דרכי הגביה

1. כללי
אם נישום אינו משלם שומת ארנונה רשאית הרשות לנקוט כנגדו שתי דרכי פעולה שאינן מוציאות האחת את רעותה: ביכולתה לנקוט אפיק גביה משפטית באמצעות הגשת תובענה כספית לבית-המשפט , אך בסמכותה גם לפעול במתווה של גביה מינהלית - בין על-פי פקודת העיריות ובין לפי פקודת המיסים (גביה) {רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילית, פ"ד סד(1), 215 (2010), פסקה 11 בפסק-דינה של השופטת ברלינר}. הלכה זו אושרה, ותחולתה אף הורחבה, ב- עע"מ 8832/12 עיריית חיפה נ' יצחק סלומון בע"מ, פורסם באתר נבו (15.04.15) .ללמדנו, דרכי התקיפה הינן בתמצית:

א. הדרך המשפטית;

ב. המיתווה של גביה מינהלית.

גביה מינהלית אותן יכולה הרשות לברור היא אחת משתים:

א. דרך צינור פקודת המיסים (גביה) והצו לאכרזת מיסים (גביה) ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומיות (הוראת שעה) (תיקון), התש"ס 2000;

ב. על-פי פקודת העיריות.

באשר לדרך הגביה המינהלית הרי שבצו אכרזת המיסים (גביה) (ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומיות) (הוראות שעה) (תיקון), התש"ס-2002 נאמר באופן מפורש כי:

"על-אף האמור בסעיף 1 ובכל דין אחר, לגבי חובות לרשויות המקומית, לא תומצא לאדם, לגבי הסכום השנוי במחלוקת, דרישה לפי סעיף 4 לפקודה ולא ינקטו פעולות לפי הפקודה כל עוד לא חלף המועד להגשת השגה ערר או ערעור לפי העניין. ואם הגיש אדם הליכי ערעור או תובענה אחרת - כל עוד לא ניתן פסק-דין סופי או החלטה שאינה ניתנת לערעור עו"ד."

מכאן שלא ניתן לגבות ארנונה השנויה במחלוקת על-פי פקודת המיסים (גביה) אולם לא חל כל שינוי בזכות לגבות את הארנונה השנויה במחלוקת על-פי הדרך המשפטית על-פי פקודת העיריות.

המגבלות הנ"ל בצו הוא כרזה משנת 2002 אינן חלות על פקודת העיריות שכן פקודת העיריות הינה בבחינת חקיקה ראשית ואילו צו האכרזה הנ"ל הינו בבחינת חקיקת-משנה.

אכן, ניתן לחלוק על דרך זו ולטעון כי אין זה ראוי לה לרשות המקומית ביודעה כי המבקשת משיגה על סכום החוב להגיש את תביעתה לגבותו ואולם מנגד ניתן לטעון כי כל אימת שנישום יגיש השגת ערר וערעור לא ניתן יהא לגבות ממנו את חוב הארנונה הרי שיהא בכך קיפוחם של נישומים אשר משלמים את הארנונה כסדרה. הימנעות לגבות חוב על-אף היותו שנוי במחלוקת יש בה כדי לגרום לדילולה של קופת הרשות המקומית ופגיעה קשה במילוי במילוי חובותיה במתן השירותים לאזרחיה.

יתר-על-כן, ככל שהמבקשת תצליח בעררה לאחר שתשלם את חובה יהא על הרשות המקומית להשיב לה כספים והכל בהתאם לתוצאות ההליך שבו נקטה המבקשת.

ואולם דברים אלה יש בהם כדי להצביע על מצב א-נומלי אשר על המחוקק ליתן את התייחסותו לכך {בש"א (יר') 4354/07 חב' פז גז בע"מ נ' עיריית ירושלים, תק-של 2009(3), 1209 (06.07.2009)}.

