מימון התשתיות - השיטות השונות

1. "שיטת ההיטלים" מול שיטת העבר שיטת"דמי ההשתתפות"
סעיף 251(1) לפקודת העיריות (נוסח חדש) (להלן: "פקודת העיריות") מסמיך את העיריות להטיל תשלומי חובה - אגרות, היטלים או דמי השתתפות - למימון עבודות פיתוח שבתחום סמכותן. הוראה דומה קבועה בסעיף 14 לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש). ברוב הרשויות המקומיות נוהגת כיום שיטת החיוב בהיטל למימון התשתיות שבסמכותן ובאחריותן. עד לאחרונה קבע חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 (להלן: "חוק הביוב") כי שיטת ההיטל תחול, כשיטה יחידה, למימון תשתיות ביוב. כך קבעו סעיפים 18-16 לחוק זה, עד שבוטלו במסגרת הרפורמה בתחום המים, והוחלפו בסעיפים 103-101 לחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001 {ראו: סעיף 75 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010), התשס"ט-2009)}. במאמר מוסגר נציין כי חוק תאגידי מים וביוב שינה (כפוף להוראות המעבר שנקבעו בו) את שיטת החיוב בעד שירותי מים וביוב (לרבות בגין הקמת תשתיות) לשיטה המבוססת על עקרון העלות המוכרת, שלפיו מימון התשתית יחושב כנגזרת של העלות הריאלית של הספקת השירותים כפי שנקבעה בְּכללים, ובאופן שישקף ככל האפשר את עלותם בפועל (ראו: כללים 1 ו- 3 לכללי תאגידי מים וביוב (חישוב עלות שירותי מים וביוב והקמת מערכת מים או ביוב), התש"ע-2009)).

שיטת ההיטל החליפה את שיטת דמי ההשתתפות שנהגה עד שנות השבעים.

שתי שיטות המימון - המנויות בחוקים המסמיכים את העיריה להטיל תשלומי חובה כשיטות חלופיות - נבדלות זו מזו הן בתפיסת החיוב הן בבסיסו.

לפי שיטת דמי ההשתתפות, בעלי נכסים מחוייבים בתשלום בגין ביצוע עבודות תשתית ספציפיות המשרתות באופן ישיר את הנכסים שבבעלותם ומקיימות זיקה ישירה של מימון בין הנכס לבין התשתית המשמשת אותו. דמי ההשתתפות נקבעים בהתאם להוצאות שהוציאה הרשות בפועל, ונועדים לממן עבודות פיתוח קונקרטיות עבור בעלי נכסים גובלים, כנגזרת של עלותן המיידית. החיוב מושת על בעלי הנכסים הגובלים, כל אחד לפי חלקו היחסי בעלות קטע התשתית הקונקרטי, ובהתאם לאמות-מידה שונות {ראו: ע"א 1711/02 עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון, פ"ד נח(5), 933, 941 עד 942 (2004); ע"א 1386/10 המועצה המקומית באר יעקב נ' מדינת ישראל - משרד הביטחון, פורסם באתר נבו (29.02.12), פסקה 9}.

2. המגבלות של "שיטת ההשתתפויות"
שיטת דמי ההשתתפות עוררה קשיים בלתי-מבוטלים. היא יצרה אי-שוויון בין בעלי נכסים (למשל, כאשר נכס הגובל ברחוב אחד חוייב באופן שונה מאשר נכס הגובל במספר רחובות, או כאשר נכס שבנוי על מגרש שחלקו הצר גובל ברחוב חוייב בשיעור נמוך יותר מאשר נכס הבנוי על מגרש זהה בשטחו, שחלקו הרחב גובל ברחוב). היא הטילה עומס מינהלי רב על המנגנון העירוני משום היותה כרוכה בחישובים מורכבים. כך, הרשות נדרשה לחשב באופן מדוייק את סך הוצאות הפיתוח של תשתיות הרחוב הגובל, ולחלקו בין הנכסים הרלוונטיים לפי אמות-מידה קונקרטיות ובהן שטחו של הנכס הגובל ברחוב. לבסוף, שיטת דמי ההשתתפות אינה מאפשרת כיסוי תקציבי מלא של כלל העלויות הכרוכות בהקמת התשתית, לרבות עלויות עקיפות שבכללן: שכר עובדי הרשות, תשתיות-על שלא ניתן לייחס לנכס קונקרטי, עלות שיפוץ ותחזוקה, שירותי גביה ואכיפה ועוד {לפירוט הקשיים שהעלתה שיטת דמי ההשתתפות ראו ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה נ' רשף, פ"ד לז(4), 57, 68-67 (1983) (להלן: "עניין רשף"); עופר שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות, כרך א' (מהדורה שניה, 2005), 114-111}. {עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, תק-על 2012(2), 5535 (24.06.2012)}

3. "שיטת היטל"
שיטת ההיטל נועדה להתגבר על חלק מקשיים אלה. לפי שיטה זו, תעריף ההיטל אינו מחושב בזיקה מימונית לעלות הקונקרטית של הקמת תשתית ספציפית, אלא מחושב כנגזרת מתחשיב מקצועי המבוסס על אומדן של כלל עלויות התשתית שאותו סוג של היטל נועד לממן בתחומי הרשות המקומית כולה. התחשיב נערך על-ידי אנשי מקצוע (מהנדסי תעשיה וניהול, מהנדסי בניין, כלכלנים ושמאי מקרקעין) ומביא בחשבון הן את השטח הבנוי בעת עריכת התחשיב הן את זכויות הבניה שטרם נוצלו לפי התכנית הקיימת. מתחשיב כולל זה נגזר תעריף ההיטל, המשולם לכל מטר רבוע או מטר מעוקב של בניה {ראו ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חב' מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3), 321, 328-326 (1998); ע"א 1270/02 עיריית רמת-גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נח(2), 7, 13 (2003); עניין עיריית חולון, בעמ' 943-941; עע"ם 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי,פורסם באתר נבו (05.09.2007), פסקאות י-יב}. {עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, תק-על 2012(2), 5535 (24.06.2012)}

4. "שיטת ההיטל" וקשייה
הגם ששיטת ההיטל מתגברת על חלק מהקשיים ששיטת דמי ההשתתפות לוקה בהם, אין היא חפה מקשיים כשלעצמה. בעניין אל עמי {רע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי, פ"ד נז(1), 340 (17.11.02)} עמד השופט י' אנגלרד על קושי מרכזי הנוגע למישור סמכותן של הרשויות המקומיות להטיל היטלים. כאמור, החוק מסמיך את הרשויות המקומיות לממן את התשתיות שבתחומן ובאחריותן באמצעות גביית אגרות, היטלים או דמי השתתפות. המשותף לתשלומי החובה הללו הוא שכולם מקיימים זיקה ישירה (הנבדלת במידתה בין תשלומי החובה השונים) לעלות השירות שניתן. לעומת-זאת אין הרשויות המקומיות מוסמכות לממן את אותן תשתיות באמצעות הטלת מס, המתאפיין בכך שאינו מקיים זיקה ישירה לעלות השירות שניתן (עניין אל עמי, בעמ' 349-345). כאמור, שיטת ההיטל מבוססת על אומדן של עלות הקמת התשתיות הקיימות והצפויות בתחום הרשות המקומית כולה, וכתוצאה מכך זיקתו של תעריף ההיטל לעלותן של עבודות התשתית הקונקרטיות בנכס הגובל אשר יצרו את הבסיס להטלתו, היא זיקה מימונית רופפת (ראו: עניין רשף, בעמ' 66; עניין אל עמי, בעמ' 356). בשל קושי זה עלתה השאלה האם נוכח היקפה המצומצם של הזיקה המימונית, אין ההיטל, לפי מאפייניו המהותיים, בבחינת מס שהעיריה אינה מוסמכת להטילו? בעניין אל עמי היה השופט י' אנגלרד בדעה כי "המאפיינים של היטל הסלילה הנדון מקיימים את היסודות של מס, מן הטעמים האלה: אין זיקה אמיתית בין התשלום ובין השירות; התשלום משמש למימון הוצאות כלליות ולא כהחזר עבור הוצאות מוחשיות ומסויימות של סלילה; התשלום אינו נגבה בצמוד לשירות הניתן בעדו, ולא מבעלי הנכסים הנהנים מהשירות יותר מאחרים" (שם, בעמ' 361). עם-זאת נמנע השופט אנגלרד באותה פרשה מלהכריע סופית בשאלת הסמכות לגבות את ההיטל נושא הערעור, וזאת בשל הנסיבות הקונקרטיות של אותו מקרה, שאליהן נשוב בהמשך (שם, בעמ' 362). השופטת ט' שטרסברג-כהן ציינה באותו עניין שהגם שדעתה נוטה לדעה שעל-פי פסיקתו של בית-משפט זה, אין לראות - באופן עקרוני - בהיטל סלילה מס, היא מותירה את השאלה בצריך עיון, משום שהדבר לא היה דרוש להכרעה בנסיבות העניין (שם, בעמ' 363). {עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, תק-על 2012(2), 5535 (24.06.2012)}

5. תנאי-סף לסמכות הרשות המקומית לגבות היטלים
השאלה העקרונית בדבר עצם סמכותה של רשות מקומית לחייב בהיטל למימון תשתיות נדונה והוכרעה בעניין צרפתי. לאחר שעמד על הקושי האמור במישור הסמכות, לא ראה בית-המשפט לשנות מהקו שננקט בפסיקתו של בית-משפט זה במשך השנים, שבו אושררה שיטת ההיטל שוב ושוב (השופט א' רובינשטיין, בפסקאות י"ט-כ"א). מסקנתו היתה שרשויות מקומיות מוסמכות לגבות היטלים בתנאי שיישמרו שני תנאי-סף:

א. התנאי הראשון
שהגביה תותנה בכך שהוקמו תשתיות בפועל ברחוב גובל באופן שמקיים זיקה של הנאה ישירה בין עלות התשתיות לבין החיוב הראשוני בהיטל. במילים אחרות: שיטת ההיטל נשענת על זיקה של הנאה בין ביצוען של עבודות תשתית ברחוב גובל ונשיאה בעלותן לבין עצם החיוב בהיטל. זיקה זו יוצרת את עילת החיוב בהיטל והיא בבחינת תנאי-בלעדיו-אין לגבייתו {(ע"א 263/78 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית נשר,פ"ד לג(1), 757, 763 (1979)}.

