botox
הספריה המשפטית
המדריך המקיף לחוק הביטוח הלאומי

הפרקים שבספר:

ייעוד הגמלה - החזרת גמלאות (סעיף 315 לחוק)

1. הדין
סעיף 315 לחוק הביטוח לאומי (נוסח משולב), התשנ"ה-1995 קובע כדלקמן:

"315. החזרת גמלאות
שילם המוסד, בטעות או שלא כדין, גמלת כסף או תשלום אחר לפי חוק זה או לפי כל דין אחר, יחולו הוראות אלה:
(1) המוסד רשאי לנכות את הסכומים ששילם כאמור מכל תשלום שיגיע ממנו, בין בבת אחת ובין בשיעורים, כפי שייראה למוסד, בהתחשב במצבו של מקבל התשלום ובנסיבות העניין;
(2) המוסד רשאי לתבוע החזרת כל סכום ששילם, בטעות או שלא כדין, אם מקבל התשלום נהג בקבלת התשלום שלא בתום-לב;
(3) המוסד רשאי לנכות או לתבוע את הסכומים ששילם כאמור, בצירוף תוספת לפי שיעור עליית המדד שפורסם לאחרונה לפני יום החזר התשלום בפועל לעומת המדד שפורסם לאחרונה לפני המועד שבו שולם הסכום בטעות או שלא כדין;
(4) סכום שנוכה או שנתקבל לפי סעיף זה שלא לטובת המוסד, יעבירו המוסד למי שנושא במימון התשלום."

2. כללי
עיקרון יסוד במשפט הביטחון הסוציאלי הוא כי זכויות מכוח החוק ניתנות אך על-פי הוראות החוק ותנאיו ואף אי-בהירות אינה יכולה להקים זכויות למבוטח.
המוסד לביטוח לאומי אינו רשאי לשלם למבוטח קצבה בניגוד להוראות החוק, היינו כאשר הוא אינו זכאי לקבלה מכוח החוק {עב"ל 20243/97 מטרני נ' המוסד לביטוח לאומי, פורסם באתר האינטרנט נבו (03.06.01); עב"ל 20375/97 זך נ' המוסד לביטוח לאומי, פורסם באתר האינטרנט נבו (08.07.99)}.

עיקרון זה בא לידי ביטוי בהוראות סעיף 315 לחוק הביטוח הלאומי שעניינן השבת גמלאות ששולמו בטעות או שלא כדין.

אלא שעיקרון זה אינו עומד בפני עצמו ואליו חוברים עקרונות נוספים של סופיות, יעילות והסתמכות הגינות וצדק {ע"ע 704/06 קרן מחקרים רפואיים פיתוח תשתיות ושירותי בריאות נ' לורין קדם, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.09.08)} שאותם יש לבחון בכל מקרה על-פי נסיבותיו.

כל אלה נכנסים בגדר עיקרון הנאמנות החל על פעולתו של המוסד ומחייב אותו, ככל רשות מינהלית, לפעול כנאמן הציבור. התנהגות שלא על-פי חובות אלה עשויה להיות בעלת השלכות קשות על הקיום המינימלי בכבוד של הפרט {איל פלג אתגר העוני של המשפט המינהלי (2014); עב"ל 45446-07-12 צ י נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-אר 2015(1), 445 (2015)}.

המוסד לביטוח לאומי רשאי לנכות מתשלום עתידי סכומים אשר שולמו על ידו בטעות או שלא כדין {ראה סעיף 315 לחוק הביטוח הלאומי; דב"ע מג161-0 המוסד לביטוח לאומי נ' יהודית פריד, פד"ע ט"ו 141; עב"ל 1407/04 המוסד לבטוח לאומי נ' נחמה פריימן, תק-אר 2006(4), 395 (2006)}.

3. השבת גמלאות ששולמו בטעות
הוראות סעיף 315 לחוק מאפשרות השבת גמלאות ששולמו בטעות או שלא כדין. ואם השבה מותרת, הרי שמדין קל וחומר ניתן לכאורה שלא להמשיך לשלם את הגמלאות כפי שנקבעו על-פי ההחלטה המוטעית.

