תביעות ייצוגיות - מבוא

1. התנאים לאישור תובענה ייצוגית לאור חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006
לצורך פירושו של החוק ניתן להסתייע בהלכות שנפסקו לפני כניסתו לתוקף, ככל שהן עדיין ישימות. מטרת החוק מובהרת בסעיף 1 לאמור:

"מטרתו של חוק זה לקבוע כללים אחידים לעניין הגשה וניהול של תובענות ייצוגיות, לשם שיפור ההגנה על זכויות, ובכך לקדם בפרט את אלה:

(1) מימוש זכות הגישה לבית-המשפט, לרבות לסוגי אוכלוסיה המתקשים לפנות לבית-המשפט כיחידים;
(2) אכיפת הדין והרתעה מפני הפרתו;
(3) מתן סעד הולם לנפגעים מהפרת הדין;
(4) ניהול יעיל, הוגן וממצה של תביעות;"

בטרם נחקק חוק תובענות ייצוגיות, הבהיר בית-המשפט העליון כי תובענה ייצוגית נועדה להגן על אינטרס היחיד שנפגע, דווקא באותם המקרים בהם הוא איננו טורח להגיש תביעה, אך קיים אינטרס ציבורי לאכיפת הוראות החוק שבגדרו באה התובענה הייצוגית, על-מנת להרתיע מפני הפרת החוק, ולמנוע שימוש לרעה בכוח הנתון בידי גופים בעלי עוצמה כלכלית מרובה {ראה: רע"א 8332/96 משה שמש נ' דן רייכרט, פ"ד נה(5), 276 (2001), פסקה 8; רע"א 4556/94 טצת ואח' נ' זילברשץ ואח', פ"ד מט(5), 774 (1996), פסקה 7}.

התכליות העומדות בבסיס התובענה הייצוגית הובהרו לאחר כניסתו לתוקף של החוק על-ידי כב' הנשיאה ד' ביניש ב- ע"א 345/03 רייכרט נ' יורשי המנוח משה שמש ז"ל, פ"ד סב(2), 347 (2007), פסקה 8, תוך הדגשת שני השיקולים המרכזיים: הגנה על אינטרס הפרט והגנה על אינטרס הציבור. אינטרס הפרט מחייב מתן סעד יעיל. סעיף 1(3) לחוק מבהיר כי אחת ממטרות החוק "מתן סעד הולם לנפגעים מהפרת הדין". כך גם מאפשרת התובענה הייצוגית מימוש זכות הגישה לבית-המשפט לנפגעים שהיו מתקשים, או לא היו טורחים כלל, להתמודד עם גוף ציבורי גדול - בעיקר כאשר מדובר בנזק קטן יחסית. לכן מציין סעיף 1(1) לחוק, כמטרה נוספת של החוק, "מימוש זכות הגישה לבית-המשפט, לרבות לסוגי אוכלוסיה המתקשים לפנות לבית-המשפט כיחידים".

האינטרס הציבורי העומד בבסיס התובענה הייצוגית, בא לידי ביטוי בחוק בשתי דרכים. ראשית, מכשיר דיוני זה מאפשר ניהול יעיל וחסכוני של מספר רב של תביעות בהליך אחד. סעיף 1(4) לחוק מציין זאת כאחת ממטרות החוק, קרי: "ניהול יעיל, הוגן וממצה של תביעות". שנית, וחשוב מכך: לתובענה הייצוגית ערך מרתיע, המשרת את המטרה של פיקוח ואכיפה של נורמות התנהגות הקבועות בחוק {ראה: דנ"א 5712/01 ברזני נ' בזק, פ"ד נז(6), 385 (2003), דברי כב' השופט א' מצא בפסקה 3; ע"א 1338/97 תנובה נ' ראבי, פ"ד נז(4), 673 (2003), פסקה 2 לפסק-דינה של כב' השופטת א' פרוקצ'יה, והאסמכתאות המצוטטות שם}. כך קובע סעיף 1(3) לחוק, כי אחת ממטרות החוק היא "אכיפת הדין והרתעה מפני הפרתו". במבוא להצעת חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ה-2005, נאמר כי: "מכשיר התובענה הייצוגית משרת לא רק את האינטרס הפרטי של הנפגעים, אלא גם את האינטרס הציבורי בכך שהוא מרתיע מזיקים פוטנציאליים מפני הפרת הוראות החוק, גם כאשר מדובר בהפרות חוק קטנות" (ה"ח 93 תשס"ה עמ' 232).