לסיכום
אם נישום אינו משלם שומת ארנונה רשאית הרשות לנקוט כנגדו שתי דרכי פעולה שאינן מוציאות האחת את רעותה: ביכולתה לנקוט אפיק גביה משפטית באמצעות הגשת תובענה כספית לבית-המשפט , אך בסמכותה גם לפעול במתווה של גביה מינהלית - בין על-פי פקודת העיריות ובין לפי פקודת המיסים (גביה) (רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילית, פ"ד סד(1), 215 (2010) פסקה 11 בפסק-דינה של השופטת ברלינר (להלן: "הלכת נסייר"). הלכה זו אושרה, ותחולתה אף הורחבה, ב- עע"מ 8832/12 עיריית חיפה נ' יצחק סלומון בע"מ, פורסם באתר נבו (15.04.15) (להלן: "עניין סלומון").

חידושה הגדול של הלכת נסייר טמון בקביעה כי הליך גביה מינהלי בו נוקטת הרשות עשוי להיחשב 'תביעה לקיום זכות' על-פי סעיף 2 לחוק ההתיישנות, באופן שיאפשר לחייב-הנישום להעלות כנגדה טענת התיישנות, בעתירה מינהלית או בתביעה לפסק-דין הצהרתי שאותה ינקוט החייב (הלכת נסייר, פסקה 19 בפסק-דינה של השופטת ברלינר).

כפועל יוצא, הושוותה זכותם של נישומים וחייבים להעלות טענת התיישנות של חוב שנעשו פעולות לגבייתו באפיק המינהלי לזכותם לעשות כן כאשר אותו חוב עצמו נתבע באפיק המשפטי, על-דרך הגשת תובענה כספית:

היתרון שהמחוקק בחר להעניק לרשות המינהלית במישור האכיפה המינהלית אינו אמור להשפיע על מקומה של טענת ההתיישנות ביחסים שבין תובע החוב - היא הרשות - לבין הנתבע לתשלום החוב - הוא האזרח. בחירתה של הרשות לפעול לגביית החוב בדרך מינהלית או במסלול שיפוטי אינה אמורה לגרוע מזכות האזרח להעלות טענות שעניינן חסימת הליך הגביה על-הסף בשל מעבר הזמן (הלכת נסייר, פסקה 4 בפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה).

על אותם דברים עמד בית-המשפט בעניין סלומון, וגם שם הודגש כי טענות ההגנה העומדות לאזרח אינן יכולות להיות תלויות בסדרי הגביה (פסקה 46 לפסק-דינו של הנשיא בדימוס גרוניס). דברים ברורים במיוחד הובאו בהקשר זה בפסק-דינה של השופטת חיות (שם, בפסקה 5):

"העובדה שלרשות נתונה האפשרות לבחור בדרך הגביה והעובדה כי בחרה לנקוט בהליך גביה מינהלי, שהינו ככלל אמצעי מהיר ויעיל יותר לגביית החוב, אין בה בעיני כדי לשנות ברובד המהותי את מערך היחסים בין 'הנפשות הפועלות' המתאפיין בהיבט האזרחי כיחסי חייב ונושה ובהיבט המינהלי כיחסי פרט-רשות. מאפיינים מעורבים אלה מלווים את יחסי הצדדים תהא אשר תהא ה"אכסניה" בה בחרה הרשות לפעול לגביית החוב. כפועל היוצא מכך, העובדה לבדה שהרשות בחרה לנקוט לצורך גביית החוב בהליך גביה מינהלי, אקטיבי או פאסיבי, אינה עילה מספקת לשלול את תחולתם של דיני ההתיישנות על הליך זה נוכח המאפיינים האזרחיים הנלווים אליו. אחרת ינתן לרשות כנושה יתרון משמעותי נוסף לעומת נושה 'רגיל', משום שהיא תוכל לנקוט הליכי גביה נגד חייביה במשך שנים ארוכות לאחר מועד היווצרות העילה לגביית החוב. זאת בעוד שבפני נושים "רגילים" נחסמת בחלוף 7 שנים ממועד היווצרות העילה האפשרות לנקוט הליכים לגביית חובותיהם מתוקף המגבלה הדיונית הקבועה בחוק ההתיישנות. (...) אני סבורה כי אין מקום ליתן בידי הרשות יתרון כזה וכי ה'אכסניה' אשר במסגרתה היא מממשת את הליכי הגביה אינה צריכה ליצור הבדל נורמטיבי לעניין מגבלת הזמן החלה עליה בהקשר זה (...)."