עומדים כאן שני אינטרסים הסותרים זה את זה: מחד גיסא, קיים האינטרס של הפרט לשמור על הזכויות שהתגבשו בידיו עקב החלטתה הקודמת של הרשות. זהו עקרון הסופיות, המגן על האינטרס שלפיו יש לשים קץ להתדיינויות; מאידך גיסא, עומד האינטרס הציבורי. לעיתים יהיה זה אינטרס חשיפת האמת ולעיתים יהיה זה אינטרס ציבורי אחר שהרשות מופקדת על הגנתו.

על-כן, ככלל, החלטה כאמור צריכה להיות סופית. האזרח זכאי לדעת היכן הוא עומד ביחסיו עם השלטון, לגישה כללית זו ייתכנו חריגים, המתירים לשנות את ההחלטה בנסיבות מסויימות. כך נעשית הבחנה בין תקלות בהליך כגון טעות, היסח דעת, חריגה מסמכות, שינוי נסיבות, תרמית והונאה, לבין תקלות כגון יישום לא נבון של מדיניות {ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, תל-אביב, פורסם באתר האינטרנט נבו (15.02.83)}.

הכלל הוא, שככל שמדובר באזרח שלא דבק עוול בכפו, אין ליישם את הסמכות לשינוי ההחלטה אלא בנסיבות מיוחדות. אולם יש נסיבות שבהן הסייג הקשיח בדבר נסיבות מיוחדות אינו סביר.

אולם, בנסיבות שבהן מדובר בביצועה של עבירה ובפתיחת הליכים בקשר אליה, הסייג אינו יכול לעמוד {בג"צ 5760/93 פלונית נ' גילה הרץ, פורסם באתר האינטרנט נבו (21.05.95)}.

האינטרס הציבורי הנבחן כולל הן אינטרס של הכלל כמסגרת שלמה ומאורגנת הן מכלול האינטרסים של הפרטים המרכיבים את הציבור.

יש מקרים והם כמובן לא השגרתיים, אלא מקרים שבהם קיימות נסיבות מיוחדות, כגון טעות חמורה בשיקול-דעת, אי-הבאה בחשבון של נתון בעל משקל וכדומה, ובהם אף יותר לרשות החוקרת, גם כשהחקירה נושאת סממנים מעין-שיפוטיים, לשנות עמדתה אף אם לא התגלו נתונים חדשים, וכל שהיא מבקשת הוא להפעיל שיקול-דעת מחדש, לאור עמדתה המוטעית הקודמת והשלכותיה.

יודגש, עם-זאת, כי כל רשות וכל מקרה ייבדקו לנסיבותיהם {ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פורסם באתר האינטרנט נבו (06.02.02)}.

מכאן, כי הכלל הוא שהרשות תוכל לחזור בה מהחלטתה אם נתקיימו נסיבות שבהן הותרת ההחלטה המוטעית על כנה, היא עצמה גורמת לפגיעה בציבור כולו, כך למשל במקרה שבו ההחלטה הראשונית נתקבלה על בסיס התנהלות פגומה {עבריינית או משמעתית} של הפרט שאזי ברור הוא כי אין הצדקה להותיר את ההחלטה על כנה.

ככלל, הוראות סעיף 315 מגלמות בתוכן את האינטרס הציבורי המיוחד של שמירה על כספי הציבור וביצוע תשלומים רק על-פי חוק ומשכך, ככלל, בכל הנוגע לכספים המשולמים על-ידי המוסד לביטוח לאומי, מתקיים האינטרס הציבורי המצדיק את חזרת המוסד מהחלטתו. חריג לכך יימצא כאשר אל מול האינטרס הציבורי עומדים אינטרסים אחרים המטים את הכף לצד שלא לאפשר את ביטול ההחלטה המוטעית.

מעבר לכללים החלים על המוסד לביטוח לאומי כרשות מינהלית קיימים יחסים מיוחדים בין המוסד לבין מבוטחיו.

