה כמועד המצית את החיוב בהיטל השבחה (נמדר, עמ' 601), ולא את מועד אישור התכנית.'
(שם, פסקה 56) (ההדגשה הוספה - י"ע)
(במאמר מוסגר: בעניין רון סברתי בטעות, באמרת אגב, כי תמ"א 18 יורדת לרמת פירוט המאפשרת הוצאת היתר בניה ישירות מכוחה בלבד (שם, פסקה 54). כאמור, תמ"א 18 אך קובעת עקרונות כלליים, המכניסים שינוי בתכנית המתאר המקומית, שמכוחה ניתן להעניק קונקרטיזציה בדמות היתר בניה במקום ספציפי).
במקרה הרגיל של בקשה להיתר בניה, אשר תואמת תכנית החלה על מקרקעין מסויימים, בעל המקרקעין צועד ב"מסלול ירוק" המקנה לו זכות לקבלת ההיתר, למעט בנסיבות חריגות ומיוחדות. לא כך לגבי תכנית מתאר ארצית המתירה שימוש, ייעוד או הקלה, שאינם קונקרטיים למקרקעין מסויימים, ואשר מותירה את שיקול-הדעת למוסד התכנון המקומי. במקרה כאמור אין למבקש ההיתר "זכות מוקנית" לקבלת היתר בניה, כך שרק עם אישור הבקשה להיתר בניה, נצמחת ההשבחה. בסיטואציה מעין זו, הוועדה המקומית חובשת את כובעה כרשות תכנון, להבדיל מכובעה כרשות רישוי המנפיקה היתרי בניה ב"מסלול הירוק".

17. מכאן, שכאשר עסקינן בתכנית מתאר ארצית שאינה קונקרטית דיה, מועד אירוע המס, המועד הקובע לשומת היטל השבחה, הינו המועד שבו זכתה תכנית המתאר הארצית הכללית למימוש קונקרטי במקרקעין ספציפיים (ראו אהרן נמדר מערכת המס בעסקאות נדל"ן (2013), 601-600 (להלן: "נמדר - מערכת המס)).
דחיית שומת ההשבחה למועד האמור אף מתיישבת עם הנימוקים שבלב "עקרון המימוש", שהינו מאבני היסוד של דיני המס (ע"א 6126/98‏ חברת חלקה 510 במגרש 6043 בע"מ (בפירוק מרצון) נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, חולון, פ"ד נה(4), 769, 780-777 (2001) והאסמכתאות שם (להלן: "עניין חברת חלקה")). הגדרת המועד הקובע כמועד יישום התכנית בפועל, עולה בקנה אחד גם עם עקרונות הנזילות, הוודאות ויכולת המדידה (עניין רון, פסקב 17; להצגת העקרונות בראי המשפט האמריקאי ראו D.N. Shaviro, "An Efficiency Analysis of Realization and Recognition Rules under the Federal Income Tax", 48 Tax L. Rev. (1992-1993) 1, 12-13).
שומת השבחה בהתאם למחיר השוק ביום אישור היתר הבניה, מאפשרת אומדן מדוייק לשינוי בשווי המקרקעין. לא כך כאשר עסקינן באישורה של תכנית מתאר ארצית, שאז הוודאות באשר לשינוי בערכם של מקרקעין ספציפיים בתחומי התכנית נמוכה, וקיים קושי למדוד את מידת השבחתם של המקרקעין (או הנזק שנגרם להם) בעקבות אישור התכנית (השוו לעניין חברת חלקה, בעמ' 780-777). איננו צריכים להרחיק עדותנו, והמקרה שבפנינו אך יוכיח. השמאי המכריע הגיע לתוצאה לפיה ביום אישור התמ"א בשנת 2006, ערכם של המקרקעין ירד. תוצאה אבסורדית זו, אך ממחישה כי כאשר מדובר בתכנית מתאר ארצית הקובעת עקרונות כלליים בלבד, אין מקום לחישובי הסתברויות והערכות הקלוטות מהאוויר, ויש להמתין ל"קונקרטיזציה" של ההשבחה או של הפגיעה במקרקעין.

18. לסיכום, סעיף 197 שנדון בעניין מגן משמש כמעין "תמונת ראי" לסיטואציות בהן נדרש בעל מקרקעין לשלם היטל השבחה (ראו שם, פסקה ב' לפסק-דינו של השופט א' רובינשטיין). מתמונת ראי זו נלמד, שכאשר עסקינן בתכנית מתאר ארצית שאינה מצביעה על השבחתם של מקרקעין ספציפיים, לא די בעצם אישורה כדי להשביח את המקרקעין, על-אף שאישור התכנית הסיר חסם נורמטיבי בפני כלל בעלי המקרקעין שבשטחי התכנית (עובדה אשר ברגיל היתה נחשבת ל"אקט משביח", המחייב בהיטל השבחה - עניין מועש, בפסקה 5; ראו גם עניין סי אנד סאן)).

הטלת היטל השבחה מכוח תכנית מתאר ארצית המתקנת תכנית מקומית, תתאפשר איפוא רק בנסיבות בהן ניתן להוכיח פגיעה או השבחה קונקרטית לגבי מקרקעין מסויימים מכוחה של התכנית. לדוגמה, כאשר התכנית הארצית קובעת מיקומים מסויימים להקמתם של מתקנים או מבנים. רק כאשר ההשבחה היא מסויימת-קונקרטית דיה, יראו בכך שינוי של תכנית המתאר המקומית, שאז יחול אירוע ההשבחה ותאריך תחילת תכנית המתאר הארצית ייחשב כ"מועד הקובע".
לא כך כאשר בתכנית מתאר ארצית כללית עסקינן, שאינה מביאה בעקבותיה השבחה של מקרקעין מסויימים. הדבר עולה גם בקנה אחד עם תכליתו של היטל ההשבחה, שנועד לסייע במימון הוצאות התכנון של הוועדה המקומית, מהן נהנה בעל המקרקעין שהושבחו. בעוד שבאישורה של תכנית מתאר ארצית יש להניח כי לא הושקעו משאבים על-ידי הוועדה המקומית, מתן ההיתר הפרטני מחייב את מעורבותה של הוועדה המקומית, והוא שמצדיק את תשלום היטל ההשבחה.

19. גישה כאמור מתבקשת אף משיקולי מדיניות ושכל ישר. שאם לא כן, כלל בעלי המקרקעין שבשטחה של תכנית מתאר ארצית, העשויים ליהנות בעתיד כתוצאה מאישורה יחוייבו בהיטל השבחה כבר בעת אישורה. לצורך חיובם, ידרשו הוועדות המקומיות לבצע אין-ספור שומות, ויפתח תהליך ארוך של הגשת שומה נגדית, התדיינות בפני שמאי מכריע, וועדת ערר ובית-משפט לעניינים מינהליים, תהליך שעל-פי רוב יהיה חסר תוחלת מלכתחילה. זאת, נוכח הסבירות הנמוכה לאישור הזכויות המותנות במקרקעין הספציפיים בפועל, ונוכח הקשיים בהערכה, שמא "התנבאות" לגבי ההסתברות למתן היתר במקרקעין המסויימים.
ומזווית נוספת. לגישתה של המבקשת, בכל מקרה של העברת בעלות באחד מאלפי המגרשים בארץ המיועדים ל"תעשיה" או ל"שימוש משולב הכולל תעשיה", יהיה צורך לבחון אם המקרקעין "הושבחו" כתוצאה מתכנית מתאר ארצית כללית, על-מנת לקבל אישור לצורך רישום בפנקס המקרקעין כנדרש בסעיף 10 לתוספת. תוצאה זו היא בלתי-סבירה בעליל.

מן הכלל אל הפרט - תמ"א 18
20. כפי שנקבע בעניין מועש, גם שם נדונה השבחת מקרקעין בעקבות אישור שינויה של תמ"א 18: "תכנית המתאר הארצית נשוא הבקשה אינה נוגסת בכלל שהיתר הבניה מוצא על-ידי הוועדה המקומית וכי הוא מוצא מכוחה של תכנית מקומית" (שם, בפסקה 4). סעיף 8(א) לתמ"א 18/4 מציין במפורש כי:
"8. היתר לתחנת תדלוק שלא על-פי תכנית לתחנת דלק
על-אף האמור בסעיף 7.1 רשאי מוסד תכנון לתת היתר לתחנת תדלוק שלא על-פי תכנית לתחנת תדלוק בהתקיים התנאים הבאים:
(א) מקום שתכנית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת, מייעדת מקרקעין לתעשיה (...), רשאי מוסד תכנון להתיר הקמת תחנת תדלוק מכל דרגה, וזאת כשאין בתכנית כאמור כוונה אחרת משתמעת לעניין הקמת תחנות תדלוק בתחומה."
מכאן, שמתן ההיתר להקמת תחנת התדלוק הוא פועל יוצא של יישום תכנית המתאר המקומית, כפוף לשיקול-דעתה של הרשות המקומית, ואף מוגבל במקרים בהם תכנית מפורטת קיימת כוללת הוראות שונות לעניין הקמת תחנת תדלוק בתחומה.

21. המועד הקובע לשומת היטל ההשבחה, הוא איפוא מועד מתן היתר הבניה. בטרם אושר היתר הבניה למערער, לא היתה וודאות מספקת בעצם אישורה של תמ"א 18 לשם הטלת היטל השבחה על המערער, ולכך מספר אינדיקציות:
(-) תמ"א 18 אינה "מסמנת" מקרקעין מסויימים כמיועדים באופן מיוחד להקמת תחנת תדלוק, אלא מאפשרת את הקמתם על פני שטחים רבים ומגוונים בפריסה כלל-ארצית (ראו והשוו עניין מגן, בפסקה 29). תכנית המתאר המקומית שחלה על השטח הרלוונטי לענייננו (מס' 94/101/02/4) כללה 195 מגרשים, מתוכם 157 מגרשים (המהווים כ- 70% משטח התכנית) ייועדו ל"תעשיה" או ל"שימוש משולב הכולל תעשיה". בעקבות אישור תמ"א 18 ניתן היה, עקרונית, לאשר הקמתה של תחנת דלק בכל אחד מ- 157 המגרשים שבתכנית המקומית, על פני שטח כולל של 1477.4 דונם. גישתה של המבקשת יוצרת אבסורד לפיו כל אחד מאותם מגרשים הושבח "אוטומטית" כתוצאה מהתמ"א ותוצאה זו קשה להלום. הדבר אך ממחיש כי רק בעת אישור היתר הבניה, הושבח המגרש הספציפי של המבקשת.
(-) בהמשך לכך, תמ"א 18 אינה מאפשרת הקמת תחנות תדלוק בהיעדר בחינה של הבקשה להיתר הבניה ואישורה על-ידי הוועדה המקומית. סעיף 9.2 לתכנית מבטא את הצורך בבחינה מעמיקה של הוועדה המקומית טרם אישור הבקשה: "טרם החלטה על (...) מתן היתר לפי סעיף 8 לתחנת תדלוק, יבחן מוסד התכנון את מאפייני האזור ובכלל זה היבטים סביבתיים, נופיים, חזותיים, תחבורתיים, ובטיחותיים ואת תחנות הדלק באזור (...)".

(-) מחוות-דעתו של השמאי המכריע עולה תמונה דומה, לפיה תמ"א 18 אינה תכנית קונקרטית, וכי בהיעדר אישור קונקרטי מטעם הוועדה המקומית, היא אינה יוצרת כל השבחה: "במועד הקובע אושר שינוי 4 המאפשר הקמת תחנות דלק באזורי תעשיה. התכנית לא היתה ספציפית למגרש הנדון, כך שהיא חלה על כל המגרשים שבאזור התעשיה הנדון (ועל כל מגרשי התעשיה בשטח המדינה). בשומות מכריעות של שמאים אחרים, באזורי תעשיה אחרים, הובא בחשבון בגלל סיבה זו שההשבחה בגין שינוי 4 - אפס" (הדגשה הוספה - י"ע). השמאי המכריע אף ערך "ניתוח השבחה" ספציפי לנכסי המערערת שהביא לתוצאה לפיה אף חלה ירידה בשווי המקרקעין לאחר אישור תמ"א 18. תוצאה זו - לפיה תמ"א 18/4 שהסמיכה את הוועדות המקומיות לאשר הוספת שימוש של תחנת תדלוק במגרשים המיועדים לתעשיה הביאה בסופו-של-דבר לירידת ערך - אך ממחישה, מזוית נוספת, כי גישת המבקשת עלולה להביא לאבסורד.
מנגד, המספרים מדברים בעד עצמם. בעוד שתמ"א 18/4 לא הביאה להשבחת המקרקעין - ועל-פי הערכת השמאי המכריע ערך המקרקעין אף ירד לאחר אישור התמ"א בשנת 2006 - הרי שעם קבלת היתר הבניה, ערך המקרקעין עלה פי עשרה, כפי שעולה מחוות-דעת השמאי המכריע.

סיכום וסוף דבר
22. מקום בו תכנית מתאר ארצית מתירה שימוש או ייעוד או הקלה כלליים, שלא במקום מסויים וממוקד, כך שלא ניתן ישירות מכוחה לקבל היתר בניה, המועד הקובע לעניין שומת היטל ההשבחה הוא היום בו ניתן ביטוי קונקרטי-מסויים לאותה זכות על-ידי מוסד התכנון המקומי המוסמך להפעיל שיקול-דעת תכנוני ליישומה של הזכות ה"ערטילאית" מושא התכנית הארצית. תוצאה זו עולה בקנה אחד עם לשון החוק ותכליתו, עם פסיקתו של בית-משפט זה בעניין מועש, רון ו- מגן, היא משקפת מדיניות משפטית רצויה, ומעוגנת בהגיון ובשכל הישר.
במקרה דנן, הוראות תמ"א 18/4 אינן קונקרטיות והן "מרחפות" מעל כלל המקרקעין בהם היא מקנה זכויות מותנות. רק עם אישור הוועדה המקומית את בקשת היתר הבניה של המערערת, ניתן ביטוי קונקרטי להוראות תמ"א 18/4, וזה המועד הקובע לצורך החיוב בהיטל השבחה. לפיכך, יש לבצע שומה מחודשת להיטל ההשבחה שהוטל על המערערת. עם-זאת, ובשונה מקביעתו של בית-משפט קמא, בהינתן שעצם אישורה של תמ"א 18/4 לא העניק זכויות מותנות "קונקרטיות" למערערת, הרי ששומת היטל ההשבחה תהיה במקרה זה, חד-שלבית, ותיערך נכון ליום אישורו של היתר הבניה.

23. הערעור איפוא נדחה חלקית, ומתקבל במובן זה שהשמאי המכריע יכין את שומתו בהתאם לעקרונות שנקבעו בפסק-דיננו זה, כך שמועד ההשבחה ייחשב מועד הוצאתו של היתר הבניה. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות."

נפסק מפי כב' השופטת ד' ברק-ארז:

"1. אני מסכימה לתוצאה שאליה הגיע חברי השופט י' עמית, אך הדרך שבה הגעתי לתוצאה זו שונה במידת מה. זהו אחד מאותם מקרים שבהם הררי ההלכות שהצטברו על שולחננו, וזאת ביחס למציאות תכנונית מורכבת מזו שעמדה נגד עיניו של המחוקק עם חקיקתו של חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה"), מובילים לתוצאות מורכבות וקשות ליישום. הניסיון המצטבר שנחשף בפנינו תומך באופן ברור בתוצאה שאליה הגיע חברי. עם-זאת, אני סבורה שיש להודות כי בעשותנו כן איננו הולכים רק בתלם של ההלכות שנקבעו, אלא אף סוטים מהן במידת מה, והדברים אמורים בעיקר בפסק-דינו של בית-משפט זה ב- רע"א 384/99 מועש בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה טבריה, פורסם באתר נבו (19.10.1999) (להלן: "הלכת מועש").

2. אכן, צודקת המבקשת בטענה כי לא ניתן להותיר את פסק-הדין מושא הבקשה על כנו. בית-המשפט המחוזי סבר כי הוא הולך בתלם שהותוותה ב- ע"א 3002/12 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים נ' רון, פורסם באתר נבו (15.07.2014) (להלן: "הלכת רון") בקבעו כי ההשבחה חלה בשני מועדים - חלקה האחד במועד פרסומה של תמ"א 18/4 וחלקה האחר במועד מתן היתר הבניה. אולם, לאמיתו של דבר, יישום זה של הלכת רון חורג ממה שנקבע בה. בהלכת רון נקבע כי כאשר מאושרת תכנית מתאר הכוללת זכויות מותנות, אשר לא מוענקות בהליך של הקלה, יש לחשב את ההשבחה כולה לפי מועד תחילתה של תכנית המתאר (ולא לפי מועד מתן ההיתר המאפשר את מימוש הזכויות), אך כאשר הקרקע נמכרת בטרם ניתן היתר, היטל ההשבחה ייגבה בשני שלבים: הראשון כאשר הקרקע נמכרת, והשני, "היטל משלים", כאשר ניתן היתר והזכויות מאושרות בפועל. חברי השופט עמית ציין באותו עניין כי מנגנון הגביה הדו-שלבי מהווה תשובה למצב שבו בסופו-של-יום הזכויות המותנות לא מאושרות - ההיטל החלקי משקף את הפוטנציאל שימומשו, וההיטל המשלים נגבה רק אם ימומשו בפועל. ואמנם, דומה שאף המשיבה לא תמכה יתודותיה בהנמקתו של בית-המשפט המחוזי אלא הציעה פרופוזיציה משלה לחישובו של היטל ההשבחה במקרה זה - בהתאם למועד הוצאתו של היתר הבניה.

3. השאלה שהתעוררה בפנינו, כפי שהציג חברי השופט עמית, היא מהו המועד הקובע לצורך שומת היטל ההשבחה - מועד תחילתה של תכנית המתאר הארצית או יום הנפקת היתר הבניה. אף אני, כחברי, סבורה שלצורך התשובה על כך יש מקום להיקש מפסק דיני בעניין מגן אינטרנשיונל (בר"ם 1560/13 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן נ' מגן אינטרנשיונל יזמות והשקעות בע"מ, פורסם באתר נבו (22.07.2014)) ולקבוע, ככלל, כי מקום בו תכנית המתאר הארצית משנה תכנית מתאר מקומית באופן שיש בו כדי להשביח מקרקעין, "התגבשות" ההשבחה חלה רק כאשר ניתן ביטוי לשינוי במקרקעין מסויימים. בהמשך לכך, אני אף מסכימה לקביעה כי תמ"א 18/4 היא תכנית מתאר ארצית שאינה קונקרטית דיה כדי שתצמח השבחה לבעל מקרקעין כבר ממועד תחילתה, ומכאן שרק עם אישור הבקשה להיתר בניה נצמחת ההשבחה. היתרון באימוץ גישה זו הוא בפשטות ובדיוק הטמונים בה. היא אינה עמומה, במובן זה שהיא לא דורשת בחינה ספקולטיבית של השאלה מה הסיכוי שיינתן היתר בניה; היא פוטרת את הצורך בתשלום היטל השבחה מקום בו המקרקעין נמכרים בטרם ניתן היתר בניה (סוגיה דומה לזו שנדונה בהלכת רון); והיא מגשימה בצורה המיטבית את אחת התכליות העיקריות העומדות בבסיס המוסד של היטל השבחה - חתירה לצדק חלוקתי עקב התעשרות של הפרט כתוצאה ממהלך תכנוני.

4. לצד יתרונותיה של דרך זו, יש להודות בכך שאימוצה מעורר קשיים. ראשית, הוא כרוך בסטיה מסויימת של הלכת מועש. להבנתי, המשמעות של הקביעה באותו עניין היתה שמועד תחילתה של תכנית המתאר הארצית (ובהמשך ישיר לכך - המועד שבו "עודכנה" התכנית המקומית) הוא המועד הקובע לצורך ההשבחה, ולא מועד מתן ההיתר (ראו עוד: עניין רון, בפסקה 54; אהרן נמדר מערכת המס בעסקאות נדל"ן (מהדורה שלישית, 2013), 208 (להלן: "נמדר"); שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובניה כרך א' (2015), 227 (ה"ש 92)). שנית, הוא מבוסס על פרשנות החורגת לכאורה מן המובן המילולי הפשוט של סעיף 4(7) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, המורה כי יום תחילת התכנית הוא המועד הקובע לעניין ההשבחה (ראו: נמדר, בעמ' 210-209). עם-זאת, בסופו-של-דבר, אני סבורה שיתרונותיה של הפסיקה הנוכחית עולים על חסרונותיה. הסטיה מהלכת מועש מתחייבת מן הניסיון שנצבר ביחס להחלתה. באשר לפרשנותו של סעיף 4(7) המוזכר לעיל יש לומר כי הנחתו של המחוקק היתה שלתכנית המשביחה יש תחולה קונקרטית במיקום ספציפי. אולם, לא תמיד אלה הם פני הדברים, ובאותם מקרים יש לומר שההשבחה תחול כאשר נוצר ה"מפגש" הקונקרטי בין התכנית המשביחה למקרקעין. כאשר תכנית המתאר הארצית היא נעדרת מיקום ספציפי למעשה, כך שהיא משנה תכניות מקומיות ללא זיקה קונקרטית, הרי שכל עוד לא הוצא היתר הבניה אין לומר כי ההשבחה חלה שם. אכן, גם בעניין רון לא היתה ודאות כי התכנית שמקנה זכויות מותנות תוביל לבניה נוספת במקרקעין שעליהם חלה התכנית. אולם אני סבורה כי קיים שוני מהותי בין תכנית מתאר ארצית נעדרת מיקום קונקרטי, לבין תכנית שמלכתחילה חלה באזור קונקרטי, גם אם קיים חוסר ודאות מסויים לגבי אופן יישומה בו. טעם אפשרי נוסף להבחנה עשוי להיות טמון בהיקף שיקול-הדעת המוקנה לרשויות באשר להענקת ההיתר.