ב. התנאי השני
דורש שהסכומים שייגבו יחושבו וישמשו לתכלית שלשמה נגבו ולא להעשרת קופת העיריה, וכן שישקפו נאמנה את ההוצאות הצפויות (עניין צרפתי, פסקה כ"ג). כלומר, ההוצאות הצפויות יקיימו זיקה מימונית כלשהי - גם אם רופפת - בין עלות העבודות החזויה כעולה מהאומדן שנערך לתעריף ההיטל שנקבע. לשם עמידה בתנאי השני, על הרשות להקפיד לעדכן עתית את תעריפי ההיטלים בהתאם לעליית המדדים הרלוונטיים ולהתפתחותן של תכניות התשתית העירונית (עניין צרפתי, פסקה כ"ב). בצד האמור, קרא השופט רובינשטיין למחוקק לשקול הסדרה חקיקתית מחודשת ובהירה של הנושא. באותה פרשה ציינתי אף אני כי חוק העזר המסדיר תשלום היטל סלילה מצוי בגדרה של ההסמכה שבפקודת העיריות; וכי אין מקום לעיין מחדש בהלכות שאישרו את שיטת ההיטלים. נוכח קביעותינו בעניין צרפתי, חוקיותה של שיטת ההיטלים - חרף הקשיים הגלומים בה - אינה עומדת לדיון בגדרי העתירה שלפנינו {ראו גם הערת השופטת (כתוארה אז) מ' נאור ב- בר"ם 5539/08 רוני דו השקעות בע"מ נ' עיריית הרצליה,פורסם באתר נבו (22.02.2010), פסקה 13}. {עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, תק-על 2012(2), 5535 (24.06.2012)}

6. התגבשות החיוב בהיטל ותדירותו
שיטת ההיטל ושיטת דמי ההשתתפות נבדלות זו מזו ביחס למועד התגבשות החיוב ותדירותו. כעולה מאופייה של שיטת דמי ההשתתפות (המקיימת כאמור זיקה מימונית הדוקה בין עבודות התשתית המבוצעות בסמוך לנכס לבין תעריף דמי ההשתתפות), ניתן להטיל חיוב על בעל נכס בגין כל עבודת תשתית המתבצעת בסמוך לנכס. שיטת ההיטל, לעומת-זאת, מתאפיינת בזיקה מימונית רופפת בלבד לעלותה של תשתית קונקרטית, ונסמכת על אומדן המביא בחשבון את זכויות הבניה המנוצלות והבלתי-מנוצלות גם יחד. משכך, במועד התגבשות החיוב בהיטל (יצירת זיקה בדרך של ביצוע עבודות תשתית בנכס גובל), התעריף שיוטל על בעל הנכס כבר ידוע ואין כל מניעה להטילו כחיוב חד-פעמי. ואכן, הסדר הקובע חיוב חד-פעמי היה מעוגן כברירת מחדל גם בסעיפים 16, 17 ו- 18(2) לחוק הביוב, טרם ביטולם (ראו גם עניין מאיר סדי, בעמ' 327).

ואולם תשלום חד-פעמי מחייב את בעל הנכס לשלם מראש עבור חלקו היחסי במימון התשתית כולה, לרבות החלק היחסי בזכויות בניה שטרם נוצלו בפועל, וממילא לפני שהחל ליהנות מהן. חיוב חד-פעמי עלול איפוא ליצור הכבדה ניכרת על בעלי הנכסים, ואף מעורר קשיי גביה ניכרים מצד הרשויות המקומיות (ראו שפיר, בעמ' 243-241). מטעם זה איפשר המחוקק לרשויות המקומיות לבחור בשיטת חיוב המבוססת על שתי עילות חיוב נפרדות: עילת חיוב ראשונית, המתגבשת עם היווצרה של זיקה של הנאה בין הנכס לבין התשתית (ביצוע עבודות בנכס גובל), ולפיה גובה ההיטל מחושב כמכפלת תעריף ההיטל בשטח הבנוי בפועל; ועילת חיוב משלימה שקמה בגין כל תוספת בניה בנכס ומחושבת כמכפלת התוספת בתעריף ההיטל במועד גמר הבניה. הסמכות לבחור בין חיוב חד-פעמי לבין חיוב מפוצל עוגנה בסעיף 18(3) לחוק הביוב (לפני שבוטל), ובפועל רוב (אם לא כל) הרשויות המקומיות אימצוה (ראו: שפיר, בעמ' 179-178 וכן הערת שוליים 142). כך גם בחוקי העזר דנן (סעיפים 2(ב) ו-6 לחוק העזר לסלילה וסעיף 4 לחוק העזר למים). {עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, תק-על 2012(2), 5535 (24.06.2012)}

7. הלכת אל עמי וביטולה - סקירת ההלכה בדרך לביטולה
א. מבוא
בפרשת אל עמי {רע"א 889/01} נדונה חוקיותו של היטל סלילה שהוטל בגין כביש ששבעים אחוזים מעלות הקמתו מומנו בידי משרד התחבורה והיתר בידי עיריית ירושלים. סלילת הכביש הושלמה בשלהי שנות השמונים של המאה הקודמת. המשיבה באותו עניין, אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ (להלן: "החברה"), רכשה בשנת 1993 נכס בקרבת הכביש. לאחר רכישתו ביקשה החברה היתר בניה והעיריה התנתה את מתן ההיתר בתשלום היטל סלילה. החברה שילמה את ההיטל באופן חלקי. בשנת 1995 יזמה החברה תכנית חדשה שתגדיל את זכויות הבניה בנכס באופן משמעותי. התכנית החדשה אושרה בשנת 1998. החברה ביקשה היתרי בניה חדשים, והעיריה התנתה את הוצאתם בתשלום היטל סלילה נוסף בגין הכביש האמור, שחושב לפי נפח הבניה המוגדל בהתאם לתכנית החדשה. החברה שילמה את ההיטל תחת מחאה, ובד-בבד השיגה על חוקיותו. בית-המשפט המחוזי קיבל את התביעה וקבע שהחיוב בהיטל הנוסף היה בלתי-חוקי מכמה נימוקים ובהם: ראשית, שחוק העזר לא הסמיך את העיריה לגבות היטל סלילה לפי שטח הבניין המתוכנן בגין כביש שסלילתו הסתיימה מזמן; שנית, בעוד שחוק העזר קושר את החיוב בהיטל להוצאות שהוצאו בפועל לסלילת הכביש הגובל, בפועל לא התקיים קשר כזה, בין היתר בהתחשב בכך ששבעים אחוז מעלות הכביש מומנו בידי משרד התחבורה. העיריה ערערה על פסק-הדין. השופט אנגלרד נמנע, כאמור, מהכרעה בשאלת העקרונית בדבר סמכות העיריה להטיל חיוב בהיטל (שאלה שהוכרעה, כפי שהובהר, בעניין צרפתי). לגופם-של-דברים סבר השופט אנגלרד כי דין הערעור להידחות, בקובעו, בין היתר:

"כפי שקבע בית-המשפט המחוזי, הדיבור 'לאחר מועד תחילת הסלילה' אינו עוצר כוח לחול עד סוף כל הימים, דהיינו לחייב בעל חדש של נכס בתשלום היטל סלילה שנים לאחר תום פעולות הסלילה. לכן צדק בית-המשפט המחוזי כשפסל את החיוב בהיטל בנסיבות שבהן הסלילה הסתיימה שנים רבות לפני הבקשה למתן היתר בניה. ואמנם, מסקנה זו תואמת את ההלכה שנפסקה בבית-משפט זה בפרשת לוינשטיין {ע"א 7316/97 עיריית ראשון לציון נ' חב' לוינשטיין משולם הנדסה וקבלנות בע"מ, פורסם באתר נבו (24.10.99)}" (עניין אל עמי, בעמ' 362).

על פסק-הדין בעניין אל עמי הוגשה עתירה לדיון נוסף. השופט א' מצא דחה את העתירה בקובעו:

"להערכתי אין סיכוי שדיון נוסף בענייננו יוביל לסטיה של ממש מהלכת פסק-הדין. הפרשנות הרחבה שמציעה העיריה לחוק העזר, שלפיה ניתן לגבות מכוחו היטל סלילת כביש אף זמן רב לאחר שסלילתו הושלמה, אינה סבירה ואינה מבטאת את הזיקה הנדרשת בין השירות לבין תשלום החובה, והמהווה תנאי לקיום סמכותה של העיריה לגביית ההיטל. חשוב לציין כי פסק-הדין איננו קובע כלל נוקשה שלפיו לא ניתן כלל לגבות היטל סלילה לאחר תום הסלילה, וניכר ממנו כי הוא מכיר בתקופת ביניים סבירה לאחר הסלילה שבה הדבר יתאפשר; ואילו שאלת אורכה המדוייק של תקופה זו - שלגביה איני נדרש לנקוט עמדה - הינה שאלה יישומית באופייה, שאינה מצדיקה דיון נוסף ואשר יכולה לשמש נושא להתדיינויות עתידיות." (דנ"א 10197/02 עיריית ירושלים נ' אל עמי יזום השקעות ובניה בע"מ, פורסם באתר נבו (22.02.2004)).

ב. פרשנותה של הלכת אל עמי בעין פסיקות בתי-המשפט
הלכת אל עמי משמיעה איפוא כי רשות מקומית שלא גבתה היטל פיתוח תוך זמן סביר ממועד ביצוע עבודות התשתית המקימות חבות בהיטל, תהיה מנועה מלעשות כן. אי-גביית ההיטל תוך פרק זמן כאמור, מנתקת את הזיקה הנדרשת בין העבודות לבין הנכס ומשמיטה את הבסיס לחיוב. כך נתפרשה הלכת אל עמי בפסיקתם של בתי-המשפט המחוזיים {(ראו למשל: עת"מ (מינהליים ת"א) 2235/07 בנדט נ' עיריית ראשון לציון, פורסם באתר נבו (18.02.2009), פסקה 19; עת"מ (מינהליים נצ') 1118/07 רודוי נ' עיריית עפולה, פורסם באתר נבו (06.05.2008), חלק ד'; ע"א (מחוזי ת"א) 1173/08 משולם לוינשטיין הנדסה וקבלנות בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פורסם באתר נבו (21.07.10), פסקאות 12-6 לפסק-דינה של כב' השופטת ר' לבהר שרון, ראו גם הערותיו של כב' השופט י' שנלר; ע"א (מחוזי חי') 3403/06 עיריית נהריה נ' יצחק כוכב ובניו בע"מ, פורסם באתר נבו (28.04.09), פסקאות 15-12 לפסק-דינו של כב' השופט (כתוארו אז) ג' גינת, וכן פסקה 8 לחוות-דעתה של כב' השופטת ר' למלשטריך-לטר}.

