botox
הספריה המשפטית
המדריך המקיף לחוק הביטוח הלאומי

הפרקים שבספר:

ייעוד הגמלה - מינוי מקבל הגמלה (סעיף 304 לחוק)

סעיף 304 לחוק הביטוח לאומי (נוסח משולב), התשנ"ה-1995 קובע כדלקמן:

"304. מינוי מקבל גמלה
(א) נוכח המוסד כי הזכאי לגמלה או האדם שלידיו צריכה הגמלה להינתן אינו יכול לגבותה, או כי מתן הגמלה לידי כל אחד מאלה אינו לטובת הזכאי או לטובת האדם שבשבילו היא ניתנת, רשאי המוסד למנות את מי שבהחזקתו או שבהשגחתו נמצא הזכאי או אדם אחר, בתנאים שקבע המוסד, כמקבל הגמלה, ולשלם לו את הגמלה, כולה או חלקה, והכל בתנאים שייראו למוסד; החלטה לגבי מינוי מקבל גמלה שאינו הורה או ילד של הזכאי טעונה התייעצות עם פקיד שיקום שהמוסד הסמיכו לכך.
(ב) לא ימונה אדם כמקבל גמלה לפי סעיף-קטן (א) אלא-אם-כן:
(1) נמסרה הודעה על-כך 15 ימים מראש לזכאי לגמלה, ואם הגמלה שולמה כבר לאדם אחר שמונה לפני כן כמקבל גמלה - גם לאותו אדם, ולאדם שבדעת המוסד למנותו כמקבל הגמלה;
(2) האדם שבדעת המוסד למנותו הודיע למוסד כי הוא מסכים למינוי.
(ג) שולמה גמלה למי שמונה לפי סעיף זה כמקבל הגמלה, יראו את התשלום כתשלום לזכאי."

פרק י"ד לחוק הביטוח {סעיפים 333-296} מאגד תחתיו הוראות כלליות שונות בענייני גמלאות. סעיף 303 קובע, בין-היתר, שככלל, זכות לגמלת כסף אינה ניתנה להעברה, לערבות או לעיקול בכל דרך שהיא והיא אינה עוברת בירושה.

סעיף 304(א) לחוק קובע כי במצבים מסויימים, שבהם הזכאי לגמלה או האדם שלידיו צריכה הגמלה להינתן אינו יכול לגבותה, או כי מתן הגמלה לידי כל אחד מאלה אינו לטובת הזכאי או לטובת האדם שבשבילו היא ניתנת, ניתן לשלמה לידי אדם אחר על-פי שיקול-דעתו של המוסד לביטוח לאומי {ב"ל (ב"ש) 4531-07-11 מסעוד רפי אברהם ואח' נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2013(2), 12507 (2013)}.

בסעיף 303 לחוק הביטוח הלאומי, נקבעה ההוראה היסודית, לפיה "זכות לגמלת כסף אינה ניתנת להעברה, לערבות או לעיקול בדרך כלשהיא אלא לשם תשלום מזונות המגיעים מהזכאי לגמלה..." זכות זו אף אינה עוברת בירושה.

סעיף 304(א) לחוק שכותרתו "מינוי מקבל גמלה" דן במקרה החריג והיוצא מן הכלל והוראתו, היא זו: "נוכח המוסד כי הזכאי לגמלה או אדם שלידיו צריכה הגמלה להינתן אינו יכול לגבותה, או כי מתן הגמלה לידי כל אחד מאלה אינו לטובת הזכאי או לטובת האדם שבשבילו היא ניתנת, רשאי המוסד למנות את מי שבהחזקתו או בהשגחתו נמצא הזכאי, או אדם אחר, בתנאים שקבע המוסד, כמקבל הגמלה, ולשלם לו את הגמלה, כולה או חלקה, והכל בתנאים שייראו למוסד; החלטה לגבי מינוי מקבל גמלה שאינו הורה או ילד של הזכאי טעונה התייעצות עם פקיד שיקום שהמוסד הסמיכו לכך".