5. חשוב להבהיר: יישומן של ההלכות הקיימות על ענייננו מעורר קשיים רבים, ואף מוביל לתוצאות שאינן מגשימות את תכליתו של היטל ההשבחה. אימוץ הגישה הקיימת משמעו, למעשה, כי כל אימת שנמכרת קרקע באזור תעשיה, במקום כלשהו במדינה, יש לערוך שומה שתחשב את עליית ערך הקרקע בגין הסיכוי שיינתן היתר בניה להקים בה תחנת דלק. הדבר צפוי להוביל לריבוי התדיינויות בנושא של היטל השבחה בחלקים נכבדים של שטח המדינה ללא תכלית של ממש, מה גם שחוות-הדעת השמאיות יהיו ספקולטיביות במידה רבה, במובן זה שהן יידרשו לבצע הערכות לגבי החלטות עתידיות של הרשויות.

6. לא ניתן לסיים מבלי לציין כי הקשיים הרבים אשר התעוררו בפנינו נובעים מכך שההסדר הסטטוטורי לגבי היטל השבחה אינו משקף את המורכבות והמגוון הקיימים כיום בתחום התכנון, ובאופן ספציפי בכל הנוגע לתכניות מתאר ארציות. אני סבורה שטוב ייעשה אם המחוקק יבהיר את ההסדר המשפטי החל בתחום זה, תוך התייחסות למאפיינים ייחודיים של תכניות מתאר ארציות שונות, ובהן תכניות שמאפשרות להוציא היתר בניה לפיהן (בהקשר זה ראו והשוו: בג"צ 8077/14 עיריית יוקנעם נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פורסם באתר נבו (22.12.15), פסקאות 82-66 לחוות-דעתו של השופט פוגלמן ופסקאות 4-3 לחוות-דעתי; עניין מגן אינטרנשיונל, בפסקאות 31-28; נמדר, בעמ' 209-208).

7. בכפוף לאמור לעיל ובמישור המעשי, אני מסכימה איפוא שיש לבטל את פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי, ולהחזיר את התיק לוועדת הערר כדי שתמנה שמאי אשר יבחן את השומה על-פי העקרונות המפורטים בפסק-דיננו זה."

11. חיוב בהיטל השבחה - קביעה כי המבקשת הינה בגדר חוכר ולא בר-רשות
ב- ערר (מחוז דרום) 6100/15 {כ. כוכב הנגב חברה לבניין ופיתוח בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה קריית גת,תק-וע 2016(1), 674 (16.03.2016)} נדון ערר המופנה כנגד חיוב העוררת בהיטל השבחה בגין הקלות שאושרו להגדלת מספר יחידות הדיור בבנייני מגורים המוקמים על-ידיה בעיר קריית גת.
בדחותה את הערר קובעת הוועדה כי:

"10. הערר שבפנינו דומה וזהה לערר אשר נדון לאחרונה על-ידי ועדת ערר למחוזות ירושלים ודרום ערר (יר') 432/13 עמותת בהנחל עליון נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה בית שמש, פורסם באתר נבו, 05.05.2015) (להלן: "עניין עמותת בהנחל") בערר זה קבעה ועדת הערר בראשות כב' היו"ר אליעד וינשל, לאחר שסקרה וניתחה את הפסיקה התקפה את הדברים הבאים:

הנה-כי-כן, מצאנו כי בחינה משפטית של הסוגיה לאור התפתחות ההלכה, כמו גם שיקולי מדיניות, תומכים, בעמדת המשיבה ובקביעה כי יש לראות בעוררות כחוכרות לדורות לעניין תשלום היטל השבחה בהתאם לתוספת השלישית. נחזור ונציין, כי הבסיס המשפטי למסקנה זו אינו הגדרת העוררות כבעלות מעמד (קנייני או חוזי) של חוכר לדורות, אלא קביעה כי הסכמי הפיתוח מהווים התחייבות למתן מעמד זה, בכפוף לתנאי מתלה, ומכאן כי העוררות הן החייבות בהיטל השבחה לעניין התוספת השלישית. (שם, בע' 10)

11. במהלך הדיון אמרנו לעוררת לאחר ששמענו את טיעוניה באריכות, כי לאור אופי ההסכמים והרציונליים שבבסיס היטל ההשבחה איננו רואים דרך אחרת מחיוב העוררת בהיטל השבחה. העוררת היא הנהנית מההשבחה ולפיכך ראוי שהיא זו שתשלם ותשתף את הציבור ברווחים הגדולים שלה. ציינו בפני בא כוח העוררת שאינינו רואים מקום לסטות מההחלטות האחרונות שניתנו על-ידי ועדות הערר ולפיכך בהחלטתנו ביום הדיון ביקשנו מהעוררת שתודיע לנו האם היא עומדת על הערר.

12. בהודעתה מיום 21.01.2016 הודיע העוררת כי היא עומדת על הערר ומבקשת שנדון לגופם של דברים. בנוסף הגישה העוררת עיקרי טיעון עליהם הגיבה המשיבה בתגובתה מיום 02.02.2016. לאחר קבלת תגובת המשיבה ביקשה העוררת "רשות ליתן תגובה לתגובת המשיבה (בגין המסמך שכותרתו "עיקרי טיעון)" בהחלטת הוועדה מיום 18.02.2016 ניתנה לעוררת רשות תגובה וזו הגיבה ביום 21.02.2016 וביום 02.03.2016 הגישה המשיבה תגובה לתגובת העוררת. עיינו שוב הן בכתב הערר, הן בעיקרי הטיעון והן בתגובות שבאו בעקבותיו ואיננו מוצאים לנכון לסטות מהחלטות ועדת הערר ומפסיקות בית-המשפט. נציין כי טוב היתה עושה העוררת לו לא היתה מגישה את תגובותיה הנוספות שכן בעוד שאין בהן חידוש משפטי כלשהו הרי שיש בהן כדי ללמד על התנהלותה הקלוקלת של העוררת שחתמה על הסכם מפורש לפיו היא מתחייבת לשלם היטל השבחה בגין שינויים או הקלות תכנוניות וכעת בחוסר תום-לב מבקשת להימנע מתשלום היטל ההשבחה וזאת תוך ניסיון להיבנות מהתנהלותה הקלוקלת. ונדגיש, ככל שסבורה העוררת כי היתר הבניה שניתן לה ושבוטל על-ידי המשיבה, לטענתה בחוסר סמכות, ואשר בגינו לא חוייבה בהיטל השבחה, תקף באפשרותה לנהל הליכים משפטיים. משעה שבחרה העוררת לנהל הליך בפני ועדת הערר הרי שאין רלוונטיות להיתר הקודם שלא הוכח בפנינו שהוצא, ואף אם הוצא הוצא, לכאורה, בחוסר סמכות ובדרכי רמיה..

13. בשל עמידת העוררת על הערר נבקש להזכיר מושכלות יסוד. סעיף 196א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק") קובע "ועדה מקומית תגבה היטל השבחה בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית ועל-פיה". היטל השבחה שנגבה לאור הוראות התוספת השלישית לחוק, משולם ישירות לוועדה המקומית, לצורך המטרות המפורטות בסעיף 13 לתוספת השלישית לחוק, שהינן בתחום אחריותה של הוועדה המקומית (ראו רע"א 10472/07 אימן גאהוד נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה מבוא העמקים, פורסם באתר נבו (10.11.2009); דנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פורסם באתר נבו (27.06.02).

14. תכליתו של היטל ההשבחה להביא להשתתפות הנהנה בהוצאות הציבור בתכנון ופיתוח המקרקעין. תכלית זו מקורה בשאיפה להשגת צדק חלוקתי וצדק חברתי באמצעות חיוב המתעשר להשתתף בעושר, שנוצר לו כתוצאה מהפעולה התכנונית, עם הציבור. כפועל יוצא מעקרונות אלה ניתן למצוא בפסיקתו העדכנית של בית-המשפט העליון מגמה לחתור לבחינת האינטרס הכלכלי. בהתאם למגמה זו יש להטיל את החיוב על מי שעתיד ליהנות מן ההשבחה מנקודת מבט כלכלית, היינו עתיד להפיק ממנה הנאה כלכלית (עניין בלוך, סעיפים 85-83 לפסק-דינה של השופטת ארבל; רע"א 3002/12 הוועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' רון, פורסם באתר נבו (15.07.2014), סעיף 48 לפסק-הדין).

15. לפי סעיף 2(א) לתוספת השלישית לחוק חלה החבות בהיטל השבחה על בעלי הקרקע או חוכר לדורות. הפרשנות הראויה למונח חוכר לדורות לצורך חיוב בהיטל השבחה היא הפרשנות המהותית, היינו זו הבוחנת את המעמד המהותי בקרקע ואין בהכרח חפיפה בין המובן הקנייני של המונחים ובין מובנם לצורך החיוב בהיטל השבחה. ונדגיש הפסיקה מבחינה בין פרשנות המונח "חוכר לדורות" בהיבט הקנייני ובין פרשנותו לעניין התוספת השלישית. חזר על כך בית-המשפט בעניין בלוך כאשר הבהיר כי "מסקנתנו לפיה יש לראות במשיבים כחוכרים לדורות לצורך החיוב בהיטל, אין בה משום קביעה בדבר מעמדם הקנייני של המשיבים במקרקעין או באשר לאופן שיש לסווג את זכותם לקטגוריות המוכרות בדיני הקניין" (פסקה 98 לפסק-הדין). הנה-כי-כן אף אם המעמד הקנייני של המחזיק בחוזה פיתוח אינו של חוכר לדורות, הרי יש לבחון מבחינה מהותית האם מעמדו עולה כדי מעמד של חוכר לדורות לעניין התוספת השלישית לחוק.

16. כאמור, טענתה של המשיבה היא כי לאור ההסכמים עליה חתמה העוררת, יש לראות בה כחוכרת לדורות לעניין החיוב בהיטל השבחה בהתאם לתוספת השלישית לחוק. במסגרת זו מפנה המשיבה לסעיפים בהסכם, עליו חתמה העוררת, הקובעים הן את חובת תשלומי היטל ההשבחה על כל השבחה בנכס ממועד החתימה על ההסכם והן את הקביעה לפיה רמ"י לא יכולה להתנגד לקידום השבחות במקרקעין. לשיטת המשיבה ולאור ההלכה שנפסקה בעניין בלוך, יש באלו, בנוסף לעובדה כי תקופת הסכם הפיתוח נכללת בתקופת הסכם החכירה והתשלום בגין מלוא הזכויות משולם טרם חתימת הסכם הפיתוח, כדי להצדיק את חיוב העוררת בהיטל השבחה כחוכרות לדורות.

17. אשר לאמירות של העוררת שיש להחיל עליה את הסדרים משפטיים קודמים להלכת בלוך נבהיר כי הלכת בלוך לא שינתה את הלכת קנית אלא הסתמכה עליה ופיתחה אותה בהקשר זה נפנה לאמירתו של הנשיא גרוניס בהחלטה לדחות בקשה לדיון נוסף על פסק-הדין בפרשת בלוך שלפיה "הקביעות המצויות בפסק-הדין צועדות במתווה הפרשני שנקבע בהלכה הפסוקה, מתיישבות עם ההלכות הקיימות ואינן מנוגדות להן. למעשה, בפסק-הדין נעשה פיתוח של הלכות אלה, בין היתר, תוך הידרשות לנסיבות המקרה שעמד לפני בית-המשפט" (דנ"א 6264/14 עוזי ושפרה בלוך נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שומרון, פורסם באתר נבו (09.12.2014), ‏פסקה 7; עניין עמותת הנחל העליון, בעמ' 6 ).

18. יובהר, איפוא, המצב החקיקתי לא השתנה ולכן ככלל מקום בו לבעל הסכם הפיתוח כבר קיימת זכות בלתי-מותנית להתקשרות בחוזה חכירה, לרבות ככל שכבר עמד ברוב התחייבויותיו לפי הסכם הפיתוח שהיוו תנאי להתקשרות בחוזה החכירה הרי שמעמדו המהותי בקרקע עולה כבר כדי מעמד של חוכר לדורות לצורך החיוב בהיטל השבחה, וזאת אף אם טרם נחתם הסכם החכירה, וככלל גם אם אנו מצויים עדיין מבחינת לוחות הזמנים בתוך תקופת הפיתוח. נכונים הדברים ביתר שאת מקום בו כלל לא ייחתם חוזה חכירה בין היזם לרמ"י כן היזם מוכר את הדירות לרוכשים בתוך תקופת הפיתוח ראשית הבניה. התפתחות ההלכה לאורך השנים ובמיוחד אמורים הדברים בפסק-דינו של בית-המשפט העליון בפרשת בלוך, מחייבת בחינת מהותית של המסגרת החוזית תוך מתן משקל מופחת לכותרת ההסכם ולשמה של הזכות המוענקת. לעומת-זאת יש לתת משקל מוגבר למהות הכלכלית ולתכלית החקיקתית של התוספת השלישית, היא התכלית הציבורית בגביית היטל השבחה ובחלוקת העושר.

19. נציין, כי לאור האמור ועוד טרם פרסום פסק-הדין בפרשת בלוך ניתן למצוא בפסיקת בתי-המשפט המחוזיים וועדות הערר הרחבה של המקרים בהם יראה החתום על הסכם פיתוח כחוכר לדורות לעניין החיוב בהיטל השבחה (ה"פ 36563-11-11 הוועדה המקומית לתכנון ובניה שומרון נ' אינג' בר יהודה בע"מ, פורסם באתר נבו (12.08.2013); עמ"נ 44727-08-13 הוניגמן ובניו בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון, פורסם באתר נבו (17.12.2013) (להלן: "עניין הוניגמן").

20. במצב זה, בו החתום על הסכם הפיתוח נהנה ממלוא ההשבחה, קשה לחלוק על טיעון המשיבה שלפיו שיקולי מדיניות וצדק חברתי מצדיקים לחייב את העוררות בהיטל השבחה. כפי שנפסק בעניין בלוך לגבי מצב דומה "הוצאת מתיישבים אשר מעמדם בקרקע מתיר להם ליהנות מן ההשבחה, מגדר החייבים בתשלום ההיטל, יש בה כדי לסכל תכלית חלוקתית זו, ולהעביר את הנטל לכתפיהם של יתר תושבי הרשות המקומית" (עניין בלוך, פסקה 91 לפסק-דינה של השופטת ארבל). בדומה נפסק כי "מי שהתעשר בשל תכנית משביחה - ונסיבות "תקופת הביניים" היו בסופו-של-דבר מקריות - הוא שצריך לשאת בתשלום היטל ההשבחה בגין אותה תכנית; הוא ולא אחר" (רע"א 6166/12 יעקב קוטליצקי נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה בתל אביב-יפו, פורסם באתר נבו (23.12.12) בעמ' 2.

21. הפרשנות האחרת הנטענת על-ידי העוררים על-סמך פסיקה קודמת, מאפשרת, הלכה למעשה, לרשות מקרקעי ישראל להקנות פטור מלא מהיטל השבחה, ללא תשלום חלף היטל. כל שנדרש הוא לקבוע הוראות כבהסכם הפיתוח נשוא הערר שבפנינו ובכך לשלול את אפשרותה של הוועדה המקומית לגבות היטל השבחה או חלף היטל השבחה.

22. ודוק, בהסכמי פיתוח "ישנים" שעמדו בבסיס ניתוח בית-המשפט העליון בעניין קנית נקבעה הוראה המחייבת את בעל הזכות בתשלום לרמ"י בגין הזכויות במקרה של השבחה ומכאן גם שחל תשלום חלף היטל השבחה לוועדה המקומית. לגבי הסכמים מעין אלה, המשמעות המהותית של החלטה שלא לחייב את היזם בהיטל השבחה אינה היעדר תשלום מהיזם על הזכויות שנוספו, אלא קביעת דרך חלוקת הסכום שנגבה בגין הזכויות הנוספות בין השלטון המרכזי ובין הוועדות המקומיות (ראו עניין הוניגמן, בע' 15 לפסק-הדין, וכן עמ"נ 12622-02-14 הוועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' נווה שוסטר (פורסם באתר האינטרנט נבו, 18.1.2015) (להלן:עניין שוסטר)). לעומת-זאת, במקרה נשוא העררים שבפנינו ובמקרים דומים, משמעות החלטה שלפיה אין לראות בעוררות כחוכרות לדורות לעניין התוספת השלישית היא פטור מלא מהיטל השבחה ללא הצדקה כלשהי. אף מחלף היטל השבחה לא יהנו הרשויות המקומיות במקרה זה, שהרי בהסכמי הפיתוח הובטח לעוררות כי לא יגבה מהם תשלום נוסף על-ידי רמ"י בגין ההשבחה ומכאן שבהיעדר תקבולים לא נוצר גם חלף היטל השבחה.

23. לפיכך, מבחינת שיקולי מדיניות ותכלית החקיקה, דומה כי קשה לחלוק על כך כי קביעה שלפיה אין העוררות חבות בהיטל השבחה אינה עולה בקנה אחד עם עקרונות צדק חלוקתי וצדק חברתי.

24. כאמור, בהתאם להוראות הסכם הפיתוח העוררות הן הנהנות הבלעדיות מכל השבחה של המקרקעין ורמ"י אינה רשאית לגבות כל תשלום נוסף. הזכות ליהנות מהמקרקעין בכל דרך, לרבות השבחתם, מוקנית איפוא לעוררות והעובדה כי עיגונה של הזכות בחוזה חכירה פורמאלי נדחית עד לאחר השלמת הבינוי מהווה, מן הבחינה המהותית, תנאי שאינו רלוונטי כלל לחיוב בהיטל ההשבחה. יתר-על-כן, תנאי מעין זה אשר לפיו חכירה תופסק אם לא יעמוד היזם במטרת החכירה, הוא תנאי מקובל גם בהסכמי חכירה.

25. פרשנות זו נתמכת, כאמור, בנוסח סעיף 5 להסכם הפיתוח הקובע כי "חבות בהיטל השבחה שתחול לאחר קביעת הזוכה במכרז, תוטל במלואה על הזוכה ללא זכות להשבה מאת המינהל". וכפי שנקבע בעניין עמותת הנחל העליון "במקרה זה יש לשאוף לפתרון שלא יאיין אף לא אחת מההוראות החוזיות. הפתרון הפרשני הראוי בעינינו, הוא מתן תוקף לכוונת הצדדים שלפיה המעמד הקנייני של חכירה לדורות לא יכנס לתוקף עד להשלמת תנאי הפיתוח, תוך פרשנות הוראת סעיף 5 והוראות ההסכם ככאלה היוצרות זכות חוזית עתידית לקבלת זכות חכירה לדורות ומכאן כמעמד משפטי המחייב בהיטל השבחה לאור הוראות התוספת השלישית וההלכות שנפסקו בפרשת נוה בניין ובלוך. יודגש, כי איננו מייחסים לסעיף 5 להסכם הפיתוח מעמד עצמאי וכמובן כי אין בהוראות החוזיות כדי ליצור חיוב בהיטל ההשבחה. עם-זאת, לשיטתנו בהוראה חוזית זו יש כדי להצביע על הבחינה המהותית של הזכויות שנרכשו" (בעמ' 9).

26. בהקשר זה נדמה כי פסק-הדין בעניין נווה שוסטר אליו הפנתה אותנו העוררת בהודעתה מיום 02.02.2016 לאחר הדיון, ראוי היה שלא יוצג. בפסק-הדין בעניין שוסטר שולמו כספים רבים עבור הזכויות הנוספות ובגינן שילמה רמ"י חלף היטל השבחה מה שאין כן כאן. ולכן אין הנדון דומה לראיה, או אם נדייק הנדון משמש דווקא כראיה למשיבה.

27. שיקול זה מצטרף לבחינת שיקולים נוספים העולה מפסיקת בית-המשפט העליון ובתי-המשפט לעניינים מינהליים וכפי שצויין גם בהחלטה בערר הנחל העליון. כך לדוגמה, הסכם הפיתוח קובע את תנאי הסכם החכירה ולמעשה העוררות חתומות על הסכם חכירה שצורף להסכם הפיתוח; תקופת החכירה המוסכמת (98 שנים), כוללת את תקופת הפיתוח ותקופה זו נמנית החל ממועד אישור הנהלת מינהל מקרקעי ישראל את העסקה; התמורה ששולמה משקפת את מלוא ערך הקרקע (מהוונת) לכל תקופת החכירה; הסכם הפיתוח קובע תניה המטילה על העוררות את האחריות לטיפול ברוכשי הדירות עד לרישום זכויותיהם בלשכת רישום המקרקעין ולרבות "מתן התחייבות לרישום משכנתה" (סעיף 7). בפועל וכפי שעלה בדיון בפנינו המנגנון בבסיס ההסכמים מאפשר לעוררות להעביר את זכויותיהן לפרטים ולרשום על-שם הדיירים את זכות החכירה. מנגנון זה תומך במסקנה כי מדובר בהתקשרות לטווח ארוך, המהווה התחייבות חוזית לחתימת חוזי חכירה לדורות (סעיף 3(ה)). למעשה, משמעות המנגנון היא כי ייתכן (וכך כנראה קרה במקרה שלפנינו) שמבחינה פורמלית לא יכנס הסכם חכירה עליו חתומות העוררות לתוקף לעולם. במקום זאת יחתמו הסכמי החכירה עם "מי שהיוזם בנה עבורו מבנים או דירות על המגרש", קרי עם רוכשי הדירות.

