ביקור במקום של ועדת ערר

1. כללי
ההליכים שמנוהלים לפני ועדת ערר קשורים, מעצם טבעם, לנתונים מסויימים על אודות שטחים קונקרטיים. בין נתונים אלה ניתן למנות את השימוש שנעשה בנכס ואת מצבו הפיזי, נתונים שהתרשמות בלתי-אמצעית עשויה לסייע לוועדת הערר לקבוע ממצאים עובדתיים לגביהם. ברי, איפוא, כי אין מניעה שוועדת ערר תחליט לבקר במקום נושא המחלוקת.

בתי-המשפט הכירו בסמכותה של ועדת ערר לערוך ביקור במקום, אם כי לעיתים נחלקו בשאלה מהם התנאים לעריכת ביקור שכזה באופן ראוי. זאת, בפרט כאשר מדובר בביקור שנערך בהיעדר הצדדים {ראה: עת"מ (מינהליים ת"א) 278/09 לחם חי בע"מ נ' עיריית חולון פורסם באתר נבו (30.11.10); עמ"נ (מינהליים חי') 405/01 אופנתיון בע"מ נ' עיריית חיפה, פורסם באתר נבו (25.11.01); ה"פ (מחוזי נצ') 301/99 בן דוד נ' ועדת ערר מחוזית - מחוז צפון, פ"מ התש"ס 337 (2000)}.

כאמור, הסמכות לעריכת ביקור במקום של טריבונל שיפוטי או מעין-שיפוטי היא סמכות מקובלת במסגרת ניהול הליך ואין עליה עוררין {ראה: תקנה 173 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984; ע"א 38/86 רוט נ' מנהל מס שבח מקרקעין חיפה, פ"ד מג(3)
194, 196 (1989)}.

סמכות זו כפופה לחובתו של הטריבונל להקפיד על זכות הטיעון. לחובה זו שני פנים: האחד, כנקודת מוצא יש לאפשר לבעלי הדין להיות נוכחים בדיונים שנערכים בעניינם. במובן זה ביקור במקום כמוהו כדיון שבמסגרתו מוגשות ראיות {השווה: בג"צ 285/64 עזבון שיף נ' שר החקלאות, פ"ד יט(2), 40, 45-44 (1965)}.

הפן השני עניינו בחובה לאפשר לבעלי הדין להשמיע את טענותיהם ביחס למלוא חומר הראיות שעליו תתבסס ההכרעה בעניינם {בג"צ 5182/93 לוי נ' בית-הדין הרבני האזורי רחובות, פ"ד מח(3) 1, 10 (1994)}.

למותר לציין, כי ביקור במקום נועד לאפשר לערכאה הדיונית להיחשף באופן בלתי-אמצעי למצב הדברים בשטח ובזמן אמת. התרשמות זו היא חלק בלתי-נפרד מחומר הראיות שישמש לקביעת ממצאי העובדה הצריכים להכרעה, וכפי שחובה לאפשר לבעלי הדין להתייחס לכל ראיה אחרת, יש לאפשר להם להתייחס גם לראיות שנאספות אגב הביקור במקום.

בעניין שיף ציין בית-המשפט, אגב אורחא, שמקום שטריבונל מעין-שיפוטי עורך ביקור במקום, ומקום שביקור שכזה נעשה שלא במעמד המתדיינים או באי-כוחם ומבלי לתת להם הזדמנות להיות נוכחים, עלול הדבר לעלות כדי פגיעה בכללי הצדק הטבעי.

ככלל, יש לערוך ביקור במקום בנוכחות בעלי הדין ופרקליטיהם. בצד האמור, עשויים להתעורר מקרים שמצדיקים שוועדת הערר תבקר במקום אף ללא נוכחות הצדדים. ביקור שכזה מאפשר להתרשם באופן בלתי-אמצעי מהנכס השנוי במחלוקת ללא חשש מהיערכות מוקדמת שתסווה את מצב הדברים האמיתי. בהקשר דומה נקבעו לגבי ביקור של בורר בלא נוכחות הצדדים, דברים אלה:

"הרציונאל שבביקור במקום ללא תאום עם הצדדים הוא מובן, שכן בצורה זו התאפשר לבורר לבחון את המציאות בקניון מבלי שתהיה למי מהצדדים הזדמנות לשנות את נוהגיו הקבועים. אך רעיון זה היה מוגשם גם לו היה הבורר מציג בפני הצדדים פרוטוקולים מביקוריו בקניון ומאפשר להם להגיב עליהם."
{ה"פ (מחוזי ת"א) 11234/99 חזן נ' קניון לוד סנטר (אחזקה וניהול) 1992 בע"מ, דינים מחוזי לב (9), 483, 487 (2000); רע"א 8716/00 קניון לוד סנטר (אחזקה וניהול) 1992 בע"מ נ' חזן, פורסם באתר נבו (25.01.01); סמדר אוטולנגי בוררות - דין ונוהל כרך א' (מהדורה רביעית מיוחדת, 2005), 614-613}.

תכלית זו לא תיפגע אם תינתן לבעלי הדין, במקרה המתאים, הזדמנות לטעון לעניין ממצאי הביקור בדיעבד. כלומר: בהתקיים הצדקה לכך, ניתן לערוך את הביקור ללא נוכחות הצדדים, אך הטריבונל יערוך פרוטוקול של הביקור ויאפשר לבעלי הדין לטעון לגביו קודם שייתן את החלטתו הסופית.

רצוי שביקור ללא נוכחות הצדדים יתועד גם בוידאו נוכח העלויות המינוריות הכרוכות בכך בעידן הטכנולוגי הנוכחי {ראה: ע"א 4138/09 בנק לאומי למשכנתאות בע"מ נ' קובסי, פורסם באתר נבו (12.12.11)}.

מנגנון זה מאזן כראוי בין הגשמת זכות הטיעון מחד גיסא, וגילוי האמת מאידך גיסא, באופן שתואם את תכליתה של ועדת הערר כבית-דין מינהלי {יצחק זמיר "בתי-דין מינהליים: הקמה, הרכב ומינהל" ספר תמיר (יוסף תמיר ואורה הירש עורכים, 1999), 89, 97-96}.

ככלל, טריבונל מעין-שיפוטי המחליט לבקר בשטח נושא המחלוקת, יעשה כן בנוכחות הצדדים ובאי-כוחם. בהתקיים טעמים לערוך את הביקור שלא בנוכחות הצדדים, יהא הטריבונל רשאי לעשות כן, תוך שיקפיד לערוך פרוטוקול שישקף את מהלך הביקור. בתום הביקור הטריבונל יידע את בעלי הדין על כך, יעביר לידיהם את הפרוטוקול, ויאפשר להם לטעון לגביו קודם למתן החלטתו הסופית {בר"מ 6966/12 נצבא אחזקות 1995 בע"מ ואח' נ' מנהל הארנונה בעיריית טירת הכרמל ואח', תק-על 2013(1), 2273 (2013)}.

2. חשיבות עריכת פרוטוקול הסיור
ב- עמ"נ (מרכז) 2196-06-13{רחל נחשון נ' עיריית בת ים, תק-מח 2014(3), 18815 (12.08.2014)} נקבע:

"11. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים ולנוכח נסיבות העניין, והגם שנטיתי תחילה לחשוב כי יש לקבל את הערעור, סבור אני כי יש להחזיר את הדיון בסוגיה הנדונה אל ועדת הערר.
12. סעיף 330 לפקודת העיריות, בנוסחו הקודם החל על עניינה של המערערת, קובע:
"נהרס בניין שמשתלמת עליו ארנונה לפי הוראות הפקודה, או שניזק במידה שאי-אפשר לשבת בו, ואין יושבים בו, ימסור מחזיק הבניין לעיריה הודעה על כך בכתב, ועם מסירת ההודעה לא יהיה חייב בשיעורי ארנונה נוספים;..."
בעניין המגרש המוצלח נדרש בית-המשפט העליון (השופטת, כתוארה דאז, מ' נאור) לפרשנותן של המילים "ניזק במידה שאי-אפשר לשבת בו". נפסק כי המבחן הקובע הוא מבחן אובייקטיבי, תוך שצויין כי לא כל בניין מוזנח הוא בניין בלתי-ראוי לשימוש, וכי הנזק שבו עוסק סעיף 330 הוא נזק משמעותי. עוד נקבע כי אין כל פתח להוספת תנאים נוספים, ולפיכך בוטל מבחן הכדאיות הכלכלית שהיה מוכר בפסיקה קודמת. דהיינו, בית-המשפט העליון קבע כי השאלה היא מה מצבו הנוכחי של הבניין, ולא מהו הסכום שיש להשקיע כדי להוציא ממצבו הנוכחי, והאם סכום זה הוא סביר. כן צויין כי הרצון לעודד אנשים להשקיע בנכסים מטעמים שונים, אינו קשור לדיני הארנונה, ולשם כך נועדו דינים אחרים. בעניין זה יוער כי המחוקק תיקן לפני כשנתיים את נוסחו של סעיף 330 (ר' חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 131), התשע"ב-2012), ומדברי ההסבר של הצעת החוק עולה כי מטרת התיקון הוא הרצון למנוע מצב של מתן פטור מארנונה לנכסים שניתן להשמישם בעלות סבירה (ר' הצעת חוק המדיניות הכלכלית לשנים 2011 ו-2012 (תיקוני חקיקה), התשע"א-2010, ה"ח תשע"א מס' 541, עמ' 64).
אוסיף כי בפרשה אחרת שבה נדון מתן פטור לפי סעיף 330 לפקודת העיריות, קבעתי כי במצב שבו לא ניתן לעשות שימוש בנכס במצבו הנוכחי, די בכך לצורך מתן הפטור. אין למנוע את הפטור משום שהנישום נמנע מלבצע שיפוץ מסויים (או לסיים שיפוץ), מסיבותיו שלו (עמ"נ (מרכז) 52341-11-13 בוטאניק לאב בע"מ נ' עיריית פתח תקווה, פורסם באתר נבו (05.03.14).
13. במקרה הנדון ציינה הוועדה כי התרשמותה מהנכס הובילה למסקנה "אחת ברורה וחד-משמעית", וכי לדידה, אין מדובר בנכס מוזנח שמצריך השבתתו הטוטאלית למשך שנים. ואולם, לא ניתן לרדת לסוף דעתה של הוועדה, ולהבין מה הבסיס להתרשמותה זו, בהיעדר פרוטוקול של הסיור שנערך בנכס - פרוטוקול אשר אמור לשקף את מהלך הסיור ואת ממצאיו. במצב דברים זה, לא ניתן להעביר תחת ביקורת שיפוטית של ממש את התרשמותה והחלטתה של הוועדה. ועדת הערר, בהיותה גוף מעין שיפוטי, מחוייבת היתה לתעד את הסיור באמצעות פרוטוקול. בהחלטתה הפנתה אמנם הוועדה "לאותם ליקויים אשר מונה העוררת בטענותיה ובסיכומיה", ואולם, אין בכך די. אם החליטה הוועדה לקיים סיור בנכס, והחלטתה בערר מתקבלת על-סמך התרשמותה במהלך הסיור (גם אם לא באופן בלעדי), הרי שיש לתעד את הדברים (ראו לעניין עריכת פרוטוקול ביקור במקום עת"מ (חי') 22162-04-10 מרגלית נ' ועדת הערר המחוזית - מחוז חיפה, פורסם באתר נבו (29.07.14); עת"מ 278-09 לחם חי בע"מ נ' עיריית חולון, פורסם באתר נבו (30.11.10); עמ"נ (מרכז) 45168-12-11 עיריית פתח תקווה נ' הוט טלקום בע"מ, פורסם באתר נבו (20.05.12).
בשולי הדברים אעיר כי גם קביעתה של הוועדה, שלפיה ניתן להשכיר את הנכס כמחסן, וזאת כשהנכס אינו מחובר לחשמל - היא קביעה בעייתית בעיניי.
14. הוועדה החליטה בערר הראשון, ואילו הערר השני, שבמסגרתו הוגשו גם חוות-הדעת והצעת המחיר, טרם נדון. בנסיבות העניין, סבור אני כי יש לקיים דיון מאוחד בשני העררים, להביא את כל חומר הראיות הרלוונטי בפני ועדת הערר, לקיים סיור נוסף, בהשתתפות שני הצדדים, ולתעד אותו היטב בפרוטוקול, וכל זאת כדי שתתקבל החלטה אחת, מנומקת כדבעי, בעניינו של הנכס נושא הערעור.
15. סוף דבר - הערעור מתקבל. הדיון מוחזר לוועדת הערר, בהתאם לאמור בפסקה 14 לעיל."
3. ביקור במקום ללא נוכחות בעלי הדין
גבולות סמכותה של ועדת הערר לבקר בשטח המחלוקת ללא נוכחות בעלי הדין וזכות הטיעון - הבקשה התקבלה.

