ה"שלד התכנוני" על-פי חוק התכנון ובניה

1. תכנית מיתאר
מעמדה הנורמטיבי של תכנית מיתאר הוא כשל חיקוק, ועל פרשנות הוראותיה חלים, בשינויים המחוייבים, אותם כללי פרשנות החלים על דברי חקיקה אחרים {עע"מ 8411/07 מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.01.10); עע"מ 6198/06 גולדשטיין נ' מעש כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (26.05.08), פסקה ה(2)}.

נקודת המוצא הפרשנית לקביעת משמעותה של הוראה חקוקה היא לשונה. מבין שלל האפשרויות שהלשון סובלת, על הפרשן לבחור בזו המגשימה באופן מיטבי את תכליתה של הנורמה {ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים לישראל בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.05.12)}.

תכליתה של תכנית המיתאר היא המטרות, הערכים, המדיניות והפונקציות החברתיות שהתכנית מבקשת להגשים, כפי שהם נלמדים ממכלול הוראותיה, נספחיה והקשרה התכנוני {עע"מ 7926/06 אדרי-אל ישראל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה גליל עליון, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.06.09)}.

יש לפרש תכנית מיתאר באופן שיעלה בקנה אחד עם פרשנותה של תכנית שמעמדה במדרג תכנוני גבוה יותר. עקרון פרשני זה נובע מהצורך בהרמוניה תכנונית ובשמירה על ההיררכיה הקבועה בחוק התכנון והבניה {ראו: סעיפים 131-129 לחוק; עע"מ 2528/02 ועדת ערר מחוזית - מחוז המרכז נ' פז חברת נפט בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.06.08)}.

לעניין אמת-המידה לביקורת שיפוטית על החלטותיהם של מוסדות התכנון, יש להבחין בין שני סוגי החלטות: בעוד שעל החלטות בעניינים תכנוניים-מקצועיים המסורים לשיקול-דעתן של רשויות התכנון תחול ביקורת שיפוטית התחומה לעילות ההתערבות במעשה המינהלי {בג"צ 9485/08 עזרא נ' ועדת-המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים, פורסם באתר נאינטרנט נבו (30.01.12); עע"מ 9057/09 איגנר נ' בן נון, פורסם באתר האינטרנט נבו (20.10.10)}, שונים הם פני הדברים ביחס לפרשנות של הוראה בתכנית; שכן בית-המשפט הוא לעולם הפרשן המוסמך של דברי חקיקה, ותכניות מיתאר בכללותם {עע"מ 241/12 ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום ואח' נ' פז בית זיקוק אשדוד בעמ ואח', תק-על 2012(3), 5680 (2012); עע"מ 2834/05 לדרר נ' שיכון עובדים בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (24.06.08)}.

2. מעמדה של תכנית בינוי
השלד התכנוני המרכזי של חוק התכנון והבניה מורכב ממדרג של ארבעה סוגי תכניות: תכנית מיתאר ארצית, תכנית מיתאר מחוזית, תכנית מיתאר מקומית ותכנית מפורטת. היתר הבניה הינו החוליה המחברת בין התכנית לבין הבניה בשטח.

במציאות התכנונית הישראלית, קיים לעתים מרכיב נוסף, הוא תכנית בינוי (המכונה גם "תכנית עיצוב" או "נספח בינוי/עיצוב"). תכנית בינוי הינה מסמך המשרטט ברמת פירוט גבוהה, באמצעים גרפיים או מילוליים, את תמונת הבניה המתוכננת בשטח שעליו חלה תכנית סטטוטורית.

{עע"מ 2015/08 רוני בר-און נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה - מטה יהודה, תק-על 2012(4), 12051 (2012); עע"מ 8489/07 ריכטר נ' ועדת-המשנה הנקודתית של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, פורסם באתר האינטרנט נבו, (23.11.09), שם נדונה מהותה ומעמדה של תכנית הבינוי}

כב' הנשיא מ' שמגר הדגיש באחת הפרשות, כי ""תכנית בינוי" כשמה כן היא, היינו תכנית המפרטת, על יסוד קביעותיה המפורשות של תכנית בניין עיר המוכרת בדין, מה יהיו תהליכי ביצוע הבינוי, הלכה למעשה, הא ותו לאו..." {בג"צ 5631/92 יפו יפת ימים נ' שר הפנים, פורסם באתר האינטרנט נבו (17.10.93)}.