28. הנה-כי-כן, אין חולק כי על-אף שהמשיבה אינה מוגדרת פורמלית, בשלב זה, כחוכרת לדורות בחוזה המעגן את זכויותיה, מעמדה בפועל במקרקעין הן מהפן המהותי והן מהוראות ההסכם עליו היא חתומה, מאפשר לה, ורק לה, ליהנות מן ההשבחה ולממש את הזכויות הנובעות ממנה, וזאת על-ידי קבלת היתר לעשות שימוש בזכויות בניה נוספות, פעולה תכנונית שבהתאם לחוזה רמ"י לא יכולה להתנגד לו. החלטתנו, איפוא, מבטיחה כי החיוב יוטל על מי שבפועל מימש את ההנאה מההקלה ובכך מגשימה את עקרון הצדק החלוקתי המורה כי מי שנהנה מן ההשבחה ישתף את יתר חברי קהילתו בהתעשרותו.

29. סופו של דבר, הערר נדחה, העוררת תישא בהוצאות המשיבה בסך 20,000 ש"ח כולל מע"מ. ההוצאות ישולמו תוך 60 יום לאחר מכן יישאו הפרש הצמדה וריבית כחוק."

12. האם אישור תשריט לפי פרק ד' לחוק התכנון והבניה נכלל באחד מהאירועים המפורטים בסעיף 1 לתוספת השלישית שמכוחו ניתן להטיל היטל השבחה?
ב- עמ"נ (ת"א) 20204-10-12 {הוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה נ' אקרו בע"מ, תק-מח 2016(1), 14159 (11.02.2016)} נקבע:

"2. פסק-הדין בעניין אליק רון
ככלל, בשלב זה היה מקום לסקור את טענות הצדדים, אולם לאחר הגשת הערעור והתגובה לו, ובטרם הוגשו הסיכומים, ניתן פסק-דינו של בית-המשפט העליון בעניין אליק רון, בסוגיה הקרובה לענייננו. לאור זאת, מיקדו הצדדים את טענותיהם גם בהשלכות פסק-דין בעניין אליק רון על המקרה שלפניי. על-כן אסקור תחילה את פסק-הדין בעניין אליק רון, ולאחר מכן אעמוד על עיקר טענות הצדדים.
בעניין אליק רון בע"מ נדונה השאלה מהו "אירוע מס", המחייב בהיטל השבחה על-פי התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. סעיף 1 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה מגדיר השבחה (לצורך הטלת היטל השבחה) כעליית שווי מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. השאלה היתה מה דינן של זכויות שהיו מותנות בתכנית, ואושרו רק עם מתן היתר הבניה. באותו עניין נדונו זכויות מותנות מכוח תמ"א 38. שם עמדת הוועדה המקומית היתה שתכנית שהעניקה זכויות מותנות אינה מהווה אירוע מס לעניין היטל השבחה. לטענתה, אירוע המס הראשון שמקים חבות הוא אישור הוועדה להעניק את אותן זכויות. בעניין אליק רון, כבענייננו, הקרקע נרכשה לאחר אישור התכנית שהצמיחה את אותן זכויות מותנות. המשיבה שם טענה כי אירוע המס היחיד הוא אישור התכנית, ואילו השמאי המכריע שם קבע כי יש שני אירועי מס: אישור התכנית תרם ל- 75% מההשבחה, ואישור מתן הזכויות תרם ל- 25% מההשבחה. עמדת היועמ"ש בעניין אליק רון היתה כי בכל מקום בו תכנית מקנה זכויות המותנות באישור הוועדה המקומית, אירוע המס הוא מועד הענקת הזכויות על-ידי הוועדה ולא מועד אישור התכנית.

בית-המשפט העליון (מפי כב' השופט י' עמית, ובהסכמת השופטים א' רובינשטיין וע' פוגלמן) קבע כי אישורן הסופי של הזכויות המותנות בידי הוועדה המקומית לתו"ב, הוא שהביא לעליית שווי המקרקעין. בית-המשפט העליון הדגיש כי אין לקבוע על דרך של היקש או פרשנות, כי ישנם אירועי מס נוספים מכוחם ניתן לחייב בהיטל השבחה. היינו, רק אם עלה ערך המקרקעין עקב אישור תכנית, הקלה או שימוש חורג, כאמור בהגרדה, ניתן להטיל היטל השבחה. עוד נקבע כי אישור הזכויות המותנות שהוטמעו בתכנית אינם בגדר פעולה תכנונית של הקלה. כיוון שאין מדובר גם בשימוש חורג נקבע כי ניתן לראות בהשבחה בגין זכויות מותנות כהשבחה מכוח תכנית. כב' השופט י' עמית קבע כי יש לראות זכויות המותנות באישור הוועדה המקומית כזכויות מעין-מוקנות ולכן, מועד ההשבחה, מועד אירוע המס, הוא עם אישור התכנית, ולא מועד אישור הזכויות בפועל.

עם-זאת, בית-המשפט העליון בחן את האפשרות לחייב בהיטל השבחה "משלים" בגין אישור הזכויות בפועל. זאת, נוכח העובדה שאישור הזכויות בפועל הביא לעליית שווי המקרקעין, ועל-כן ניתן לומר כי ניתן לראות את אישור הזכויות המותנות בפועל בגדר "אישור תכנית" לפי הגדרת "השבחה" שבחוק. בית-המשפט קבע כי יש להתייחס להשבחת המקרקעין עקב הזכויות המותנות כהשבחה אחת המורכבת הן מהזכויות המותנות - המוקנות המוטמעות בתכנית, הן מאישורן הסופי. עוד קבע כי יש לחשב השבחה זו בכללותה נכון למועד תחילת התכנית, ולא למועד אישור הזכויות המותנות בפועל וכי אין לראות באישור הזכויות המותנות "אירוע מס" נוסף. בית-משפט קבע כי על-אף שההשבחה בכללותה תחושב נכון למועד תחילת התכניות, היטל ההשבחה ייגבה בשני מועדי מימוש שונים בהתאם למידה שבה ניצל הנישום את הזכויות המותנות בכל אחד מהם. בית-משפט קבע כי מאחר שיום תחילת התכנית הוא המועד הקובע, הרי שמכאן ואילך יש להצמיד את הסכום פעם עד למועד המכירה ופעם עד ליום מתן היתר הבניה (בהנחה שבינתיים היתה מכירה, שאם לא היתה מכירה, מועד המימוש הוא בעת מתן היתר הבניה ובמועד זה "נבלעת" ההשבחה במלואה בשלב אחד). במקרה בו בכל אחד מהשלבים היה בעל מקרקעין שונה, אין בעיה לחייב כל אחד מהם לפי מידת הניצול שניצל את ההשבחה במועד מימוש הזכויות.

כב' השופט י' עמית עמד על כל כי שיטה זו מתיישבת עם התכליות העומדות בבסיס החוק (פסקה 48 לפסק-דינו, עמ' 37) ובעיקרן:

'עקרון של צדק חלוקתי. משמעות הדבר כי המתעשר בגין פעולות תכנון של הוועדה המקומית, ראוי כי ישתף את הציבור בהתעשרותו... אישור הזכויות המותנות מהווה התעשרות של היזם והתעשרות זו נובעת מאישור תכנית ולא נוצרה יש מאין. בגין התעשרות זו לא שולם היטל השבחה מלא במועד מכירת המקרקעין, שכן במועד זה לא נוצלה ההשבחה בגין הזכויות המותנות עד תומה. מנגד, לא ניתן להתעלם מכך שבמועד מכירת המקרקעין קיימת גם התעשרות של המוכר, שכן הזכויות המותנות מעלות את ערך המקרקעין שברשותו. לפיכך, שני צדדים מתעשרים כתוצאה מהזכויות המותנות, וראוי כי כל אחד ישלם את חלקו בנפרד בהתאם למידת התעשרותו בכל אחד משלבי מימוש ההשבחה.... הפתרון המוצע מתיישב עם ההבחנה בין מועד אירוע המס לבין מועד מימוש הזכויות. מועד מימוש הזכויות אינו בגדר "אירוע מס" אלא מהווה את מועד תשלום ההיטל בלבד. ההשבחה בגין הכללת הזכויות המותנות בתכנית היא אירוע המס. ההשבחה מחושבת בהתאם למועד תחילת התכנית, אך התשלום בגין הזכויות המותנות ייגבה בשני מועדים שונים. זאת, באשר ההנחה היא שכל עוד הזכויות המותנות לא התממשו בפועל, מחיר השוק של המקרקעין נמוך מהמחיר בו היו נמכרים אילו נעשתה המכירה לאחר המימוש בפועל. ההפרש בין השניים - שהוא עניין לשמאי לענות בו בהתאם למידת "וודאות" הזכויות המותנות - הוא החלק השני של המימוש, החלק שטרם נוצל, כאמור, בשלב המכירה... פתרון זה נותן מענה הולם לקושי מעשי שעלול להתעורר כאשר הזכויות המותנות לא מאושרות בסופו-של-דבר, שאז לכאורה עשויה היתה לעלות טענה להחזר היטל השבחה מטעם המוכר.'
(הדגשות שלי - מ' א' ג').

3. טענות הצדדים בערעור
אעמוד על טענות הצדדים הערעור כפי שהן עולות הן מכתבי הטענות, הן מהסיכומים שהוגשו, כאמור, לאחר מתן פסק-דינו של בית-המשפט העליון בעניין אליק רון.
המערערת, הוועדה המקומית, טוענת כי אישור תשריט האיחוד הוא אשר אפשר לממש 20% זכויות בניה נוספות בחלקות המאוחדות אשר לא היו ניתנים למימוש קודם אישורו. לטענתה, בגין אותה השבחה הנובעת מתוספת 20% זכויות בניה לא נגבה היטל השבחה.

המערערת מוסיפה וטוענת כי לאחר האיחוד ניתן לבנות בקו בניין אפס בגבול המשותף בין החלקות ועל-כן מדובר בהקלה. המערערת טוענת לעניין זה כי קודם לאיחוד לא ניתן היה לבנות בקו אפס בין שתי החלקות, ואף לא ניתן היה לבנות בניין אחד בשתי החלקות. ראיה נוספת לתמיכה בטענתה לפיה תשריט האיחוד מהווה הקלה מתכנית הר/1900, היא כי נעשה פרסום על-פי סעיף 149 לחוק התכנון והבניה, המחייב פרסום הודעה כתנאי מוקדם לדיון בוועדה המקומית בבקשה להקלה. לטענתה, כותרתו של סעיף 149: "תנאים למתן היתר לשימוש חורג או למתן הקלות" תומכת אף היא בטענתה זו. זאת, כיוון שאישור תשריט מחוייב בפרסום גם הוא מכוח סעיף 149, טוענת המערערת כי אישור תשריט מהווה סוג של הקלה.

המערערת משיגה על החלטת ועדת הערר לפיה מאחר ותשריט איחוד אינו תכנית ואינו הקלה מתכנית, לא ניתן לראות במועד אישורו, את מועד אירוע המס, המחייב בהיטל השבחה וטוענת כי אין מועד סביר אחר למעט מועד אישור תשריט האיחוד.
לטענת המערערת מדובר במצב דברים מיוחד שבו חלו על החלקות קודם לתשריט האיחוד הוראות התכנית המתייחסת למגרשים ששטחם עד 5 דונם, ואילו לאחר מכן חלו הוראות הנוגעות למגרשים בני 10-5 דונם המגדילות את היקף הזכויות בשתי החלקות. על-כן, כך לטענת המערערת, לא היה זה סביר לגבות היטל השבחה טרם התשריט, שעה שמדובר באפשרות ספקולטיבית. לפי הגיון זה, כך טוענת המערערת, היה מקום להטיל היטל השבחה על כל בעלי המגרשים בגדר התכנית, שמא מישהו יבקש ויקבל איחוד. כיוון שכך, המועד היחיד הבא בחשבון להטלת היטל השבחה הוא המועד בו אישרה הוועדה המקומית את תשריט האיחוד.

המערערת מוסיפה וטוענת כי היטל השבחה משולם לוועדה המקומית בעקבות השבחה החלה במקרקעין. המערערת אינה חולקת כי השבחה מוגדרת כעליית שווי עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. לטענתה ישנן החלטות תכנוניות שאינן בגדר תכנית אך מהוות שינוי וסטיה מתכנית, ועל-כן נכנסות בגדר אחד האירועים המסמיך את הוועדה להטיל היטל השבחה. לטענת המערערת, הקלה ושימוש חורג הוכרו כאירועים המקנים לוועדה המקומית סמכות להטיל היטל השבחה. היינו, מדובר בהחלטות שיש בהן תיקון של התכנית, וגם שם הגביה היא במועד ההחלטה על התיקון. לתמיכה בטענתה הפנתה המערערת לפסקי-דין שונים, אולם אלו נדונו בעניין אליק רון, ועל-כן אין מקום עוד לדון בכך.

לעניין ההשלכות של פסק-דין אליק רון טוענת המערערת, כי גם אם נחיל על העניין את הלכת אליק רון, יש לקבוע כי מדובר היה בזכויות מותנות על-פי התכנית ועל-כן יש לאפשר גביה דו שלבית. כיוון שבגין 160% אחוזי בניה שולם כבר היטל השבחה עם המכר, יש, לטענתה, לגבות עם מתן היתר הבניה היטל השבחה בגין 20% הנוספים, שלכל היותר היו בגדר זכויות מותנות בעת המכירה.
המשיבה סומכת ידיה על החלטת ועדת הערר. המשיבה טוענת כי לא ניתן לגבות היטל השבחה עקב אישורו של תשריט איחוד או חלוקה. לטענתה אין להרחיב את האמור בסעיף 1 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, המגדיר השבחה כעליית שווי מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה, או התרת שימוש חורג. המשיבה מוסיפה וטוענת כי תשריט איחוד אינו מהווה תכנית, הקלה או שינוי חורג כאמור. לתמיכה בטענתה שלה מפנה המערערת לפסקי-דין שונים. אולם, גם פסקי-דין אלו נדונו לפני פסק-הדין בעניין אליק רון ועל-כן מתייתר הדיון בהם.

תמיכה נוספת לטענותיה מוצאת המשיבה בהצעת חוק התכנון והבניה, התש"ע-2010 שם מוצע להוסיף לאקטים התכנוניים המאפשרים הטלת היטל השבחה גם מקרה של אישור תשריט איחוד וחלוקה. לו ניתן היה, כך טוענת המשיבה, להטיל היטל השבחה מכוח החוק כיום, לא היה נדרש תיקון החוק בעניין זה.

המשיבה טוענת עוד כי גם אם, לגישת המערערת, לא ניתן היה לחייב בהיטל השבחה במועד קודם, מועד אישור התכנית, בשל הספקולטיביות שבאפשרות האיחוד, עדיין אין הדבר מקנה לוועדה המקומית סמכות להטיל היטל השבחה בגין תשריט איחוד כבענייננו. לטענתה השאלה אינה האם צודק להטיל מס במקרה כזה, אלא האם יש הסמכה חוקית לכך.

המשיבה כופרת גם בטענת המערערת, לפיה לא ניתן היה לגבות היטל השבחה במועד קודם. לעניין זה טוענת המשיבה כי בתכנית הר/1900 בין מטרות התכנית נקבעה מטרה של הגדלת זכויות הבניה באזור התעשיה והרחבת השימושים המותרים, על-פי גודל המגרשים כך שניתן היה לגבות היטל השבחה בגין הפוטנציאל של איחוד המגרשים. המשיבה מפנה לעניין זה לחוות-דעתו של בצלאל קציר שקבע לגבי חלקות סמוכות כי יש לגבות היטל השבחה בגין פוטנציאל האיחוד תוך שיש לקחת בחשבון את ההליכים ומשך הזמן הנדרשים לצורך איחוד החלקות.
אשר להשלכות פסק-הדין בעניין אליק רון טוענת המשיבה כי פסק-הדין אינו חל במקרה שלפניי וזאת משני טעמים. הראשון, כיוון שפסק-דין אליק רון דן בתכנית הכוללת זכויות המותנות באישור הוועדה המקומית. היינו, זכויות המוטמעות בתכנית עצמה, ככאלו שנדרשות לאישור הוועדה המקומית, בעוד שבעניין שלפני מדובר בהליך תכנוני נפרד של איחוד, שלא בא זכרו בתכנית. לעניין זה מציינת המשיבה כי בתכנית זו קיימות זכויות מותנות בעניינים אחרים. הטענה השניה של המשיבה היא כי קבלת טענות המערערת תהווה הכרה, הלכה למעשה בכל הליך תכנוני ככזה המחייב בהיטל השבחה זאת, בניגוד להוראות חוק התכנון והבניה.

3. תחולת פסק-דין אליק רון במקרה שלפניי
א. הדמיון והשוני
הבסיס הרעיוני עליו עמד כב' השופט י' עמית בעניין אליק רון עומד גם במקרה שלפניי. גם הנסיבות דומות. ההבדל המרכזי הוא שבענייננו מדובר בתשריט איחוד חלף זכויות מתונות באישור הוועדה המקומית, שנקבעו בתכנית עצמה. השאלה אם הבדל זה מחייב תוצאה שונה מזו שנקבעה בעניין אליק רון.

כפי שציינתי המערערת טוענת כי מדובר בהקלה, ועל-כן ניתן לקבוע כי מועד אישור התשריט הוא המועד הקובע לעניין ההקלה, ואין כלל צורך להזדקק לפסק-הדין בעניין אליק רון. המערערת טוענת לתחולת פסק-הדין בעניין אליק רון רק כטענה חלופית. המשיבה טוענת, מנגד, כי עניין אליק רון אינו חל במקרה זה, כיוון שבכל המקרים שנבחנו בעניין אליק רון, מימוש הזכויות היה באמצעות הגשת בקשה להיתר בניה, כשבענייננו מדובר בהליך תכנוני נפרד של תשריט איחוד. על-כן, כך טוענת המשיבה, כיוון שההליך התכנוני מכוחו הוגדלו זכויות הבניה הוא אישור תשריט האיחוד, וכיוון שתשריט האיחוד אינו מהווה אירוע מס בגינו ניתן לחייב בהיטל השבחה, יש לדחות את הערעור.
יש לדחות הן את טענות המערערת הן את טענות המשיבה לעניין זה, ולהחיל את פסק-הדין בעניין אליק רון במקרה שלפניי.

ב. האם מדובר בהקלה
תחילה יש לדחות את טענת המערערת לפיה תשריט האיחוד כמונו כהקלה. טענה זו אין לקבל. המערערת סומכת ידה בעיקר על כך שהורתה לאקרו, טרם אישור תשריט האיחוד, לפרסם הודעה לפי סעיף 149 לחוק התכנון והבניה שכותרתו "תנאים למתן היתר לשימוש חורג או למתן הקלות". אולם, על-אף האמור בכותרת הסעיף, סעיף 149 גופו מחייב פרסום בשלושה מצבים: שימוש חורג, הקלה וכן חלוקת קרקע המהווה סטיה מתכנית. בספרו של משה רז כהן, איחוד וחלוקה (התשס"ח-2008), מתייחס המחבר (פרק 57, עמ' 386), לשיקול-דעת מוסדות התכנון באישור תשריט חלוקה (החל בשינויים המחוייבים גם על איחוד), ומציין כי על הוועדה המקומית לשקול ולבחון בראש ובראשונה את התאמת התשריט לתכנית החלה. לדבריו, ככל שקיימת התאמה טובה יותר, כך תיטה היא לאשר את התשריט. היינו, לא כל אישור תשריט איחוד מהווה הקלה. דווקא הפירוט בסעיף 149, המחייב בפרסום גם במקרה של חלוקת קרקע, הוא המעיד על כך שאין מדובר בהקלה, גם אם אין זכרו בא בכותרת אלא בסעיף גופו. שאחרת, כפי שציינה ועדת הערר בהחלטתה, די היה לומר כי כל מקרה של הקלה מחייב בפרסום. היינו, עצם הפרסום, אינו מעיד כלל ועיקר על כך שמדובר בהקלה (ראו עמ' 8-7 להחלטת ועדת הערר).

גם את הטענות לפיהן קודם ניתן היה לבנות שני בניינים במרחק מגבול החלקה, ולאחר האיחוד ניתן לבנות בניין אחד על הגבול המקורי בין החלקות, ועל-כן מדובר בהקלה - אין לקבל. השינוי נוצר כתוצאה מתשריט האיחוד, והפרסום נובע, כאמור, במפורש מלשונו של סעיף 149. קבלת טענת הוועדה המקומית לעניין זה היתה למעשה כמוה כקביעה כי כל תשריט איחוד וחלוקה כמוהו כמתן הקלה.