כך גם קבע בית-המשפט קמא. יש לציין כי במקרים מסויימים קבעו בתי-המשפט כי חיוב בהיטל פיתוח היה כדין אף בחלוף זמן מה ממועד ביצוע העבודות, וניתן לראות בפסיקה זו משום ניסיון להתמודד עם הקשיים שהלכת אל עמי מעלה {ראו למשל: ע"א (מחוזי יר') 5068/03 עיריית ירושלים נ' שיקלר, פורסם באתר נבו (23.03.05), פסקה 23; ראו גם ההנמקה שעמדה בבסיס פסק-הדין ב- עת"מ (מינהליים יר') 1215/03 עציון נ' עיריית ירושלים, פורסם באתר נבו (03.01.2005), פסקאות 26-20}.

ג. הביקורת על הלכת אל עמי
המלומד שפיר מותח בספרו ביקורת נוקבת על הלכת אל עמי (עמ' 241-239). על טענות אלו שב לפנינו עורך-דין שפיר בכובעו כבא-כוח המערערת. להשקפתי, הלכת אל עמי אינה יכולה להיוותר על כנה וראוי לשנות ממנה. שלושה נימוקים עיקריים לכך: הראשון, משום שתוצאתה עומדת בניגוד לרציונל העומד בבסיס שיטת ההיטל; השני - הקשור בטבורו לקודמו - משום שהיא יוצרת לרשויות המקומיות מערך תמריצים לקוי באופן שעלול לפגוע ברווחה המצרפית; והשלישי, משום שהיא מחלקת את נטל מימון התשתיות העירוניות באופן בלתי-שוויוני ובלתי-הוגן. אפרט נימוקים אלה לפי סדרם.

נוכח מאפייניה של שיטת ההיטל, החיוב בתשלום בגין תוספת בניה הוא חיוב משלים במהותו. בתור שכזה, אין הוא נדרש לקיים זיקת הנאה "חדשה" לנכס, מאחר שהזיקה המתחייבת כבר קיימת: היא נוצרה בעבר, עם ביצוען של עבודות התשתית שהקימו את עילת החיוב הראשונית בגין השטח הבנוי, והיא נותרת בעינה גם ביחס לחיוב המשלים, מאחר שהנכס ממשיך כל העת להשתמש בתשתית הקיימת וליהנות ממנה. זיקת ההנאה אינה מותנית איפוא בהקמת תשתיות נוספות, והחיוב המשני בהיטל אינו אלא המשכו והשלמתו של החיוב הראשוני. במילים אחרות: החיוב המשני הוא חלק בלתי-נפרד מהיטל אחד שמועד החיוב בו אך פוצל לחיוב ראשוני ולחיובים עתידיים-נדחים.

ודוקו: האומדן שעל בסיסו נקבע תעריף ההיטל הביא גם הביא בחשבון את החיובים המשלימים שהם חלק בלתי-נפרד מתחשיב העלות המשוערת של התשתית העירונית כולה. לפיכך, הלכת אל עמי - שמכוחה לא ניתן לחייב חלק מבעלי הנכסים בתשלום היטל עקב מועד ניצול זכויות הבניה שלהם - מצמצמת באופן מובנה את היקף הגביה וגורעת ממנה את כל בעלי הנכסים שיממשו זכויות בניה במועד מאוחר להקמת התשתיות הגובלות בנכסיהם. מצב דברים זה עלול ליצור גירעון בתקציב הפיתוח של הרשויות המקומיות ולמנוע את כיסוין של עלות התשתיות כמתבקש. תוצאה זו מנוגדת לרציונל שעליו מבוססת שיטת ההיטל: מימון התשתית העירונית כולה על-סמך תחשיב המביא בחשבון את הבנוי בכוח ובפועל גם יחד. ברי כי שיטה זו אינה יכולה למלא את ייעודה אם ניטלת ממנה האפשרות לגבות תשלום בגין בניה פוטנציאלית במועד ביצועה בפועל.

הלכת אל עמי אף יוצרת לרשויות המקומיות קושי משמעותי לנהל את תקציבן, שכן שאין ביכולתן לצפות את היקף הגירעון שייווצר. הרי לא ניתן לדעת מתי ינצל כל בעל נכס את זכויות הבניה שלו וכמה בעלי נכסים ינצלו את זכויותיהם במועד שבו כבר לא ניתן יהיה לחייבם בהיטל. מועד זה, למותר לציין, כשלעצמו נסמך על אמת-מידה תלויית נסיבות שקשה להעריך אותה מראש ולנהל תקציב באופן מושכל על-פיה.

כפי שמציין שפיר בספרו, הלכת אל עמי עלולה לתמרץ את הרשויות המקומיות לנקוט בשתי דרכים חלופיות שמטרתן להקהות את עוקצה במישור המימוני: האחת, לבצע באופן מלאכותי ובלא צורך של ממש עבודות שדרוג באזור הנכס, כדי ליצור, ולו באופן מאולץ, את אותה זיקת הנאה תכופה שהלכת אל עמי דורשת לצורך הקמת חבות בהיטל. השניה, לתקן את חוקי העזר באופן שההיטל יוטל כתשלום חד-פעמי בגין כל פוטנציאל הבניה בנכס, בהתאם לברירת המחדל שהיתה קבועה בסעיף 18(2) לחוק הביוב טרם ביטולו (שפיר, בעמ' 241). ברי כי תוצאות אלו אינן רצויות. הראשונה מביניהן תגרום לבזבוז כספי ציבור בעטיין של עבודות שיבוצעו ללא צורך ממשי, והשניה תכביד יתר על המידה על בעלי הנכסים אשר יידרשו לשלם את ההיטל עבור כל פוטנציאל הבניה בנכסיהם מראש, ובלא קשר למועד שבו יבקשו לנצלו בפועל. לא יכול להיות חולק כי מערך תמריצים זה הוא לקוי וכי רצוי להימנע ממנו.

הקושי העולה מהלכת אל עמי מומחש באמצעות ההבחנה בין בעל נכס שיממש זכויות בניה בסמוך לאחר סיום עבודות התשתית ויחוייב בהיטל בגינן; לבין בעל נכס שיממשן לאחר סיום העבודות, אך עקב חלוף הזמן תהא הרשות המקומית מנועה מלחייבו בהיטל. התוצאה שגוזרת הבחנה זו מעוררת קושי, משום שהיא מחלקת את נטל מימונן של התשתיות העירוניות באופן בלתי-שוויוני ובלתי-הוגן. כך, כל עוד בעליו של נכס טרם מימש את זכויות הבניה, התשתיות העירוניות ממומנות בידי שאר תושבי הרשות המקומית. עם מימוש הזכויות מתחיל בעל הנכס להשתמש בתשתיות וליהנות מהן, ולכן מוצדק לחייבו לשאת בחלקו היחסי בנטל מימונן. כל בניה באשר היא - בין אם נערכה בגדר ניצול ראשוני של זכויות בניה ובין אם במסגרת תוספת בניה מאוחרת - מעמיסה עול נוסף על מערך התשתיות הקיימות והצטברות השימוש בהן עלולה להצריך שדרוגן או החלפתן. כל בניה מגדילה איפוא הן את ההנאה מן התשתיות הן את הנטל שבו נושאות התשתיות הקיימות, ועל תוספת הנאה זו ותוספת הנטל מוצדק וראוי לגבות תשלום מבעל הנכס, לפי חלקו היחסי בעוגת מימון התשתיות. אי לכך, קביעה שבעל הנכס שבנה במועד מאוחר לביצוע עבודות התשתית אינו חייב בהיטל, גורמת לחלוקת נטל בלתי-הוגנת בין בעלי הנכסים. אין הצדקה שבעל נכס הבונה בסמוך לביצוע עבודות התשתית ישא בהיטל מלא, ואילו בעל נכס הבונה בשלב מאוחר לביצוע עבודות התשתית לא ישלם היטל כלל. ברי כי מועד ניצול זכויות הבניה אינו טעם ענייני להבחין בין בעלי נכסים לעניין עצם החיוב בהיטל.

חלוקת הנטל הבלתי-צודקת מתחדדת עוד יותר מקום שהחיוב בהיטל מתגלה בשלב מאוחר יותר מהטעם שבעל הנכס ביצע את הבניה הנוספת ללא היתר. במצב כזה הלכת אל עמי עלולה לגרום לכך שבבוא בעל הנכס להכשיר את הבניה בדיעבד יהא זה מאוחר מדי לחייבו בהיטל, ולפיכך יצא החוטא נשכר. אין לקבל פרשנות שמצבו של בעל נכס הפועל שלא כחוק יהיה טוב מזה של בעל נכס שפעל כחוק.

ד. סיכום - ביטולה של ההלכה וקיבוע "שיטת היטל" כשיטה הרצויה
שיטת ההיטל מבוססת על תחשיב אומדני המביא בחשבון עבודות תשתית שטרם בוצעו וזכויות בניה שטרם נוצלו. היא מניחה מראש כי חלק מבעלי הנכסים יבנו בנכסם כעת וחלק בשלב מאוחר יותר; וכי חלק מהתשתיות כבר בנויות וחלקן ייבנה בעתיד. השיטה מאפשרת לכל אחד מבעלי הנכסים לשאת בחלקו בעוגת עלות התשתיות החל ממועד תחילת שימושו והנאתו מן התשתיות העירוניות. הלכת אל עמי אינה עולה בקנה אחד עם רציונל זה העומד בבסיס השיטה, ותוצאתה היא שעלות התשתיות לא תכוסה במלואה כפי שביקשה השיטה להשיג. במצב כזה ייפגע הציבור כתוצאה מגירעון בתקציב ואי-כיסוי מלוא עלות התשתיות, בעוד שמי שלא נשא בהיטל - בין בשל ניצול מאוחר של זכויות בניה ובין בשל בניה ללא היתר - ייהנה מתשתיות שמומנו בידי יתר התושבים. תוצאה זו אינה יכולה להיוותר על כנה. משכך ראוי לשנות מהלכת אל עמי {עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, תק-על 2012(2), 5535 (24.06.2012)}.

8. עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, תק-על 2012(2), 5535 (24.06.2012) - פסק-הדין לגופו של העניין
ב- עעמ 2314/10 {עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, תק-על 2012(2), 5535 (24.06.2012)} לאחר סקירת הלכת בן עמי וקשייה, ביטל בית-המשפט את הלכה זו וקבע מפי כב' השופט פוגלמן:

"מן הכלל אל הפרט
31. מן המקובץ עולה שדין קביעתו של בית-המשפט קמא שלפיה העיריה היתה מנועה מלגבות את ההיטלים משום חלוף הזמן מאז ביצוע עבודות התשתית, להתבטל. ואולם בכך לא באה פרשה זו לקיצה. יש לדון בהשלכתו של פסק-הדין שניתן ב- ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה, פורסם באתר נבו (27.06.2011) (להלן: "עניין דירות יוקרה") על ענייננו.

בעניין דירות יוקרה דן בית-משפט זה, בין היתר, בעצם סמכותה של רשות מקומית להתקשר בהסכם פיתוח עם יזם שבו מתחייב היזם לבצע את עבודות הפיתוח של הקרקע מושא ההסכם, ובתמורה מתחייבת הרשות המקומית שלא לגבות היטלי פיתוח מבעל הקרקע. בית-משפט זה קבע, בין היתר, כי הסכם מעין זה אינו חוקי מאחר שרשות מקומית אינה מוסמכת להעניק פטור מתשלום היטלי פיתוח (פסקה 68 לפסק-הדין). בצד זאת נקבע כי יכול שיימצא מסלול חוקי שבאמצעותו יוכל יזם לבצע עבודות פיתוח הקשורות למיזם שאותו הוא מנהל, במקום הרשות המקומית, ומהתשלום המגיע לו עבור עבודות אלו יקוזזו היטלי הפיתוח שאותם הוא חב לרשות. בית-המשפט הדגיש שהליך כזה צריך להתנהל לפי הדין, הן דיני המכרזים החולשים על ההתקשרות הן זה החל על הטלת היטלי פיתוח על הגורם החייב בהם ובשיעורים הנקובים על-פי חוקי העזר (שם). עתירה לדיון נוסף בפסק-הדין נדחתה (דנ"א 5547/11 גור אריה נ' דירות יוקרה בע"מ, פורסם באתר נבו (04.01.2012)).

הואיל וההרכב המקורי שדן בערעור סבר כי הלכת דירות יוקרה עשויה להיות רלוונטית לענייננו, נתבקשה התייחסות הצדדים לשאלה זו. בעלי הדין והיועץ המשפטי לממשלה כאחד היו בדעה שהלכה זו אינה רלוונטית ככל שמדובר בחוקיות הסדר הפיתוח. הצדדים הטעימו שהסדר הפיתוח נערך לפני כעשרים שנה והוא עצמו לא עמד לביקורת שיפוטית במסגרת ההליך שהתנהל בבית-המשפט קמא. במוקד הדיון עמדה סוגיה אחת והיא: חוקיותם של היטלי הפיתוח שהוטלו על אשבד מכוח הבניה הנוספת. עמדה זו של הצדדים מקובלת עלינו, ולא נעסוק בפסק-דיננו זה בחוקיותו של הסדר הפיתוח.

32. אולם הלכת דירות יוקרה רלוונטית לענייננו בהיבט אחר. בעניין דירות יוקרה נקבע כאמור שמתן פטור בידי רשות מקומית מגביית היטלי פיתוח יכול להיעשות בדרך של קיזוז, ובלבד שיקוזז אותו סכום שהרשות היתה רשאית לגבות כהיטל פיתוח. בענייננו מימנה אשבד את הוצאות הפיתוח בסכום של כ- 1.12 מיליון ש"ח (נכון לשנת 1992), ולטענתה סכום זה גבוה משמעותית מהסכום שהיא היתה נדרשת לשלם בגין היטלי פיתוח לו העיריה היתה נמנעת מלפטור אותה מהם וגובה אותם כדין. אם טענה זו של אשבד נכונה (וסוגיה זו לא התבררה בבית-המשפט קמא לגופה), יוצא שהעיריה קיבלה מאשבד סכום גבוה מזה שהיתה מוסמכת לגבות בגין היטלי פיתוח. מהי השלכה של מצב דברים זה על ענייננו כיום, לאחר פסק-הדין בעניין דירות יוקרה?

33. אין ספק שהעיריה רשאית ואף חייבת להטיל היטלי פיתוח נוספים בגין בניה נוספת. כך מתבקש מהרציונל שמונח בבסיס שיטת ההיטלים, כמפורט בהרחבה לעיל. אלא שהעיריה אינה מוסמכת לגבות היטל העולה על הסכום הקבוע בחוק העזר (אציין כי איני דן בשאלה מהו הדין מקום שיזם מבקש לממן את עבודות הפיתוח מכיסו במחיר העולה על סכום ההיטל). לפיכך, מקום שהעיריה מבקשת להטיל היטל משלים בגין בניה נוספת, יש לחייב את אשבד בכל סכומי ההיטל שהעיריה היתה זכאית לגבות כדין לפי התעריפים הקבועים בחוקי העזר - הן בגין החיוב הראשוני הן בגין החיוב המשלים, ומסכום זה לקזז את הסכום ששילמה למבני תעשיה בגין עבודות הפיתוח הראשוניות. אציע איפוא לקבוע כי העיריה זכאית לגבות מאשבד אך את היתרה שתיוותר לאחר קיזוזו של הסכום שנזקף לזכותה כאמור, ככל שתיוותר כזו. במילים אחרות: העיריה זכאית לגבות היטלי פיתוח בהתאם לתעריפיהם של היטלי הפיתוח כפי שהם קבועים בחוקי העזר, ולא מעבר לכך.

34. אשבד תומכת יתדותיה בפסק-הדין שניתן בעניין בן יקר. אלא שאין בפסק-דין זה כדי לסייע לה. בעניין בן יקר דובר בפרוייקט שבמסגרתו משרד השיכון - להבדיל מהעיריה - ביצע את עבודות הפיתוח. היזם באותו מקרה שילם את תמורת העבודות ישירות למשרד השיכון, אולם העיריה, מצידה, דרשה מהיזם היטל פיתוח בגין אותן עבודות, בבחינת "כפל היטל". לפיכך פסק בית-המשפט כי מקום שהעיריה לא ביצעה את העבודות בעצמה ולא נשאה במימונן, אין היא מוסמכת לחייב בהיטל. המצב בענייננו שונה: בדומה לעניין בן יקר, גם כאן מומנו עבודות התשתית בידי היזם (אשבד), אשר שילם עבורן ישירות לקבלן המבצע (מבני תעשיה). אלא שבשונה מפרשת בן יקר, בענייננו פטרה העיריה את המינהל מתשלום שהיתה אמורה לקבל ולכן העיריה לא גבתה מאשבד "כפל היטל" בגין ההיטל הראשוני. אשבד מימנה את השירותים, והעיריה, בתמורה, פטרה את המינהל מתשלום היטלי פיתוח. דא עקא שבשלב מאוחר יותר אשבד המשיכה ובנתה בניה נוספת אשר הטילה נטל נוסף על התשתיות הקיימות. במצב דברים זה, בנבדל מזה שהיה קיים בעניין בן יקר, ונוכח הטעמים שעליהם עמדנו לעיל, מוצדק להטיל עליה חיוב בהיטל משלים, ובלבד שהסך הכולל של הסכום שהעיריה מוסמכת לגבות בגין היטלי פיתוח לא יעלה על הסכום הקבוע בחוקי העזר העירוניים.

35. טרם חתימה נציין כי לא מצאנו ממש בטענותיה הנוספות של המשיבה, ובהן הטענה המכוונת להסתייעות העיריה בחברת א.ר.א.ב בונוס בע"מ בגביית היטלי הפיתוח (טענה שלא הועלתה בעתירה לבית-המשפט קמא).

סוף דבר
36. העולה מן האמור הוא שהלכת אל עמי - אשר קבעה כי רשות מקומית מנועה מלגבות היטלי פיתוח שהוטלו בחלוף זמן סביר ממועד ביצוע עבודות הבניה שהיוו עילה להטלת ההיטל הראשוני - בטלה.

בהתאם לכך, אם תישמע דעתי, נקבל את הערעור במובן זה שקביעתו של בית-המשפט לעניינים מינהליים שלפיה העיריה היתה מנועה מלגבות את היטלי הפיתוח נושא הערעור, תבוטל. כמו-כן אציע לחבריי לבטל את חיובה של העיריה בהוצאות ובשכר טרחת עורך-דין. העניין יוחזר לבית-המשפט קמא לשם עריכת התחשיב כאמור בפסקה ‎33 לעיל. נוכח התוצאה האופרטיבית של פסק-דיננו זה, הייתי נמנע מלעשות צו להוצאות בערכאתנו. בית-המשפט המחוזי ייקח בחשבון בפסיקת ההוצאות גם את הליך הערעור."

כב' השופט א' רובינשטיין אומר:

"א. מצטרף אני לחוות-דעתו של חברי השופט פוגלמן.

ב. אבקש להוסיף את אלה: ב- עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי נ' צרפתי, פורסם באתר נבו (05.09.07) ציינתי כי בפרשת אל עמי (רע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי, פ"ד נז(1), 340 (2002)) הניח בית-המשפט, מפי השופט אנגלרד, אצבעו על הקושי שבזיקה הרופפת בין ההיטלים - על-פי שיטת ההיטלים, בשונה משיטת דמי ההשתתפות - לבין התמורה הניתנת לתושב (ראו פרשת צרפתי, פסקה כ"ב). דבר זה מעורר על פניו את השאלה של היטל אל מול מס, כפי שעלה בפרשת אל עמי. בעניין צרפתי הופנתה קריאה למחוקק לקבוע הסדר מקיף, אך לא נפסלה שיטת ההיטלים, בכפוף לתנאים מסויימים.