יחסים של מבטח-מבוטח, ובעיקר של המוסד לביטוח לאומי ומבוטחיו הם יחסים מיוחדים המטילים על המוסד חובת זהירות מיוחדת {עב"ל 1381/01 ויולטה אולחובוק נ' המוסד לביטוח לאומי, פורסם באתר האינטרנט נבו (09.02.04); עב"ל (ארצי) 1096/02 חיה זייפר נ' המוסד לביטוח לאומי, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.05.05); עב"ל (ארצי) 677/08 מריאנה ברש נ' המוסד לביטוח לאומי, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.06.09)}.
בית-הדין קובע את מערכת האיזונים שעל הרשות לשקול. מחד גיסא, סופיות הדיון והגנה על אינטרס ההסתמכות, ומאידך גיסא, העמדת האמת על כנה {עב"ל 45446-07-12 צ' י' נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-אר 2015(1), 445 (2015)}.

על-פי המשפט המינהלי, נקודת המוצא היא, כי השינוי יותר במקרים "כבדי משקל", הבדיקה היא בדיקה נסיבתית ממקרה למקרה.

בכל מקרה, יש לאזן בין השיקולים השונים, על רקע כלל הנסיבות, ובכלל זה, מידת ההסתמכות של הפרט על ההחלטה, הנזק שנגרם או עלול להיגרם לפרט, מהותו של האינטרס הציבורי שאותו מבקשים לקדם, סוג הטעות, הגורם האשם בטעות ועוד {ע"א 9421/03 עמי חזן נ' פקיד שומה נתניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (02.02.05); עע"מ 1164/04 עיריית הרצליה נ' דניאל יצחקי, פורסם באתר האינטרנט נבו (05.12.06)}.

שיקול-דעת הנתון בחוק לביטוח לאומי, כשיקול-דעת הנתון לכל רשות ציבורית, אינו שרירותי. הוא כפוף בראש וראשונה לדרישת תום-הלב, הוא כפוף גם לכללי ההגינות והנאמנות כלפי הציבור החלה על כל רשות מינהלית.

זאת מכוח אותה דואליות נורמטיבית המחילה על רשות מינהלית, הן נורמות מהמשפט הפרטי והן נורמות מהמשפט הציבורי. מכוח נורמות מהמשפט המינהלי, חובת תום-לב מוגברת {ד' ברק האחריות החוזית של רשויות המינהל (תל אביב התשנ"א)}.

כאמור, למוסד לביטוח לאומי חובת זהירות מוגברת כלפי מבוטחיו וחובה זו כוללת בחינה זהירה של התביעות המובאות בפניו.

הליך מינהלי תקין הוא הליך שבו הרשות מקדישה מאמצים ניכרים לשם גיבוש תשתית עובדתית ראויה, שעל בסיסה תוכל לקבל החלטה מושכלת ומבוססת.
עיקרון יסוד של המשפט המינהלי הוא כי על ההחלטה להיות מבוססת על תשתית ראיות מינהליות מוצקה במידה מספקת. החובה להניח תשתית עובדתית מוצקה נגזרת מעיקרון הנאמנות ומחובת ההגינות.

שלילת זכות מהותית, אינה יכולה להיעשות אלא על יסוד אדנים מוצקים ומוכחים.

אמנם גם בטעות שנגרמה באשמת הרשות המינהלית ניתן לתקן את הטעות או לבטל את ההחלטה, אולם זאת רק בנסיבות מיוחדות או אם קיים אינטרס ציבורי מיוחד בתיקון הטעות, כגון, שכתוצאה מן הטעות עלול להיגרם לציבור נזק חמור.

ההסבר לכך כפול. ראשית, האזרח רשאי להניח כי הרשות ערכה את הבדיקות הנדרשות, ואינו צריך לחשוש שהכל ייפתח מחדש בשל טעות גרידא.

שנית, הרשות המינהלית צריכה לקבוע לעצמה סדרי עבודה נאותים, המבטיחים שהבדיקות הנדרשות יערכו לפני מתן ההחלטה ולא לאחר-מכן. שונה המצב כאשר החלטת הרשות נפגמה באופן מהותי מחמת הטעיה או מרמה על-ידי האזרח {יצחק זמיר הסמכות המינהלית, כרך ב', (2011), 1004}.