המערערת הפנתה לעניין זה לפסק-הדין ב- בר"ם 1560/13 הוועדה המקומית לתו"ב רמת גן נ' מגן אינטנשיונל השקעות ויזמות בע"מ, פורסם באתר נבו (20.07.14), וההחלטה ב- דנ"מ 5358/14 מגן אינטרנשיונל השקעות ויזמות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתו"ב רמת גן, פורסם באתר נבו (24.12.14) (להלן: עניין מגן) - אולם אלו אינם מענייננו. בעניין מגן (כמו גם בדברים שנאמרו מעבר לנדרש בעניין אליק רון), נדונו תכניות מתאר ארציות. בעניין אליק רון נדונה תמ"א 38 שעניינה חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, ובעניין מגן, תמ"א 36א בעניין הקמת מתקני שידור סלולריים. בשני המקרים התייחס בית-המשפט העליון לכך שמדובר בתכניות מתאר ארציות, שהן כלליות, וכלשונו של השופט י' עמית בעניין אליק רון "מרחפות" מעל התכניות הספציפיות, ולכן נקבע כי לגביהם המועד הקובע הוא מועד הוצאת ההיתר. מה שאין כן בענייננו משמדובר בתכנית מקומית, שההלכה הקובעת לגביה היא הלכת אליק רון הנוגעת לזכויות מותנות, ובשיויים המחוייבים, גם לאפשרות איחוד וחלוקה, המותנים בשיקול-דעת הוועדה המקומית כבמקרה שלפניי.

ג. הבסיס הרעיוני להטלת היטל השבחה
בטרם אתייחס לטענות המשיבה, יש לחזור ולעמוד על הבסיס הרעיוני העומד בבסיס היטל ההשבחה. ב- ע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב-יפו, פ"ד נב(5), 715, 719 (1999), עמד הנשיא ברק על הרעיון העומד ביסוד היטל ההשבחה, באומרו:

'ביסוד היטל ההשבחה מונח רעיון של צדק חברתי. הרשות הציבורית השקיעה בתכנון ובפיתוח. כתוצאה מכך עלה ערכם של המקרקעין. בעל המקרקעין מתעשר מכך. מן הראוי שבעל המקרקעין ישא בהוצאות התכנון והפיתוח... כשם שבעל מקרקעין זכאי לפיצוי מקום שתכנית פגעה במקרקעין שבבעלותו (סעיף 197 לחוק), והציבור כולו חייב '...לשאת בנזק שנגרם לבעל מקרקעין כתוצאה מתכנית מתאר, המביאה תועלת ורווחה לכלל הציבור' (הנשיא שמגר ב- ע"א 4390/90 אלישר נ' מדינת ישראל - הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז המרכז, פ"ד מז(3), 872, 877 (1993)). כן חוייב בעל המקרקעין לשאת בהיטל השבחה אם תכנית השביחה את המקרקעין שבבעלותו.'

בציטוט שהבאתי לעיל, מדברי כב' השופט י' עמית בעניין אליק רון, מודגש הבסיס הרעיוני של צדק חלוקתי העומד בבסיס היטל ההשבחה.

לאחר פסק-הדין בעניין אליק רון, ניתן פסק-דין נוסף בבית-המשפט העליון ב- בר"ם 2866/14 הילדה גוזלן נ' הוועדה המקומית לתו"ב הרצליה, פורסם באתר נבו (07.12.14), להלן: "עניין גוזלן"). בעניין גוזלן הוענקה רשות ערעור (על-אף שהערעור לגופו נדחה): "לאור החשיבות הנודעת להבהרת הכללים הנוגעים להיטל השבחה, הקשור קשר בל-ינתק לסוגית תכנון ופיתוח תוך שמירה על עקרונות צדק חלוקתי" (דברי כב' השופטת ד' ברק-ארז, בפסקה 25 לפסק-דינה). באותו עניין נדון מקרה שונה מעניין אליק רון כמו גם מענייננו, כיוון ששם ניתנה גם הקלה, אולם, יפים דברים שנאמרו שם לעניין תכלית היטל ההשבחה. כב' השופטת ד' ברק ארז קבעה, בפסקה 26 לפסק-דינה (בעמ' 8):

'26. כידוע, תכליתו של היטל השבחה, שהסמכות לגבותו מעוגנת בסעיף 196א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 ובתוספת השלישית לו.....היא חלוקתית. ביסודו, עומד העיקרון של חיוב בעל הזכויות במקרקעין (הבעלים או החוכר) לחלוק בעושר שצמח לו כתוצאה מהחלטותיהם של גופי התכנון הציבוריים, עם קהילתו, אותה קהילה שאפשרה את השבחת המקרקעין... בעיקרו של דבר, היטל ההשבחה מבטא כ"תמונת ראי" את העקרונות העומדים גם ביסודו של הפיצוי הניתן בגין פגיעה על-ידי תכנית לפי סעיף 197 לחוק, אשר על-פיו מקבל בעל הזכויות במקרקעין פיצוי על ירידת שוויים...

27. על-מנת שהיטל ההשבחה יגשים את תכליתו עליו לשקף את ההשבחה האמיתית שחלה, וכן להיות מבוסס על זיהוי נכון של ההחלטות אשר מכוחן צמחה ההשבחה. כמו-כן, חשוב שפרשנות הדין בהקשר זה תוביל לכללים שיישומם פשוט ומעשי - בשים-לב לכך שהיטל ההשבחה אמור להשתלם במועד מימוש ההשבחה, שהוא המועד אשר בו הועברו הזכויות במקרקעין, החל השימוש בפועל במקרקעין עקב אישור התכנית, או התקבל היתר הבניה, לפי המוקדם שבהם (סעיפים 1(א) ו- 7 לתוספת).'
והוסיף כב' השופט א' רובינשטיין, בפסקה א' לפסק-דינו כי: "ברי כי ערך הנכסים עלה, והציבור ראוי לצדק חלוקתי. בסופו-של-יום עסקינן בהגינות".

4. יישום פסק-הדין בעניין אליק רון למקרה שלפניי
במקרה שלפניי אין מחלוקת כי המקרקעין הושבחו בעקבות תשריט האיחוד, שכן, בעקבותיו ניתן היה לנצל במגרש המאוחד זכויות בניה בשיעור של 180%, בעוד שבכל אחד מהמגרשים המקוריים קודם לאיחוד, ניתן היה לממש זכויות בניה בשיעור של 160%. אמנם, כפי שטוענת המשיבה, אישור תשריט האיחוד כשלעצמו אינו מהווה אירוע מס. עם-זאת, הבסיס הרעיוני העומד בבסיס היטל ההשבחה, ופסק-הדין בעניין אליק רון, מאפשרים לייחס את ההשבחה לתכנית עצמה. לאור הבסיס הרעיוני עליו עמדתי אין מקום שאקרו, היזמית, תהנה מההשבחה, מבלי לשלם בגינה היטל כנדרש. זאת, ככל שאכן היתה השבחה במועד אישור התכנית, הנובעת מאפשרות האיחוד.

מפסק-דין אליק רון עולה כי שלושת האירועים בגינם ניתן להטיל היטל השבחה הם אלו הנקובים בהגדרת השבחה כפי שפורט לעיל, היינו: תכנית משביחה, הקלה או שימוש חורג, ואין בלתם. כיוון שבענייננו אין מדובר בהקלה או בשימוש חורג, האירוע היחיד הרלבנטי הוא מועד אישור התכנית. במועד אישור התכנית היה ידוע כי במגרשים ששטחם בין 5-10 דונם זכויות הבניה עומדות על 180%, בעוד שבמגרשים שגודלם עד 5 דונם עומדות זכויות הבניה על 160% (בגינם שולם היטל השבחה). אמנם, כדי לנצל זכויות בשווי 180% היה על אקרו לבקש אישור תשריט איחוד, אולם ההשבחה נבעה מהתכנית שאפשרה מחד איחוד, ומאידך, קבעה זכויות בניה שונות למגרשים בגדלים שונים. על-כן המועד הקובע הוא מועד אישור התכנית.

עם-זאת, כפי שנקבע בעניין אליק רון, על-אף שהמועד הקובע הוא מועד אישור התכנית, הרי שאת ההיטל ניתן לגבות בשני שלבים, השלב הראשון בגינו שולם היטל השבחה על-ידי הבעלים הקודמים, בגין 160% אחוזי בניה, והשני עם אישור תשריט האיחוד (בגין 20% הנוספים).

כיוון שפסק-הדין בעניין אליק רון ניתן אחרי הערכות השמאים מטעם הצדדים, ואף לאחר החלטת ועדת הערר (שהיתה יפה לשעתה), לא ניתן לקבוע בשלב זה, האם היתה השבחה במועד אישור התכנית, הנובעת מהאפשרות הפוטנציאלית לאיחוד (כפי שטענה המשיבה), ואם-כן, מהו היטל ההשבחה הראוי. בזמנו היו חלוקים השמאים מטעם הצדדים גם בשאלה זו.

על-כן יש להחזיר את העניין לקביעה שמאית כדי למלא אחר הנחיותיו של כב' השופט י' עמית בעניין אליק רון:

'כל עוד הזכויות המותנות לא התממשו בפועל, מחיר השוק של המקרקעין נמוך מהמחיר בו היו נמכרים אילו נעשתה המכירה לאחר המימוש בפועל. ההפרש בין השניים - שהוא עניין לשמאי לענות בו בהתאם למידת "וודאות" הזכויות המותנות - הוא החלק השני של המימוש, החלק שטרם נוצל, כאמור, בשלב המכירה.'

היינו לבחון האם היתה השבחה במועד אישור התכנית, ומהו היטל ההשבחה הראוי.

5. סוף דבר
יש למנות שמאי מכריע, כאמור בסעיף 14(ב)(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. העתק פסק-הדין יועבר ליו"ר מועצת שמאי מקרקעין, שיודיע בתוך 14 ימים מיום קבלת פסק-הדין, לוועדה ולאקרו על זהות השמאי המכריע.
השמאי המכריע יפעל כאמור בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה ויקבע האם היתה עלייה בערך המקרקעין, בעת אישור התכנית, הנובעת מאפשרות האיחוד.
השמאי המכריע יתבסס על הקביעות הבאות: מועד אישור התכנית הר/1900 הוא אירוע המס. המועד הקובע הוא מועד אישור התכנית. ההשבחה בכללותה תחושב נכון למועד תחילת התכניות. ככל שיקבע השמאי כי היתה השבחה במועד התכנית כתוצאה מאפשרות האיחוד הפוטנציאלי, יחווה דעתו באשר לשיעור ההיטל הראוי. היטל ההשבחה ייגבה בשני מועדי מימוש שונים או למעשה, יגבה במועד מימוש נוסף בגין 20% הנוספים (שהרי עם אישור התכנית שולם היטל השבחה בגין 160% אחוזי בניה).

מאחר שיום תחילת התכנית הוא המועד הקובע, יוצמד סכום ההיטל ממועד זה עד למועד אישור תשריט האיחוד.
לאחר החלטת השמאי המכריע יחולו על הצדדים הוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה כאילו ניתנה החלטתו לפי סעיף 14(ב)(3) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה (לעניין ערר, מינוי שמאי מייעץ, ערעור וכיוצא בזה)."

13. אופן החיוב בהיטל השבחה בגין זכויות מותנות הכלולות בתכנית
ב- ערר (ת"א) 85037/12 {בוריס והלנה קוזניץ נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה הרצליה, תק-וע 2015(4), 199 (15.11.2015)} נקבע:

"העררים שבכותרת העלו שאלות משותפות שעיקרן באופן החיוב בהיטל השבחה בגין זכויות מותנות הכלולות בתכנית.
הדיון במרבית העררים הוקפא על-ידי הוועדה (בהרכבה הקודם) עד למתן פסק-דינו של בית-המשפט העליון ב- רע"א 3002/12 הוועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' אליק רון, פורסם באתר נבו (15.07.14)).
לצדדים ניתנה האפשרות להשלים טיעון בעקבות פסק-הדין של אליק רון, ולאחר ארכות שניתנו בעניין הועבר התיק להרכב הנוכחי.
בהמשך ביקשה הוועדה המקומית לאפשר לה להתייחס גם לפסק-דינו של בית-המשפט העליון ב- בר"מ 2866/14 הילדה גוזלן נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה, פורסם באתר נבו (07.12.14)), ואפשרות זו ניתנה גם לצדדים האחרים.
לאחר השלמות הטיעון הכתובות קיימנו מספר ימי דיוני מרוכזים שהוקדשו לשמיעת הטענות המשותפות וכן לשמיעת טענות שנגעו לקבוצות עררים וטענות פרטניות שעלו במסגרת עררים שונים.

רקע
התכניות נשוא העררים דנן, הינן הר/ 2000א ו- הר/ מק/ 543 א'.
תכנית הר/ 2000א היא תכנית שאושרה על-ידי הוועדה המחוזית ופורסמה למתן תוקף בתאריך 09.04.02. התכנית חלה על כל אזורי המגורים בשטח השיפוט של העיר הרצליה.
מטרות התכנית, כפי שהוגדרו בה, הן: שינוי הוראות בדבר זכויות בניה ומספר יח"ד בהמשך לתנאי הביניים לפי סעיף 78 שנקבעו על-ידי הוועדה המחוזית בשנת 76; קביעת הוראות בדבר תוספת אחוזי בניה וקביעת אופן חישוב מספר יחה"ד במגרש.
התכנית כוללת טבלת זכויות והוראות בניה.

בסעיף 8 קובעת התכנית "הוראות בדבר מתן תוספת אחוזי בניה", כדלקמן:
"מעבר לאחוזי הבניה המפורטים בטבלה רשאית הוועדה המקומית לאשר תוספת אחוזי בניה כדלקמן:
*6% לשיפור התכנון
*5% בגין התקנת מעלית
*2.5% לכל קומה נוספת שתאושר
אישור תוספת אחוזי בניה אלה יהיה מותנה בנקיטת הליך כקבוע בסעיף 149 לחוק ובאישור הוועדה המקומית."
תכנית הר/ מק/ 543א' היא תכנית שאושרה על-ידי הוועדה המקומית ופורסמה למתן תוקף ביום 21.06.01. התכנית חלה בתחום שכונת הרצליה פיתוח בעיר, בהתאם לפירוט החלקות המנויות בה.
מטרת התכנית, כפי שהוגדרה בה, הינה שינוי הוראות תכנית הר/ 543 משנת 1965, בדבר מספר יחידות הדיור המותר בחלקות וכן תוספת 6% לשיפור הדיור.
סעיף 9 לתכנית קובע שתי הוראות אופרטיביות. האחת עניינה במספר יחידות הדיור שיותר בחלקה, ואילו השניה קובעת כדלקמן:
'תותר תוספת של עד 6% משטח המגרש לשטח הבניה העיקרי בכפוף למילוי הוראות ותנאים הקבועים בסעיפים 155-149 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965.'

טענות הצדדים
טרם נביא את עמדות הצדדים בפנינו נציין כי הצדדים טענו בפנינו בהרחבה, הן בכתב והן בעל-פה, במסגרת מספר ישיבות שהוקדשו לשמיעת הטענות המשותפות בקבוצות ומספר ישיבות נוספות שהוקדשו לשמיעת טיעונים פרטניים. מטבע הדברים נביא בהחלטתנו זו אך את עיקר טענות הצדדים, ואף זאת בתמצית.
הגם שחלק מהעררים הוגשו על-ידי הוועדה המקומית, כנגד החלטות של שמאים מכריעים, יכונו להלן הנישומים כולם "העוררים" למען הנוחות.

עמדת הוועדה המקומית
עמדת הוועדה המקומית לפנינו הינה כי שתי התכניות דנן אפשרו מתן תוספת זכויות על-ידי הוועדה המקומית, ואולם תוספת זו היתה כפופה להפעלת שיקול-דעת רחב של הוועדה המקומית לאחר פרסום הדבר להתנגדויות. זאת, בדומה לפרסום הנערך במסגרת מתן הקלה המוסדר בסעיפים 149 ואילך לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"). לעמדת הוועדה המקומית המדובר בהליך שהינו מעין הליך של הקלה, גם אם אין המדובר בהקלה לפי החוק ככתבה וכלשונה.
לטענת הוועדה המקומית בפסק-הדין בעניין אליק רון נערכה הבחנה בין שני סוגים של תכניות:

האחד, כפי שנדון בעניין אליק רון, בגבעתיים, עניינו בתכניות אשר מוטמעות בהן הזכויות הנוספות באופן אינטגראלי אך נתינתן כרוכה באישור נוסף של הוועדה המקומית ;

ואילו הסוג השני מדבר בתכניות שבהן ניתנה לוועדה המקומית סמכות לאשר תוספת של זכויות בניה אך הדבר טעון אישור בדרך של הקלה לפי החוק, כולל התנגדויות ופרסום.
האבחנה בין סוגי התכניות היא הקובעת מהו אירוע המס המחייב בתשלום היטל השבחה:
כאשר מדובר בזכויות כמו במקרה אליק רון, שהן "מעין מוקנות", מועד אירוע המס הוא עם אישור התכנית ולא מועד נתינתן בפועל על-ידי הוועדה המקומית במסגרת היתר, אך קיימים שני אירועי מימוש - אישור התכנית ומתן אישור הזכויות בפועל.
לעומת-זאת כאשר מדובר בתכניות בהן שולבו זכויות אשר עתידות להינתן בדרך של הקלה, החיוב המלא בהיטל ההשבחה יהיה במועד אישורן של ההקלות. בהקשר זה טוענת הוועדה המקומית כי הדבר נקבע מפורשות גם בפסק-הדין ב- ע"א 7664/08 עו"ד אסף ניב-כונס הנכסים נ' נכסי נירד בע"מ, פורסם באתר נבו (13.09.11)).

לטענת הוועדה המקומית בית-המשפט העליון בעניין אליק רון אימץ את פסק-דינו של בית-משפט השלום בעניין נויברגר (עש"א (שלום הר') 9313-02-09 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה נ' נויברגר, פורסם באתר נבו (04.03.10)), אשר קבע בהתייחס לתכנית הר/ מק/ 543א' הנ"ל כי אירוע המס אינו מועד אישור התכנית כי אם מועד מתן הזכויות בפועל.
הוועדה המקומית ציינה כי בתקופה מסויימת - בין מחצית שנת 2007 לחודש מרץ 2010 - נהגה לגבות היטל השבחה בגין תכנית הר/ 543א מתוך הסתכלות על התכנית עצמה כעל אירוע המס, ואולם נוהג זה הופסק בעקבות פסק-הדין בעניין נויברגר, אשר הלכה למעשה דחה את עמדתה זו.

בעקבות פסק-הדין בעניין גוזלן, טענה הוועדה המקומית כי בית-המשפט העליון הבהיר (אף מעבר לנדרש) את אשר נפסק בעניין אליק רון וקבע כי ככל שמדובר בתכנית הקובעת כי לצורך מימוש זכויות מכוחה יש לקבל אישור להקלה מהוועדה המקומית, הרי שהאירוע מחולל ההשבחה הוא אישור ההקלה והמועד הקובע לחישוב ההשבחה הוא מועד אישור ההקלה. הוועדה המקומית עמדה על כך שפסק-הדין בעניין גוזלן דן ישירות בתכנית הר/2000א נשוא דיוננו כאן וקבע כי ביחס לתוספת אחוזי הבניה מכוחה של תכנית זו האירוע שחולל את ההשבחה הוא מתן ההקלה למבקשים ולא אישור קומת הקרקע, והוא בלבד.

הוועדה המקומית בטיעוניה ביקשה להדגיש בפנינו את הצורך בודאות, כאשר לשיטתה, קביעה המייחסת את מלוא ההשבחה למועד אישור התכנית ומחלקת את גביית ההשבחה למועדי מימוש, תיצור חוסר ודאות שכן כבר כעת נחלקו השמאים אשר סוברים כי יש לערוך חלוקה שכזו - בהיקף ההיטל שיש לייחס בכל אחד מהמימושים. בהקשר זה ציינה הוועדה המקומית כי השמאי אשר יקבע את היקף ההיטל בשלב ההיתר עשוי לחלוק על השמאי שקבע את היקף ההיטל בשלב המכר, ועניין זה עלול להביא לתשלום היטל ביתר או בחסר.

עמדות העוררים
מרבית העוררים שבפנינו רכשו את הזכויות במקרקעין לאחר אישורן של התכניות נשוא דיוננו, ולעמדתם האירוע המקים את החבות בהיטל השבחה הוא מועד אישורן של התכניות, בעוד מועד אישורן של הזכויות בפועל הוא מועד מימוש בלבד, שאינו מקים חבות נפרדת.

כטענה חילופית, ובעיקר בעקבות פסק-הדין של בית-המשפט העליון בעניין אליק רון, היו נכונים הנישומים (גם אם לא כולם) להכיר בכך שיש לחלק את ההשבחה לשני מועדי מימוש - האחד הוא הכללת הזכויות המותנות בתכנית ואילו השני הוא נתינתן בפועל על-ידי הוועדה המקומית במסגרת היתר. זאת כאשר ההשבחה בעת אישור הזכויות הנוספות על-ידי הוועדה המקומית תשקף את תוספת הוודאות והזמינות, ככל שקיימת, לאישורן של זכויות הבניה בפועל במסגרת הליך הרישוי. המועד הקובע לחישוב היטל ההשבחה הוא בכל מקרה, לשיטתם, מועד אישורה של התכנית.