תכלית דואלית זו של התובענה הייצוגית - הגנה על אינטרס הפרט והגנה על אינטרס הציבור - הובהרה בפסיקת בית-המשפט העליון עוד לפני חקיקתו של חוק תובענות ייצוגיות, וקיבלה עתה תוקף בסעיף 1 לחוק, ובפסק-הדין בעניין רייכרט הנ"ל {(לפסיקה הקודמת ראה: רע"א 4556/94 טצת נ' זילברשץ, פ"ד מט(5) 744, 783 (1996); ע"א 8430/99 אנליסט נ' ערד השקעות, פ"ד נו(2), 247, 257 ()2001; ע"א 2967/95 מגן וקשת בע"מ נ' טמפו תעשיות בירה בע"מ, פ"ד נא(2), 312, 324 (1997)}. אשר ליחס בין אינטרס הפרט בתובענה ייצוגית בקבלת תרופה לנזקו, לבין אינטרס הציבור באכיפת נורמות חוקיות, הבהירה כב' הנשיאה ד' ביניש בעניין רייכרט הנ"ל (פסקה 9):

"התובענה הייצוגית נועדה לשרת את אינטרס הפרט על-ידי מתן תרופה לנזקו. היא נועדה להקנות סעד לחברי הקבוצה התובעת. הפיצוי הכספי נועד, בין השאר, למנוע התעשרות בלתי-מוצדקת של גופים כלכליים גדולים על חשבון היחידים, שאלמלא מכשיר התובענה הייצוגית אינם טורחים לתבוע את זכויותיהם. יחד-עם-זאת, יש לזכור כי כלי התובענה הייצוגית נועד בראש ובראשונה לאותם מקרים בהם הנזק שנגרם לפרט אינו מצדיק מבחינה כלכלית פניה לבית-המשפט בהליך אינדיבידואלי לשם קבלת סעד (י' גרוס חוק החברות החדש (מהדורה שלישית, 2003), 256; להלן: "גרוס"). מדובר לרוב במצב שבו נזקו של כל תובע יחיד קטן יחסית, ולכן ככלל לא היתה כדאיות בהגשת תביעה אינדיבידואלית, בשל הטרחה וההוצאות הכרוכות בכך. במצבים אלה, מנקודת מבטו של התובע היחיד המיוצג בהליך, הסעד אינו משמעותי בהכרח. במצב דברים זה, משקלו של אינטרס הפרט בפיצוי על נזקו עשוי להיות נמוך בהשוואה למשקלו של אינטרס זה בתביעות אינדיבידואליות. מרכז הכובד הוא באינטרס הציבורי החותר להרתיע גופים כלכליים מפני הפרת החוק והמבקש לקדם אכיפתן של נורמות התנהגות ראויות."