2. חובות הנאמנות של הרשות בהליכי הגביה
ב- בר"מ 867/06{ מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (1988) בע"מ ואח' פורסם באתר נבו (17.04.08)} התייחס כב' השופט י' דנציגר לחובת הההגינות המוטלת על הרשות המקומית באוכפה חיובי הארנונה, בהנותו לדברים שנאמרו על-ידי כב' השופט זמיר ב- בג"צ 164/97 {קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1), 289 (1998)}, לפיהם:

"אבן פינה היא בדיני המינהל הציבורי שהרשות המינהלית, בהיותה נאמן של הציבור, חייבת לנהוג בהגינות... חובת ההגינות חלה על הרשות, בראש ובראשונה, כלפי הציבור. זוהי חובה של נאמן כלפי הנהנה. אך בפועל, כיוון שהציבור מורכב מבני-אדם, החובה אינה חלה רק כלפי הציבור, כגוף ערטילאי, אלא היא חלה גם כלפי כל אדם."

ב- בר"מ 867/06 נחלקו הדעות באשר להיקפה של חובת הנאמנות החלה על הרשות והשלכותיה אל מול חובה סטטוטורית של האזרח. יחד-עם-זאת, כב' השופטת ע' ארבל הפנתה להלכה שנקבעעה לעניין עצם קיום החובה כדלקמן:

"כרשות מינהלית נדרשת העיריה לעמוד באותן חובות בסיסיות המוטלות על גופי המינהל, אשר נשאבות מן העקרונות הכלליים של המשפט המינהלי. כאלה הן, למשל, החובות לנהוג בסבירות ובמידתיות (בג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1), 421, 435 (1980) (להלן: "עניין דפי זהב"); בג"צ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4), 1, 53 (1997)); החובה לפעול ביושר, ללא שרירות ומשוא פנים (בג"צ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2), 229, 259 (1993)); והחובה לפעול ביעילות ובהגינות (בג"צ 685/78 מחמוד נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד לג(1), 767, 777 (1979)). עמדתי על הדברים באחת הפרשות: "מחובת הנאמנות של הרשות הציבורית נגזרות חובות ספציפיות רבות ומגוונות. כך, על עובד הציבור, בטרם קבלת החלטה כלשהי, לשקול את כל השיקולים הרלוונטיים, לא לשקול שיקולים זרים, ולהפעיל את שיקול-דעתו בהגינות, ביושר, בסבירות וללא הפליה" (בג"צ 7542/05 פורטמן נ' שטרית, פורסם באתר נבו (11.02.2007) (להלן: "עניין פורטמן")."

חובת ההגינות חלה על הרשות המקומית לצד החובות החלות על התושבים, והיא מתווספת לחובתה לפעול בסבירות.

"כאמור, בין חובותיה, מחוייבת הרשות המינהלית לפעול בסבירות, וזאת לאור ההנחה כי בהפקדת הסמכות השלטונית בידי הרשות, התכוון המחוקק כי זו תופעל על-ידה באופן סביר בלבד (יצחק זמיר הסמכות המינהלית, כרך ב' 763 (1996)). כפי שכבר הובהר בעבר, החלטה סבירה הינה החלטה שהתקבלה לאחר שנשקלו כל השיקולים הרלוונטיים ולאחר שנערך איזון ראוי בין מכלול השיקולים הצריכים לעניין. לעומת-זאת, מקום שהחלטתה של הרשות המינהלית התקבלה תוך איזון לא ראוי בין האינטרסים השונים או תוך אי-מתן משקל ראוי למי מן השיקולים הצריכים לעניין, תיחשב היא בלתי-סבירה... עקרון הסבירות מחייב את העיריה גם בהתייחס לעצם גביית תשלומי הארנונה מתושב המחזיק נכס בתחומה, והיא כפופה לו אף בהינתן שהמצב המשפטי הוא כי המחוקק הטיל על התושב את הנטל להודיע על שינוי זהותו של מחזיק הנכס בפועל" (בר"מ 867/06 לעיל, בפסק-דינה של כב' השופטת ארבל) {עת"מ (נצ') 1188/07 אברהם יוחאי נ' עיריית צפת, תק-מח 2008(4), 15204 (04.11.2008)}.