מרבית העוררים בפנינו עמדו על כך שהאירוע המשביח הוא אישורן של התכניות, באשר אילולא נכללה בהן הוראה מפורשת המסמיכה את הוועדה המקומית ליתן את תוספת הזכויות האמורה, לא ניתן היה לאשרן אף לא בהליך של הקלה (מאחר שהדבר היה מהווה סטיה ניכרת מתכנית). תוספת הזכויות נובעת מתכנית בסמכות ועדה מחוזית ואין המדובר בשימור זכות ההקלה. תכניות אלה הביאו לעליית ערכם של המקרקעין.

עם-זאת היו מי שטענו בפנינו כי הר/מק/543א שאושרה על-ידי הוועדה המקומית אכן רק שימרה את האפשרות למתן הקלה על-ידי הוועדה המקומית - שכן הוועדה המקומית באשרה תכנית זו לא היתה מוסמכת לעשות יותר מכך ולא היתה מוסמכת להוסיף זכויות. נטען לפיכך שכדין נדחתה טענת הוועדה המקומית בעניין נויברגר לפיה הכללת ההקלה בתכנית בכפוף להוראות והתנאים שנקבעו בסעיפים 155-149 לחוק התכנון והבניה שינתה את המשטר התכנוני. על רקע זה נטען כי יש להבחין בין עניין נויברגר שעסק בתכנית הר/ מק/ 543א לבין תכנית הר/ 2000א.
העוררים טענו כי הסתמכות הוועדה המקומית על עניין ניב אינה במקומה. לטענתם, בעניין ניב נדונה פרשנות של הסכם קונקרטי בדבר חלוקת החבות בהיטל השבחה בין צדדיו. התכנית נשוא המחלוקת באותו עניין היתה תכנית שקבעה כי בקשה להיתר בניה הכוללת תוספת של שטחי שירות (בהתאם לסמכות הוועדה המקומית מכוח תקנה 13 לתקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים), התשנ"ב-1992). בעניין ניב עמד בית-המשפט על כך שהוועדה המקומית לא עשתה שימוש בסמכויותיה לפי תקנה 13 להוספת שטחי שירות והתכנית לא קבעה מה היקפם או שטחם. על רקע זה נקבע כי רק בסופו של הליך ההקלה יתווספו שטחי שירות, בשיעור אשר קודם לכן לא ניתן לדעת מהו, ורק אז ניתן יהיה להטיל היטל השבחה. המצב בענייננו שונה לחלוטין באשר התכנית הגדירה את היקף הזכויות שיינתן ואף לא ניתן היה ליתן בהקלה לולא נכללו בתכנית ומשכך אין להחיל על המקרה דנן את התוצאה שבעניין ניב, ואף אין לייחס להפניה בעניין אליק רון לעניין ניב את שמייחסת לו הוועדה המקומית.

מכל מקום, לשיטת העוררים האמירה בעניין אליק רון מתייחסת אך ורק למקרים בהם התכנית מטמיעה זכויות אשר הוועדה המקומית יכולה היתה לתת בהקלה, שלא כבענייננו.

העוררים ביקשו להדגיש כי השתת מלוא היטל ההשבחה עליהם, כרוכשי הזכויות לאחר אישורן של תכניות אלה, תביא לתוצאה לא צודקת, באשר מחיר הנכסים ששולם על ידם גילם בתוכו את עליית הערך שנבעה משילוב הזכויות הנוספות בתכניות. בערר 85037/12 למשל אף נשלחה למוכר הנכס (בגין מכירת הנכס לעורר) דרישת היטל השבחה בגין הזכויות הנוספות שלפי תכנית הר/543א', אך במהלך הליך שומה מכרעת חזרה בה הוועדה המקומית מחיוב זה.

העוררים טוענים כי תוספת הזכויות מכוחה של תכנית הר/ 2000א אינה בגדר הקלה, וכי בעניין אליק רון קבע בית-המשפט העליון כי יש לקיים הקלה כחוק על-מנת להקים חבות בהיטל השבחה במועד ההיתר. הליך הקלה כחוק מקנה זכות ערר וזכות לעתור כנגד ההחלטה, ואין זה המקרה בענייננו.

עם-זאת, הועלו גם טענות לפיהן יש להבחין בין התכניות, אשר אחת מהן מצריכה אך פרסום לפי סעיף 149 ואילו השניה מורה על נקיטת הליכים לפי סעיפים 155-149, הכוללים גם אפשרות להגשת ערר על החלטת הוועדה המקומית.

לשיטת חלק מהעוררים האבחנה שמייחסת הוועדה המקומית לפסק-הדין בעניין אליק רון בין תכניות שבהן הזכויות הוענקו בתכנית לבין כאלו שכפופות להליך הקלה, אינה אלא היאחזות באמרת אגב של בית-המשפט העליון, באשר בית-המשפט בעניין אליק רון נדרש לתכניות שהיו בפניו בגבעתיים, ולא נדרש להכריע בתכניות בהן נקבע כי מתן הזכויות מותנה בהליכי פרסום וידוע הציבור כבענייננו אנו. בהתאם אף לא הובאו בפני בית-המשפט בעניין רון טיעונים מפורטים בעניין זה לגבי אופן ניסוח התכניות דנן וכיוצא בזה. לטענת העוררים לו זאת היה נעשה, כי אז ייתכן שבית-המשפט היה מגיע למסקנה לפיה אין ולא יכול להיות הבדל בין תכניות גבעתיים שנדונו בעניין רון לבין התכניות מסוג התכניות דנן המחייבות בפרסום טרם הענקת הזכויות.

עוד טענו העוררים כי בית-המשפט בעניין אליק רון לא ביקש לסטות מעקרונות החוק לפיהם רק אחד מאירועי ההשבחה המנויים בתוספת השלישית - תכנית, הקלה או שימוש חורג - מקים חבות בהיטל השבחה. מאחר ואין חולק כי הזכויות הנוספות אינן ניתנות בענייננו בהליך הקלה לפי החוק כי אם מדובר רק בזכויות המותנות בנקיטת פרוצדורת הפרסום הנדרשת בהקלה, ממילא אין לבסס על פסק-הדין בעניין אליק רון קביעה כי מועד אישור הזכויות הנוספות מהווה אירוע המקים חבות בהיטל השבחה.

לטענת העוררים בעניין גוזלן אימץ בית-המשפט העליון את אמירת האגב שנפסקה בעניין אליק רון ובאף אחד מפסקי-הדין לא נבחנה השאלה האם קיימת הצדקה עניינית לקבוע כי האירוע מחולל ההשבחה הוא אכן אישור הזכויות בפועל על-ידי הוועדה המקומית במסגרת היתר.

לעניין פסק-הדין בעניין גוזלן נטען עוד כי פסק-הדין לא בחן כלל האם מתקיים הליך של הקלה על-פי החוק בתכנית הר/2000א, כפי שנדרש היה כעולה מפסק-הדין של אליק רון, וממילא הקביעה בו כאילו התכנית שנדונה בו היא תכנית שדרשה קיום הקלה כחוק סוטה מהאמור בעניין אליק רון.

חלק מהעוררים טענו כי יש למסות את הפוטנציאל של הוראת התכנית המאפשרת מתן זכויות נוספות, ליום אישור התכנית.
טענות נוספות שהועלו מפי העוררים נגעו למידת הוודאות שבמתן הזכויות הנוספות בפועל. בהקשר זה נטען בפנינו כי משנכללו הזכויות בתכנית מחוייבת הוועדה המקומית ליתן אותן אלא אם קיימות התנגדויות אשר מאפשרות לה שיקול-דעת נוסף. נטען כי קיימת מידת ודאות גבוהה למתן הזכויות בעצם הכללתן בתכנית, עניין המגולם במחיר הנכס.

בהקשר זה נטען עוד כי בעצם הכללת הזכויות המותנות תכנית הר/ 2000א נוצר מצב לפיו, בשונה מהקלה, לא על מבקש התוספת להצדיק את נתינתה, כי אם על מתנגד לה להצדיק את הסירוב. עניין זה מצביע על מידת הוודאות למתן תוספת הזכויות בפועל, שהינה כה גבוה עד שיש לייחס את מלוא ההשבחה לאישור התכנית, גם לאחר פסק-הדין של אליק רון.

חלק מהעוררים ביקשו להדגיש כי אף הוועדה המקומית סברה כי הזכויות מכוחה של הר/2000א הן זכויות מוקנות ובהתאם אף דחתה התנגדויות שהוגשו לתכנית בנימוק זה ממש. לעניין זה השיבה הוועדה המקומית כי מדובר היה במספר מקרים בודדים בהם נפלה טעות.
עוררים אלה ביקשו להדגיש עוד כי הפרקטיקה של הוועדה המקומית הינה לאשר כמעט את כל הבקשות למתן הזכויות הנוספות וכי החלטות אלה מגולמות בשווי הזכויות.

חלק מהעוררים הדגישו כי היקף שיקול-הדעת שמפעילה הוועדה המקומית במתן זכויות מותנות אינו אמור להשתנות כאשר קיימת חובת פרסום, כפי שהוא אינו אמור להשתנות מקום שבו קיימת חובת פרסום בין אם קיימות התנגדויות ובין אם לאו. בכל מקרה מחוייבת הוועדה המקומית להפעיל שיקול-דעת תכנוני באשר לזכויות המותנות שהיא הוסמכה על-ידי התכנית לתת. לשיטתם העברת כובד המשקל בהיקף שיקול-הדעת לסוגיית הפרסום שגויה היא. לטענת עוררים אלה אין הבדל של ממש בין התכניות שנדונו בעניין אליק רון בגבעתיים לבין התכניות דנן, בבחינת שיקול-הדעת שעל הוועדה המקומית להפעיל, ואף אין הבדל של ממש בין נוסחיהן, מה גם שברור שכוונת מאשריהן היתה בכל המקרים ליתן שיקול-דעת בידי הוועדה המקומית. אם כך הוא הדבר יש להשקיף גם על הזכויות נשוא התכניות דנן כעל זכויות מעין מוקנות.

העוררים הדגישו את יצור הכלאיים שנוצר כאשר מחד גיסא הוועדה המקומית מעניקה את הזכויות הנוספות מכוח התכנית כעניין שבשגרה, וועדת הערר שלפי סעיף 12א לחוק קבעה זה מכבר כי ההחלטה להענקת זכויות אלה אינה יכולה להקים זכות ערר (בניגוד להחלטה בעניין הקלה), אך מאידך לצרכי היטל השבחה מבקשת הוועדה המקומית לקבוע כי אירוע ההשבחה הוא אך ההחלטה לאשר את הזכויות במסגרת ההיתר.

לטענת העוררים השאלה ככזו לא נדונה בעניין גוזלן, ובית-המשפט יצא מהנחת מוצא שמדובר בהקלה הגם שהדילמות שהועלו בעניין אליק רון לגבי תכניות גבעתיים לא התחדדו בעניין גוזלן לגבי תכנית הרצליה.

עמדות השמאים המכריעים
כאמור חלק מהעררים בפנינו הינם עררים שהוגשו בעקבות החלטות שניתנו על-ידי שמאים מכריעים. השמאים המכריעים נחלקו בדעותיהם: חלק מהשמאים המכריעים קיבלו את עמדת הוועדה המקומית והעריכו את ההשבחה ליום אישור תוספת הזכויות על-ידי הוועדה המקומית, חלק אחר מהשמאים קבעו כי ההשבחה נוצרה ביום אישורה של התכנית ואילו חלק נוסף ערך פיצול ההשבחה בין מועד אישורה של התכנית לבין מועד אישורה של ההקלה לתוספת הזכויות. גם בין השמאים אשר מצאו לחלק את היטל ההשבחה בין מועד אישורה של התכנית לבין מועד אישור תוספת הזכויות, לא היתה קיימת אחידות באשר לשיעור ההשבחה שיש לייחס לכל אחד ממועדי מימוש אלה.

דיון והכרעה
השאלות המשותפות לכל העררים שבפנינו עניינן בהיטל ההשבחה בשל זכויות בניה מותנות שנכללו בתכניות הר/ 2000א ו- הר/ מק/ 543א. המחלוקות שהתעוררו בעניין נעוצות בראש ובראשונה בשאלה מהו אירוע המס המטיל חיוב בהיטל השבחה. האם הכללתן של הזכויות המותנות בתכניות או נתינתן בפועל על-ידי הוועדה המקומית במסגרת היתר.

עמדת הוועדה המקומית הינה, כפי שמשתקף לעיל, כי אירוע המס היחיד הינו אישור הזכויות המותנות על-ידה בפועל, במסגרת היתר בניה. על-פי עמדה זו, עצם הכללת הזכויות המותנות בתכניות הנדונות, לא יצר אירוע מס שבגינו יש לגבות היטל השבחה. זאת, הגם שהוועדה המקומית אינה חולקת על טענת העוררים כי עצם הכללת הזכויות המותנות בתכניות הביא לעליית ערך המקרקעין בשוק.
עמדת הרוב המכריע של הנישומים, מאידך, הינה כי אירוע המס היחיד הינו אישור התכנית, כאשר מתן הזכויות בפועל על-ידי הוועדה המקומית במסגרת היתר נתפס כאירוע מימוש בלבד של אירוע מס זה. לאחר מתן פסק-הדין בעניין אליק רון הסכימו מרבית הנישומים (אם כי חלקם רק כטיעון חלופי) כי ניתן לחלק את גביית ההיטל לשני מועדי מימוש, בדומה למה שנקבע בעניין אליק רון - מועד המכר ומועד מתן הזכויות בפועל. ואולם גם על-פי שיטה זו אירוע המס היחיד היה ונשאר אישורה של התכנית.

כל אחד מהצדדים טען בפנינו כי פסק-דינו של בית-המשפט העליון בעניין אליק רון, תומך בגישתו הוא.
פסק-הדין בעניין אליק רון איפשר, לראשונה, גביית היטל השבחה בגין תכנית הכוללת זכויות מותנות בשני מועדי מימוש נפרדים - הראשון שבהם בעת מכר הנכס ואילו השני בעת מתן הזכויות בפועל על-ידי הוועדה המקומית במסגרת היתר. בית-המשפט העליון לא ראה בפניו באותו עניין שני אירועי מס שונים (אישור התכנית ואישור הזכויות בפועל), כי אם אירוע מס אחד ויחיד - הוא אישור התכנית בו נכללו הזכויות המותנות. מסקנתו של בית-המשפט העליון בעניין אליק רון היתה כי הזכויות המותנות בתכניות שלפניו יסווגו ככאלה שמלוא ההשבחה בגינן משוייך לאירוע מס אחד - אישור התכנית עצמה. עם-זאת נכון היה בית-המשפט להכיר באפשרות לגבות היטל השבחה משלים בעת מתן היתר לזכויות אלה בפועל, כאירוע מימוש נוסף בגין אותו אירוע מס. מאחר שבין אישור התכנית לבין מתן הזכויות בפועל על-ידי הוועדה המקומית, נמכר הנכס - נקבע העיקרון לפיו ישלם כל אחד מהבעלים לפי מידת הניצול של זכויות אלה. הבעלים בעת אישור התכנית ישלם עבור עליית שווים של המקרקעין שנגרמה מעצם הכללת זכויות מותנות בה, ואילו הבעלים בעת מתן ההיתר הכולל זכויות אלה, ישלם עבור עליית שווים של המקרקעין שנגרמה בשל מתן הזכויות בפועל.

עד לפסק-הדין בעניין אליק רון, זכויות מותנות אכן נישומו במסגרת שומת היטל השבחה לתכנית בה נכללו. אולם, אי-הוודאות שריחפה מעל נתינתן הביאה להפחתה של ההשבחה שגרמו וממילא להפחתת היטל ההשבחה ששולם בגין הכללתן בתכנית. כאשר נמכרו המקרקעין טרם מתן הזכויות בפועל בהיתר על-ידי הוועדה המקומית - ההשבחה שצמחה לבעלים החדש לעת מתן ההיתר, לא מוסתה, הלכה למעשה. הלכת אליק רון מאפשרת לראשונה גביית היטל ההשבחה המשלים לעת מתן הזכויות בפועל, לגבי אותו אירוע מס של אישור התכנית.

הגם שהוראות התוספת השלישית קובעות כי מי שאמור לשאת בהיטל ההשבחה הוא בעלם של המקרקעין במועד שבו חלה ההשבחה, ולכאורה לשיטת בית-המשפט העליון ההשבחה - אירוע המס - חלה בעת אישור התכנית, קבע בית-המשפט כי:

'מכל מקום, כאשר המקרקעין נמכרים לאחר אישור התכנית הרי שעל-אף שמדובר בהשבחה אחת הכוללת את הזכויות המותנות, ניתן לומר כי ההשבחה התממשה בשני שלבים. בשלב הראשון עם הכללתן של הזכויות המותנות בתכנית, ובשלב השני עם אישורן בפועל. שני השלבים התממשו כתוצאה מאישורה של תכנית אחת, במובן הרחב של השבחה עקב תכנית. בכל אחד מהשלבים היה אחד מהנישומים הבעלים של המקרקעין, כך שאיני רואה בעיה לחייב את שניהם בהתאם למידת הניצול שניצל כל אחד מהם את ההשבחה במועד מימוש הזכויות.'

מקביעה זו כמו גם מקביעות נוספות בפסק-דינו של בית-המשפט העליון, עולה כי הכרעתו של בית-המשפט העליון בעניין אליק רון כמו גם החידוש שנכלל בה, ביקשו ליצור תוצאה צודקת המבוססת על גביית מס אמת, ומיסוי בהיטל השבחה בהתאם למידת ההתעשרות של הנישום כתוצאה מהפעולה התכנונית.
הזכויות המותנות שעליהן יישם בית-המשפט העליון את החידוש שקבע בעניין אליק רון, סווגו על ידו ככאלה שמידת הוודאות להענקתן בפועל היא גבוהה, או בלשונו, זכויות "מעין מוקנות", אשר "גשר ברזל" מוליך לנתינתן. לגבי זכויות אלה שנדונו בפניו קבע בית-המשפט העליון כי אירוע המס היחיד הינו הכללתן של הזכויות בתכנית (ואולם כאמור ניתן יהיה לגבות היטל השבחה בגינו בשני אירועי מימוש - מכר ומתן הזכויות בפועל במסגרת היתר בניה).

בית-המשפט העליון אשר החיל את החידוש שנקבע בפסק-דינו על הזכויות בתכניות שלפניו, אותן ראה כמעין מוקנות, לא קבע כי מתווה זה יחול כל אימת שתכנית כוללת זכויות מותנות. אכן, כפי שטענו הנישומים לפנינו, בית-המשפט העליון לא נדרש להכריע במסגרת פסק-הדין של אליק רון בתכניות המנוסחות באופן שונה מאלו שבאו להכרעה בפניו או בקביעת אירוע המס מקום שבו מדובר בזכויות מותנות אשר נתינתן מחייבת פרסום.

עם-זאת לטעמנו קשה לחלוק על המסקנה כי בית-המשפט העליון בעניין אליק רון קשר בין מידת הוודאות בעת אישור התכנית בדבר מתן הזכויות בפועל, לבין היכולת להשקיף עליהן כעל מעין מוקנות ולייחס את מלוא ההשבחה בגינן לאירוע מס אחד שהוא אישור התכנית עצמה. יתר-על-כן, דומה שהקביעה לפיה ההשבחה בגין הזכויות המותנות נובעת מהכללתן בתכנית ומשום כך מהווה התכנית את אירוע המס, מבוססת בעיקרה על תפיסתו של בית-המשפט העליון את הזכויות בעניין אליק רון כמעין מוקנות. לפיכך, גישה המבקשת "להוציא מהמשוואה" את שאלת הוודאות שבמתן הזכויות בפועל, תעמוד בסתירה לפסק-הדין. מפסק-הדין עולה שמידת הוודאות לשיטת בית-המשפט העליון היא פונקציה של היקף שיקול-הדעת הנתון לוועדה המקומית במתן זכויות אלה. בתוך כך מובאות דוגמאות למצבים בהם מתן הזכויות מותנה בפרסום להתנגדויות, לגביהם לא ניתן לומר כי מדובר בזכויות מעין מוקנות. זאת, מאחר שעשויות להתקבל התנגדויות לאישורן ולא ניתן לומר שגשר של ברזל מוביל לנתינתן.

