מענק במקום קצבה (סעיף 113 לחוק)

1. הדין
סעיף 113 לחוק הביטוח לאומי (נוסח משולב), התשנ"ה-1995 קובע כדלקמן:

"113. מענק במקום קצבה
(א) נכה עבודה שדרגת נכותו אינה פחותה מ- 20 אחוז, ולדעת המוסד יש לו הכנסה קבועה המספיקה לפרנסתו או סיכוי מבוסס להכנסה כאמור, רשאי המוסד, בהסכמת נכה העבודה, לשלם לו מענק במקום קצבה; המענק יהיה בסכום המתקבל מהיוון קצבת אותו נכה עבודה, בהתאם להוראות שהשר קבע.
(ב) הסכים המוסד לשלם לנכה עבודה מענק לפי סעיף זה בתנאי שהמענק ישמש לו להשגת מקור פרנסה, ולדעת המוסד קיים צורך בפיקוח על הוצאת הכסף, רשאי בית-הדין לעבודה, לפי בקשת המוסד, למנות אדם שלידיו יינתן המענק, כולו או מקצתו, וליתן לאותו אדם הוראות בדבר השימוש במענק."

2. כללי
ב- ב"ל (ב"ש) 12927-11-13 {שלומי רוחם נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2015(2), 14157 (2015) (להלן: "עניין שלומי רוחם")} נקבע כי סעיף 113 לחוק הביטוח הלאומי קובע את סמכות המוסד לביטוח לאומי לשלם לנכה עבודה מענק במקום קצבה בסעיף-קטן(א).

נכה עבודה שדרגת נכותו אינה פחותה מ- 20 אחוז , ולדעת המוסד יש לו הכנסה קבועה המספיקה לפרנסתו או סיכוי מבוסס להכנסה כאמור, רשאי המוסד, בהסכמת נכה העבודה, לשלם לו מענק במקום קצבה; המענק יהיה בסכום המתקבל מהיוון קצבת אותו נכה עבודה, בהתאם להוראות שהשר קבע.

סעיף 113 פורש בפסיקת בית-המשפט תוך עמידה על תכליתו ולפיה בית-הדין יבחן את שיקולי המוסד ליישומו.

דאגתו של המחוקק נתונה לנפגע עבודה, למען יובטחו לו אמצעי קיום, טיפול רפואי, שיקום רפואי, ולפי הצורך - שיקום מקצועי. למטרות אלה פתוחים משאבי המשיב בפני הנפגע, קל וחומר בפני הנכה, ככל שמצבו מצריך את זאת וככל שניתן לעשות במסגרת החוק. היוון קצבה במענק נמנה על מגוון הגמלאות הניתנות לנפגע עבודה, אך מתן המענק עשוי להביא לניתוק הקשר המתמיד שבין הנכה והמוסד לביטוח לאומי. בכך ראה המחוקק צעד מרחיק לכת, אם כי לעיתים מועיל וחיוני, ורצה שיינקט רק לאחר שיקולים מירביים, ומכאן הסייגים המכבידים.

הטעם למתן גמלאות ארוכות טווח בדרך קצבאות עולה ממטרתו של הביטוח הלאומי, והדבר מתאפשר בשל מהותו של הביטוח הלאומי. המטרה היא - להבטיח מינימום לקיומו הכלכלי של הזכאי, כל עוד יעמוד הצורך, ושלא יהיה תלוי במזלו ותבונתו הכלכלית, או במצב כלכלי שיכול ויכול כי ישתנה במרוצת השנים, כך שסכום חד-פעמי הנראה כמועיל ומושקע טוב יתברר ברבות הימים כי לא היה אלא משענת קנה רצוץ.

לשון אחר - המטרה היא למנוע מצבים שבהם יחזור הזכאי מכוח חוק הביטוח הלאומי להבטחת קיום מינימלי, ויהיה לחסר אמצעי קיום, או כי מה שניתן להבטחה חלקית של קיום - ירד לטמיון, לא שיקולים של כדאיות עסקית, אלא שיקולים של מדיניות חברתית עומדים אחרי שיטת גמלאות זאת {דב"ע (ארצי) לח/0-6 אנגל נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ט 353, 358 (1978)}.
לא בכדי דאג המחוקק להטיל תנאים המכבידים בטרם מתאפשרת המרת הקצבה בתשלום חד-פעמי. התכלית היא שהנכה לא יהפוך למקרה סוציאלי ונטל על החברה בניגוד לתכלית החוק.