בדברים אלו באה לידי ביטוי מטרה שלישית ונוספת של התובענה הייצוגית - לצד מטרות הפיצוי וההרתעה - והיא מודגשת היטב בפסיקת בתי-המשפט בארה"ב: נטילת הרווחים הלא-חוקיים מידיו של הנתבע (disgorgement of ill-gottengains) ומניעת התעשרות שלא כדין{ראה ס' דויטש "עשור לתובענה הייצוגית הצרכנית - סיכום ביניים ומבט לעתיד", שערי משפט ד(1) התשס"ה 9, 21, 32}. פרופ' דויטש מדגיש במאמרו הנ"ל, כי המטרות של הרתעה והשבת הרווח הבלתי-חוקי הן העיקר בתובענות ייצוגיות, ולא הפיצוי האישי. דברים דומים נאמרו במאמרו של: S. Goldstein, Class Actions in Israel, 13 Int. Cong. Law 45, 65 (1990). וצוטטו בהסכמה על-ידי כב' הנשיא א' ברק בפרשת טצת הנ"ל (פסקה 7) {ראה גם: ס' גולדשטיין, י' עפרון, "התפתחות התובענה הייצוגית בישראל", עלי משפט א', תש"ס 27, 31; ת"א (ת"א) 2019/01, בש"א 14205/01 אבירם ואח' נ' טפחות בנק למשכנתאות לישראל בע"מ, פורסם באתר נבו (03.09.03), פסקה 4; ת"א (ב"ש) 3273/97 הלוי נ' בזק בינלאומי בע"מ, פורסם באתר נבו (19.06.01); ת"א (ת"א) 1613/03, בש"א 10489/03 אביב שירותים משפטיים בע"מ נ' בנק הפועלים בע"מ, פורסם באתר נבו (05.08.09); ת"א (ת"א) 2563/99, בש"א 58066/99 שלומוביץ נ' סקאל דיוטי פרי בע"מ, פורסם באתר נבו, פסקה 9}).

תכליותיו של חוק תובענות ייצוגיות, כפי שבוארו בסעיף 1 לחוק ובפסיקה דלעיל, ידריכו אותנו בפרשנות הוראות החוק וביישומן.

2. התובענה הייצוגית ביחסים שבין הרשות המקומית והאזרח
תכליות אלו של התובענה הייצוגית באות לידי ביטוי גם, ואולי ביתר שאת, ביחסי האזרח עם רשות הגובה תשלומי חובה. האזרח מניח - ובוודאי רשאי לצפות - שגביית תשלום החובה נעשית בדרך חוקית, והוא נאלץ לשלם את המס הנדרש ממנו, פן יהא צפוי לסנקציות אזרחיות, ולעיתים גם פליליות. מסתבר, למרבה הצער, ששימוש לרעה בכוח השלטון, ביחסיו עם האזרח, מתגלה מדי פעם אצל רשויות ציבוריות. המחוקק הכיר בכך בחוק החדש, כאשר התיר (אמנם במגבלות מסויימות, ותוך קיצור תקופת ההתיישנות לשנתיים) הגשת תובענה ייצוגית מנהלית נגד רשות, להשבת תשלומי חובה שנגבו שלא כדין. גם כאן מתקיימת התכלית הנוגעת לצורך לאפשר מימוש זכות הגישה וקבלת סעד יעיל לאזרחים רבים שנפגעו ממעשה הרשות, ולא היו טורחים או מעיזים להתמודד עם הרשות בגין נזק שאיננו גדול יחסית, אלמלא קיומו של מכשיר התובענה הייצוגית. כך גם מתקיימת בתביעה ייצוגית נגד רשות התכלית הנוגעת לפיקוח ואכיפה של נורמות התנהגות ראויות של הרשות ביחסיה עם האזרחים, והצורך בניהול יעיל וחסכוני של מספר רב של תביעות בהליך אחד. על-אחת-כמה-וכמה רלבנטית לענייננו התכלית הנוגעת להשבת רווח לא-חוקי שעשתה רשות על חשבון האזרח, כאשר גבתה ממנו תשלום חובה שלא כדין.