ב- בר"מ 6966/12 {נצבא אחזקות 1995 בע"מ ואח' נ' מנהל הארנונה בעיריית טירת הכרמל ואח', תק-על 2013(1), 2273 (2013)} נדונה בקשת רשות ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים, אשר דחה ברובו ערעור שהגישו המבקשות על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה שליד עיריית טירת הכרמל.

המבקשות מחזיקות במתחם הידוע כמתחם "אוטוקארס" שבתחום שיפוטה של עיריית טירת הכרמל. במתחם בנויים מספר מבני תעשיה אשר המבקשות משכירות חלק מהם לצדדים שלישיים.

במרוצת העשורים האחרונים נתגלעה בין המבקשות למשיבים מחלוקת בנוגע לחיובי ארנונה בגין המתחם. בין היתר סבה המחלוקת על גודלו, על גודל השטחים שתפוסים מתוכו על-ידי המבקשות, ועל מצבם של המבנים המצויים בו. חרף חילוקי הדעות, לא נקטו המבקשות בהליכי השגה וערר במשך מספר שנים, למעט שתי פניות בשנים 1994 ו-1997, שמהן חזרו בהמשך.

בשנת 2002 הגישו המבקשות תביעה לבית-המשפט המחוזי בחיפה למתן פסק-דין הצהרתי שלפיו הן אינן חייבות בתשלומי ארנונה מסויימים, וכי הן זכאיות להשבת סכומים שנגבו מהן משנת 1995 ואילך, בסך כולל של כ- 18 מיליון ש"ח.

בית-המשפט המחוזי דחה את התביעה. המבקשות ערערו על כך, וניתן פסק-דין שנתן תוקף להסכמת הצדדים שלפיה הערעור יידחה, והמבקשות יהיו רשאיות לבקש הארכת מועד מוועדת הערר לנקיטת הליכים בגין חיובי הארנונה שבמחלוקת. במקביל לניהול ההליכים המתוארים, הגישו המבקשות בכל שנה מאז 2003 ועד 2010 השגות ועררים לוועדת הערר בגין חיובי הארנונה שהוצאו להן.

ועדת הערר דנה בעררים שהוגשו בין השנים 2010-2003 בצוותא חדא עם הבקשה להארכת מועד להגשת עררים נוספים לגבי השנים 2002-1995. במסגרת הדיון ערכה הוועדה ביקור במתחם ללא נוכחות הצדדים או באי-כוחם, ומבלי שהודיעה להם על כך מבעוד מועד. בהחלטתה הסופית דחתה ועדת הערר את הבקשות להארכת מועד; וכן את העררים שהוגשו לגבי שומות הארנונה לשנים 2010-2003, תוך שציינה לגבי אחד מהנושאים שהיו שנויים במחלוקת, כי בביקור שערכה לא מצאה ממש בטענות המבקשות בדבר קיומם של נכסים הרוסים במתחם שאין לחייב בתשלום ארנונה בגינם.

המבקשות הגישו ערעור על החלטת הוועדה לבית-המשפט לעניינים מינהליים. בית-המשפט דחה את הערעור ברובו בקובעו, כי המבקשות לא סיפקו הסבר מניח את הדעת מדוע לא הגישו עררים ביחס לשנים 2002-1995 במועד, ומכאן שההחלטה לדחות את הבקשה להארכת מועד מוצדקת. כי עיקר המחלוקת בין הצדדים היא עובדתית באופיה, ולכן אין מקום להתערב בהחלטת הוועדה לדחותם, וכי הגם שככלל ראוי שוועדת ערר שעורכת ביקור בשטח שבמחלוקת תעשה זאת בנוכחות בעלי הדין, תערוך פרוטוקול ותאפשר להם לטעון ביחס לממצאי הביקור, מחדל הוועדה בעניין זה אינו מצדיק כשלעצמו לפסול את החלטתה, אשר התבססה גם על ראיות נוספות פרט לממצאי הביקור.

לסיום נקבע, כי המשיבים, אשר אמדו את שטח המתחם בגודל של כ- 61.5 דונם, לא הביאו ראיות מספקות לאומדן זה, וכל עוד לא תיערך מדידה אחרת, שטח המתחם לצורכי ארנונה יהיה כ- 55.18 דונם בלבד, לפי מפת מדידה שהוצגה.