במסגרת הפיקוח השיפוטי של בית-הדין לעבודה על החלטת המוסד לביטוח לאומי לגבי היוון קצבת נכות מעבודה, אין בית-הדין מוסמך להחליף את שיקולו של המוסד בשיקולו של בית-הדין, בעניינים שבית-הדין "אינו ערוך לטפל בהם ושאין לו הכלים לכך"... בעניין זה, בדרך-כלל, "אמנם לא יעמיד בית-הדין שיקוליו הוא במקום שיקולי הרשות, אך יחזיר העניין לרשות תוך מתן הנחיות לעניין השיקולים הרלבנטיים... הכוונה היא לכך, שבית-הדין עצמו לא יהיה למפעיל שיקול-הדעת, אך כאמור לעיל, יעמיד את הרשות על טעותה, יתן הנחיות לעניין המבחנים הראויים, ויחזיר העניין כדי שישקלו בו מחדש" {עב"ל (ארצי) 361/97 המוסד לביטוח לאומי נ' יהודה באשה, תק-אר 99(3), 15326 (1999)}.

לסיכום ניתן לומר כי לא בנקל תתקבל בקשה של מבוטח להיוון קצבה ועל המוסד לשקול בקשה כזו בכובד ראש ולהביא בחשבון את מכלול השיקולים הרלוונטיים, הן הכלכליים והן השיקומיים, להבטחת אמצעי הקיום המינימאליים והשיקום המקצועי של המבוטח הזכאי לקצבת נכות בעבודה. כל זאת למען התכלית להביא למצב בו המבוטח ישתקם ויהיה בעל הכנסה קבועה ויציבה, ומניעת מצב בו המבוטח יעמוד בפני שוקת שבורה ויכולתו לקיום מינימאלי בכבוד תיפגע באופן משמעותי.

החלטת המוסד בעניין זה צריכה להתקבל משיקולים ענייניים וסבירים, וככלל בית-הדין לא יחליף את שיקול-דעתו בשיקול-דעתם של הגורמים המוסמכים במוסד בעניין זה. הביקורת השיפוטית היא מנהלית בעיקרה, וככל שנפלה טעות באופן הפעלת שיקול-הדעת על-ידי המוסד, על בית-הדין להחזיר את העניין אליו על-מנת שידון בו מחדש {עב"ל (ארצי) 52245-02-13 ג'מאל חמד מסרי נ' המוסד לביטוח לאומי, פורסם באתר האינטרנט נבו (11.09.14)}.

בנוסף נקבע בעניין שלומי רוחם כדלקמן:

"עוד חשוב להדגיש כי סעיף 113 מקנה לנתבע שיקול-דעת לשלם לנכה מענק במקום קצבה, גם אם מתמלאים כל התנאים המזכים. לצורך הפעלת שיקול-הדעת, גם במקרה בו עומד המבוטח בכל תנאי-הסף ועל-מנת לקבוע קריטריונים אחידים, הוציא הנתבע הנחיות המעודכנות ל- 02.10.11, ובתוכן מצאנו את העקרונות להיוון עד גיל זקנה:

"במקרים של תביעה להיוון עד גיל זקנה
א. ניתן לאשר היוון חלקי בלבד עד גיל זקנה עד ל- 25% מגובה קצבת הנכות ובתנאי שהתובע עונה לתנאי של הכנסה קבועה ומספקת כפי שיפורט בטבלה בהמשך.

ב. היוון של יותר מ- 25 אחוז מגובה קצבת הנכות יינתן כהיוון תקופתי בלבד, לתקופה של עד 5 שנים, וזאת למי שעונה לתנאי של "הכנסה קבועה ומספקת". בתום ההיוון התקופתי יוכל המבוטח להגיש תביעה להיוון תקופתי נוסף.