בעניין גוזלן, נדונה השאלה מהו אירוע המס שבגינו יש לחייב בהיטל השבחה כאשר ניתן היתר בניה הנסמך על תכנית הקובעת כי שטח המרתף יהיה עד לקו הקירות החיצוניים של הקומה שמעליו, ועל תכנית נוספת המסמיכה את הוועדה המקומית להגדיל את שטח קומת הקרקע - היא תכנית הר/ 2000א נשוא ענייננו. בית-המשפט התייחס בעניין גוזלן לעניין אליק רון, כדלקמן:

'30. בעניין רון נערך, כאמור, דיון מקיף בשאלה מהו האירוע מחולל השבח בתכניות הכוללות התייחסות למתן זכויות בניה נוספות. העיקרון שנקבע בו הוא שרק זכויות המוקנות באופן בלתי-מותנה בתכנית הן כאלה שניתנות לייחוס כבר לתכנית עצמה. ראוי להביא כאן מדבריו של חברי, השופט י' עמית, שנדרש לנושא בהרחבה:

'יש להבחין בין תכנית הכוללת זכויות הכפופות להליכי הקלה, בנוסח 'תותר תוספת של עד 6%... בכפוף למילוי הוראות ותנאים הקבועים בסעיפים 155-149 לחוק התכנון והבניה'...לבין תכנית הכוללת זכויות כמו זו שלפנינו... ללא הליכי הקלה. בעוד שבתכנית מהסוג הראשון הזכויות אינן מובטחות, מאחר שההקלה עשויה להיתקל בהתנגדויות שתתקבלנה, כך שאין מדובר ב"גשר ברזל" המוליך אל הזכויות, הרי שבמקרה שבפנינו, הפטור מהליכי הקלה לגבי הזכויות המותנות הופך אותן למעין-מוקנות.'
(שם, בפסקה 34) (ההדגשות הוספו - ד' ב' א')

31. אישור תכנית קומת הקרקע או אישור מתן ההקלה - בענייננו אנו, סעיף 8 לתכנית קומת הקרקע קובע אמנם כי המשיבה תהיה רשאית לאשר תוספת של 6% מעבר לקבוע בתכנית עצמה, אך מציין במפורש כי "אישור תוספת אחוזי בניה אלה יהיה מותנה בנקיטת הליך כקבוע בסעיף 149 לחוק (שעניינו הליך פרסום בקשה להקלה - ד.ב.א.) ובאישור הוועדה המקומית". אם-כן, אין ספק כי אף שתכנית קומת הקרקע מניחה את התשתית לתוספת אחוזי הבניה, היא אינה מבטיחה תוספת כזו, ולכן אין מדובר ב"גשר ברזל" לאחוזי הבניה הנוספים. מכאן שביחס לתוספת אחוזי הבניה בקומת הקרקע, האירוע שחולל את ההשבחה הוא מתן ההקלות למבקשים, ולא אישור תכנית קומת הקרקע, וביחס למועד זה תערך השומה (ראו גם: ע"א 7664/08 עו"ד ניב, כונס הנכסים על זכויות נ' נכסי נירד בע"מ, פורסם באתר נבו (13.09.11), פסקאות 19-17)."

בעניין גוזלן יושמה אמנם פסיקתו של בית-המשפט העליון בעניין אליק רון, אולם, שם דובר בעניין שונה מענייננו. בעניין גוזלן נדונה שאלת ההשבחה שנגרמה בשל הגדלת גודל המרתף. התכנית שהסדירה את גודל המרתף, הר/ 2000/ מ ("תכנית המרתפים"), קבעה כי גודלו של המרתף יהיה עד לקו הקירות החיצוניים של הקומה שמעליו. על-מנת להגדיל את שטח המרתף היה צורך איפוא בהגדלת קומת הקרקע (הקירות החיצוניים), ואולם זאת באקט שהוא חיצוני לתכנית המרתפים. תכנית המרתפים לא כללה זכויות מותנות בשיקול-דעת כזה או אחר של הוועדה המקומית בנתינתן, אלא בזכויות שיכולות היו לבוא לעולם רק כתולדה של אקט תכנוני מלא נוסף המגדיל את קומת הקרקע - בין אם תכנית ובין אם הקלה. בטרמינולוגיה של פסק-הדין בעניין אליק רון לאפשרות הגדלת המרתף לא רק שלא מוליך גשר ברזל, אלא שלא קיים כלל כל גשר. למען שלמות התמונה תכנית המרתפים פורסמה למתן תוקף ב- 25.10.90. רק כשתיים-עשרה שנים לאחר מכן (09.04.02) פורסמה למתן תוקף הר/ 2000א אשר איפשרה את הגדלת קומת הקרקע באמצעות זכויות מותנות שנקבעו בה. אם בכלל ניתן לדבר על גשר במונחי אליק רון הרי שתכנית הר/ 2000א יצרה אולי את הגשר, אולם אף הוא לא נתפס על-ידי בית-המשפט כגשר של ברזל. מאחר שמתן הזכויות המותנות לפי הר/ 2000א כפוף להליכי פרסום והתנגדויות, אין הדבר מהווה לפי פסק-הדין של אליק רון משום גשר של ברזל וממילא אף לא ניתן להשקיף על הזכויות המותנות ככאלה שיש למסות אותן במלואן למועד אישורה של הר/ 2000א, ודאי לא לצורך תכנית המרתפים. על האמור בפסק-הדין (סעיף 31) ניתן להוסיף עוד כי את הזכויות המותנות לפי תכנית הר/ 2000א ניתן היה לחלק בצורות שונות בין הקומות וממילא לא ניתן לדעת כלל עד למועד נתינתן בפועל בהיתר כמה מהן יכללו בקומת הקרקע ויאפשר כתולדה מכך הגדלת המרתף.

מכל מקום, בעקבות פסק-הדין של אליק רון דומה שלא נוכל לקבוע שהזכויות המותנות שנכללו בתכניות שבפנינו, מקימות אירוע השבחה אחד ויחיד והוא אישורה של התכנית שבה נכללו. על-פי מבחן הוודאות לנתינתן של זכויות אלה בפועל, שהיווה להבנתנו אבן בוחן מרכזית בפסק-הדין של אליק רון, ובשים-לב לכך שמדובר בזכויות שנתינתן בפועל כפופה לפרסום ומתן אפשרות להתנגד, עניין אשר הובא בעניין אליק רון כדוגמה למצב בו לא ניתן להשקיף על הזכויות כמעין מוקנות - לא ניתן לטעמנו לומר שהזכויות דנן הינן כאלה שגשר של ברזל מוביל לנתינתן.

אכן, כפי שנטען בפנינו על-ידי חלק מהעוררים, בעניין אליק רון בית-המשפט לא יצר פעולת תכנון רביעית המהווה אירוע מס, אלא ביקש לסווג את הפעולה של אישור הזכויות המוקנות לאחת מבין שלוש פעולות התכנון אשר התוספת השלישית רואה בהן אירוע מס - תכנית, הקלה או שימוש חורג. עם-זאת דומה שבעניין גוזלן בית-המשפט העליון רואה במתן "ההקלות" בפועל למבקשים, משום אירוע מס נפרד, כמעין הרחבת מונח ההקלה. גם אם אין המדובר בהקלה ממש אלא במתן זכויות במסגרת מנגנון שנקבע בתכנית לאחר פרסומן להתנגדויות - האירוע עדיין נתפס כאירוע מס נפרד מהתכנית. משכך הם פני הדברים ממילא מתן הזכויות בפועל שנתפס כ"מעין הקלה" ואירוע מס נפרד ימוסה למועד הקובע של ההחלטה בדבר הענקת הזכויות.

אולם בכך לא תמו השאלות שהתעוררו בעררים דנן.
טענה עיקרית שחזרה רבות בעררים שלפנינו, היתה כי הזכויות המותנות שנכללו בתכניות הינן זכויות שהוועדה המקומית לא יכולה היתה ליתן במסגרת הקלה, שכן מדובר היה בסטיה ניכרת. לפיכך, עצם הכללתן של הזכויות בתכניות ומתן אפשרות לוועדה המקומית להעניקן, יצר שינוי במשטר התכנוני והביא לעלית ערכם של המקרקעין כבר עם אישורה של התכניות. נציין כי הוועדה המקומית לא חלקה על כך שלמצער חלק מהזכויות שנכללו בתכניות דנן, לא יכולות היו להיות מוענקות על-ידה במסגרת הקלה. יתר-על-כן, הוועדה המקומית אף לא חלקה על כך שעצם הכללת הזכויות המותנות בתכניות שבפנינו הביא לעליית ערכם של המקרקעין.

על רקע זה מתחדדת שאלה נוספת המתעוררת בענייננו, והיא - האם העובדה שלא ניתן לראות בזכויות דנן זכויות מעין מוקנות שגשר ברזל מוביל לנתינתן המקימות אירוע מס אחד ויחיד של אישור התכנית, מחייבת את המסקנה כי יש לראות בענייננו אירוע מס אחד ויחיד של אישור הזכויות המותנות בעת נתינתן בפועל, בדומה להקלה. לשון אחר, האם מפסיקת בית-המשפט העליון עולה כי יש להתעלם מעליית השווי שנגרמה (באותה מידה שנגרמה) למקרקעין כתוצאה מעצם הכללת הזכויות המותנות בתכניות, ולגבות היטל השבחה אך ורק בשלב מתן הזכויות בפועל?

זה המקום להבהיר כי לטעמנו השאלה האם, ובאיזו מידה, העלתה הכללתן של הזכויות המותנות בתכנית את ערכם של המקרקעין בסמוך לאחר אישורה - היא שאלה שמאית, אותה יש לבחון באמצעים שמאיים מקובלים. העובדה שמדובר בזכויות אשר מלכתחילה הינן זכויות מותנות, כמו עובדת היותן תלויות בהחלטת הוועדה המקומית שתתקבל לאחר פרסום להתנגדויות - מייצרות אי-ודאות אשר משפיעה על מידת עליית ערך המקרקעין שנגרמה מעצם הכללתן בתכנית. במונחים של עליית ערך המקרקעין, ברור שלא הרי הכללת זכויות מוקנות בתכנית כהרי הכללת זכויות מותנות, וברור גם כי ככל שמידת אי-הוודאות המרחפת מעל נתינת הזכויות רבה יותר, כך תפחת תרומתן לעליית ערך המקרקעין. כל אלה אמורים להשתקלל בערכם של המקרקעין לאחר אישור התכנית וצריכים להבחן על-ידי שמאי מקרקעין. בענייננו הלכה למעשה לא ניטשה מחלוקת של ממש בשאלה האם הכללת הזכויות המותנות בתכנית אכן העלתה את שווי המקרקעין לעת אישורה של התכנית (אם כי בוודאי קיימת מחלוקת בשאלה באיזו מידה תרם הדבר לעליית הערך). השאלה בה עוסקים אנו כעת הינה במישור הנורמטיבי - בהנחה שאכן תרמה הכללת הזכויות המותנות בתכנית לעליית שווים של המקרקעין - מה דינה של עליית ערך זו, האם יש לגבות בגינה היטל השבחה גם בגין אישורה של התכנית או אך ורק לעת מתן הזכויות בפועל על-ידי הוועדה המקומית בהיתר.

בעניין אליק רון, נקבע כאמור כי אירוע המס לגבי הזכויות שנדונו שם הוא אישור התכנית. ממילא נדחתה התיזה שהוצגה על-ידי הוועדה המקומית והיועמ"ש לפיה יש לראות במתן הזכויות המותנות בפועל "מעין הקלה", ולהתייחס אליו כאירוע מס עצמאי, ובצד זה, לא למסות את שלב התכנית שבה שולבו זכויות אלה.
בענייננו כאמור לא ניתן לומר שאירוע המס היחיד הוא הכללתן של הזכויות בתכנית, אך עדיין מתעוררת השאלה האם אישור התכנית עצמה לא יחשב כלל אירוע מס, כפי שטוענת בפנינו הוועדה המקומית.

קיימות אכן אמירות בפסק-הדין של אליק רון שמהן ניתן להסיק שבית-המשפט נכון היה לקבל את ההשקפה על אירוע מתן הזכויות בפועל כעל אירוע המס היחידי, בדומה להקלה - וכפועל יוצא לנטרל את ההשבחה בשלב אישור התכנית. זאת, במקום שבו אין מדובר בזכויות מעין מוקנות, אלא בזכויות שקיים שיקול-דעת רחב לנתינתן.

עם-זאת מסקנתנו היא שהדבר אינו מתחייב מפסק-הדין של אליק רון, וכי על רקע פסיקה נוספת של בית-המשפט העליון ועקרונות של היטל השבחה קיים יותר מקושי של ממש בהתעלמות מעליית הערך שנוצרה (באותה מידה שנוצרה) מעצם הכללתן של הזכויות המותנות בתכניות שלפנינו.
נעיר כי איננו מקבלים את טענת הוועדה המקומית כי קבלת עמדתה מתחייבת מפסק-הדין של גוזלן, וזאת לנוכח שונות עניין גוזלן, עליה עמדנו לעיל.

נבאר:
כידוע, השבחה מוגדרת בסעיף 1 לתוספת השלישית כ"עליית שווים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג". בהתאם לכללים הבסיסיים לבחינת קיומה של השבחה, אם עלה שווים של מקרקעין עקב אישור תכנית, אירעה השבחה, ואזי "ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו" (סעיף 2(א) לתוספת). ברירת המחדל היא לכאורה תשלום היטל השבחה מקום שבו אקט תכנוני המוכר כאירוע השבחה - בענייננו תכנית - הביא לעליית שווים של מקרקעין.
השבחה המקימה חובת תשלום היטל, יכולה לחול "בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול" במקרקעין "ובין בדרך אחרת" (סעיף 2(א) הנ"ל). כאשר מדובר בהוספת זכויות בניה במסגרת תכנית - גם אם נקבעו תנאים להענקתן בפועל וניתן לוועדה המקומית שיקול-דעת בנתינתן, הרי שהורחבו זכויות הניצול של המקרקעין. עניין זה מתחדד במיוחד כאשר הכללת זכויות מותנות במסגרת תכנית מהווה תנאי בלעדיו אין למתן הזכויות בפועל בהמשך הדרך. כאשר אין המדובר בזכויות אשר הוועדה המקומית רשאית היתה ליתן אותן ממילא במסגרת הקלה מכוח הוראות החוק, אף אם לא היו נכללות כזכויות מותנות בתכניות (עם-זאת זוהי אינה האפשרות היחידה להשבחת המקרקעין מכוחן של התכניות שבפנינו, ועל כך בהמשך). משכך הוא הדבר דומה שברירת המחדל הינה הטלת היטל השבחה בגין אישורה של התכנית, בהתאם למידת עליית ערכם של המקרקעין כתוצאה מהכללת הזכויות המותנות. גם כאשר הכללת הזכויות בתכנית הגבירה את מידת הוודאות לנתינתן ניתן לראות בכך הרחבת זכויות הניצול של המקרקעין.

בעניין רון נכון היה בית-המשפט העליון להכיר בזכויות אשר הוועדה המקומית היתה מוסמכת ליתן בהקלה, אשר הכללתן בתכנית הגבירה את מידת הוודאות לנתינתן (לרמה של כמעט ודאות מוחלטת לשיטתו) - ככאלה אשר ימוסו במלואן במסגרת אירוע המס של אישור התכנית. הן במצב כזה והן כאשר אין המדובר במצב כזה של הגברת הוודאות גרידא, אלא בזכויות אשר לולא הכללתן בתכנית לא ניתן היה כלל ליתן אותן, גם לא בהליך של הקלה - קשה להסיק כי יש להתעלם מהן לחלוטין במסגרת אירוע המס של אישור התכנית. זאת גם אם מבחן הוודאות שהוצב בעניין רון אינו מאפשר להכיר בהן כמעין מוקנות ולמסותן במלואן במסגרת אירוע המס של אישור התכנית.
הדברים נלמדים לטעמנו גם מהנמקתו של בית-המשפט העליון בעניין אליק רון בהתייחס לטענה שעלתה בפניו לפיה יש להתעלם משילוב הזכויות מותנות בתכנית, כדלקמן:

'היועמ"ש והוועדה המקומית ביקשו לראות באישור הזכויות המותנות כעילה עצמאית שמציתה חיוב בהיטל השבחה, בהתעלם מכך שזכויות אלו כבר שולבו כחלק אינטגראלי בתכנית. לגישה זו, שילובן של הזכויות המותנות בתכנית היא בגדר ציפייה בלבד, ציפייה שאותה יש לנטרל משווי ההשבחה בגינן.

אני מתקשה לקבל עמדה זו המנטרלת את הציפיה לאישור הזכויות המותנות, שהרי הוועדה המקומית היא שיצרה את הציפייה באמצעות הכנסת הזכויות באופן מפורש לתכנית. מה עוד, שהלשון שננקטה בתכנית ("תינתן תוספת"/"תותר תוספת") לגבי חלק נכבד מהזכויות המותנות והעובדה שמימוש הזכויות תלוי ברצונו של בעל המקרקעין מבלי שהוא כפוף לשיקול-דעת הוועדה כמו במצב של התנגדויות להקלה, הפכה את הזכויות למעין-מוקנות. זאת, בניגוד לציפיה ספקולטיבית או ציפייה לתכנית שטרם באה לעולם.'

התעלמות מעליית הערך שהביאה עימה הכללת הזכויות המותנות בתכנית מנטרלת אותה, בדומה למה שנהוג לעשות במקרה של תביעות לירידת ערך לפי סעיף 197 לחוק לגבי ציפיה ספקולטיבית או כזו שהדין לא הכיר בה. בעניין אליק רון, כאמור, לא ראה לכך בית-המשפט מקום לגבי הזכויות שנדונו לפניו, באשר רואה אותן כ"משוייכות" במלואן לאירוע המס של אישור התכנית. עם-זאת חשובה לענייננו ההבחנה שעורך בית-המשפט בין פוטנציאל שהוא פרי ציפיות ספקולטיביות או ציפיות לתכנית שטרם באה לעולם, מהסוג שלא נהוג להכיר בו (בעיקר לתביעות לפי סעיף 197, ולכך נתייחס בהמשך), לבין "פוטנציאל" שהוא פרי הכללת זכויות בתכנית מאושרת על-ידי מוסד תכנון - גם אם נתינתן בפועל הותנתה בתנאים, שממנו אין הוא סבור שניתן להתעלם. הנמקה זו תומכת לטעמנו במסקנה שגם בענייננו אין להתעלם מההשבחה שנוצרה מעצם הכללת הזכויות בתכנית, כאשר נבחנת ההשבחה מכוחה (טרם מתן הזכויות המותנות בפועל).

בתביעות לפי סעיף 197 נהוג לנטרל מערך הקרקע במצב לפני אישורה של התכנית, אלמנטים של ציפיה ספקולטיבית או כזו שלא עולה כדי ציפיה סבירה בנסיבות העניין (ע"א 483/86 בירנבך נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב, פ"ד מב(3), 228 (1988)). ציפיה סבירה בנסיבות העניין הוכרה כאשר הוכח קיומו של רף תכנוני מינימלי כהחלטת מוסד תכנון המוסמך לאשר את התכנית המלמדת על כך שאותו מוסד תכנון סבור כי ראוי לקדם את התכנית ולאשר אותה (ראו למשל ערר (מרכז) 377/08 האוניברסיטה העברית ירושלים נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון, פורסם באתר נבו (30.06.13)).

מקום שבו, כבענייננו, נכללו הזכויות המותנות בתכנית מאושרת, בוודאי שלא ניתן לדבר לפי משקפיים אלה על ציפיה שאינה סבירה בנסיבות העניין. הכללת הזכויות בתכנית אינה עניין לציפיה כזו או אחרת, אלא היא עובדה מוגמרת. גם אם תאמר כי הציפיה שאת סיכויי התממשותה יש לבחון היא הציפיה למתן הזכויות בפועל בהיתר על-ידי הוועדה המקומית, הרי שעצם הכללת הזכויות כמותנות בתכנית, בין על-ידי הוועדה המחוזית ובין על-ידי הוועדה המקומית, מגלה את דעתן בדבר היותן של תוספות אלה ראויות ככלל. למצער יש לומר שציפיה לקבלת הזכויות בפועל במצב שכזה אינה נופלת מהציפיה לאישורה של תכנית שהוחלט להפקידה, או שהופקדה בפועל.

הנה-כי-כן גם על-פי ההלכה המדברת בנטרול ציפיה שאיננה סבירה בנסיבות העניין מערכם של המקרקעין ערב אישורה של תכנית בתביעות לפי סעיף 197, אין מקום לנטרל את עליית הערך שנבעה מהכללת הזכויות המותנות בתכנית.
יתר-על-כן, ניטרול ציפיות בתביעות לפי סעיף 197, מבוסס על התפיסה כי אין מקום לפצות בשל פגיעה תכנונית, בגין פגיעה ברכיב ספקולטיבי, או אף כזה שנגזר מציפיות כלליות בשוק שאינן מבוססות היטב בהליך תכנוני. במקרה של נטרול עליית ערך שנובע מהכללת זכויות מותנות בתכנית - לא קיימת הצדקה דומה. אולי ההפך הוא הנכון, באשר נטרול שכזה פוטר הלכה למעשה את בעל המקרקעין שנהנה מעליית ערך זו, מתשלום היטל השבחה בגינה, וזו "מתגלגלת" לפתחו של רוכש המקרקעין.