עשיית המינוי מתוקף הוראתו של סעיף 304(א) לחוק, הפקיד המחוקק בידי המוסד לביטוח לאומי סמכות רחבה ויוצאת דופן בהשלכותיה, במינויו של "מקבל גמלה" ל"זכאי".

במנויו של "מקבל גמלה" משתלמת, למעשה, הגמלה לידיו של אחר ו"נלקחת" מידיו של הזכאי זכות כספית שניתנה לו על-פי דין. שלילת הזכות, כאמור, נתונה לשיקול-דעתו של המוסד בלבד. זאת, בלא פיקוחו של בית-משפט על עשיית המינוי של "מקבל הגמלה", אף לא על חובות הדיווח והפיקוח הכרוכות במינוי ובפעולתו הלכה למעשה בגמלתו של הזכאי.

טעמה של ההוראה ותכליתה, בהענקת סמכות למוסד להגן על ה"זכאי" ולסייע בידיו, באותם מקרים בהם "נוכח המוסד", כי ה"זכאי" לגמלה "אינו יכול לגבותה, או כי מתן הגמלה לידי כל אחד מאלה אינו לטובת הזכאי או לטובת האדם שבשבילו היא ניתנת". נמצא, איפוא, כי הלכה ולמעשה, עשה המחוקק את המוסד לביטוח לאומי כעין אפוטרופוס-על או כעין נאמן-על לזכאי, בהקנותו למוסד את הסמכות להעביר את זכותו של הזכאי לידי אחר - הוא "מקבל הגמלה".

אי-לכך, בבואו למנות "מקבל גמלה" על המוסד לעשות שימוש בסמכותו זו בקפידה רבה ולתחום גבולותיה בצמצום יתר.

המחוקק נתן דעתו לכך שמינויו של "מקבל גמלה" היא פעולה יוצאת דופן וחריגה, הפוגעת בזכויות המוקנות בדין לזכאי.

על-כן, ומתוך הזהירות הנדרשת, מורה סעיף 304(א) כי המוסד רשאי למנות את "מקבל הגמלה" בתנאים, לשיעורין, לשעה, או לצמיתות; המינוי, יכול ויהיה למלוא הגמלה או לחלקה בלבד, "בתנאים שקבע" המוסד ו"שייראו" לו; ככל שמקבל הגמלה אינו הורה או ילד של הזכאי, טעון מינויו התייעצות עם פקיד שיקום שהמוסד הסמיכו לכך.

הוראות נוהל שהוציא המוסד להסדרת דרכי הפעולה ב"העברת גמלה ומינוי מקבל". בהוראות אלה אכן נדרשת הקפדת-יתר בהחלטה על עצם מינוי "מקבל גמלה" לזכאי. כך, ובין-היתר, מפורטות הנחיות בדבר בדיקת הנסיבות המצדיקות מינוי "מקבל גמלה"; דרישה לחוות-דעת רפואיות, חוות-דעת פקיד שיקום ורשויות הרווחה; קבלת מידע מגורמים בקהילה; ובדיקת התאמתו של "מקבל הקצבה" לעשות שימוש בקצבה לטובת הזכאי.

בהנחיות נקבע, בין-היתר, גם מידרג "הגורמים אותם ניתן למנות כמקבלי גמלה" והראשון בהם "אפוטרופוס שמונה על-ידי בית-משפט לטפל בענייני הזכאי".

לאחריו, יישקל מינויים של בני משפחה, אדם אחר, ולבסוף אגודות שנקבעו כמתאימות למינוי. בכל מקרה, על מקבל הגמלה להתחייב בפני המוסד לעשות בה שימוש לטובת הזכאי ול"מסירת מידע למוסד בכל הנוגע לשינויים אצל הזכאים, או אצל מי שעבורו משולמת הגמלה.