ג. תובע שעונה לתנאי של הכנסה קבועה ומספקת, יוכל לבצע גם היוון חלקי של 25 אחוז מקצבת הנכות וגם היוון תקופתי לתקופה של עד 5 שנים, ובתנאי שתשאר הכנסה כנדרש בלוח ט'.

ד. בתביעה להיוון לשיקום כלכלי בלבד, ניתן לאשר היוון תקופתי ל- 5 שנים של מלוא הקצבה וזאת גם אם התובע אינו עונה לתנאי של הכנסה קבועה ומספקת, וזאת על-מנת לאפשר לו ליצור מקור הכנסה עתידי. אישור זה ינתן רק במידה וישנה המלצה של הכלכלן שבחן את הבקשה, ומשוכנע שלתובע תהיה רשת ביטחון כלכלית במידה והשיקום הכלכלי לא יצלח והוא יוותר ללא קצבה למשך 5 שנים."
ב- ב"ל (ת"א) 4519/05 {מנדל אינס נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2008(3), 1351 (2008)} כי סעיף 113 לחוק הביטוח הלאומי עוסק במתן מענק על-ידי הנתבע במקום קצבת נכות מעבודה ובתנאי שהנתבע משתכנע שלזכאי הכנסה קבועה המספיקה לפרנסתו או סיכוי מבוסס להכנסה כאמור.

אולם אם פעל הנכה בעת המרת המענק מתוך טעות, לה היה המוסד שותף, דהיינו טרם גובשה ההלכה על פיה אין לנכה זכות לקצבת נכות מוגדלת, לנכה הזכות לביטול המרת הקצבה במענק, כך שהנכה יחזיר למוסד את כל אשר קיבל, בערכים ריאליים, ותוך קיזוז בין השניים.

ב- ב"ל (ב"ש) 1797/05 {אטדגי יצחק נ' המוסד לביטוח לאומי - סניף באר-שבע, תק-עב 2005(4), 1629 (2005)} קבע בית-הדין:

"במקרה דנן לא נתקיימו הדרישות שבחוק על-מנת לשלם לתובע מענק. התובע לא הוכיח הכנסה קבועה המספיקה לפרנסתו, ובשנה החולפת עסקו אף הפסיד כספים. ובשאר לסיכוי מבוסס להכנסה בעתיד, עדיין מוקדם בשלב זה לקבוע כי יש סיכוי כזה. עד לפני זמן קצר התובע לא הרוויח כספים, ולדבריו מאז אוגוסט 2005 הוא החל להרוויח כספים. במקביל עולה כי לתובע חובות ואין לו רכוש.

4. מהאמור לעיל עולה כי החלטת הנתבע נכונה וסבירה ואין להתערב בה.

לפיכך, נדחית התובענה."

ב- עב"ל 231/99 {המוסד לביטוח לאומי נ' אברהם הרמן, תק-אר 2003(2), 1206 (2003)} קבע בית-הדין כי הנכה אינו זכאי, כדבר שבזכות, שקצבתו תומר במענק באמצעות היוון הגמלה ואף אם סובר המוסד כי לנכה הכנסה קבועה ומספיקה, רשאי הוא לדחות את הבקשה מנימוקים סבירים וענייניים.
בנוסף, הטעם למתן גמלאות ארוכות טווח בדרך קצבאות עולה ממטרתו של הביטוח הלאומי. המטרה היא להבטיח מינימום לקיומו הכלכלי של הזכאי כל עוד יעמוד הצורך כך שהוא לא יהיה תלוי במזלו ותבונתו הכלכלית, או במצב הכלכלי שיכול כי ישתנה במרוצת השנים, כך שסכום חד-פעמי הנראה כמועיל ומושקע טוב יתברר ברבות הימים כי לא היה אלה משענת קנה רצוץ.

לשון אחר, המטרה היא למנוע מצבים בהם יגיע הזכאי מכוח חוק הביטוח הלאומי למצב של קיום מינימלי ויהיה חסר אמצעי קיום.