זאת ועוד, בשונה מתביעות לפי סעיף 197 לחוק, הרי שבכל הקשור להיטל השבחה דחה בית-המשפט העליון טענה לפיה יש לנטרל משווים של מקרקעין ערב אישורה של תכנית, תרומה לשווים שנבעה מציפיה כללית לפיתוחם (להבדיל מציפיה לאישורה של התכנית נשוא ההיטל):

'באשר לערעורים שבפנינו - בחוות-דעתו הבהיר השמאי המכריע כי בהערכתו את שוויו של "החלק העורפי" ערב אישורה של התכנית המשביחה הוא לא כלל את הציפיות הנובעות מתכנית זו (ראו סעיף 9.4). לעומת-זאת הוא הביא בחשבון גורמים אחרים (בלשונו): "תכניות מאושרות ולא מאושרות שחלו על החלקה (או חלק ממנה) ועל סביבתה; מיקום החלקה בלב אזור של בניה למגורים (חלקה צפופה); אישורים שנתנה הוועדה בעבר לבניה באזור; אי-וודאות לגבי זכויות בתב"ע חדשה; שיהוי עד אישור תב"ע חדשה; היטל השבחה צפוי" (ראו סעיף 9.4). חלק מגורמים אלה תורמים מטבע הדברים לעליה בערך המקרקעין, וכאמור, סבורה המערערת כי בהערכת "השווי הקודם" נכון להתעלם מהם גם אם אינם נובעים מהתכנית המשביחה.

להשקפה זו אינני יכול להצטרף. כאמור, הציפייה הכללית לפיתוח מקרקעין היא חלק אינטגרלי מהפוטנציאל הכלכלי שלה. שוויים של מקרקעין שייעודם חקלאי הנמצאים בלב אזור חקלאי, אינו כשוויים של מקרקעין חקלאיים הצמודים לאזור בנוי, לא-כל-שכן אם אותם מקרקעין נמצאים, כמו במקרה הנוכחי, בטבורה של עיר ובלב שכונת מגורים, שהרי עם ההתרחבות הטבעית של העיר סיכוייה של קרקע חקלאית הגובלת בה, ולא כל שכן קרקע המצויה במרחב התכנון שלה, לשינוי ייעוד, גדולים יותר, וסיכויים וציפיות מסוג זה מביאים בהכרח לעליית ערך השוק של הקרקע.'
{רע"א 4487/01 הוועדה המקומית לתכנון ובניה רחובות נ' מ. לוסטרניק ובניו, חברה להנדסה ובניה בע"מ, פ"ד נז(5), 529, 538 (2003)}

דומה כי קביעה לפיה יש להתעלם ממרכיב עליית שווי אשר נבע מאלמנט שנכלל בתכנית מאושרת קונקרטית, לא תעלה בקנה אחד עם קביעה זו של בית-המשפט העליון, אשר סבר כי אין להתעלם במסגרת שומת היטל השבחה, מעליית שווי שנגרמה בשל ציפיות כלליות.

זאת ועוד. נטרול עליית הערך הנובע מהכללת הזכויות המותנות בתכנית, משמעו הלכה למעשה כי קביעת ערכם של המקרקעין איננה נעשית עוד על בסיס שווים האובייקטיבי בשוק, אלא שמשווי זה מופחת רכיב (אשר לא ניתן לחלוק על כך שהוא נובע מאקט תכנוני). זאת בניגוד לכללים לפיהם אמורה להיערך בחינת ערכם של מקרקעין לצורך היטל השבחה. אופן עריכת שומת היטל השבחה עלה לאחרונה בפסק-דינו של בית-המשפט העליון ב- רע"א 147/14 הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב נ' אברמוביץ, פורסם באתר נבו (31.12.14)). באותו עניין נדרש בית-המשפט העליון לשאלה האם יש להפחית מהיטל השבחה בגין תכנית, סכומים שידרשו בעלי המקרקעין לשלם כתוצאה מכתב שיפוי שנתנו בידי הוועדה המקומית כנגד תביעות לפי סעיף 197 לחוק בגין אותה תכנית. במסגרת בחינת שאלה זו נדרש בית-המשפט שוב לעקרונות בחינת ערכם של מקרקעין במסגרת שומת היטל השבחה. בית-המשפט שם את הדגש על היותו של היטל ההשבחה תשלום הנגזר מההשבחה האובייקטיבית של המקרקעין כתוצאה מהפעולה התכנונית. תפיסה זו היא שעמדה בבסיס ההנמקה לדחיית הבקשה לקזז מהיטל ההשבחה את סכומי כתב השיפוי, שכן לשיטת בית-המשפט סכומים אלה אינם מעלים ואינם מורידים מערך השוק האובייקטיבי של המקרקעין (ואף לא היוו "הוצאות פנימיות" למימוש ההשבחה שניתן להכיר בהם):

'כלום היה על המערערת לקזז משומת היטל ההשבחה את הסכומים שהמשיבים עתידים לשלם בגין כתב השיפוי? כזכור, המשיבים מסרו למערערת כתב שיפוי שבו התחייבו לשפותהּ כנגד סכומים שתשלם במסגרת תביעות לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק בגין הפגיעה במקרקעין על-ידי התכנית. טענתם של המשיבים היא כי יש להביא סכומים אלה בחשבון בעת שומת המקרקעין "במצב החדש" לצורך חישוב ההשבחה. השאלה המרכזית הצריכה לעניין היא איפוא אם יש בסכומים שישולמו מכוח כתב השיפוי כדי להשפיע על שומת ההשבחה, דהיינו על שווי המקרקעין "במצב החדש" - לפי מצב הזכויות בהם לאחר החלת התכנית המשביחה. כפי שכבר הובהר, שומת המקרקעין תערך "בהתחשב בעליית ערך המקרקעין וכאילו נמכרו בשוק חפשי" (סעיף 4(7) לתוספת השלישית). בהתאם, מלאכת הערכת השווי תעשה לפי מבחן אוניברסלי המניח שוק משוכלל שבו קונה סביר מוכן לשלם בעד המקרקעין תמורה המשקפת את ערכם האובייקטיבי באותה עת, תוך הוצאת ציפיות השוק שנוצרו כתוצאה מהליכי התכנון משומת המקרקעין "במצב הקודם" (עניין פמיני, בעמ' 401; עניין רון, פסקה 20; ראו גם נמדר, בעמ' 256). כמו-כן, בעת שומת "המצב החדש" לצורך חישוב ההשבחה תובא בחשבון רק "השבחת תכנון" הנובעת במישרין מהחלת הפעולה התכנונית על המקרקעין ואין להתייחס לעלייה בשווי המקרקעין שנבעה מגורמים שאינם הפעולה התכנונית המשביחה (דנ"א בית הכרם, בעמ' 78). ואם כך ביחס לעליית שווי המקרקעין מסיבות שאינן תלויות בפעולה התכנונית המשביחה, מקל וחומר שאין להתייחס בשומת ההשבחה לשאלות של "טיב העסקה" שבה התקשר בעל הזכויות במקרקעין, שמהן נגזר פוטנציאל הרווח שהלה יוכל להפיק מעסקה עתידית. ודוקו: סעיף 4(7) לתוספת השלישית קובע כי נקודת הייחוס לבחינת שווי המקרקעין "במצב החדש" היא ערכם של המקרקעין בשוק החופשי בעת הרלוונטית. זהו נתון אובייקטיבי השאוב אך מהתכונות הקרקעיות ומגורמים שיש בהם כדי להשפיע על המחיר שקונה סביר יהיה מוכן לשלם בעד המקרקעין בשוק החופשי (אף כי, כאמור, לצורך שומת ההשבחה תובא בחשבון עליית שווי שמקורה בפעולה התכנונית בלבד). יש להוציא מכלל זה את התנאים וההתחייבויות שנטל על עצמו בעל המקרקעין לצורך יצירת "המצב החדש", בין מול גורמים פרטיים ובין מול רשויות התכנון כבענייננו. ערכם של מקרקעין נגזר איפוא משווי השוק שלהם ובנתון לאמת-מידה אובייקטיבית בתוך השוק החופשי בנקודת זמן ספציפית "ובהתחשב בשימוש הטוב והיעיל ביותר בנכס" (רע"א 10879/02 באולינג כפר סבא נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, פורסם באתר נבו (06.12.2006), פסקה 14). על-כן, ההוצאות החיצוניות שהוציא בעל המקרקעין לקראת הליכי התכנון שיצרו את "המצב החדש" לא מהוות חלק משווי השוק של המקרקעין. טלו לדוגמה שתי חלקות מקרקעין זהות לחלוטין שהוחלה עליהן אותה תכנית משביחה, כאשר בעליה של חלקה אחת בלבד הוציא הוצאות לצורך קידום הליכי התכנון (כהתחייבות בכתב שיפוי); בעוד שבעלי החלקה השניה שקט על שמריו ולא התחייב לדבר. ברי כי כאשר לפני הקונה הסביר יעמדו שתי עסקאות פוטנציאליות לרכישת חלקות אלו, לא יוכל בעליה של החלקה הראשונה לגלם את ההוצאות החיצוניות שהוציא לצורך יצירת "המצב החדש" במחיר שידרוש עבורה; ואין להוצאות אלו כל השפעה על שווי השוק של חלקתו. אף אם יעשה כן, לא יהיה בכך כדי לשנות מערך השוק האובייקטיבי של המקרקעין או מהמחיר שיהיה מוכן לשלם בעדם הקונה הסביר.'

(שם, בפסקה 16 לפסק-הדין; ההדגשות בקו הוספו)
כאמור, נטרול עליית ערך מקרקעין שנגרמה משילובן של הזכויות המותנות בתכניות, אינו עולה בקנה אחד עם עיקרון זה לעריכת שומת היטל השבחה כפי שנקבע על-ידי בית-המשפט העליון - עקרון אשר התבסס על התפיסה בדבר היותו של היטל ההשבחה היטל המוטל על עליית שווי אובייקטיבית של המקרקעין, הנובעת כתוצאה מהליך תכנוני.
על כל אלה יש לזכור כי:

'עוד יש לציין בהקשר זה כי הסדר הפיצויים הקבוע בסעיף 197 לחוק הוא הסדר נפרד ומובחן מזה שנקבע ביחס להיטל השבחה - הסדרים שעל עיקריהם עמדתי לעיל. כל אחד מהסדרים אלה "'עומד בנפרד' וקיים חוסר סימטריה בין ההוראות המרכיבות כל אחד מהם" (בר"ם 2647/14 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקווה נ' דן פוינט בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (05.08.14), פסקה 6; דנ"א בית הכרם, בעמ' 123-122). ממילא לא ניתן לגזור גזירה שווה מהאחד לשני בהיעדר הוראות מתאימות בחוק.'

(עניין אברמוביץ הנ"ל, פסקה 19 לפסק-הדין)
הקושי שמעוררת ההתעלמות מעליית ערכם של המקרקעין לעת אישורה של התכנית, בשל הכללת הזכויות המותנות בה, התעורר במהלך הדיונים בפנינו, ואף הוצג על-ידינו לוועדה המקומית. כאמור, הוועדה המקומית לא חלקה בפנינו על כך ששילובן של הזכויות המותנות בתכניות דנן אכן הביא לעליית ערכם של המקרקעין כבר לעת אישורן של התכניות. עם-זאת לשיטת הוועדה המקומית את מלוא ההשבחה בגין הזכויות המותנות יש לייחס לאקט אישורן בפועל המהווה את אירוע המס וממילא להתעלם מתרומתן לעליית שווי המקרקעין בעת אישור התכנית, בדומה להקלה.

לעמדת הוועדה המקומית התוצאה של ייחוס מלוא היטל ההשבחה לאישור הזכויות המותנות כאירוע מס עצמאי בלעדי מתחייבת מטעמים של ודאות. כך הדגימה הוועדה המקומית בפנינו כי אף בין השמאים המכריעים אשר סברו כי מן הראוי לפצל את גביית ההיטל, היתה קיימת שונות רבה לעניין אופן הפיצול - מהו החלק אותו יש לגבות בעת המכר ומהו החלק אותו יש לגבות בעת מתן היתר הבניה. יתר-על-כן, לשיטת הוועדה המקומית, בעוד ששמאי אחד עשוי בעת המכר לערוך חלוקה מסויימת של ההשבחה בין מועדי המימוש, עשוי השמאי שבוחן את ההשבחה לעת אישור הזכויות בפועל לסבור שמן הראוי לקבוע חלוקה שונה, ואזי יצא שהזכויות יישומו ביתר או בחסר, באופן בלתי-צודק. לעניין זה נאמר כי הקושי שמעלה הוועדה המקומית עשוי להתעורר לכאורה כל אימת שמיושמת הלכת אליק רון בדבר פיצול בין שני מועדי מימוש מקום שמדובר בזכויות מעין מוקנות. לכאורה עשויים להידרש לעניין שמאים שונים - או אף שמאים מכריעים שונים - בשלב המכר ובשלב מתן הזכויות בפועל, ויכול שכל אחד מהם יסבור שהחלוקה בין מועדי המימוש צריכה להיות שונה. ואולם דומה שרק לכאורה, שכן, לנוכח ההלכה המפורשת שיצאה מלפני בית-המשפט העליון ממילא מתחייבת גביית היטל ההשבחה בשני מועדי מימוש כאשר מדובר בזכויות מעין מוקנות. לקושי שמציבה הוועדה המקומית יקומו איפוא פתרונות מעשיים. בהקשר זה נוטים אנו לפתרון שהוצג בפנינו לפיו גובהו של היטל ההשבחה במלואו, כמו גם החלק היחסי של המימוש במכר, יקבעו במסגרת השומה לעת המכר, ואילו בעת מימוש הזכויות בפועל תשולם ההשלמה (יתרת היטל ההשבחה) בגין המימוש הנוסף על בסיס אותם פרמטרים. עם-זאת במסגרת התיקים דנן איננו נדרשים להכריע בדבר הפתרון המעשי לקשיים שמעוררת הוועדה המקומית, וכל שביקשנו הוא להבהיר שהקשיים שעוררה הוועדה המקומית אינם ייחודיים למקרה שלפנינו והם אינהרנטיים לכאורה גם ביישום הלכת אליק רון לגבי התכניות שנדונו בפסק-הדין, ואולם קשיים אלה הינם בני פתרון במישור המעשי.

גביית היטל השבחה לעת אישורה התכנית בהתאם לתרומתה של הכללת הזכויות המותנות בתכנית לשווי הנכס, נובעת להבנתנו מעקרונות היטלי ההשבחה, וכשהיא נגבית על בסיס שווי השוק של הנכס, קשה לראות כיצד פוגע הדבר בוודאות. בעת גביית היטל ההשבחה בגין מימוש הזכויות בפועל, יובא ערכו של הנכס במצב הקודם גם כאן בהתאם לערכו בשוק, וללא נטרול השפעת הכללת הזכויות המותנות בתכנית. גם בכך אין אנו רואים פגיעה בוודאות. הלכה למעשה, אין הדבר שונה משמעותית משומות רבות המוצגות בפנינו, הנערכות על-פי שיטת המדרגות.
דומה שדחיית עמדת הוועדה המקומית להתעלמות מעליית הערך שנובעת מהכללת הזכויות המותנות בתכנית, מוצדקת אף בשל עקרונות תשלום מס אמת וגביית היטל השבחה בגין התעשרות אמיתית שנגרמה לנישום, מעליית ערך מקרקעיו בשל פעולה תכנונית. עקרונות אלה עוברים כחוט השני לאורך הלכותיו של בית-המשפט העליון לאורך השנים, ובכלל זה אף בפסקי-הדין של אליק רון וגוזלן. בהתאם, אף החידוש העקרוני שבפסק-דין אליק רון (גביית היטל השבחה משלים באירוע המימוש השני) מהווה בסיס לחיוב כל אחד מהנישומים בהיטל השבחה בהתאם למידת הניצול שניצל את ההשבחה במועד מימוש הזכויות (האחד במכר והשני בהיתר). עקרונות אלה, מחייבים לדעתנו את התוצאה לפיה לא תנוטרל א-פריורי מ"המצב הקודם" - התכנית עצמה - עליית הערך שנגרמה בשל עצם הכללת הזכויות המותנות בה (עליית ערך המשקללת כמובן את אי-הוודאות בנתינתן). על עקרונות אלה עמד בית-המשפט העליון בעניין אברמוביץ:

'10. נעמוד תחילה על עיקרי המסגרת הנורמטיבית של החיוב בהיטל השבחה. "השבחה" היא "עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג" (סעיף 1(א) לתוספת השלישית). כידוע, מקום ששוויים של מקרקעין האמיר בנסיבות האמורות, שמקורן במעשי רשויות התכנון, יחוב בעל המקרקעין בתשלום היטל השבחה בעבור הפעילות התכנונית המשביחה (סעיף 196א לחוק). בבסיס החיוב לשלם מס עבור עליית שווי המקרקעין ניצבים עקרונות של צדק חלוקתי, שלפיהם מן הראוי כי פרט הנהנה מפעולה תכנונית של הרשות "ישתף את יתר חברי הקהילה בהתעשרותו, על-ידי השתתפות בהוצאות הרשות" (רע"א 725/05 הוועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון נ' בלוך, פורסם באתר נבו (03.09.2014), פסקה 91; ראו גם דנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד נו(5), 49, 63-62 (2002) (להלן: "דנ"א בית הכרם"); ע"א 1321/02 נוה בניין ופיתוח בע"מ נ' הוועדה לבניה למגורים ולתעשיה - מחוז המרכז, פ"ד נז(4), 119, 129 (2003); בר"ם 2866/14 גוזלן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה, פורסם באתר נבו (07.12.14), פסקה 26; עוד ראו אהרן נמדר מערכת המס בעסקאות נדל"ן (מהדורה שלישית, 2013), 199 (להלן: "נמדר")). בית-משפט זה אף ביטא גישה שלפיה היטל ההשבחה מעוגן בדיני עשיית עושר ולא במשפט במובן זה שהתעשרות שמקורה בפעולה תכנונית שהרשות נשאה בעלויותיה טעונה מיסוי; ועל הנהנה לשאת, באופן זה, בחלק מהעלויות הכרוכות בהשבחת המקרקעין (רע"א 7172/96 קריית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, ירושלים, פ"ד נב(2), 494, 525 (1998); רע"א 4487/01 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, רחובות נ' מ. לוסטרניק ובנו חברה להנדסה ובניין בע"מ, פ"ד נז(5), 529, 536 (2003)). שיעור היטל ההשבחה שבו יחוב בעל המקרקעין שהושבחו אינו עולה כדי מלוא שווי ההשבחה, אלא הועמד על מחצית ממנו (סעיף 3 לתוספת השלישית). בין הטעמים להעמדת שיעור ההיטל על חלק מההשבחה בלבד ניתן למנות את ההכרה בכך שלעיתים נטל בעל המקרקעין חלק פעיל בקידום תכנית מיטיבה ומשכך יש לראותו כמי שהשקיע כבר משאבים מסויימים בפעילות המשביחה (בג"צ 7009/04 עיריית הרצליה נ' היועץ המשפטי לממשלה, פורסם באתר נבו (05.02.14), פסקה 11); ואת התמריץ הכלכלי לפיתוח נוסף של המקרקעין או להתקשרות בעסקאות יעילות לגביהם, הטמון בהותרת מחצית משווי ההשבחה בידי הבעלים (חנוך דגן קניין על פרשת דרכים (2005), 178-177).

11. גביה של היטל השבחה, שתיעשה לא יאוחר ממועד מימוש הזכויות (סעיף 7(א) לתוספת השלישית), מבוססת איפוא על התקיימותם של שני תנאים מצטברים: האחד, עלייה בשווי המקרקעין; והשני, עליית השווי קשורה בקשר סיבתי ישיר לאישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג (רע"א 3002/12 הוועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' רון, פורסם באתר נבו (15.07.14), פסקה 14 (להלן: עניין רון)).'
(עניין אברמוביץ הנ"ל)

טענה נוספת שנטענה בפנינו בהקשר לנושא הוודאות, הועלתה מטעם העוררים. במסגרת זו נטען כי הידרשות לסיווג כל תכנית ותכנית ובחינת השאלה האם הזכויות המותנות שנכללו בה הן מעין מוקנות אם לאו, על בסיס נוסחים שונים או הכללת דרישה לפרסום להתנגדויות כתנאי לנתינת הזכויות - תביא לסיווגים שונים, בווריאציות שונות וכל אלה יפגמו בוודאות הדרושה בדיני היטל השבחה. כל זאת תוך ניסיון להתחקות אחרי כוונת מאשרי התכנית, כאשר במידה רבה מרבית התכניות הכוללות זכויות מותנות, מניחות מחד את הבסיס הסטטוטורי לנתינתן בהיתר על-ידי הוועדה המקומית, גם אם בתנאים, ומקנות מאידך שיקול-דעת לוועדה המקומית בנתינתן בפועל, גם אם אינן דורשות פרסום. לפיכך נטען כי מן הראוי להשקיף על כל הזכויות המותנות כעל כאלה שיש למסותן ליום אישור התכנית, גם אם בשני מועדי מימוש כפי שנקבע בעניין אליק רון.