הוראה מיוחדת בנוהל מטילה חובת דיווח על מקבל הגמלה, לפי דרישת המוסד, לרבות דיווח מפורט על השימוש שנעשה בכספי הגמלה בצירוף כל המסמכים הנדרשים לכך. הוראה זו אינה חלה על האפוטרופוס הואיל והפיקוח על פעולותיו הוא באחריות האפוטרופוס הכללי.

זאת ועוד. הגם, שלכאורה, רואה המוסד באפוטרופוס "מקבל גמלה" מועדף, הרי שאם לדעת פקיד התביעות תשלום הקצבה לידיו {של האפוטרופוס} אינה לטובת הנכה או לטובת התלויים בו, ניתן למנות מקבל גמלה אחר תחתיו, זאת, לאחר היוועצות, בין-היתר, גם בפקיד השיקום.

המוסד לביטוח לאומי הוא מעצם טיבו לא ערוך לקבלת דיווח או לקיום פיקוח או בקרה על "מקבל גמלה", למעט "התייעצות עם פקיד שיקום" מוסמך, במקרים בהם נדרש לעשות כן, לפי הוראתו של 304 לחוק.

לשיטתו של המוסד, מינוי של אפוטרופוס לרכושו של הזכאי, מכיל בחובו, מאליו, גם את מינויו כ"מקבל גמלה" עבור הזכאי.

על-כן, אין המוסד מצידו מפעיל כל שיקול-דעת בהעברת כספי הזכאי לאפוטרופוס, אין הוא ממנה אותו כ "מקבל גמלה" עבור הזכאי, ו"מקבל הגמלה" נבלע, לשיטתו של המוסד, ונעלם בתחתית כובעו של האפוטרופוס, כדי כך שאין ניתנת על-כך הודעה מוקדמת לזכאי.

עם-זאת, הוברר, כי במקרים ספורים וחריגים, בהם באה לידיעת המוסד התנהגות בלתי הולמת של האפוטרופוס, הודיע המוסד לאפוטרופוס הכללי על כוונתו להעביר את כספי הגמלה ל"מקבל גמלה אחר" תחת האפוטרופוס {עב"ל 1270/02 דוד מישניוב נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-אר 2003(3), 294 (2003) (להלן: "עניין דוד מישניוב")}.

ב- עב"ל 1270/02 {עניין דוד מישניוב} נקבע כי הוראות הנוהל המחייבות את "מקבל הגמלה" בדיווח הן, למעשה, אות מתה. המוסד לביטוח לאומי אינו יוצא ידי חובתו במינוי "מקבל גמלה" בלבד, ואין הוא יכול להתנער מחבותו הראשונית כלפי הזכאי, שהיא לדאוג לכך ש"מקבל הגמלה" יפעל לטובתו של הזכאי בכספי הגמלה המשתלמים לידיו.

משנתן המחוקק סמכות בידי המוסד לביטוח לאומי למנות "מקבל גמלה" לזכאי, אין המוסד יכול להתנער מסמכותו זו, בדרך של ויתור מוחלט על הפעלת שיקול-הדעת. כזאת משתמע מהמדיניות בה נוקט המוסד לפיה משמונה לזכאי אפוטרופוס, הופך הוא מאליו גם ל"מקבל גמלה" עבור הזכאי.

כל עוד לא התיר המחוקק במפורש למוסד שלא להפעיל שיקול-דעת במינוי מקבל גמלה לזכאי שמונה לו אפוטרופוס, אין המוסד רשאי להתנער מן הסמכויות שהוקנו לו בסעיף 304(א) לחוק הביטוח הלאומי.

למעשה, פעמיים מתנער המוסד מסמכויותיו, כאשר מתמנה לזכאי אפוטרופוס: פעם אחת בכך שאינו מפעיל כל שיקול-דעת במינויו ל"מקבל גמלה" עבור הזכאי, כדי כך שאף אינו נותן בידו כתב מינוי למעמד זה.