לא שיקולים של כדאיות עסקית אלא שיקולים של מדיניות חברתית עומדים מאחורי גישה זו.

ההיוון מהווה תשלום חד-פעמי במקום קצבה, היינו, במקום תשלום תכוף. הסיכון שבהיוון הוא ניתוק הקשר בין הנכה למוסד לביטוח לאומי. ניתוק זה הוא דו-סיטרי: נכה שמצבו הוחמר לא תהא לו זכות למענק נוסף למרות גידול בדרגת הנכות. מן העבר השני אין המוסד לביטוח לאומי יכול לקבל החזר מקום בו הוטב מצבו הרפואי של הנכה וירדה דרגת נכותו. לא בכדי דאג המחוקק להטיל תנאים המכבידים בטרם נתאפשרת המרת הקצבה בתשלום חד-פעמי. התכלית היא שהנכה לא יהפוך למקרה סוציאלי ונטל על החברה בניגוד לתכלית החוק.

ב- ב"ל (נצ') 1364/98 {קרול אייזנשטיין נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2001(1), 1708 (2001)} קבע בית-הדין כי המקור המשפטי לאפשרות ההיוון של קצבת נכות מעבודה או חלקה, מצוי בסעיף 113 לחוק הביטוח הלאומי.

ההוראה לגבי ההיוון, האמורה בסעיף 113 לחוק, היא חריגה לכלל המחייב תשלום גמלת נכות מעבודה {לנכי עבודה בשיעור של 20 אחוז ומעלה} בדרך של קצבה חודשית.

בתשלום חד-פעמי טמונה הסכנה של הוצאת הכספים ובזבוזם בבת אחת או הפסדם כתוצאה מהשקעה לא בטוחה או לא טובה.

מכאן, ההוראה שלפיה ניתן להוון את הקצבה החודשית או חלקה, ולשלם במקומה מענק, על-פי סעיף 113 לחוק - היא חריגה.

לנכה עבודה, ששיעור נכותו מעל 20 אחוז, אין זכות מוקנית לכך שהוא יוכל לקבל מענק במקום קצבה. הדבר מותנה בהסכמתו של המוסד לביטוח לאומי, ובשיקול-דעתו.

בפסיקת בית-המשפט נפסק כי חייבים תמיד לזכור, ששיקול-דעת אשר המחוקק הפקיד בידי המוסד לביטוח לאומי, הופקד בידיו על-מנת שיפעילו ולא יתעלם ממנו, ועל-מנת שרק שיקולים רלוונטיים יהיו לנגד עיניו, ויתקיים כל שאר המתחייב מהמשפט המינהלי לעניין הפעלת שיקול-דעת, והדברים ידועים.

משניתן לרשות הכוח להפעיל שיקול-דעת בעניין שאינטרס של הזולת תלוי בו - לא רק שכשר הדבר כי יקבעו "מדיניות" להפעיל שיקול-הדעת, אלא שרצוי הדבר לשם מניעת שרירות, מקריות ואפליה, אך, סייג לאמור. הסייג הוא, שאותה מדיניות לא תהפוך לנורמה משפטית אשר מי שלו שיקול-הדעת יראה עצמו קשור בה כאילו באה מהמחוקק, כך שהפעלת המדיניות תבוא במקום הפעלת שיקול-הדעת.

ה- "מדיניות" אינה מסלול הגדור משתי פאותיו, כך שאין לסטות שמאלה או ימינה. "המדיניות" היא ציר שסביבו מופעל שיקול-הדעת, עת דרך ההפעלה, כולל בחינת סבירות השיקולים, נתונים לפיקוח שיפוטי.

אם אבני הבוחן המשמשות להפעלת שיקול-דעת סבירות הן או לאו, ייקבע בראש ובראשונה לאור מטרת החוק המקנה את שיקול-הדעת - היינו לאור הרלוונטיות והסבירות של אלה, להשגת המטרה.
מדיניות המוסד במתן היוונים היא לאשר היוונים לשם קידום שיקומי של הנכה או לשם שיפור תנאים לאיכות חיים סבירים הנובעים מהנכות.