יתר-על-כן, גם כאשר מצדיקות הנסיבות חזרה מההחלטה, עדיין על השינוי להיעשות במידה הראויה באופן שאדם לא ייפגע מעבר לנדרש כדי לשרת את תכלית החוק והאינטרס הציבורי.

הטעם העיקרי לקיום סמכות של רשות לשנות את החלטותיה יסודו באינטרס הציבורי, המחייב שלא לכבול ידיה של הרשות עד בלי יכולת למלא את תפקידיה לטובת הכלל עם שינוי העיתים, הנסיבות והצרכים.

כל זאת, בכפוף לכך שהרשות תידרש לפחות להצביע על שינוי בנסיבות או לשכנע שהשארת ההחלטה על כנה אינה מוצדקת ואינה מתיישבת עם מילוי חובותיה כלפי כלל הציבור.

עם-זאת, לא תמיד יהיה די בביסוס טענת טעות כדי להצדיק את ביטול ההחלטה או המעשה, שהרשות מבקשת לסגת מהם; אך, מכל מקום, סיכויי הרשות להישמע בטענת "טעות משרדית" שנעשתה בהיסח הדעת גדולים לאין ערוך מסיכוייה להישמע בטענה, 'שהפקיד יישם בצורה בלתי נבונה או בלתי-נכונה את המדיניות של משרדו או השתמש בשיקול-דעתו באופן בלתי-סביר. ביחס לטעות מן הסוג האחרון, כאן תהיה הרשות בדרך-כלל קשורה בהחלטתה, ובמיוחד כאשר האזרח הספיק כבר לפעול על-פי ההחלטה המקורית {בג"צ 4383/91 חיים שפקמן נ' עיריית הרצליה, פורסם באתר האינרטנט נבו (07.01.92)}.

אין פירושה של החלטה זו, שבכל מקרה, בו פועלת רשות ציבורית בניגוד לדרך הקבועה בחוק, יורשה לרשות לחזור בה מההחלטה ולתת החלטה אחרת במקומה, תוך התעלמות מהתנגדותו של האזרח הנוגע בדבר. בהחלט ייתכנו מקרים, בהם דרישות הצדק תחייבנה מסקנה אחרת, ובמיוחד כאשר האזרח שינה את מצבו לרעה כתוצאה מקבלת ההחלטה "'המוטעית".

כאמור, ככלל, ובהתאמה לרוח הוראות סעיף 315 לחוק מתקיים האינטרס הציבורי המצדיק את חזרת המוסד לביטוח לאומי מהחלטתו למעט במקרים חריגים.

באשר לסמכות המוסד לביטוח לאומי להשבה {וממילא לחזרתו מטעות} שאינה מותנית בחוסר תום-לב של המבוטח וכי גם במקרה של שגגה של המוסד, מוקנית לו הזכות לביטול החלטתו הקודמת {עב"ל 298/07 בסאם אבו אחמד נ' המוסד לביטוח לאומי, פורסם באתר האינטרנט נבו (15.04.08)}.

אין בהחלטות הנוגעות לפיצוי במסגרת דיני הנזיקין כדי "לקדש" ול"הקפיא" את ההחלטות בתחום הביטחון הסוציאלי {עב"ל (ארצי) 4895-02-12 נתנאל צוברי נ' המוסד לביטוח לאומי, פורסם באתר האינטרנט נבו (29.10.14)}.
במערכת היחסים המיוחדת שבין המוסד לביטוח לאומי למבוטח, פשיטא הוא שכל אימת שהמבוטח מסר פרטים שאינם נכונים, רשאי המוסד, ואף מחובתו הדבר, לחזור ולשקול את החלטתו עד כדי דרישה להשבת הכספים שנתקבלו שלא כדין.