פעם שניה, ובדרך אותה שיטה עצמה, מתנער המוסד מסמכויותיו, בכך שאין הוא מקיים, בכוונת מכוון, פיקוח על פעולותיו של האפוטרופוס - "מקבל הגמלה" ומעביר את סמכות הפיקוח הנתונה לו בחוק הביטוח הלאומי, לידיו של האפוטרופוס הכללי, הפועל במסגרת חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות.

העברת שיקול-הדעת שהקנה המחוקק למוסד, הישר לידי האפוטרופוס הכללי באותם מקרים בהם מונה לזכאי אפוטרופוס, כפי שהיא מוצאת ביטויה המוצהר הלכה למעשה, אינה אפשרית אלא אם החוק התיר אותה בלשון מפורשת {יצחק זמיר הסמכות המינהלית, כרך ב' (נבו הוצאה לאור, התשנ"ו- 1996), 518}.

אין בסעיף 304(א) הוראה המגבילה את שיקול-דעתו של המוסד לביטוח לאומי במינוי "מקבל גמלה" שעה שמונה אפוטרופוס לזכאי, גם אין הוראה הקובעת כי האפוטרופוס שמונה לזכאי יהיה גם "מקבל גמלה" עבורו. למותר לציין, כי המוסד אינו יכול להתנער מדרישותיו כלפי "מקבל גמלה" שהוא עצמו מינה, לקיים את הדיווח העיתי, ככלי פיקוח על פעולותיו של זה האחרון בכספי גמלתו של הזכאי.

ועוד זאת. באין דיווח ופיקוח מצידם של מקבלי הגמלה באשר הם {למעט האפוטרופוס} עלול להיווצר חלל ממשי, בו אין בנמצא רשות מוסמכת כלשהי אשר תפקח על פעולותיו של "מקבל הגמלה" ועד כמה אכן מבוצעות הן "לטובת הזכאי" או "לטובת האדם שבשבילו" הגמלה ניתנת. בה במידה, וביתר שאת, נראה כי המוסד אינו מנחה את הזכאי בנוגע לזכויות המוקנות לו בדין, ביחסיו עם "מקבל הגמלה".

בכל מקרה ומקרה, על המוסד להפעיל את שיקול-דעתו לפי הנדרש ממנו בחוק הביטוח הלאומי, בכל שלב ושלב: בראשית הדרך - אם בכלל יש למנות לזכאי "מקבל גמלה"; אם-כן - למנות "מקבל גמלה" בין אם מונה כאפוטרופוס ובין אם לאו; לחייב את "מקבל הגמלה" למלא אחר התנאים שנקבעו לו בפעילותו בגמלת הזכאי לטובת הזכאי.

החלטה זו אינה שרירה לעולם ועד, ויש לשוב ולשקול את המינוי מעת לעת, לפי הנדרש, דבר העשוי להתברר גם מהליכי דיווח של "מקבל הגמלה" ופיקוח המוסד על פעולותיו.

בהוראתו של סעיף 304 עשה המחוקק את המוסד לכעין אפוטרופוס-על או לכעין נאמן-על לזכאי, ממנו ניטלה הזכות לקבל את הגמלה ולעשות בה שימוש לצרכיו. הסמכות שנתן המחוקק בידי המוסד למנות "מקבל גמלה" מחזיקה בחובה ומקימה מאליה, את חובת הפעלת שיקול-הדעת, לרבות דרשית דיווח - למצער - מ"מקבל הגמלה", באופן שניתן יהיה לוודא כי הוא אכן ממלא אחר התנאים שקבע לו המוסד במינויו, וכי בגמלה שהופקדה בידיו נעשה השימוש הנדרש "לטובת הזכאי או לטובת האדם שבשבילו היא ניתנת".