לשאלה, מהו אותו "קידום שיקומי" ודאי תשובות רבות, שבגלל ריבויין ספק אם יכול הוא לשמש קנה-מידה למדיניות. על-כל-פנים ברור, שאם הכוונה היא לשיקום מקצועי ולשיקום רפואי, ושני אלה מושגים ברורים ומוגדרים - אין הם רלוונטיים לעניין סעיף 70 לחוק {היום - סעיף 113} או שהרלוונטיות שלהם מעטה ביותר.

וכל כך למה? כי שני אלה נתונים לנכה כתוצאה מפגיעה בעבודה - כזכות מכוח החוק ואין הוא צריך להמיר קצבתו למענק למען אותו שיקום.

יצויין, שכנראה מאן דהוא לא הבחין בין שיקום מקצועי לבין אותו מושג כללי - "שיקום" ואם ל-"שיקום" במשמעות הרחבה ביותר - החל מ- "קיוסקים" ו- "פרנסות" למיניהן, דרך שיקומים "סוציאליים" למיניהם ועד ל- "ביסוס כלכלי" - מכוונת ה- "מדיניות", אין מבחנים אלה רלוונטיים יותר מאשר נוסחה כללית שתאמר, כי ההמרה רצויה וטובה לנכה, בקשר לנכותו.

הסכום שעומד לרשותו של הנכה - כזכות - היא הקצבה החודשית המשתלמת לו כל ימי חייו.

הסכום המהוון אינו אלא מושג שהופך לממשי עת מתקיימים כל התנאים ותופסים כל השיקולים להמרת הקצבה במענק, עת השיקול העיקרי הוא, אם ההמרה תשרת שירות טוב יותר את הנכה מבחינת מטרת הביטוח הלאומי חוק, והמוסד לביטוח לאומי מחליט להמיר הקצבה במענק.

מכאן למדים גם על "טיב" ההשקעה, אם להשקעה מכוון הסכום שיתקבל, באשר יתכן ובנסיבות מיוחדות, עת מתקיים התנאי שבלעדיו אין - קיום "הכנסה קבועה" ישמש הסכום להוצאה שהיא לטובת הנכה בקשר לנכותו.
טיב ההשקעה שבה מדובר ייבחן, בראש ובראשונה, בשל מטרתה, בהבטחת שמירת הקרן ואם לא שמירה במידה זהה לשמירתה במוסד לביטוח לאומי - לפחות שמירה באותה מידה ששמורים כספי נאמנות או קרנות ביטוח.

ספק רב אם השקעה בדרך הלוואה במפעל מסחרי או במפעל תעשייתי, שלא מתקיימים בו תנאים מיוחדים, עונה על תנאי זה.

יש ליתן משקל ראוי לכך שבסעיף 70 לחוק מדובר ב- "הכנסה קבועה", עת הדיבור "קבועה" משמעותי ביותר לעניין מטרת החוק.

תנאי מוקדם להפעלת שיקול-הדעת הנתון למוסד לביטוח לאומי, הוא, שלנכה תהיה "הכנסה קבועה המספיקה לפרנסתו" או שיהא לו "סיכוי מבוסס להכנסה כאמור", ויכול שאותו סיכוי יבוא כתוצאה מההמרה. אם מתקיים או שאינו מתקיים התנאי האמור הוא עניין שבעובדה, עת הפירוש שנותנים למושגים "הכנסה קבועה" ו- "סיכוי מבוסס" הוא למשפט.

ניתן להבין כי המשקל העיקרי שיש לתת בהפעלת שיקול-הדעת בעניין בקשות לפי סעיף 113 לחוק, הוא בעניין ההכנסה הקבועה או הסיכוי להכנסה קבועה {סיכוי שייתכן שיבוא בעקבות קבלת הבקשה להיוון}.

הבחינה של אותה הכנסה קבועה או אותו סיכוי להכנסה קבועה, אמורה להיות על-סמך עובדות שתובאנה למי שמפעיל את שיקול-הדעת.