"תובענה ייצוגית" מוגדרת בסעיף 2 לחוק כ"תובענה המנוהלת בשם קבוצת בני-אדם, שלא ייפו את כוחו של התובע המייצג לכך, ואשר מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה". על-פי סעיף 4(א)(1) לחוק תובענות ייצוגיות, ניתן להגיש תובענה ייצוגית "בעניין כאמור בסעיף 3(א) לחוק", אשר קובע כי: "לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה או בעניין שנקבע בהוראת חוק מפורשת כי ניתן להגיש בו תובענה ייצוגית; ...". לענייננו, קובעת התוספת השניה (סעיף 11) כי ניתן להגיש תובענה ייצוגית "נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין כמס, אגרה או תשלום חובה אחר". סעיף 5(ב)(2) לחוק קובע כי: "בקשה לאישור נגד רשות שעילתה החלטה של הרשות ושהסעד המבוקש בה הוא פיצויים או השבה, לרבות השבת סכומים שגבתה הרשות כמס, אגרה או תשלום חובה אחר תוגש לבית-משפט לעניינים מינהליים".

התנאים לאישור תובענה ייצוגית קבועים בסעיף 4 ובסעיף 8 לחוק תובענות ייצוגיות (לניתוח התנאים בחוק החדש לאור הפסיקה שקדמה לו ראה את ההחלטות ב- בש"א (ת"א) 1895/05 אמיר שהי שאול נ' תדיראן מוצרי צריכה בע"מ, פורסם באתר נבו (14.02.08), וכן ב- ת"א (ת"א) 2537/06, בש"א 24655/06 פרחן נ' מולטילוק בע"מ, פורסם באתר נבו 09.02.09)).

סעיף 4 לחוק קובע כדלקמן:

"(א) אלה רשאים להגיש לבית-המשפט בקשה לאישור תובענה ייצוגית כמפורט להלן:
(1) אדם שיש לו עילה בתביעה או בעניין כאמור בסעיף 3(א), המעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל החברים הנמנים עם קבוצת בני-אדם - בשם אותה קבוצה;
(2)-(3) ...

(ב) לעניין סעיף זה, כאשר אחד מיסודות העילה הוא נזק:
(1) בבקשה לאישור שהוגשה על-ידי אדם כאמור בסעיף-קטן (א)(1) - די בכך שהמבקש יראה כי לכאורה נגרם לו נזק;
(2) ...".

סעיף 8 לחוק קובע כדלקמן:

"(א) בית-המשפט רשאי לאשר תובענה ייצוגית, אם מצא שהתקיימו כל אלה:

(1) התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה, ויש אפשרות סבירה שהן יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה;

(2) תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין;

(3) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת; הנתבע לא רשאי לערער או לבקש לערער על החלטה בעניין זה;

(4) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בתום-לב.
(ב) ...
(ג) (1) בית המשפט רשאי לאשר תובענה ייצוגית אף אם לא התקיימו התנאים האמורים בסעיף-קטן (א)(3) או (4), אם מצא כי ניתן להבטיח את קיומם של תנאים אלה בדרך של צירוף תובע מייצג או בא כוח מייצג או החלפתם, או בדרך אחרת;...

(2) מצא בית-המשפט כי התקיימו כל התנאים האמורים בסעיף-קטן (א), ואולם לא מתקיימים לגבי המבקש התנאים שבסעיף (4)(א)(1) עד (3), לפי העניין, יאשר בית-המשפט את התובענה הייצוגית אך יורה בהחלטתו על החלפת התובע המייצג.
(ד) ...".

חוק תובענות ייצוגיות כולל שורה של הוראות אשר מעניקות לבית-המשפט שיקול-דעת רחב בעניין אופן אישור תובענה ייצוגית, כמו גם דרך ניהולה, ומנחות את בית-המשפט בשורה של עניינים.

סעיף 13 לחוק קובע:

"בית-המשפט רשאי לאשר תובענה ייצוגית בכל שינוי שיחליט עליו ביחס לבקשה לאישור, והכל כפי שייראה לו ראוי לשם הבטחת ניהול הוגן ויעיל של התובענה הייצוגית."