3. חזקת התקינות של ההליך המינהלי
ב- עע"מ 4072/11 {עיריית בת-ים נ' ירדנה לוי ואח', תק-על 2012(4), 3992 (06.11.2012)} נסקרה ההלכה המחייבת בסוגיה זו בדברי בית-המשפט הבאים:

"חזקת התקינות המינהלית קובעת שברגיל ניתן להניח לטובתה של הרשות כי נהגה כדין. חזקה זו היא חזקה פרגמטית. רשויות המינהל אינן יכולות ואינן צריכות, כעניין שבשגרה, להתמודד עם טענות שיחייבו אותן להוכיח כל פעם, ומהתחלה, כי החלטות שהתקבלו בהן ומשמשות בסיס לפעולותיהן אכן התקבלו כדין. כך למשל, כל עוד החזקה לא נסתרה - הרשות פטורה מלהוכיח, שאכן קויימה התייעצות במקום שבו נדרשה הרשות לקיים התייעצות (רע"פ 1088/86 מחמוד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הגליל המזרחי, פ"ד מד(2), 417, 419 (1990) (להלן: "עניין מחמוד")); שהחלטה מסויימת מכוחה הרשות מתיימרת לפעול אמנם התקבלה (ע"א 6066/97 עיריית תל-אביב-יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ, פ"ד נד(3), 749, 756-755 (2000) (להלן: "עניין אבן אור")); או שדיון מסויים אכן התקיים (בג"צ 5621/96 הרמן נ' השר לענייני דתות, פ"ד נא(5), 791, 816 (1997)). היבט פרגמטי זה יפה במיוחד למקרים, כמו זה הנוכחי, שבהם נדונה גבייתם של תשלומי חובה על בסיס פעילות מינהלית שהשתרעה על פני שנים רבות והרישומים שבוצעו בהן (השוו: ע"א 3901/11 מחקשווילי נ' רשות המיסים בישראל, פורסם באתר נבו (07.08.2012), בפסקאות 23-22 לפסק-דיני). במקביל, זוהי חזקה הניתנת לסתירה, על-מנת שלא להעמיד את האזרח בפני חומה ביורוקרטית בצורה ולא ניתנת להבקעה. על האזרח המבקש לסתור את החזקה "לסדוק" בהנחת התקינות, על-ידי כך שיצביע על בעייתיות לכאורה בפעולתה של הרשות (ראו באופן כללי: יצחק זמיר "ראיות בבית-המשפט הגבוה לצדק" משפט וממשל א 295 (1993)).

31. במהלך השנים גובשו אמות-מידה, הנובעות אף הן מנסיון החיים, באשר לאופן הפעלתה של החזקה והדרכים לסתירתה. אחת מאמות-מידה אלה, שיש לה רלוונטיות למקרה שבפנינו נסבה על התחזקותה היחסית של החזקה, ובהתאמה על העוצמה הנדרשת של הראיות המשמשות לסתירתה, עם חלוף הזמן. כפי שהסביר השופט י' זמיר ב- בג"צ 4146/95 עזבון המנוחה לילי דנקנר ז"ל נ' מנהל רשות העתיקות, פ"ד נב(4), 774, 793 (1998): "חזקת החוקיות עשויה להוסיף משקל עם הזמן. לאחר שנים רבות יהיה לה משקל רב". ראו גם: עניין אבן אור, בעמ' 756.

32. על יסוד הגיון הדברים ניתן להוסיף עוד, כי "ראשית הראיה" שעל האזרח להביא כדי לסתור את חזקת התקינות צריכה להיות בהלימה לעניין העומד על הפרק. כפי שנקבע עוד בעניין מחמוד:
"על מי שמבקש לסתור מוטל הנטל לטעון ולהוכיח, כי במקרה הנדון החזקה נסתרת על-ידי עובדות" (שם, עמ' 419; ההדגשה הוספה - ד.ב.א)"."

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

דרכי הגביה