יצויין, כי יש להבחין בין שני סוגים של תכניות בינוי: כאלה שצורפו לתכנית הסטטוטורית וכאלה שנעשו לאחר אישור התכנית ועל-פי ההנחיות שנקבעו בה. בתכנית בינוי שהוכנה בד בבד עם הכנת התכנית המפורטת. הכלל הוא, כי "תכנית בינוי מסוג זה אינה אלא פירוט והרחבה של התכנית הסטטוטורית והיא עומדת לנגד עיני הגופים הדנים בה לכל אורך הדרך. תכנית בינוי מסוג זה לא מעוררת בעיה מיוחדת והיחס אליה הוא כאל חלק מהתכנית הסטטוטורית {עע"מ 2015/08 רוני בר-און נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה - מטה יהודה, תק-על 2012(4), 12051 (2012); עע"מ 8489/07 ריכטר נ' ועדת-המשנה הנקודתית של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.11.09), שם נדונה מהותה ומעמדה של תכנית הבינוי}.
הפסיקה התייחסה בעבר למעמד תכנית הבינוי, והדעה הרווחת הינה כי תכנית בינוי המצורפת לתכנית מסויימת נחשבת, ככלל, כבעלת מעמד דומה לזה של התכנית הסטטוטורית. לכלל זה משמעות בשני מישורים:

ראשית, לעניין היחס בין תכנית המיתאר לבין תכנית הבינוי שצורפה אליה עם פרסומה. זאת, כאשר נטען כי הן סותרות {ע"א 10213/03 מרחבי השרון בע"מ נ' מייזליק, פורסם באתר האינטרנט נבו (30.01.06)}.

שנית, כאשר נטען כי היתר הבניה הניתן מכוח תכנית מיתאר מסויימת, אינו תואם את תכנית הבינוי שצורפה לתכנית המיתאר בעת שזו פורסמה. במקרים אלה, ככלל אמורים היתרי הבניה להיות תואמים את תכנית הבינוי שצורפה לתכנית הסטטוטורית {ע"פ 586/94 מרכז הספורט איזור בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2), 112, 128 (2001)}.

משמעות הדברים היא, כי הפרת הוראות תכנית הבינוי כמוה כהפרת הוראות התכנית הסטטוטורית {ראו, עניין מרכז הספורט איזור, 129; ולסקירת הפסיקה שדנה במעמד תכנית הבינוי ראו רויטל, בספרו דיני תכנון ובניה, 147א עד 150}.

חובה לציין, עם-זאת, כי הכלל האמור אינו גורף, וכי קיימים מצבים בהם ניתן יהיה להשקיף על הוראות בתכנית בינוי מסויימת כבעלות מעמד שונה מזה של תכנית המיתאר. בעניין זה נאמר על-ידי השופט זמיר בעניין מרכז הספורט איזור, כי "אפשר שיהיו גם תכניות בינוי מסוג אחר, שלא יהיה להן מעמד משפטי כמו לתכנית מיתאר או תכנית מפורטת".

בסופו-של-דבר, ההכרעה בשאלה זו תתקבל לאחר פרשנות ההוראות הרלוונטיות בתכנית הסטטוטורית {השוו, עניין מרכז הספורט איזור, 130}. {עע"מ 2015/08 רוני בר-און נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה - מטה יהודה, תק-על 2012(4), 12051 (2012); עע"ם 8489/07 ריכטר נ' ועדת-המשנה הנקודתית של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.11.09), שם נדונה מהותה ומעמדה של תכנית הבינוי}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

ה"שלד התכנוני" על-פי חוק התכנון ובניה