ג. התנאים שנזכרו הם (שם), כי תהא זיקה של הנאה מינימלית (נכס גובל לכביש הנסלל), התחלת עבודות הסלילה ושימוש בכספים לתכלית הספציפית, וכן תחשיב נאמן למציאות, "וזאת על-מנת שגביית ההיטלים לא תהפוך כלי להעשרת קופת הרשות, ומכל מקום למס".

ד. השאלה המטרידה אותי גם עתה היא כיצד למנוע ניצול שלא כדין - והדברים נאמרים בלא כוונת פגיעה - של הפרשנות המרחיבה הניתנת בפסק-דיננו הנוכחי להיטלים, כך שתישמר ההגינות המחוייבת מטעם הרשות כלפי האזרח והתושב, כל עוד לא הסדירה חקיקה באופן ראוי ומקיף את הסוגיות העולות. "מרובים צרכי עמך" והרשויות זקוקות לכסף; אך כיצד יימנע חשש לפגיעה מצדן בתושב או באזרח על-ידי גביה ביתר, גם אם המניע אינו חלילה התעמרות ככזאת אלה להיטות יתר לגבות? שאלה זו ושאלות קשורות הועלו בדיון בהרכב המורחב. תשובת המערערת והמדינה כי החובה שקבע משרד הפנים לעדכון התחשיבים מדי חמש שנים, לגבי חוקי העזר, משמעה בחינת התחשיבים באופן שימנע התעמרות באזרח, וזאת לרבות הורדת התעריף ככל שהשתנו הנתונים. מנגד טענה באת כוח המשיבה, כי העדכון הנטען אינו מבוצע בחיי המעשה, ונוצרים פערים גדולים.

נקודה זו חשובה בעיני ביותר. הרשות היא משרתת האזרח והתושב. למילוי תפקידה היא זקוקה לכסף. אך כמשרתת הציבור עליה לגבות ביושר ובהגינות. מקום שהמדובר ב"חיוב נצור", "מושהה", כמו בנידון דידן, קרי, חיוב העשוי להיגבות בתום שנים רבות, בהתקיים התנאים שנקבעו בפסיקה, יש צורך בהקפדה שבעתיים על התעריפים, ובבקרה מתמדת של רשויות המדינה שאכן התחשיב נבדק מדי חמש שנים וההנחיה לעניין זה מקוימת. על כך יש להקפיד.

ה. בנתון להטמעת האמור, שמובטחני כי הוא מקובל על חבריי להרכב, מקובלת עלי חוות-דעת חברי השופט פוגלמן."

כב' השופט ח' מלצר אומר:

"1. אני מצטרף לתוצאה אותה הציע חברי השופט ע' פוגלמן בסייפא לפסקה 36 בפסק-דינו וכן להערותיו של חברי, השופט א' רובינשטיין.
2. במישור ההלכתי אני מסוייג יותר מהטעמים הבאים:
א. לדעתי אין צורך להכריז על בטלותה של הלכת אל-עמי (ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל-עמי יזום השקעות ובניה בע"מ), פ"ד נז(1), 340 (2002)). בעניין זה אני צועד בעקבות דבריו של כב' השופט (כתארו אז) א' מצא, שציין במסגרת דנ"א 10197/02 עיריית ירושלים נ' אל-עמי, פורסם באתר נבו (22.02.04)) כך:

'פסק-הדין (אל-עמי - תוספת שלי - ח"מ) איננו קובע כלל נוקשה שלפיו לא ניתן כלל לגבות היטל סלילה לאחר תום הסלילה, וניכר ממנו כי הוא מכיר בתקופת ביניים סבירה לאחר הסלילה שבה הדבר יתאפשר; ואילו שאלת אורכה המדוייק של תקופה זו - שלגביה איני נדרש לנקוט עמדה - הינה שאלה יישומית באופיה, שאינה מצדיקה דיון נוסף ואשר יכולה לשמש נושא להתדיינויות עתידיות.'

מכאן שלשיטתי די ב"ריכוך" הלכת אל-עמי ברוח גישת חברי, השופט ע' פוגלמן, ואולם ביטולה איננו מתחייב, שכן ללא מוסרות עלול להיווצר מצב שלא תהיה כל זיקה בין השירות לבין תשלום החובה, דהיינו יהיה מדובר ב"מס".

ב. ההקפדה על נכונות התחשיב שביסוד ההיטל איננה פשוטה (השוו: עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי, פורסם באתר נבו (05.09.07) ולכן ראוי שחוקיות ההיטל תהיה תלוית תחשיב ונסיבות.

3. במקרה זה אני מסכים לתוצאה ול"ריכוך" הלכת אל-עמי, שכן בכל תחשיב של הוצאות צפויות ובניה עתידית לא ניתן לקחת בחשבון בניה בלתי-חוקית. המשיבה לקתה בתוספת בניה שכזו ונתון זה מאיין פה את טענותיה, שהרי:
(א) נורמטיבית - הדבר איננו ניתן וראוי לצפיה.
(ב) אין לזקוף לחובת העיריה את הזמן שחלף ממועד גילוי הבניה הבלתי-חוקית ועד לדרישת התשלום. עיינו בהקשר זה גם הוראות סעיפים 27 ו-43 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973, שניתן להחילם על המכלול מכוח הוראת סעיף 61(ב) לחוק האמור."

9. הוצאות פיתוח מול היטלי פיתוח מכוח חוק התכנון והבניה
ב- ע"א (נצ') 1905-03-15 {עיריית נצרת עילית נ' כרדוש חליל עצים בע"מ פורסם באתר נבו (04.05.2016} נדון העניין הבא: כרדוש חליל עצים בע"מ (להלן: "כרדוש" או "המשיבה"), הינה בעלת הזכויות במקרקעין הידועים כמגרש 5/1א' לפי תכנית מפורטת ג/6317 בגוש 17532, חלקות 2 (חלק), 10 (חלק) ו-11 (חלק), בשטח של 2,877 מ"ר (להלן: "המקרקעין").המקרקעין שוכנים באזור התעשיה בהר יונה, בשטח שיפוטה של עיריית נצרת עילית (להלן: "העיריה"). במסגרת תביעה, שהגישה כרדוש לבית-המשפט קמא, היא ביקשה לחייב את העיריה להשיב לה היטלי פיתוח, אשר שולמו על-ידה לעיריה, לפי דרישה של הוועדה המקומית לתכנון ובניה בנצרת עילית (להלן: "הוועדה"), לשם קבלת היתר בניה לבניית מבנה במקרקעין. כנתבעת נוספת צורפה "מי נע", חברת המים והביוב של נצרת עילית בע"מ (להלן: "התאגיד" או "מי נע"), לאחר שהעיריה טענה כי היא בעל הדין הנכון בתובענה. טענתה העיקרית של כרדוש בדרישתה להחזר הסכום ששולם על-ידה תחת מחאה ולשם קבלת היתר הבניה בלבד, היתה כי עובר לרכישת הזכויות במקרקעין, שולמו על-ידי הרוכשת המקורית של המקרקעין, חברה בשם גולדאל בע"מ (ממנה רכשה כרדוש את זכויותיה), תשלומי פיתוח עבור המקרקעין, ואלה כללו את תשלומי היטלי המים, הביוב והתיעול.

בית-משפט קמא קבע בפסק-דינו, כי על הנתבעים (המערערים), יחד ולחוד, להשיב לכרדוש את סכומי היטל המים והתיעול, (סך כולל של 220,336 ש"ח). הדרישה להשבת הסכום ששולם עבור היטל הביוב נדחתה.

על פסק-הדין של בית-המשפט קמא הוגשו, כאמור, שני ערעורים. ערעור אחד מטעם העיריה והוועדה, המערערות על חיובן בהשבת הסכום. וערעור נוסף, מטעם התאגיד מי נע, על חיובו בתשלום בהתאם.

קביעותיו ומסקנותיו של בית-המשפט קמא:

בית-משפט קמא הגדיר את המחלוקת כך: "מהו היחס המשפטי בין תשלום דמי הפיתוח ששולמו על-ידי הרוכש בעבר, לבין היטלי הפיתוח שהוטלו מכוח חקיקת העזר?"

בית-המשפט קמא סקר בהרחבה את הפסיקה הדנה בסיטואציות דומות, תוך התייחסות למאפייניו של ההיטל, שתעריפו איננו מחושב בזיקה מימונית לעלות הקונקרטית של הקמת תשתית ספציפית, אלא חושב כנגזרת מתחשיב מקצועי, המבוסס על אומדן של כלל עלויות התשתית, שאותו סוג של היטל נועד לממן (עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, פורסם באתר נבו (24.06.2012) (להלן: "עניין אשבד"), ולפתרונות שהותוו בפסיקה במצבים דומים (ע"א (ב"ש) 29612-01-13 יהלומית פרץ עבודות בניין ופיתוח בע"מ נ' עיריית באר שבע, פורסם באתר נבו) (24.06.12); ע"א 11371/05 המועצה האזורית באר טוביה נ' ישפרו חברה ישראלית להשכרת מבנים בע"מ, פורסם באתר נבו) (20.02.08)).

בית-המשפט קמא דחה את הטענה לגבי היעדר סמכות להטיל את ההיטלים וכן את הטענה כי לא התקיימו הוראות הדין והפרוצדורה, הנדרשת על-פיו, לשם חיוב בהיטלים. בנוסף, נדחו בשל הרחבת חזית ולגופו של עניין, טענות נוספות שהעלתה התובעת כרדוש כנגד החיוב.

באשר לנקודה המרכזית שבמחלוקת, האם יש במקרה זה חיוב בכפל נקבע:

א. כי אין מחלוקת שחיוב כפל של הפרט בגין פיתוח של מקרקעין ציבוריים איננו כדין.

ב. נטל ההוכחה כי המדובר בחיוב כפול מוטל על כרדוש, התובעת, בתור "המוציא מחברו".

ג. לא הוכחה חפיפה מלאה בין התשלומים ששולמו על-ידי הרוכשת המקורית לבין סך של כל ההיטלים, שיכולה היתה העיריה לגבות, לו היא זו שביצעה את העבודות.