ב- ב"ל (חי') 30642-05-12 {חאלד שרקייה נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2015(3), 2633 (2015)} קבע בית-הדין כי התובע קיבל גמלה שלא כדין מחודש אפריל 2008 ועד סוף ינואר 2011. הנתבע היה רשאי לנכות את הכספים ששילם לתובע שלא כדין בגין נכות כללית, וזאת על-פי סעיף 315(1) לחוק הביטוח הלאומי, ולכן הנתבע פעל בהתאם להוראות החוק.

ב- ב"ל (ת"א) 53288-08-10 {שמואל לוי נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2015(2), 19575 (2015)} קבע בית-הדין כי המוסד לביטוח לאומי הוכיח כי דמי הפגיעה שולמו בטעות מכיוון שבסיס השכר היה שגוי, ומשכך היה רשאי לנכות את הסכומים ששילם ביתר מקצבת הזקנה של התובע או מתשלומים אחרים להם הוא זכאי.

ב- עב"ל (ארצי) 748/06 {בני מסטר נ' המוסד לביטוח לאומי, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.06.08)} קבע בית-הדין כי במקרה בו הגיע המוסד למסקנה לפיה קמה סמכותו לפי סעיף 315 לחוק הביטוח הלאומי לתביעה רטרואקטיבית מן המבוטח להחזרת הגמלאות ששולמו שלא כדין או בטעות ובמצב בו מבוטח שאינו מוסר למוסד לביטוח לאומי את מלוא הפרטים הנוגעים לעניינו או שמוסר חלילה פרטים שאינם נכונים, עשוי להיחשף לדרישה להחזר הכספים מכוח סעיף 315 לחוק הביטוח הלאומי.

עוד נקבע כי במקרים כאלה מן הדין שהמוסד לביטוח לאומי יקדים ויודיע למבוטח על כוונתו זו, וייתן למבוטח אפשרות להביא טענותיו טרם קבלת החלטה סופית בקביעת סכום החוב, ניכויו מגמלה קיימת, או חיוב החזר כספי של החוב כולו או בחלקו.

עוד נקבע כי הגם שהוראת סעיף 315 לחוק הביטוח הלאומי מקנה למוסד לביטוח לאומי אפשרות ניכוי סכומים ותביעת חוב להחזרת תשלומים ששולמו למבוטח רטרואקטיבית, מן הדין הוא שתינתן הודעה מראש ובכתב למבוטח על האפשרות או הכוונה לשלול זכאותו לגמלה רטרואקטיבית וטעמיה, תוך פירוט החוב הכספי בו עלול הוא להיתבע, בגין תשלומים ביתר שקיבל שלא כדין או בטעות.

כמו-כן, יש להעמיד את המבוטח על זכותו להגיש למוסד לביטוח לאומי טיעוניו בכתב ובזמן סביר שייקבע. בדרך זו, תינתן למבוטח הזכות למצות זכויותיו טרם שיחליט המוסד לביטוח לאומי לתבוע ממנו חוב העבר על תשלומים שקיבל שלא כדין. וזאת, ללא קשר לתביעה שהמבוטח יבחר להגיש או שלא להגיש לבית-הדין לעבודה, בהשגה על החלטת המוסד לביטוח לאומי בעניינו.

עוד נקבע כי כאשר הוכח כי הפגם בדבר אי-מתן זכות טיעון "נרפא" באמצעות כך שניתנה למבוטח הזדמנות ראויה להשמיע טיעוניו בהליך המשפטי בבית-הדין, לא יתערב בית-הדין בהחלטת המוסד לביטוח לאומי.

ב- ב"ל (ת"א) 14332-07-14 {אורנה נסים נ' המוסד לביטוח לאומי, תק-עב 2015(2), 18700 (2015)} קבע בית-הדין כי על חובת המוסד לביטוח לאומי ליתן למבוטח זכות טיעון מראש על הכוונה לשלילת גמלה.

במקרה הנדון, אין חולק בין הצדדים כי הנתבע לא הודיע מראש לתובעת דבר הכוונה לקזז את התשלומים ששולמו ביתר ולא ניתנה לתובעת זכות טיעון לפני שהוחלט על חיובה באופן רטרואקטיבי להשבת הכספים.