סעיף 14 לחוק קובע:

"(א) אישר בית-המשפט את התובענה הייצוגית, יפרט בהחלטתו, בין השאר, את כל אלה:
(1) הגדרת הקבוצה שבשמה תנוהל התובענה הייצוגית, והגדרת תת‑קבוצה, אם ישנה;
(2) זהות התובע המייצג ובא הכוח המייצג;
(3) עילות התובענה והשאלות של עובדה ומשפט המשותפות לקבוצה;
(4) הסעדים הנתבעים.

(ב) הודעה על החלטת בית-משפט בדבר אישור תובענה ייצוגית או בדבר דחיה של בקשה לאישור תימסר למנהל בתי-המשפט בצירוף העתק ההחלטה, לשם רישומה בפנקס."

סעיף 25(א)(1) לחוק מורה על פרסום החלטת בית-המשפט בדבר אישור תובענה ייצוגית, כך שתכלול את העניינים המפורטים בסעיף 14(א) לחוק.

לסיכום האמור לעיל, התנאים לאישורה של תובענה ייצוגית לפי חוק תובענות ייצוגיות הם כדלקמן:

(1) למבקש עילת תביעה אישית באחד מן העניינים הכלולים בתוספת השניה לחוק, או בהוראת חוק מפורשת;

(2) התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה;

(3) יש אפשרות סבירה שהשאלות המשותפות דלעיל תוכרענה בתובענה לטובת הקבוצה;

(4) תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין;

(5) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת;

(6) קיים יסוד סביר להניח כי עניינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בתום-לב.

תובע יצוגי חייב לשכנע את בית-המשפט במידת הסבירות הראוייה כי הוא ממלא לכאורה אחר דרישות סעיפי החוק הנוגעים לאישור התובענה היצוגית (ראה: ע"א 2967/95 מגן וקשת בע"מ ואח' נ' טמפו תעשיות בירה בע"מ ואח', פ"ד נא(2), 312, 329 (1997)). המבקש להגיש תובענה ייצוגית נדרש להוכיח את טענותיו רק באופן לכאורי, ועל בית-המשפט להשתכנע כי קיים סיכוי סביר כי במהלך המשפט יוכיח התובע הייצוגי את כל התנאים הדרושים לשם קבלת התביעה הייצוגית {רע"א 8332/96 הנ"ל בעניין רייכרט, פסקה 11; ע"א 6343/95 אבנר נפט וגז בע"מ ואח' נ' טוביה אבן ואח', פ"ד נג(1), 115, 118 (1999); רע"א 6567/97 בזק נ' עזבון המנוח אליהו גת ז"ל, פ"ד נב(2), 713 (1998), פסקה 5}.

3. עילת תביעה אישית
א. כללי
לפי סעיף 4(א)(1) לחוק תובענות ייצוגיות, רשאי להגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית רק מי "שיש לו עילה בתביעה" באחד העניינים המפורטים בתוספת השניה לחוק. כאשר אחד מיסודות העילה הוא נזק, "די בכך שהמבקש יראה כי לכאורה נגרם לו נזק" (סעיף 4(ב)(1) לחוק). מנוסח סעיף 7(א)(1) להצעת חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ה-2005 (ה"ח 93 תשס"העמ' 232), עולה כי הכוונה היתה שבשלב אישור התובענה לא ידרש המבקש להוכיחאלא את נזקו הוא ("מקום שיסוד מיסודות העילה הוא נזק, די בכך שהתובעיראה לכאורה, לעניין הנזק, את נזקו הוא"). זאת ועוד, בניגוד לדין הישן, מורה סעיף 8(ג)(2) לחוק, כי בית-המשפט יאשר תובענה ייצוגית גם כאשר לא הוכחה עילה אישית לכאורה של המבקש; אלא שבמקרה זה יורה בית-המשפט על החלפת התובע המייצג. בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר לגבי סעיף זה כי הוא מבטא את התפיסה שהתובענה הייצוגית היא כלי לקידום אינטרסים ציבוריים.