אכן, כפי שנטען בפנינו, המתווה שקבע בית-המשפט העליון בעניין אליק רון, לחלוקת תשלום ההיטל על-פי מידת המימוש בפועל, עשוי לענות גם למצבים בהם שיקול-הדעת של הוועדה המקומית במתן הזכויות הוא רחב יותר מאשר זה שנקבע בעניין אליק רון. גם במקרה בו שיקול-הדעת הוא רחב יותר, עצם הכללת הזכויות המותנות בתכנית עשוי להביא לעליית ערכם - עליה אשר הנהנה ממנה הוא בעלם של המקרקעין בעת אישורה. לפי שיטה זו ככל שחוסר הוודאות בדבר מתן הזכויות בפועל לעת אישורה של התכנית רב יותר - החלק בו יחוייב הבעלים בעת אישור התכנית יקטן ולעומת-זאת חלקו של הבעלים מקבל הזכויות בפועל במסגרת ההיתר יגדל. ניתן היה לקבל את טענת העוררים, לו היה נקבע שמידת הוודאות במתן הזכויות תשפיע על חלוקת ההשבחה בין שני המימושים במישור השמאי, ולא על סיווגו של אירוע המס במישור המשפטי. ואולם להבנתנו בית-המשפט העליון בעניין אליק רון השעין דווקא את סיווג אירוע המס על מבחן הוודאות. רק לאחר שהזכויות מסווגות כמעין מוקנות ונקבע כי הן ימוסו במסגרת אירוע המס של אישור התכנית, פונים לבחון את מידת הניצול של ההשבחה במכר ובהיתר. לפיכך לא נוכל ליישם את פסק-דינו בדרך זו שהוצעה לנו, שכן דומה שהיא סותרת את פסק-הדין.

אכן, כפי שטענו בפנינו מרבית הנישומים, מוכר המקרקעין, שהיה בעלם במועד אישורן של התכניות שכללו את הזכויות המותנות, הוא שנהנה מעליית ערכם בעקבות כך. מאידך, אם נשית על רוכשי הנכס (הנישומים בפנינו) עליית ערך זו, הרי שנטיל עליהם מס בגין התעשרות שלא נהנו ממנה. הערכת שווי מקרקעי הנישומים לפני אישורן בפועל של הזכויות המותנות (בהיתר על-ידי הוועדה המקומית) ולאחר אישור זה, צריכה להיעשות על בסיס ערכם האובייקטיבי בשוק בכל פעם בהתאם למצב הזכויות בהם, כפי שמציין בית-המשפט העליון בעניין אברמוביץ הנ"ל. ניטרול שווי השוק של הזכויות המותנות מערכם של המקרקעין במצב שלפני אישורן בפועל בהיתר, אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות אלה.

היו מי מבין השמאים המכריעים אשר סברו כי גביית היטל השבחה בגין הזכויות המותנות ליום מתן הזכויות בפועל בלבד הינה עניין ידוע בשוק המקומי. מאחר ובחינת ההשבחה מכוחה של התכנית צריכה להיעשות למועד אישורה של התכנית, כי אז מידע מאוחר לאישור התכנית, כגון פרקטיקת גביית היטל ההשבחה על-ידי הוועדה המקומית, לא אמור להשפיע על קביעת ערך הקרקע ליום אישור התכנית. עם-זאת, ככל שהשוק אכן לא כימת את תוספת הזכויות המותנות במסגרת הר/2000א ולא ביטא אותה בעליית שווי הקרקע בסמוך לאחר אישור התכנית, כי אז ממילא לא הושבחו המקרקעין כתוצאה מהתכנית (למצער בהיבט זה) ולא יגבה בגינה היטל השבחה. באומרנו כי לא נורה לנטרל את עליית השווי בגין עצם הכללת הזכויות המותנות בתכנית, ברור כי אין כל אמירה ליצירת עליית שווי מדומה בהקשר זה, וככל שעצם הכללת הזכויות המותנות אכן לא באה לידי ביטוי בעליית שווי שניתנת לכימות באופן שמאי, ממילא אין מקום להתחשב בה במסגרת המצב הקודם. מכל מקום יש להניח שלהלכת אליק רון כמו גם ליישומה יהיו השלכות על התנהגות שוק המקרקעין במערכת היחסים קונה למוכר בכל הנוגע לזכויות מותנות.

טענה נוספת שעלתה בפנינו על-ידי הוועדה המקומית ונמצא לה ביטוי גם בשומות מכרעות שונות היתה כי הוועדה המקומית לא גבתה כלל היטל השבחה במכר בגין הר/2000א, ובגין הר/543א גבתה היטל השבחה במכר רק בעבור תקופה מוגדרת (עד לפסק-הדין של נויברגר). הוועדה המקומית טענה כי השתת היטל השבחה כיום בגין עצם אישורה של התכנית משמעה כי היא תחזור לגבות היטל זה ממי שמכרו את המקרקעין בשבע השנים הקודמות וכי לגבי המוכרים בתקופה שקדמה לכך (ככל שחלה התיישנות) למעשה אבד חלק זה של היטל השבחה ולא ניתן לגבותו והקופה הציבורית תיפגע.

אכן אין להקל ראש בטענות אלה. ואולם, לטעמנו פתרון לקשיים אלה שמעלה הוועדה המקומית לא ראוי שיהיה בהשתת היטל השבחה מלא על מבקשי ההיתרים שרכשו את הזכויות במקרקעין לאחר אישורן של התכניות הרלוונטיות, תוך זקיפת עליית שווי הקרקע שנבעה מעצם הכללת הזכויות המותנות - לחובתם. כאמור, ככל שעצם הכללת הזכויות המותנות בתכניות לא העלתה את שווי הקרקע, ממילא היא לא תבוא לידי ביטוי במצב שקדם לאישור הזכויות בפועל והקופה הציבורית ודאי שלא תינזק מכך שלא נגבה חלק זה.

נבקש להבהיר בהקשר זה כי פועלה המעשי של החלטתנו זו הוא לגבי התיקים שנשמעו בפנינו, בהם - רובם ככולם - הושת היטל השבחה בגין מתן הזכויות המותנות בפועל על-ידי הוועדה המקומית בהיתר. התוצאה האופרטיבית של קביעותינו בהחלטתה זו היא כי יש להביא בחשבון במסגרת היטל ההשבחה במקרה זה, במסגרת המצב הקודם, את עליית הערך שגרמה עצם הכללת הזכויות המותנות בתכנית, ובאותה מידה שנגרמה. אכן המשלים הגיאומטרי לקביעה זו בפן הנורמטיבי הינו כי יש לגבות היטל השבחה בשל אישורה של התכנית, בגין הכללת הזכויות המותנות בה, ואולם מטבע הדברים איננו קובעים קביעות אופרטיביות לגבי חזרה לגביית היטל השבחה ממי שהופטרו על-ידי הוועדה המקומית בזמנו, אשר עניינם לא נשמע בפנינו.

במסגרת העררים שבפנינו נדונו, כאמור, שתי תכניות שונות - הר/ 2000א, והר/ מק/543א. נבקש להתייחס כעת לטענות כי קיימים הבדלים בין תכניות אלה המחייבים התייחסות שונה לכל אחת מהן:

הר/ מק/ 543/א הינה תכנית שאושרה על-ידי הוועדה המקומית, ופורסמה למתן תוקף ביום 21.06.01. בתכנית נקבעו שתי מטרות - שינוי הוראות באשר למספר יחידות הדיור המותר בחלקה ו"תוספת 6% לשיפור הדיור". הוראותיה האופרטיביות של התכנית מסתכמות בשתיים - האחת מתייחסת לנושא יחידות הדיור, ואילו השניה קובעת:

"תותר תוספת של עד 6% משטח המגרש לשטח הבניה העיקרי בכפוף למילוי הוראות ותנאים הקבועים בסעיפים 149-155 לחוק התכנון והבניה התשכ"ה-1965."

ההשבחה הנוצרת מתכנית זו עיקרה לטעמנו באחת מאלה:
עצם הכללת הוראה זו בתכנית, משקפת את עמדת הוועדה המקומית בדבר היות התוספת האמורה ראויה ככלל בתחום התכנית, גם אם נתינתה בפועל כפופה לפרסום ומתן הזדמנות להתנגד. בכך תורמת התכנית לוודאות קבלת זכויות שניתן היה עד אישורה לקבל בהקלה. לטעמנו, אם לא תאמר כן ספק הוא מהו פועלה של ההוראה הנ"ל במישור הנורמטיבי. הסמכות הנתונה לוועדה המקומית סעיף 62א(א)(9) לחוק לאשר בתכנית כל עניין שניתן לאשרו בהקלה, בוודאי אינה מאפשרת לוועדה המקומית לעקוף את המגבלות הסטטוטוריות למתן הקלה, בעצם הכללת ההקלה בתכנית.

נציין כי לטענת הוועדה המקומית, כפי שהובאה בעניין נויברגר, לולא הכללת ההוראה הנ"ל בתכנית, לא ניתן היה לתת את ההקלה לאחר אישור התכנית, מאחר שהתכנית הופקדה לאחר 01.08.89 - וסעיף 151 לחוק קובע לא ניתן ליתן הקלה לתוספת שטח על-פי הקבוע בתכניות שהופקדו לאחר מועד זה. לנוכח האמור לעיל איננו סבורים כי יש לקבל עמדתה זו של הוועדה המקומית, ואולם גם אם הצדק היה עם הוועדה המקומית כי אז בוודאי שעצם הכללת ההוראה בתכנית גורמת להשבחה.

נעיר כי מקרה זה שונה הוא מעניין שטרייכמן (ערר (ת"א) 85001/14 רון חנן שטרייכמן נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה תל-אביב, פורסם באתר נבו (04.02.15)) בו נקבע (ולמעשה לא היתה מחלוקת בין הצדדים) כי הוועדה המחוזית כללה בתכנית שעניינה במגרשי השלמה (ולא בקביעת זכויות) הוראה שמטרתה להבהיר כי לא נפגעה סמכות ההקלה שהיתה נתונה לוועדה המקומית (הוראה שהינה ככל הנראה מעבר לנדרש בשים-לב לכך שהתכנית ממילא לא קבעה זכויות בניה ולא היה מקום לראותה כמפקיעה את סמכות ההקלה בהתאם לסעיף 151 לחוק אף לולא הוראת ההבהרה).

תכנית הר/ 2000א' אושרה על-ידי הוועדה המחוזית ופורסמה למתן תוקף בתאריך 9.4.02. התכנית חלה על כל אזורי המגורים בשטח השיפוט של העיר הרצליה.
מטרות התכנית, נקבעו בסעיף 6 כדלקמן: שינוי הוראות בדבר זכויות בניה ומספר יח"ד בהמשך לתנאי הביניים לפי סעיף 78 שנקבעו על-ידי הוועדה המחוזית בשנת 76; קביעת הוראות בדבר תוספת אחוזי בניה וקביעת אופן חישוב מספר יחה"ד במגרש.

התכנית כוללת טבלת זכויות והוראות בניה.
בסעיף 8 קובעת התכנית "הוראות בדבר מתן תוספת אחוזי בניה", כדלקמן:
'מעבר לאחוזי הבניה המפורטים בטבלה רשאית הוועדה המקומית לאשר תוספת אחוזי בניה כדלקמן:
*6% לשיפור התכנון;
*5% בגין התקנת מעלית;
*2.5% לכל קומה נוספת שתאושר.
אישור תוספת אחוזי בניה אלה יהיה מותנה בנקיטת הליך כקבוע בסעיף 149 לחוק ובאישור הוועדה המקומית.'
התכנית העניקה איפוא סמכות לוועדה המקומית ליתן תוספת של 5% בגין התקנת מעלית, בלא הגבלה לגבי סוג המבנים שלהם יכולה להנתן תוספת זו ובלא כל תנאי אחר. זאת, בעוד תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשס"ב-2002, איפשרו מתן תוספת כזו בהקלה רק אם מספר הקומות בבניין או גובהו מחייב התקנת מעלית ולא קיימת מעלית בבניין ואף אין זכויות בניה להקמת מעלית בתכנית:

'(א) על-אף האמור בתקנות 2 ו- 3 יראו לגבי תכנית שהופקדה עד יום כ"ט בתמוז תשמ"ט (1 באוגוסט 1989) - כסטיה ניכרת, הגדלת שטח הרצפה הכולל המותר לפי התכנית, באחוזים משטח המגרש, העולה על 6%, בתוספת:
2.5% - לכל קומה נוסף על מספר הקומות המותר לפי התכנית, ולא יותר מ- 5%;
5% - אם מספר הקומות בבניין או גובה הבניין מחייב התקנת מעלית ולא קיימת מעלית בבניין במועד הגשת הבקשה להקלה ובתכנית החלה לא קיימות זכויות בניה להקמת מעלית ובלבד שלא תותר תוספת של יותר מ- 5%.'

משמעות הדבר היא כי האפשרות למתן 5% בגין התקנת מעלית בכל אותם בניינים שאינם עומדים בדרישות תקנות סטיה ניכרת למתן תוספת זו - התאפשרה רק מכוחה של התכנית והוועדה המקומית לא יכולה היתה ליתן אותה במסגרת הקלה.
נכון הדבר כי משקבעה תכנית הר/ 2000א זכויות והוראות בניה שלא עוגנו בתכנית קודמת, ממילא עם אישורה לא יכולה היתה עוד הוועדה המקומית ליתן הקלות ברחבי העיר, וזאת לנוכח הוראת סעיף 151(ב) לחוק הקובע כי:

'תוספת לשטח הכולל המותר לבניה על-פי הקבוע בתכנית שהופקדה לאחר כ"ט בתמוז תשמ"ט (1 באוגוסט 1989), היא סטיה ניכרת.'

אלמלא היתה נכללת בתכנית ההוראה בדבר הזכויות המותנות, הרי שהוועדה המקומית לא יכולה היתה ליתן זכויות אלה במסגרת הקלה לאחר אישורה של התכנית. עם-זאת בבחינת המצב לפני אישורה של התכנית, הרי שהוועדה המקומית היתה מוסמכת לתת הקלות, בהתאם לחוק ולתקנות, באותם מקומות בהם חלו תכניות שהופקדו לפני 01.08.89, ובבחינת המצב שלאחר אישורה, עדיין ניתן היה ליתן הקלות אלה. לכאורה לא שינתה התכנית דבר, אך לכאורה בלבד:

ראשית, כאמור לעיל, נוספה לוועדה המקומית סמכות למתן תוספת זכויות בגין מעלית גם בבתים שמספר הקומות בהם אינו מחייב התקנת מעלית.

שנית, במקרקעין שבהם נקבעו הזכויות בתכניות המאוחרות ל- 01.08.89, קמה לראשונה מכוח התכנית סמכות לוועדה המקומית ליתן תוספת זכויות. סמכות זו לא היתה קיימת לה קודם לכן לנוכח הוראת סעיף 151 לחוק.

שלישית, למצער הוגברה הוודאות למתן תוספת זכויות מכוח התכנית.
כל אחת מהתכניות ערכה שינוי כמפורט לעיל ועשויה היתה אכן להביא לעליה בשווי הנכסים לעת אישורה. כאמור, עמדתנו היא כי מן הפן הנורמטיבי עליית ערך זו (באותה מידה שבה התרחשה) שנבעה מהתכניות עצמן, יש למסות לשלב אישורן של התכניות. ממילא אין לגבות עליית שווי זו ממי שרכשו את הנכס לאחר מועדי אישורן של התכניות (בהתאמה). בבחינת המצב הקודם לאישור הזכויות המותנות בפועל על-ידי הוועדה המקומית בהיתר, יש להביא בחשבון את שווים של המקרקעין הכולל את עליית השווי כתוצאה מאישור התכנית (המהווה אירוע מס נפרד). מתן הזכויות בפועל ימוסה, כאמור לעיל, כאירוע מס נפרד למועד החלטת הוועדה המקומית למתן הזכויות.

לגבי העררים אשר הוגשו על שומת הוועדה המקומית, ימונה שמאי מייעץ לשם יישום החלטתנו זו.
העררים אשר הוגשו על שומות מכריעות יחזרו לדיון אצל השמאים המכריעים לשם יישום החלטתנו זו.
ההחלטה בשאלת היטל ההשבחה בגין הגבהת המרתפים ניתנת במקביל להחלטה זו, באותם עררים בהם התעוררה שאלה משותפת זו.
כמו-כן ניתנות במקביל החלטות קונקרטיות באותם עררים שבהם התעוררו טענות פרטניות, לפי העניין.
בנסיבות העניין לא ראינו לפסוק הוצאות."

ראה גם את פסקי-הדין הבאים:
ערר 8102/12 מירס תקשורת בעמ נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה מצפה אפק, תק-וע 2015(3), 201 (30.08.2015) {ערר כנגד חיובה של העוררת (לשעבר חברת מירס) בהיטל השבחה עקב הקמת מתקן תקשורת הכולל תורן ועליו אנטנות על גגו של מבנה במתחם השוק הסיטונאי בצריפין}

עמ"נ (מרכז) 21404-02-15 דליה גלמן נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה גזר, תק-מח 2015(3), 22955 (26.08.2015) {ביום 17.09.2007 נערכה על-ידי שמאית הוועדה לתכנון ובניה מרכז - "לודים", גב' תמר אברהם, שומת היטל השבחה ביחס למימוש זכויות בנכס, אשר לא התממש. ההיטל על-פי השומה לא שולם. כ- 6 שנים לאחר מכן, בשנת 2012 מומשו הזכויות בו על דרך מכר. הוועדה המקומית לתכנון ובניה "גזר" (להלן: "המשיבה" או "הוועדה המקומית") אשר נכנסה בנעלי ועדת "לודים" ערכה שומה חדשה, הגבוהה בשיעור ניכר מקודמתה. המערערת, בעלת זכויות בחלק מהנכס, השיגה על השומה החדשה בפני ועדת הערר לתכנון ולבניה פיצויים והיטל השבחה מרכז (להלן: "ועדת הערר"). זו דחתה את הערר. על החלטה זו משיגה המערערת בערעור זה}

עת"מ (נצ') 63803-01-14 תעשיות רכב בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה - נצרת עילית, תק-מח 2015(3), 18799 (05.08.2015) {עתירה מינהלית, במסגרתה מבוקש להורות על ביטול שומת היטל השבחה מיום 16.12.13, ודרישת תשלום ההיטל, בגין מקרקעין המצויים במתחם דודג' בנצרת עילית, וזאת מחמת התיישנות, ויתור המשיבה על ההיטל והסתמכות העותרת על היעדר קיום החוב}

עמ"נ (נצ') 27360-01-14 ועדה מקומית לתכנון ובניה - הגלבוע נ' זידאן זועבי, תק-מח 2015(3), 14703 (02.08.2015) {המשיב הגיש למערערת בקשה לקבלת היתר בניה לבית מגורים קיים ("לגיטימציה"), בגודל 379.96 מ"ר, שנבנה על חלקה שהינה בשטח של 344,139 מ"ר (להלן: "החלקה"). על הקרקע חלות תכניות ג/14131 ו-ג/גל/מק/156 (להלן: "התכניות") אשר שינו את ייעוד הקרקע מחקלאי למגורים, וכן סיווגו את הקרקע כחלק ממגרש 2088, ששטחו על-פי התכנית האחרונה הינו 4,493 מ"ר ומיועד לבניית 18 יחידות דיור (להלן: "המגרש"). המערערת סברה כי התכניות השביחו את הקרקע וכי קבלת היתר הבניה מהווה "מימוש זכויות" במקרקעין לפי סעיף 1(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "התוספת" ו"חוק התו"ב" בהתאמה), המקימה חיוב בתשלום היטל השבחה, ולפיכך הציגה למשיב דרישה לתשלום על-פי שומה שהוציאה. המשיב, אשר חלק על סכום ההיטל, פנה ל"שמאי מכריע" בהתאם לסעיף 14(ב)(1) לתוספת. השמאית המכריעה אשר מונתה לבחון את הנושא, נמנעה מלהכריע בשאלת תחולת הפטור הקבוע בסעיף 19(ג)(1) לתוספת, וערכה חוות-דעתה באופן המציג שתי חלופות, האחת הכוללת את הפטור והשניה שאינה כוללת את הפטור}

עמ"נ (ת"א) 50827-11-14 אלישע רונן נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב, תק-מח 2015(2), 32038 (08.06.2015) {ערעור המבקש על החלטות ועדת ערר לתכנון ובניה, פיצויים והיטלי השבחה (להלן: "ועדת הערר") מתאריך 08.04.14 ו- 01.10.14 (צורפו כנספחים א/1 ו- א/2 לערעור). השאלה המרכזית נשוא הערעור הינה האם יש להפחית מההשבחה - מעליית שווי המקרקעין - תשלום לקרן חניה ששולם על-פי תקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה), התשמ"ג-1983}

ערר (יר') 6045/14 יחד הבונים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה אשדוד,תק-וע 2015(1), 278 (06.02.2015) {ערר שלפנינו טוענת העוררת כי בידיה "זכויות בניה צפות" או "זכויות אוויר". לפיכך נטען כי יש להפחית את גובה היטל ההשבחה, כאשר מנגד טוענת המשיבה כי העוררת אינה מחזיקה בזכויות אלה. לשם הבנת הטענה נחשפנו במהלך הדיונים לקיום מאגרי זכויות מעין אלה בעיר אשדוד. מאגרי הזכויות נוצרו בעבר (עד שנת 2005), עקב מערכת הסכמית מורכבת בין יזמים שונים בעיר אשדוד לבין המשיבה, אשר מטרתה פיצוי בעלי זכויות על פגיעה תכנונית שנגרמה להם שלא בדרך של תשלום פיצוי.
לטענת המשיבה, לוועדת הערר אין סמכות עניינית לדון במחלוקת בין הצדדים החורגת מהוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965}

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

היטל השבחה