בנוסף, הוכח כי התובעת גילתה באופן אקראי כי הופסקה קצבתה וכי חוייבה באופן רטרואקטיבי בסך של 19,000 ש"ח. החלטת הנתבע נשלחה לתובעת, רק ביום 11.06.14, לאחר שההחלטה כבר בוצעה בפועל ושעה שהתובעת פנתה מיוזמתה, באמצעות מכתב בא-כוחה, לברר מדוע חדלה לקבל קצבתה.
מדובר בהתנהלות בלתי-ראויה של הנתבע, אשר עומדת בניגוד להלכה הפסוקה בדבר חובתו ליתן הודעה מראש על כוונתו לתבוע רטרואקטיבית כספים ששולמו שלא כדין, ולשמוע את טענות התובעת.

בית-הדין לא קיבל את טענת הנתבע כי ההליך במקרה דנן ריפא פגם זה, מאחר והנתבע לא בדק ולא בירר טענות אלו, אותן העלתה התובעת במהלך ההליך.

כאמור לעיל, התובעת טענה כי הנתבע הפר את חובותיו כלפיה, מאחר ונציגת הנתבע הציגה בפניה מצג לפיו יציאתה לעבודה לא תשלול זכאותה לגמלה.

כמו-כן, אין לקבל את טענת הנתבע כי טענת התובעת הינה מהתחום הנזיקי ולכן אינה בסמכות בית-הדין. צודקת התובעת בטענתה, כי חובת הנתבע למסור מידע מלא ומהימן נובעת מחובות הגילוי, תום-הלב וכללי הצדק הטבעי אשר חלות על הנתבע באופן מוגבר. לפיכך, אין בטענה זו כדי לאיין את חובת הנתבע לבדוק טענת התובעת.

בנוסף, התובעת טענה באופן בהיר כי נציגת הביטוח הלאומי הנחתה אותה לצאת לעבודה ואף הוסיפה כי הוצגו לה טבלאות מהן עלה כי לא יפגע שכרה אלא יקוזז סכום כספי ככל ששכרה יעבור רף מסויים. התובעת הבהירה כי איננה משפטנית ואילו היו מסבירים לה נכונה, לא היה נגרם לה נזק ולא היתה נשללת קצבתה.

די בכך שהתובעת העלתה טענה זו, כדי להעביר את הנטל לנתבע לבדוק את הטענה. אולם, הנתבע בחר שלא לבדוק את טענת התובעת. הנתבע לא טען ולא הגיש תעודת עובד ציבור כי ביצע בדיקה בהתאם למספר תעודת הזהות של התובעת ולחילופין לא הגיש תעודת עובד ציבור כי אינו יכול לבצע בדיקה מסוג זה על-פי תעודת הזהות של התובעת. בנוסף, הנתבע ויתר על חקירתה הנגדית של התובעת.

הטענות היחידות אותן העלה הנתבע בתשובה לטענה זו, הן כי מדובר בטענה מהתחום הנזיקי אשר לא הוכחה על-ידי התובעת. אין בטענות אלו כדי לאיין את חובת הנתבע לבדוק טענתה זו של התובעת, אשר טענה כי קיבלה מידע שגוי מנציגה ספציפית של הנתבע.

לפיכך, לאור כל האמור לעיל, הורה בית-הדין על ביטול החלטת הנתבע בעניין החוב עקב שלילה רטרואקטיבית וזאת בשל אי-מתן זכות טיעון לתובעת. בית-הדין הורה לנתבע ליתן לתובעת זכות טיעון להשמיע את מלוא טענותיה, ולאחר-מכן לשקול את מלוא השיקולים הרלבנטיים, הן לזכותה של התובעת והן לחובתה, בין-היתר, כאמור לעיל, נסיבותיה האישיות של התובעת, המועד בו דיווחה על שכרה, אופן חישוב הקצבה וכן טענתה להפרת חובת תום-הלב והגילוי כלפיה על-ידי אחת מנציגות הנתבע.