בנוסף, ההיבט ה- "שיקומי" {אשר לגבי עובד עצמאי - איננו מוגדר כלל} - אם הוא בכלל רלוונטי - הרי שהרלוונטיות שלו שולית, ומשקלו של היבט זה נמוך בהשוואה למשקל שאלת ההכנסה הקבועה או הסיכוי להכנסה כזו.

מששיקול-הדעת בעניין קבלת בקשות להיוון ניתן למוסד לביטוח לאומי, הרי שעליו להפעיל את שיקול-הדעת ובית-הדין איננו מוסמך לעשות זאת במקומו.

אין כל מקום לתת עדיפות לנכה עבודה המבקש היוון ואשר יש לו כושר לעבוד עבודות פיזיות בעצמו, על פני נכה עבודה המבקש היוון ואשר יש לו אפשרות להכנסה קבועה מהקמת עסק שבו הוא יכול לעסוק בניהול העסק ולאו דווקא בדרך של עבודה פיזית.

לא סעיף 113 לחוק ולא פסיקת בית-המשפט - אינם מצדיקים מתן עדיפות לשיקול של העבודה הפיזית.

השיקול העיקרי, הוא השיקול של ההכנסה ושל האופי הקבוע של ההכנסה, נכה עבודה המנהל עסק ומעסיק בו עובדים אחרים המבצעים עבודות פיזיות, איננו "משוקם" פחות מאשר נכה עבודה העוסק בעבודות פיזיות בעצמו. ואם אותו נכה עבודה מעסיק עובדים בעסק שלו, אין לראות זאת כ- "שיקום" של צדדים שלישיים.

ב- עב"ל 361/97 {המוסד לביטוח לאומי נ' יהודה באשה, תק-אר 99(3), 15326 (1999)} קבע בית-הדין כי דאגתו של המחוקק נתונה לנפגע עבודה, למען יובטחו לו אמצעי קיום, טיפול רפואי, שיקום רפואי, ולפי הצורך - שיקום מקצועי.

היוון קצבה במענק נמנה על מגוון הגמלאות הניתנות לנפגע עבודה, אך מתן המענק עשוי להביא לניתוק הקשר המתמיד שבין הנכה והמוסד לביטוח לאומי. בכך ראה המחוקק צעד מרחיק לכת, אם כי לעיתים מועיל וחיוני, ורצה שיינקט רק לאחר שיקולים מירביים, ומכאן הסייגים המכבידים.

הנכה אינו זכאי, כדבר שבזכות, שקצבתו תומר במענק, והמשיב, אם מתבקש להוון את הקצבה, רשאי להסכים או לסרב. ואף אם סבור הוא כי לנכה הכנסה קבועה ומספיקה, רשאי המשיב לדחות את הבקשה מנימוקים סבירים וענייניים.

במסגרת הפיקוח השיפוטי של בית-הדין לעבודה על החלטת המוסד לביטוח לאומי לגבי היוון קיצבת נכות מעבודה, אין בית-הדין מוסמך להחליף את שיקולו של המוסד בשיקולו של בית-הדין, בעניינים שבית-הדין אינו ערוך לטפל בהם ושאין לו הכלים לכך.

בדרך-כלל, לא יעמיד בית-הדין שיקוליו הוא במקום שיקולי הרשות, אך יחזיר העניין לרשות תוך מתן הנחיות לעניין השיקולים הרלוונטיים, הכוונה היא לכך, שבית-הדין עצמו לא יהיה למפעיל שיקול-הדעת, אך כאמור לעיל, יעמיד את הרשות על טעותה, יתן הנחיות לעניין המבחנים הראויים, ויחזיר העניין כדי שישקלו בו מחדש.

ב- תב"ע (ב"ש) 863/97-0 {גאון שבתאי נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 99(1), 468 (1999)} קבע בית-הדין כי המטרה של חוק הביטוח הלאומי, במתן קצבה חודשית למבוטח או התלויים בו או שאיריו, היא להבטיח אמצעי קיום מתאימים למבוטחים, לתלויים בהם ולשאירים, כל אימת שהכנסותיהם פוחתות או נעלמות לחלוטין מאחת הסיבות שהחוק דן בהם, כגון: במקרה של פגיעה בעבודה, אבטלה, לידה, פטירה וכד'.