משכך הוא, אין המוסד יוצא ידי חובתו במינוי "מקבל גמלה" בלבד, ואין המוסד יכול להתנער מחבותו כלפי ה"זכאי" לדאוג לכך שאכן יקבל את הגמלה המגיעה לו כדין ועל-פי דין.

בל-נשכח, כי המדובר במבוטחים שהם חסרי ישע, כדי כך שהמחוקק ראה למנות להם, באמצעות המוסד לביטוח לאומי, "מקבל גמלה" אשר יגן על זכויות שהוקמו להם כדין ועל טובתם, ככל שהמדובר בגמלה המשתלמת להם על-פי חוק הביטוח הלאומי.

עוד נזכור, כי המדובר בזכותו הקניינית של הזכאי, אותה נותן המוסד בידי אחר. פגיעה בזכותו החוקתית של הזכאי אפשרית, על-פי החוק, רק-אם-אכן בפועל מוגשמת מטרתה להגנה על טובתו של הזכאי ועל זכויותיו. מטרה זו מסוכלת מעיצומה, באין הדיווח הנדרש המקים מאליו את הפיקוח על פעולותיו של "מקבל הגמלה" בגמלתו של הזכאי.

כללם-של-דברים: היעדר פיקוח - ולו בדרך הדיווח - על פעולותיו של "מקבל גמלה" מחטיא את מטרת המחוקק וחורג הימנה, עד כדי יצירת מצב של פתיחת פתח לפגיעה בטובת הזכאי, עליה מופקד בראש וראשונה המוסד לביטוח לאומי, ש"מקבל הגמלה" הוא ידו הארוכה, לצורך הוראתו של סעיף 304 לחוק.

בשלב זה, יש להותיר בידי המוסד את ההחלטה בדבר הקמתו וניהולו של מנגנון הפיקוח. לא מן הנמנע, שהמוסד יסתייע באפוטרופוס הכללי לקיום פיקוח על כלל מקבלי הגמלה לפי סעיף 304(א) לחוק. זאת, במסגרת הפיקוח על אפוטרופוסים, אותו הוא מקיים ממילא, מתוקף סמכותו על-פי חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות. העברת סמכות מעין זו, דורשת, כמובן, הסדר חוקי הולם.

בכל מקרה, ולמצער, מן הדין הוא שבד-בבד עם מינויו של "מקבל גמלה" יודיע המוסד לביטוח לאומי ל"זכאי" וינחה אותו בכל הנוגע לזכויותיו שבדין, בגדרן יכול הוא לשטוח טרונייתו כנגד פעולותיו של "מקבל הגמלה" בגמלה המשתלמת לו. זאת, בין לפני פקיד התביעות ובין לפני בית-המשפט לענייני משפחה, או האפוטרופוס הכללי, הכל לפי העניין.

ב- עב"ל 10501-06-13 {המוסד לביטוח לאומי נ' המערער נ' אוריאנה יצחקי ביטון-המשיבה, תק-אר 2014(4), 2529 (2014)} נקבע כי פרק ט' לחוק הביטוח הלאומי מתווה את התנאים לקבלת קצבת נכות כללית.

נכה כללי מוגדר כמבוטח, שאינו מסוגל לעבוד ולפרנס עצמו ואת משפחתו, בהתאם למבחנים שנקבעו בחוק.

קצבת נכות כללית-חודשית מקנה לנכה תחליף של פרנסה מינימלית, שהנכה היה משתכר, לו יכול היה לעבוד. תוספת תלויים לקצבת נכות כללית בגין בן זוג {סעיף 200(ג)(1) לחוק} ותוספת תלויים לקצבת נכות כללית בגין ילד {סעיף 200(ג)(2) לחוק} מיועדות כתחליף לפרנסה שהנכה היה מביא להם, אילולא נכותו.