ד. ההיטלים המוטלים מכוח חוקי העזר משקפים את השתתפותו היחסית של בעל המקרקעין בנשיאה בעלויות כלל התשתית העירונית. חיוב, כאמור, כאשר הוא מוטל באופן מלא ומצטבר לחיוב בתשלום עלויות פיתוח של תשתית ציבורית מסויימת ומוגדרת בתחום העיריה, כולל מרכיב של חפיפה שהוא בגדר כפל חיוב. לפיכך, נטל הבאת הראיות עבר לכתפי הנתבעים (המערערים) והיה עליהם להציג בסיס עובדתי וראייתי באשר ליחס בין דמי הפיתוח ששולמו בעבר לבין אותם היטלים שהשיתו על כרדוש.

ה. בנוגע לחיוב בהיטל ביוב-הוכח כי, מלכתחילה, חוייבה כרדוש גם בגין ביוב ציבורי, אולם החיוב צומצם (בדרישה המתוקנת), והיא חוייבה רק בגין ביוב מאסף ומכון טיהור, ובגין אלה לא שולם בעבר, כך שהדרישה להשבת סכום זה, נדחתה.

ו. הדרישה להשבת ההיטל שנגבה מכוח חוק-עזר אספקת מים, נתקבלה. בית-המשפט קמא ציין בעניין זה, כי בהודעת החיוב אין פירוט של סוגי החיוב השונים ולא צוינו באופן מלא סעיפי חוקי העזר מכוחם הוטל החיוב. מתוך השוואת המלל (אגרת חיבור למפעל מים), אל סעיפי התוספת לחוק העזר עלה, כי מדובר באגרת חיבור למפעל מים והיטל פיתוח מפעל מים, כשחוק העזר איננו עורך הבחנה בין תשתית - על לבין תשתית מקומית צמודה.

טענות המערערים, כי חוק העזר מבחין בין השימוש בתשתיות-העל של הרשות לבין עבודות פיתוח, שבוצעו במתחם אזור התעשיה עצמו בלבד נדחו, מן הנימוקים שפורטו שם בהרחבה.

ז. מנימוקים דומים התקבלה גם הדרישה להשבת הסכום ששולם עבור היטל תיעול. אמנם במכתב העיריה מיום 12.01.98 לא נזכר נושא זה, אך מן הראיות שהובאו בפני בית-המשפט קמא, עלה כי התמ"ת ביצע גם עבודות ניקוז.

כאמור, נקבע כי החזר הסכומים ששולמו עבור היטל המים והתיעול יחול על הנתבעים יחד ולחוד.

בית-המשפט קבע כי:

"23.השאלה העיקרית הדורשת הכרעה הינה, כפי שקבע בית-המשפט קמא, האם דרישת התשלום מהווה כפל חיוב, כולה או חלקה, באופן שמדובר בגביית יתר, המצדיקה חיוב המערערות בהשבת הסכומים שנגבו, כולם או חלקם.
24.הנחת המוצא היתה כי הנטל להוכיח כי מדובר בגביית יתר מוטל על המשיבה, כמי שמבקשת להוציא מחברה. נטל הבאת הראיות הועבר אל כתפי המערערות, מן הנימוקים שפורטו לעיל, ולכך אתייחס בהמשך. בסופו-של-דבר, נקבע כי משלא הובאו ראיות מספקות באשר לטיב החיובים, בכל הנוגע למים ולתיעול, נתקבלה עמדת המשיבה, כי לא ניתן היה לגבותם בנוסף על הוצאות הפיתוח ששולמו בעבר.

התערבות ערכאת הערעור
25. ראשית, יש להזכיר כי ככל שטענות המערערות והתאגיד מופנות כנגד ממצאי עובדה, שנקבעו על-ידי הערכאה הדיונית, הרי הכלל הוא כידוע, שאין דרכה של ערכאת הערעור להתערב בממצאים כאלו.
התערבות בממצאים עובדתיים שנקבעו על-ידי הערכאה המבררת, תיעשה במקרים חריגים וקיצוניים בלבד, כגון במקרים בהם נפל פגם היורד לשורשו של עניין, או שהדברים אינם מבוססים על פניהם (ראו ע"א 3601/96 בראשי נ' עזבון בראשי, פ"ד נב(2), 582 (11.06.98)).

הרחבת חזית
26. בטרם אדון בטענה העיקרית גופה, אתייחס לטענה הדיונית שהועלתה, בנוגע לקבלת טענות שהועלו על-ידי המשיבה תוך הרחבת חזית ומבלי שניתנה למערערים אפשרות להתגונן מפניהן.

27. בית-המשפט קמא דן בטענות אלו ואף קיבל את מרביתן. כך, לצורך העניין, טענת המשיבה בדבר אי-קיום פרוצדורת החיוב נדחתה על-ידי בית-המשפט קמא בהיותה מהווה הרחבת חזית אסורה. כך גם נדחתה טענת המשיבה לפיה יש לבטל את החיוב בגין רכיב הקרקע משום שאף היא מהווה הרחבת חזית אסורה.

28. הטענה להרחבת החזית נדחתה, ובצדק, בכל הנוגע להסתמכות על מכתב העיריה כמבסס טענה שהגביה עומדת בסתירה להחלטת העיריה, שלא לגבות היטלים מרוכשי המקרקעין באזור התעשיה, שכן הטענה הועלתה בכתב התביעה המתוקן. לא מצאתי כי יש מקום להתערב בקביעת בית-משפט קמא בעניין זה, שכן מדובר במחלוקת העולה מתוך כתב התביעה ואין לראות בה בגדר הרחבת חזית.

היחס בין הוצאות הפיתוח להיטלי הפיתוח
29.לא יכולה להיות מחלוקת כי אין המערערות יכולות לגבות מן הפרט תשלום העולה על גובה החיוב, אותו הן מוסמכות לגבות על-פי חוק. ככל שנגבה בעבר תשלום, המהווה היטל או חיוב כזה שהרשות מוסמכת היתה להטילו, יש להביאו בחשבון ולהפחיתו מן החיוב הנוכחי (ראה בהקשר זה סעיף 33 בפסק-דין אשבד).

30.שאלת החפיפה בין התשלומים השונים נגזרת ממהותם ומנסיבות תשלומם. ביחס להוצאות הפיתוח ששולמו על-ידי גולדאל, עמד בית-המשפט קמא, כמו גם המשיבה, על הרקע לחיוב יזמים, שביקשו לקבל מגרשים באזור התעשיה, בשנות ה- 90, לשלם את הוצאות הפיתוח, בטרם תוקצה להם הקרקע, במסגרת מתווה, בו היו מעורבים הרוכש, הגורם המפתח (בענייננו משרד התמ"ת), והרשות המקומית. הסכמים אלה, שכונו "הסכמי פיתוח", אפשרו פיתוח מהיר ויעיל של אזור מוגדר באמצעות גורם מפתח, תוך גלגול העלויות על הרוכשים. שאלת היחס בין דמי הפיתוח ששולמו על-ידי הרוכש לגורם המפתח או מי מטעמו, לבין חיובו בתשלומים נוספים בגין היטלי פיתוח לרשות המקומית נדונה בפסיקה בסיטואציות דומות, אליהן התייחס בית-המשפט קמא בפסק-דינו.
31. נקבע כי "הסכמים מעין אלה נכרתים על רקע נורמטיבי בו מוסמכת הרשות המקומית לגבות היטלי פיתוח מבעלי מקרקעין בגין פיתוח התשתית העירונית שמשלם ההיטל נהנה ממנה, נושא המצוי בתחום סמכותה ואחריותה של העיריה. היטלי הפיתוח הנגבים מכוח חקיקת העזר העירונית מיועדים למימון התשתיות הציבוריות בתחום העיריה ופיתוחן. על-פי שיטת ההיטל, תעריף ההיטל אינו מחושב בזיקה מימונית לעלות של הקמת תשתית ציבורית מסויימת, אלא הוא מחושב כנגזרת מתחשיב מקצועי המבוסס על אומדן של כלל עלויות התשתית הרלוונטית בתחום הרשות" (סעיף 30 לפסק-הדין).

32. לעניין ההבדל בין שיטת דמי ההשתתפות שהיתה נהוגה בעבר לעומת הרציונל העומד מאחורי החיוב בהיטל ראה בהרחבה בעניין אשבד וכן (ראה ע"א 1711/02 עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון,פורסם באתר נבו (02.06.04). חשובה לענייננו ההבחנה בין מועד היווצרות החיוב, כפי שנקבע בעניין אשבד:

'שיטת ההיטל ושיטת דמי ההשתתפות נבדלות זו מזו ביחס למועד התגבשות החיוב ותדירותו. כעולה מאופייה של שיטת דמי ההשתתפות (המקיימת כאמור זיקה מימונית הדוקה בין עבודות התשתית המבוצעות בסמוך לנכס לבין תעריף דמי ההשתתפות), ניתן להטיל חיוב על בעל נכס בגין כל עבודת תשתית המתבצעת בסמוך לנכס. שיטת ההיטל, לעומת-זאת, מתאפיינת בזיקה מימונית רופפת בלבד לעלותה של תשתית קונקרטית, ונסמכת על אומדן המביא בחשבון את זכויות הבניה המנוצלות והבלתי-מנוצלות גם יחד. משכך, במועד התגבשות החיוב בהיטל (יצירת זיקה בדרך של ביצוע עבודות תשתית בנכס גובל), התעריף שיוטל על בעל הנכס כבר ידוע ואין כל מניעה להטילו כחיוב חד-פעמי."
(סעיף 18 לפסק-דינו של כב' השופט ע' פוגלמן)

33.לעומת ההיטל הכללי, שזיקתו המימונית לעלות של התשתית הקונקרטית היא רופפת, חוייבו היזמים באזור התעשיה בתשלום "הוצאות" פיתוח, שכינוים, כמו גם הגדרתם בחוזה, מעידים על קשר הדוק יותר להוצאות שהוצאו בפועל, להקמת התשתית באיזור המוגדר.

34. סעיף 7 לחוזה הפיתוח שנחתם בין גולדאל למנהל מקרקעי ישראל קבע בסעיף 7 שלו, שכותרתו "הוצאות פיתוח" כדלקמן:

'היוזם מתחייב לשאת בכל הוצאות הפיתוח, בין שאלה חלות על המגרש או בגינו או בגין השימוש בו, במועד חתימת חוזה זה או לפניו או אחרי מועד חתימת חוזה זה ובין שהן שולמו על-ידי המינהל לפני מועד חתימת חוזה זה. היוזם מתחייב לשלם את הוצאות הפיתוח על-פי דרישתו של המינהל ו/או של הגורם המוסמך מטעמו לדרוש את תשלומן ו/או על-פי דרישתו של הגורם שהוציא את הוצאות הפיתוח. היוזם מתחייב להחזיר למינהל, לפי דרישתו, כל תשלום ששולם על-ידי המינהל עבור הוצאות הפיתוח, וזאת תוך 30 יום מתאריך דרישתו של המינהל.'