בתשלום חד-פעמי טמונה הסכנה של הוצאת הכספים ובזבוזם בבת אחת או הפסדם כתוצאה מהשקעה לא בטוחה או לא טובה.

יחד-עם-זאת, הוראת סעיף 113 לחוק אינה נוגדת את המטרה הסוציאלית של חוק הביטוח הלאומי, משום שהמרת הקצבה במענק נעשית בהסכמת הזכאי לגמלה והמוסד ורק במקרה שלדעת המוסד יש לזכאי הכנסה קבועה המספיקה לפרנסתו או סיכוי מבוסס להכנסה, כאמור.

לנכה עבודה אין זכות מוקנית למענק במקום קצבה על-פי סעיף 113 לחוק והמוסד רשאי להסכים או לסרב לבקשה להיוון קצבה אף אם סבור הוא, כי לנכה הכנסה קבועה ומספיקה רשאי המוסד לדחות הבקשה מנימוקים סבירים ועקרוניים.

החלטות בבקשות של נכי עבודה להיוון קצבה, או חלק ממנה, הן החלטות מינהליות המחייבות עריכת בדיקות וברורים תוך הפעלת שיקול-דעת מקצועי-שיקומי.

לפיכך, בעניין המרת קצבה במענק על-פי שיקול-דעת המוסד, נקבע בפסיקת בית-המשפט כי אין בית-משפט מעמיד את שיקולו במקום שיקוליו של מי שהמחוקק קבע כי לו שיקול-הדעת להפעיל סמכות או שלא להפעילה. אך אין פירושו של דבר, שאם מי שלו הסמכות להפעיל שיקול-דעת והוא הפעילה או שלא הפעילה על-פי מבחנים פסולים או לא רלוונטיים - לא יתערב בית-הדין. בית-הדין לא יתן ידו להפעלה של שיקול-דעת על-פי מבחנים כאמור; בדרך-כלל, אמנם לא יעמיד בית-הדין שיקוליו הוא במקום שיקולי הרשות, אך יחזיר העניין לרשות, תוך מתן הנחיות לעניין השיקולים הרלוונטיים.

הכוונה היא לכך, שבית-הדין עצמו לא יהיה למפעיל שיקול-הדעת, אך כאמור לעיל, יעמיד את הרשות על טעותה, יתן הנחיות לעניין המבחנים הראויים, ויחזיר העניין כדי שישקלו בו מחדש.

נכונה ההנחה, כי המרת קצבה במענק היא בשיקול-דעת של המוסד לביטוח לאומי. אלא שחייבים תמיד לזכור ששיקול-דעת שהמחוקק הפקיד בידי הרשות, הופקד בידיו על-מנת שיפעילו ולא התעלם ממנו, ועל-מנת שרק שיקולים רלוונטיים יהיו לנגד עיניו, ויתקיים כל שאר המתחייב מהמשפט המינהלי לעניין הפעלת שיקול-דעת.

באשר ל"מדיניות", כפי שהוגדרה בפסיקת בית-הדין, אינה מסלול הגדור משתי פיאותיו, כך שאין לסטות שמאלה או ימינה.

"המדיניות" היא ציר שסביבו מופעל שיקול-הדעת, את דרך ההפעלה, כולל בחינת סבירות השיקולים, נתונה לפיקוח משפטי.

ובאשר להנחה המשמשת את המוסד לביטוח לאומי כי די בכך שהפקיד פעל בהתאם ל- "מדיניות" ועל-כן סרב להמיר קצבה במענק, אינה עומדת. יש ונסיבות המקרה יחייב שיקול-הדעת הנכון והענייני לסטות מאותה "מדיניות".

מכאן להנחה שה- "מדיניות" היא סבירה ובית-הדין לא יעמיד שיקוליו הוא במקום שיקולי המוסד אם אבני הבוחן המשמשות להפעלת שיקול-הדעת סבירות או לאו, יקבע בראש ובראשונה לאור מטרת החוק המקנה את שיקול-הדעת - היינו לאור הרלוונטיות והסבירות של אלה להשגת המטרה.