תשלום תוספת התלויים נחשב "לטובתו" של הנכה במובן, שטובת הנכה כוללת את פרנסת בני משפחתו. אולם, אם הנכה עלול שלא להשתמש בתוספת התלויים לטובת התלויים, מצוות החוק הינה להעביר אותה לידי התלויים, היינו: בת זוגו או ילדיו {באמצעות בת זוגו}.

כאשר נכה מקבל קצבת נכות ותוספת תלויים בגין ילדיו, והוא מתגרש, התוספת משולמת לילדיו, באמצעות אם ילדיו, וזאת כאשר המוסד בדעה, שהאם תשתמש בתוספת התלויים לטובת התלויים.

תוספת התלויים נגזרת איפוא מזכאותו של הנכה לקצבת הנכות עצמה, ואין לה זכות קיום עצמאית. תוספת התלויים יונקת את קיומה מעמידת הנכה עצמו בתנאי החוק לקבלת הקצבה כמו גם בתנאי החוק לקבלת תוספת התלויים, מבלי שקיימת זכאות לתלויים במנותק מזכאותו של הנכה.

במקביל לכך, המחוקק וההלכה הפסוקה הכירו בכך שתשלום תוספת התלויים הינו "לטובת התלויים" ומקנה לתלויים עצמם "זכות משפטית", המחוקק אף הכיר באפשרות להפריד בין תשלום קצבת הנכות עצמה, לבין תשלומה של תוספת התלויים, על-מנת לוודא כי התוספת אכן תשתלם לצרכיהם של התלויים.

הדרך הפרקטית בה מבוצעת ההפרדה, באותם מצבים בהם הדבר נדרש, הינה באמצעות סעיף 304 לחוק, המהווה חלק מהפרק העוסק ב"גמלאות - הוראות כלליות".

הוראת הסעיף מאפשרת מינוי "מקבל גמלה" כאשר "הזכאי לגמלה או האדם שלידיו צריכה הגמלה להינתן אינו יכול לגבותה, או כי מתן הגמלה לידי כל אחד מאלה אינו לטובת הזכאי או לטובת האדם שבשבילו היא ניתנת...".

וכן, הוראת הסעיף הנ"ל מדגישה כי "שולמה גמלה למי שמונה לפי סעיף זה כמקבל הגמלה, יראו את התשלום כתשלום לזכאי" על-מנת למנוע דרישה לכפל תשלום {לחובות המוטלות על המוסד בעת מינוי "מקבל גמלה"}.

באותו אופן קובע סעיף 305 לחוק, כי כאשר אדם זכאי לתוספת תלויים בעד בן זוגו, "רשאי המוסד לשלם את התוספת במישרין לבן הזוג, אם בן הזוג ביקש זאת ולתקופה שביקש".

הדבר מלמד כי קיימת הפרדה מלאה, בכל הנוגע לדרך התשלום {להבדיל מעצם הזכאות} בין תשלום קצבת הנכות עצמה לבין תשלום תוספת התלויים; הפרדה זו נועדה להגשים את תכלית תשלומה של תוספת התלויים, ולוודא כי הינה מגיעה לידי התלויים עצמם {בן הזוג או הילדים, לפי העניין} ולצורך מילוי צרכיהם, שהמחוקק יצא מנקודת הנחה כי נפגעים נוכח היעדר יכולתו של הנכה להשתכר.

ב- ב"ל (ת"א) 2383/10 {נירנברג אילנה נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2012(2), 750 (2012)} קבע בית-הדין כי סעיף 304 לחוק הביטוח הלאומי מאפשר למוסד למנות כמקבל גמלה "את מי שבהחזקתו או בהשגחתו נמצא הזכאי או אדם אחר". מינוי מקבל הגמלה טעון התייעצות עם פקיד השיקום. במקרה דנן, לא מונה מקבל גמלה על-ידי המוסד לביטוח לאומי ועל-כן סעיף הנ"ל איננו רלוונטי ובוודאי אינו רלוונטי לאחר שנים כה רבות ולאחר מות המבוטחת.