"הוצאות הפיתוח" הוגדרו באותו סעיף כ- "הוצאות ו/או היטלים ו/או אגרות מכל סוג שהוא בגין פיתוח מערכות תשתית ו/או תשתית - על ו/או כל תשתית אחרת המהווה תנאי לפיתוח המגרש או לבניה בו, לרבות פריצת דרכי גישה למגרש, תיעול, סלילת כבישים ומדרכות, תאורה, מים, ביוב וכיוצא בזה."

35.כאמור, גולדאל חוייבה להפקיד את סכום ההוצאות, כפי שנדרשה עוד בטרם נחתם הסכם הפיתוח, וכתנאי להפנייתה למינהל, כדי לחתום עליו, ושילמה לעיריה סך של 402,780 ש"ח, עבור הוצאות הפיתוח.

36. על-פי אישור סגן ראש העיריה מיום 12.01.98 הוחלט במליאת המועצה שלא לגבות מיזמים באזור תעשיה זה תשלומים עבור העבודות שבוצעו על-ידי התמ"ת או במימונו. באישור צויין מפורשות כי בוצעו על-ידי משרד המסחר והתעשיה או במימונו, עבודות תשתית של ביוב, להוציא מתקנים אחרים ומכוני טיהור וכן תשתית אספקת מים, להוציא איגום וזכויות מים וכן בוצעו כבישים ותאורה.

37. המשיבה בתביעתה, טענה כי כל חיוב נוסף עבור המקרקעין בגין היטלי מים, תיעול וביוב, עומד בניגוד להחלטה זו ובוצע בחריגה מסמכות ושלא בתום-לב. טענה זו נדחתה ובצדק. מנוסח המכתב עצמו ומהוראות ההסכם, ואף בהתעלם מן הרציונל של שיטת החיוב בהיטלים, הוצאות הפיתוח ששולמו בטרם הקצאת המגרש, לא פטרו את בעלי המקרקעין מכל חיוב נוסף, אותו מוסמכת הרשות המקומית לגבות מכוח חוקי העזר. יחד-עם-זאת, כפי שקבע בית-המשפט קמא, מדובר בשני סוגי תשלומים, שהבסיס הרעיוני והמעשי שלהם שונה, וכיוון ששיטת ההיטל מבוססת על תחשיב של כלל צרכי הפיתוח של העיר ביחס לסוג התשתית נשוא ההיטל, קיימת זיקה בינו לבין צרכי הפיתוח של מקרקעין ספציפיים הנכללים באותו תחום.

38. השגתם של המערערים על קביעה זו איננה ברורה. אין כל ספק, כי לו חוייב היזם בתשלום היטלי פיתוח, לא ניתן היה לחייבו בנוסף בתשלום הוצאות פיתוח, המבוססות על חלקו בעלויות ממשיות של הפרוייקט. המתווה, שנועד לסייע בידי רשות מקומית לפתח אזור, כמו אזור תעשיה, לרווחת הציבור בתחום הרשות, במהירות ובסיוע של גורם מפתח, לא יכול לעמוד לרועץ לרוכש, אשר מחוייב היה להתקשר עם המנהל בהסכם רכישה, על-פי תנאים אלה, שכללו תשלום הוצאות הפיתוח מראש.

39. לכאורה, מדובר בעירוב "מין בשאינו מינו" ולא בכדי התקשו הצדדים להצביע על רכיבים חופפים בחיובים השונים. בית-המשפט קמא הצביע בפסק-דינו על שיטות שונות שהונהגו בפסיקה בכדי להתגבר על הצורך להתחשב בתשלומים ששולמו עבור מקרקעין ספציפיים, כדי למנוע, כפל תשלומים: מתן הנחה אחוזית (ע"א (ב"ש) 29612-01-13 יהלומית פרץ עבודות בניין ופיתוח בע"מ נ' עיריית באר שבע,פורסם באתר נבו (12.05.2013),פטור מתשלום היטלים מסויימים, תוך גביה מלאה של אחרים (ע"א 11371/05 המועצה האזורית באר טוביה נ' ישפרו חברה ישראלית להשכרת מבנים בע"מ, פורסם באתר נבו (20.02.08)), או פטור מלא מהיטלים (עניין אשבד). מכאן עבר בית-המשפט קמא לבחון על מי מוטל הנטל להוכיח את הכפילות ברכיבים ורוב טענות הצדדים מכוונות כנגד קביעותיו ומסקנותיו בשאלה על מי מוטלת חובת ההוכחה, האם הועבר נטל הבאת הראיות אל המערערים והאם הוכח בפועל שאין חפיפה בין הרכיבים.

40. מעצם העיקרון שאין הרשות יכולה לחייב את הפרט בתשלומים העולים על הסכומים הקבועים בחוק העזר, אך גם איננה מוסמכת לוותר ולפטור נישום מתשלומים החלים עליו על-פי דין, צעד המהווה פגיעה בעיקרון השוויון בין הנישומים השונים, לו היתה חפיפה מלאה בין העבודות בגינן שולמו הוצאות הפיתוח לבין השירותים בגינם נגבים היטלי הפיתוח, יתכן והדרך הנכונה היתה להפחית את שווי התשלום ששולם בעבר על-ידי גולדאל (משוערך), מהחיוב הכולל שניתן לחייב את המשיבה כיום בגין היטלי הפיתוח (כולל התשלום שהופחת מהחיוב המקורי). אלא, שכפי שנקבע בפסק-הדין (סעיף 48), לא הוכחה זהות כזו ואף ניתן לקבוע כי באזור התעשיה בוצעו על-ידי הגורם המפתח עבודות נרחבות, שכללו גם סלילת כבישים וכיו"צב.

העברת נטל הראיה
41. בית-המשפט קמא קבע כי על-אף שהנטל להוכיח כי קיים חיוב כפול מוטל על המשיבה, הנטל להביא את הראיות בעניין זה הועבר אל המערערות והתאגיד, וזאת משום שהנתונים הרלוונטיים אמורים להיות בידי המערערות והתאגיד, ולא בידי האזרח עליו הושת התשלום, ומכאן שנטל הראיה הראשוני, במקרה שכזה, אשר בו המשיבה היתה צריכה לעמוד, אינו כבד, ומשעמדה בו המשיבה, הנטל עבר אל המערערות והתאגיד.

42. בית-המשפט קמא ערך הבחנה נכונה בין "נטל השכנוע" לבין "נטל הבאת הראיות". "נטל השכנוע" הוא החובה המוטלת על בעל דין להוכיח את טענותיו במידת ההוכחה הנדרשת במשפט. בדרך-כלל הוא קבוע ואינו עובר משכמו של בעל דין לשכם יריבו. השאלה על מי רובץ נטל השכנוע נקבעת על-פי הדין המהותי ואף שנהוג לומר כי נטל השכנוע במשפט האזרחי מוטל על התובע, כמי שמבקש להוציא מחברו, יתכן שבעניינים מסויימים, נטל השכנוע ירבוץ, לצורך אותו עניין, על כתפיו של הנתבע, דווקא. "נטל הבאת הראיות", לעומת-זאת, הוא נטל דיוני, "המוטל על בעל הדין להביא ראיות כדי לעמוד בנטל השכנוע - אם נטל זה מוטל עליו - או כדי לשמוט את הקרקע מתחת לראיות שהביא יריבו - אם נטל השכנוע מוטל על זה האחרון... נטל הבאת הראיות אמנם מוטל בתחילה על מי שנושא בנטל השכנוע, אך הוא עשוי לעבור מבעל דין אחד לאחר במהלך המשפט." (רע"א 1530/13 גדלוב נ' הארגז - מפעל תחבורה בע"מ, פורסם באתר נבו (05.05.2013)).

43. בית-המשפט קמא נימק את העברת נטל הבאת הראיות מהמשיבה אל המערערות והתאגיד בשני טעמים:
ראשית, המערערת 1 בעצמה סברה, באותם זמנים בהם שולמו דמי הפיתוח, כי קיימת חפיפה כזו. מסקנה זו עולה מהאמור במכתב סגן ראש העיר מיום 12.01.1998 אל משרד התעשיה.
שנית, הדברים עולים מתוך הגיונה של שיטת ההיטל.

44. אינני סבורה כי בכך שגה בית-המשפט קמא. פרט לראיות אלה, אשר מצביעות על קיומה של חפיפה, ולו חלקית בין החיובים, הנתונים הנדרשים לבחינת הסוגיה מצויים כולם בידי הרשות, אשר חישבה וגבתה בעבר את הוצאות הפיתוח ועל-פי תחשיביה נקבע החיוב בהיטלי הפיתוח.

45. בנוסף, כפי שעולה מעדותו של מרדכי קורן, מי ששימש כמהנדס העיריה וכראש מינהל הנדסה בעיריית נצרת עלית בזמנים הרלוונטיים, בפני בית-משפט קמא, המערערת 1 לא ביצעה שום עבודות פיתוח באזור התעשיה (עמוד 18 שורות 1 - 2 לעדותו),ומי שעסקה מטעם משרד התעשיה בפיתוח אזור התעשיה הינה חברה מנהלת בשם קרן מקיף (להלן: "חברת מקיף") (עמוד 18 שורות 9 - 10). חברת מקיף, לטענתו, היא זו שביצעה למעשה את העבודות מטעם משרד התעשיה (אף שבתצהירו נאמר כי מדובר היה בקרן משותפת לעיריה ולמשרד, אליה הופקדו הכספים), וזאת היא עשתה מכוח הסכם בינה לבין העיריה. הסכם זה מצוי בידי העיריה, (עמוד 19 שורות 1 - 4 לפרוטוקול), אך לא הוצג בפני בית-המשפט קמא, אף שניתן היה ללמוד ממנו על היקף חלוקת העבודות בין הגורם המפתח לבין הרשות ועל שיטת החישוב של ההוצאות.