ב. הוכחה לכאורית
המבקש להגיש תובענה ייצוגית נדרש להוכיח את עילת תביעתו באופן לכאורי (רע"א 8332/96 הנ"ל בעניין רייכרט, פסקה 11; ע"א 6343/95 הנ"ל בעניין אבנר נפט וגז, בעמ' 118; רע"א 6567/97 הנ"ל בעניין בזק, פסקה 5). דרישה זו מעוגנת כיום בסעיף 8(א)(2) לחוק, הדורש מן המבקש להוכיח כי "יש אפשרות סבירה" שאותן שאלות מהותיות של עובדה או משפט, המשותפות לכלל חברי הקבוצה, תוכרענה בתובענה לטובת הקבוצה, וברור כי הדבר כולל, בראש ובראשונה, את עילת התביעה האישית. הוכחת סיכויי התביעה להתקבל היא התנאי הראשון שבודק בית-המשפט, בטרם יפנה לבירור התנאים האחרים. ב- ת"א (ת"א) 2170/01 דוד עובדיה נ' סלקום ישראל בע"מ,פורסם באתר נבו (08.02.04), פסקה כב' השופטת א' חיות (פסקה 7):

"על המבקש להראות כי טובים סיכוייה של התביעה להצליח... על המבקש לשמש תובע ייצוגי מוטל הנטל לשכנע במידת הסבירות הראויה שיש לו עילת תביעה מבוססת לכאורה... בדיקה זו מתבצעת בשני מישורים מצטברים, המישור הטיעוני והמישור הראייתי, ובמהלכה בוחן בית-המשפט, אם כי ברמה הלכאורית, לא רק את האמור בכתב התביעה אלא גם את חומר הראיות שבאמתחתו של התובע-המבקש, וכן הוא בוחן את טענות ההגנה המועלות מטעם הנתבע-המשיב. אם בתום בדיקה זו, ונוכח מה שהוצג בפניו, מגיע בית-המשפט למסקנה כי סיכוייה של התביעה האישית להתקבל מוטלים בספק ואינם גבוהים, כי אז דין הבקשה לאישורה כתובענה ייצוגית להידחות...".

הצורך לשקול את סיכויי התביעה להצליח נקבע בפסיקה לאור החשיבות הציבורית של מכשיר התובענה הייצוגית - מחד, והסכנות שהשימוש במכשיר זה מעורר - מאידך (דברי המשנה לנשיא כב' השופט ש' לוין ב- רע"א 2701/97 מדינת ישראל נ' צ'רטוק, פ"ד נו(2), 876 (2002), פסקה 4). בית-המשפט העליון הדגיש לא פעם את הסכנות הטמונות במכשיר התובענה הייצוגית, שהוא כלי רב עוצמה, המנוצל לעיתים לרעה (ראה: רע"א 4556/94 בעניין טצת, בעמ' 785; ע"א 2967/95 בעניין מגן וקשת, עמ' 323; ודברי כב' השופט מ' חשין ב- דנ"א 5712/01 ברזני נ' בזק, פ"ד נז(6), 385). עם-זאת, בית-המשפט העליון הדגיש כי אין להעמיד דרישות מחמירות מדי לעניין מידת השכנוע בקיומה של עילה לכאורה, על-מנת שלא לגרום להתמשכות השלב המקדמי, וכדי לא להרתיע תובעים ייצוגיים פוטנציאליים (ע"א 2967/95 הנ"ל בעניין מגן וקשת, בעמ' 329-330 לפסק-דינה של כב' השופטת שטרסברג-כהן). אכן, סעיף 8(א)(2) לחוק מסתפק בכך שבית-המשפט ישתכנע כי "יש אפשרות סבירה" שאותן שאלות מהותיות של עובדה או משפט, המשותפות לכלל חברי הקבוצה, תוכרענה בתובענה לטובת הקבוצה.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

תביעות ייצוגיות - מבוא