3. מנגנון ההיוון
ב- ב"ל (ת"א) 34792-09-13 {יאנג זונג נ' המוסד לביטוח לאומי, פורסם באתר האינטרנט נבו (22.03.15)} נקבע כי, מנגנון ההיוון הוא החריג לכלל לפיו הגמלאות המשולמת על-ידי הנתבע, משולמות לאורך שנים, ואין לנכה זכות מוקנית למענק מקום קצבה.

הטעם למתן גמלאות ארוכות טווח בדרך של קצבאות, עולה ממטרתו של חוק הביטוח הלאומי להבטיח מינימום לקיומו הכלכלי של המבוטח.

החריגה מעיקרון זה, לפי סעיף 113 לחוק, תיעשה רק במקרים בהם המבוטח ביקש זאת והנתבע אישר בקשתו לאחר שהגיע למסקנה כי יש למבוטח הכנסה קבועה המספיקה לפרנסתו או סיכוי מבוסס להכנסה כאמור.

ב- ב"ל (ב"ש) 54809-10-13 {מומי דהן נ' המוסד לביטוח לאומי, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.10.14)} נקבע כי בית-הדין יימנע מלהתערב גם מקום שייתכן ולעמדתו היה מקום להגיע להחלטה אחרת, כל עוד החלטת המוסד היא סבירה ומבוססת על יסודות איתנים.

4. סמכות פקיד התביעות (סעיף 114 לחוק)
ב- ב"ל (חי') 13631-01-13 {סרחאו סרחאו נ' המוסד לביטוח לאומי, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.07.13)} נקבע כי לצורך החלטה בתביעת ההיוון לפי סעיף 113 לחוק רשאי פקיד התביעות להתחשב, בין-היתר, במצבו הבריאותי של המבוטח.

מדובר בנתון רלוונטי שכן היוון קצבאות מנתק את הקשר בין המבוטח לנתבע ויש להבטיח שהנכה לא יהפוך למקרה סוציאלי ככל ונכותו תוחמר בעתיד.

5. עליה בנכות המזכה לקצבה
סעיף 114 לחוק הביטוח לאומי (נוסח משולב), התשנ"ה-1995 קובע כדלקמן:

"114. עליה בנכות המזכה לקצבה
עלתה דרגת נכותו של נכה עבודה אחרי קבלת מענק עד כדי לזכותו לקצבה, ינוכה מהקצבה האמורה הסכום שבו עודף המענק האמור על-סך כל הקצבאות שהיו משתלמות לו, מהיום שבו היה זכאי לראשונה למענק עד היום שבו היה זכאי לקצבה עקב העליה בדרגת נכותו, אילו סעיף 106 היה חל על דרגת הנכות שזיכתה אותו למענק."

ב- ב"ל 1833-08 {בוחבוט עליזה נ' ביטוח לאומי, תק-עב 2012(2), 14728 (2012)} קבע בית-הדין כי הוראת סעיף 114 לחוק היא הוראת איסור כפל גמלאות שהינה פנימית לפרק ביטוח נפגעי עבודה וכי עצם העובדה כי סכום המענק נוכה מסכום הפיצוי ששילם המזיק לתובעת לפי חוק הפיצוי, אינה שוללת או מאיינת את הוראת סעיף 114.

מדובר בשני עניינים המשקפים עיקרון זהה לפיו נפגע - יהיה זכאי לפיצוי אחד בגין תאונת העבודה. מחד, הוראת סעיף 114 לחוק באה להבטיח כי המבוטח על-פי החוק לא יקבל כפל גמלאות בשל אותו פרק זמן בגין אותה פגיעה מעבודה.
מאידך, הפחתת המענק מסכום הפיצוי ששולם לפי חוק הפיצוי באה להבטיח כי המזיק לא יידרש לשלם כפל פיצוי וכי התובעת לא תזכה לכפל פיצוי.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

מענק במקום קצבה (סעיף 113 לחוק)