46. כאמור, בית-המשפט קמא הסתפק במכתב סגן ראש העיר, בעדותו של קורן ובעקרון שיטת ההיטל, על-מנת להעביר את נטל הבאת הראיות, אל כתפי המערערים, ובכך לא מצאתי כי נפל פגם. הנתונים העובדתיים הרלוונטיים אמורים להיות בחזקתן של המערערות. מדובר למעשה בידיעה ייחודית שיש למערערות אודות הסכמי חלוקת העבודה בין המערערות לבין חברת מקיף ואודות אופן חישוב ההוצאות לעומת ההיטלים. המערערות והתאגיד אחראים על פעולות הפיתוח, כל אחד בתחומו, ולהם נגישות בלעדית אל הפעולות אשר בוצעו באזור התעשיה. נטל הבאת הראיות הועבר לפיכך, אל שכמי המערערות והתאגיד, ועליהם היה לעורר ספק בלב בית-המשפט באשר לקיומו או לאי-קיומו של הדבר המצוי בתחום ידיעתו (ע"א 73/86 שטרנברג נ' עיריית בני ברק, פ"ד מג(3), 343 (1989)). נטל הראיה הראשוני בו היה על המשיבה לעמוד אכן לא היה כבד, ומשמצא בית-משפט קמא כי היא עמדה בו, העביר את נטל הבאת הראיות אל המערערות ואל התאגיד, ובצדק.

47. לא מצאתי כי בית-המשפט קמא שגה בהסתמכו על האמור בספרו של שפיר. אכן עניינו של פסק-דין גרזוזי דומה לעניין שעמד בפניו, אולם בנסיבות אותו עניין, הצליחה העיריה להוכיח, באמצעות ראיות, על מה מבוסס תחשיב החיובים בגין פיתוח, וכי אין חפיפה בין החיובים השונים. בית-המשפט שם קיבל כממצא את הסבריה ואימץ אותם, ללא צורך להיזקק לנטלי הראיה.

48. כך גם לא מצאתי כי שגה בית-המשפט קמא כאשר קבע כי המערערות לא הרימו את הנטל שהועבר אליהן, ולא הוכיחו כי הוצאות הפיתוח נגבו בגין רכיבים שונים, ובייחוד כאשר עומדת להן חזקת התקינות המנהלית. כאמור לעיל, בחזקת המערערות והתאגיד ראיות אשר יש בהן לשפוך אור על המחלוקת ואשר לא היתה כל בעיה להשיגן. כך עולה מעדותו של מר קורן, שם הוא מודה כי קיים הסכם בין המערערת 1 לבין קרן מקיף ובו פירוט הפעולות שבוצעו באזור הפיתוח, אולם הוא אינו נותן הסבר מדוע הסכם זה לא הוגש לבית-המשפט.

49. בנוסף, בסעיף 2 להסכם מיום 23.11.1998 שנחתם בין המערערת 1 לבין גולדאל (נספח 7 למע/1) מצויין כי העבודות אשר יבוצעו באזור הפיתוח על-ידי הרשות המקומית מנויות בנספח 1 לאותו הסכם. המערערות לא מצאו לנכון לצרף נספח זה כחלק מראיותיהן. עיון בחלופת המכתבים בין המשיבה למערערת 1 מעלה כי כבר ביום 05.11.2007 ביקשה המשיבה מאת המערערת 1 העתק מאותו נספח, אולם תשובת המערערת 1 היתה כי עניינה של הבקשה הינה קבלת מידע, ועל-כן יש לפעול בהתאם להוראות חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 ותקנותיו. המשיבה הגישה בקשה לממונה על חוק חופש במערערת 1. תשובת הממונה היתה כי לא עלה בידו למצוא את המסמכים המבוקשים, והפנה את המשיבה אל משרד התעשיה. המשיבה פנתה אל משרד התעשיה וקיבלה ביום 16.09.2009 תשובה ובה רשימה המפרטת את פעולות הפיתוח אשר מבצע משרד התעשיה. ניסוח המכתב מלמד שמדובר ברשימת פעולות כללית, שמבצע משרד התעשיה בתוך אזורי תעשיה בדרך-כלל, מבלי לפרט את הפעולות שבוצעו באזור מושא התביעה (לתכתובות בין הצדדים ראה נספח יב - יז למע/6).

50. משהמערערת 1 לא הציגה, ללא כל הסבר המניח את הדעת, את פירוט הפעולות שבוצעו באזור התעשיה, נפגמה חזקת התקינות אשר עמדה לזכותה. אכן, חוק העזר לא נתקף, אולם חיוב המערערת להביא את הראיות איננו מוגבל אך למקרה בו על המערערת 1 להצדיק את תקינותם של חוקי העזר. החיוב להביא את הראיות נועד לאפשר למערערת לסתור את טענות המשיבה כאמור בדבר חיוב כפול. כאמור, הנחת היסוד הינה כי במסגרת התקנת חוקי העזר, הובאו בחשבון הפיתוחים שנעשו ואשר עתידים להיעשות בכלל תחומי העיריה, כולל אזור התעשיה, ומכאן שהעיריה אמורה להחזיק בנתונים אלה. מכאן שגם טענת התאגיד לפיה היה על בית-המשפט קמא לדחות את התביעה בהיעדר תחשיב מטעם המשיבה, נדחית.

51. בית-המשפט קמא בחן את כל אחד מהחיובים על-פי חוקי העזר השונים וככל שעלה בידו לחלץ מתוך הנתונים שהובאו בפניו כי אין חפיפה, בין הדרישה למה ששולם בעבר, כמו בעניין החיוב על-פי חוק העזר ביוב, קיבל את עמדת המערערים. יש לציין בעניין זה, כי המערערות עצמן ביטלו את דרישתן לתשלום בגין ביוב ציבורי, לאחר שהמשיבה העלתה בפניהם טענותיה, ומשעלה בידיהם לבודד רכיב זה, כחיוב שתשלומו יהווה חיוב כפול.

52. בית-המשפט קמא בחן את חוקי העזר הנוגעים למים ותיעול וביקש ללמוד מהם האם מדובר בחיובים שאינם כפולים. אין ממש בטענות המערערים כנגד הדרך בה נאלץ בית-המשפט קמא לבחון ולפרש את החוקים והחיובים שהוטלו על-פיהם, וזאת בשים-לב לטענות שעוררו המערערים.

53. חוקיות חוקי העזר לא עמדה למבחן, ולא נבחנה אלא חוקיות דרישת התשלום, שהוצאה מכוח אותם חוקי-עזר. הנחת היסוד הינה שחוקי העזר, אשר הינם תולדה של תחשיב כלכלי כאמור, מגלמים בתוכם את צרכי הפיתוח הספציפיים שבוצעו ויבוצעו בעתיד. מקום ששולם פעם אחת בגין רכיב מסויים אשר הובא בחשבון במסגרת תחשיבי תעריפי הפיתוח, אין מקום לחייב בגינו שוב.

54. נוכח האמור, וכפי שהובא כאמור לעיל, מתוך פסק-דין אשבד, גם דין הטענה כי דמי הפיתוח שולמו בטרם הוצאת ההיתר ועל-כן חזקה ששולמו על רכיב הקרקע בלבד, להידחות. תחשיבי ההיטלים מכילים בתוכם, מראש, נתונים המביאים בחשבון את צרכי הרשות בהתאם לבניה הקיימת ובהתאם לבניה הפוטנציאלית, לפי זכויות הבניה הקיימות באותה עת, ואשר ידועה לרשות.
במקרה הנדון זכויות הבניה במתחם, שהן חלק מזכויות הבניה ברשות כולה, היו ידועות למערערות. על כך ניתן ללמוד מחוזה הפיתוח בין גולדאל לבין המנהל מיום 13.05.1999, שם במבוא מצויינת התכנית המפורטת החלה במקום, ג/6317, כן מצויין שטח הקרקע, המפעל שאמור לקום עליה, שטחו, אופיו, מספר הקומות בו ובהמשך אף שיעור הניצול המותר על-פי התכנית (ראה נספח 8 למע/1). הסכם זה משקף כאמור את המצב התכנוני הקיים, וההנחה היא כי הרשות ידעה אודות היקף הבניה המותר במתחם, ועניין זה הובא בחשבון או לכל הפחות ניתן היה להביאו בחשבון. על כל פנים, נימוק זה, כשלעצמו, איננו מוכיח כי המסקנה אליה הגיע בית-המשפט קמא הינה שגויה.

55. חיובו של התאגיד בהשבת הסכומים שניגבו, נבע מעמדת העיריה כי הסכומים שניגבו מאת המשיבה עבור מים וביוב הועברו לתאגיד. בנסיבות אלה, יש ממש בטענה כי אין לחייב את התאגיד בהשבת הסכום ששולם עבור התיעול.

56. נוכח המפורט לעיל, אני סבורה כי יש לדחות את הערעורים, למעט בעניין סיוג החיוב לגבי התאגיד כך שלא יחול על הסכום שנגבה עבור התיעול.
באשר להוצאות המשפט, הכלל הוא כי אין ערכאת הערעור נוטה להתערב בסוגיה זו, ותעשה כן רק במקרים נדירים. נושא זה הוא "פררוגטיבה של הערכאה הדיונית, הרואה לנגד עיניה את מכלול נסיבותיו של התיק ואת התנהלות הצדדים במשפט" (רע"א 6568/05 כץ נ' כץ (פורסם באתר האינטרנט נבו) (17.8.2005); ע"א 9535/04 סיעת "ביאליק 10" נ' סיעת "יש עתיד לביאליק", פ"ד ס(1), 391, 395 (2005)). בענייננו, אין כל מקום להתערב בהחלטה לחייב את המערערים בהוצאות המשפט, במיוחד לאור העובדה כי סכום ההוצאות שנפסק, (סך כולל של 15,000 ש"ח), איננו גבוה, ובוודאי איננו מופרז.

סוף דבר
57. לסיכום, אציע לחברי להורות על דחיית הערעורים, למעט ערעור התאגיד, כך שיקבע כי על המערערים לשלם למשיבה, יחד ולחוד, סך של 209,838 ש"ח. על המערערות 1 ו- 2 בלבד לשלם למשיבה, בנוסף, סכום של 10,498 ש"ח. סכומים אלה יישאו הפרשי הצמדה וריבית כדין, כפי שנקבע בפסק-דינו של בית-המשפט קמא."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

מימון התשתיות - השיטות השונות