המבקשות טענו, כי בפסק-דינו של בית-המשפט קמא נפלו מספר פגמים אשר מצדיקים מתן רשות ערעור וביטולו. המבקשות טענו שאסור היה למשיבים לחייב אותן לפי הדיווחים שמסרו הן עצמן לעניין החלוקה בין השטחים שמוחזקים על-ידן במתחם לבין אלה שמוחזקים בידי שוכרים.

זאת מאחר שהמשיבים ביצעו מדידה במתחם, והיה עליהם להתבסס על מסקנות המודדים מטעמם בכל הנוגע להחזקות של שוכרים במתחם. עוד טענו המבקשות, כי אסור היה לוועדה לערוך סיור במתחם מבלי להודיע על כך לצדדים מבעוד מועד, לאפשר להם לטעון לגביו ולערוך פרוטוקול.

המשיבים סמכו ידם על פסק-דינו של בית-המשפט קמא. לטענתם, הבקשה אינה עומדת באמות-המידה למתן רשות ערעור. לעניין חיוב המבקשות לפי דיווחיהן בנוגע להחזקות שוכרי משנה במתחם, נטען שהמדידות שנערכו לא סיפקו ולא נועדו לספק תמונת מצב שוטפת של שינויים בהחזקות של שוכרי משנה. לעניין הביקור שערכה ועדת הערר במתחם נטען, שבית-המשפט קמא קבע שהחלטתה של ועדת הערר התבססה גם על תשתית עובדתית נרחבת מעבר לממצאי הביקור; ושממילא היתה מוסמכת הוועדה לנהוג כפי שנהגה לפי הדין.

בית-המשפט קבע, כי החלטת ועדת הערר פגעה בזכות הטיעון של המבקשות. ועדת הערר ביקרה במתחם בלא נוכחות בעלי הדין. הוועדה התרשמה באורח בלתי-אמצעי מהמצב בשטח ויש להניח שמלכתחילה סברה, כי התרשמות זו רלוונטית ותתרום להכרעתה {שאם-לא-כן, לא היה טעם בביצוע הביקור מלכתחילה}.

היעדר נוכחותן של המבקשות שלל מהן את האפשרות להפנות את תשומת ליבה של הוועדה לפרטים רלוונטיים, כמו גם לספק הסברים לממצאים בשטח. זאת ועוד: לא נטען, כי היתה סיבה לקיים את הביקור שלא במעמד הצדדים. אולם בית-המשפט קבע, כי אף אם נניח, שהיה טעם כזה, דבר הביקור נודע למבקשות לראשונה בהחלטה הסופית של הוועדה, מבלי שניתנה להן הזדמנות לטעון לעניין ממצאי הביקור ולו בדיעבד. בכך נפגעה זכותן לטעון ביחס למכלול חומר הראיות שעליו התבססה ועדת הערר.

החלטת הוועדה נשענה בין היתר על התרשמותה מהביקור, ומכך שלא מצאה במהלכו נכסים הרוסים בשטח, כטענת המבקשות. מדובר במתחם שגודלו למעלה מ- 50 דונם, ולטענת המבקשות מצויים בו מבנים הרוסים שאין לחייב בארנונה בגינם.

בית-המשפט קבע, כי לא ניתן לשלול את האפשרות, כי הוועדה לא סיירה במתחם כולו. עצם העובדה שאין לדעת באיזה חלק של המתחם סיירה הוועדה, מאלו מבנים היא התרשמה והאם מדובר באותם מבנים ספציפיים שלמבקשות טענות בעניינן, מעידה, כי אין לדעת מהו המשקל הראייתי של ראיה זו ומהי תרומתה להכרעה הסופית. במצב דברים זה, ומבלי להביע עמדה לגופן של הטענות שהיו המבקשות יכולות להעלות, קבע בית-המשפט, כי נפגעה זכות הטיעון שלהן באופן היורד לשורש העניין, ומצדיק את ביטול ההחלטה.

לאור כל האמור לעיל בית-המשפט קבע, כי פסק-דינו של בית-המשפט קמא והחלטת ועדת הערר מבוטלים, וכי הדיון יוחזר לוועדת הערר כדי שתערוך ביקור במקום בנוכחות הצדדים, ולאחר מכן תחליט במחלוקת שלפניה כחוכמתה.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

ביקור במקום של ועדת ערר