הגדרות - פרשנות (סעיף 1 לחוק)

1. הצעת החוק
סעיף 1 להצעת החוק {להלן הצעת חוק משנת 2013 בעקבותיה בא תיקון 101} מוצע לתקן את סעיף 1 לחוק ולהוסיף הגדרות שונות, ככל שהדבר נדרש לצורך הוראות החוק המוצע. במסגרת זאת, מוצע, בין השאר, לתקן את ההגדרות המפורטות להלן:

"(2) אחרי ההגדרה "בעל" יבוא:
"בקר מורשה" - מי שקיבל הרשאה להיות בקר מורשה לעניין חיקוק מסויים לפי סעיף 158יט;
"בקרת ביצוע" - בדיקה מדגמית ובקרה תהליכית בדבר ביצוע עבודות בהתאם להיתר ובהתאם לתכן הבניה, תוך ביצוע הערכת סיכונים, לרבות בקרה בידי בקר מורשה לפי סעיף 158כ(ז), והכול בנושאים ובעניינים שקבע שר הפנים ולפי הוראות שקבע;
"בקרת תכן" - בדיקה מדגמית ובקרה תהליכית בדבר התאמתה של בקשה להיתר לתכן הבניה, תוך ביצוע הערכת סיכונים, לרבות בקרה בידי בקר מורשה לפי סעיף 158כ(ז), והכול בנושאים ובעניינים שקבע שר הפנים ולפי הוראות שקבע;
"גורם מאשר" - מי שאישורו או ההתייעצות עמו מהווים תנאי למתן היתר או לביצוע עבודות לפי היתר, לפי חוק זה או לפי חוק אחר, ושאינו מוסד תכנון;
(3) אחרי ההגדרה "הקלה" יבוא:
"ועדה מקומית עצמאית" - ועדה מקומית שהוסמכה לוועדה מקומית עצמאית לפי סעיף 31א;
"ועדה מקומית עצמאית מיוחדת" - ועדה מקומית עצמאית שהוסמכה לוועדה מקומית עצמאית מיוחדת לפי סעיף 31א;
"חברה ממשלתית" - חברה ממשלתית לרבות חברת בת ממשלתית, כהגדרתן בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975;
(4) בהגדרה "מבנה דרך", בסופה יבוא "וכן תחנה לתחבורה ציבורית, וכל בניין אחר הדרוש במישרין לצורך הקמתה של דרך או השימוש בה שקבע שר הפנים בהתייעצות עם שר התחבורה והבטיחות בדרכים";
(5) בהגדרה "מוסד תכנון", בסופה יבוא "למעט מכון בקרה";
(6) בהגדרה "מתקני דרך", במקום "ותמרור" יבוא "תמרור, חניה במפלס הקרקע, מתקני איתות, בקרה, ניטור ומדידה הנדרשים להפעלת הדרך, מתקן טעינה לרכב חשמלי, מתקני חשמול וטעינה בחשמל לרכבת, וכן כל מתקן הנדרש במישרין לצורך הפעלה של דרך והמהווה חלק בלתי-נפרד ממנה";

2. דברי ההסבר
בדברי ההסבר לתוספת זו נאמר:
"הגדרה "מבנה דרך" - מוצע להוסיף גם תחנה לתחבורה ציבורית כהגדרתה המוצעת, כשהכוונה לתחנה משמעותית יותר מהתחנות הרגילות הפזורות לאורך קו התחבורה הציבורית, הנותנת שירותים מעבר להעלאה והורדה של נוסעים וכל בניין אחר הדרוש במישרין לצורך הקמתה של דרך או השימוש בה, כפי שקבע שר הפנים בהתייעצות עם שר התחבורה והבטיחות בדרכים. הרחבת ההגדרה גם למבנים אלה תביא להחלת הליך רישוי מצומצם יותר {הליך הרשאה למבנה דרך} גם על המבנים האמורים;
להגדרה "מתקני דרך" - מוצע להוסיף גם חניה במפלס קרקע, מתקני איתות, בקרה, ניטור ומדידה, מתקן טעינה לרכב חשמלי ולרכבת וכל מתקן הנדרש במישרין לצורך הפעלה של דרך והמהווה חלק בלתי- נפרד ממנה. הרחבת ההגדרה גם למתקנים אלה תביא להחלת הליך פטור גם על מתקנים אלה, בכפוף להוראות הקבועות בחוק לעניין הליך כאמור;
(7) אחרי ההגדרה "מתקני תשתית" יבוא: "מכון בקרה" - גוף שאושר לפי סעיף 158טו;
(8) אחרי ההגדרה "רשות מקומית" יבוא: "רשות עירונית" - רשות מקומית למעט מועצה איזורית;
(9) אחרי ההגדרה "שימוש חורג" יבוא:
"תחנה לאיסוף נוסעים והורדתם" - תחנה המיועדת רק לאיסוף נוסעים או להורדתם מרכב או מרכבת, ובכלל זה ספסל, מצללה, עמדת בידוק, עמדת כרטוס וכל מתקן אחר הנדרש במישרין להפעלת תחנה כאמור שקבע שר הפנים בהתייעצות עם שר התחבורה והבטיחות בדרכים;
"תחנה לתחבורה ציבורית" - תחנה לנוסעים בתחבורה ציבורית שאינה מיועדת רק לאיסוף נוסעים או להורדתם מרכב או מרכבת, לרבות מתקנים המיועדים למתן שירותים נלווים הנדרשים במישרין להפעלת התחנה ולרווחת הנוסעים;
"תכן הבניה" - הוראות לפי חיקוק שעניינן יציבות ובטיחות הבניין ובטיחות המשתמש או תנאים לפי חיקוק אשר צריכים להתקיים בבניין בעת הקמתו;
(10) בהגדרה "תכנית דרך", בסופה יבוא "לעניין זה, "דרך" לרבות מתחם תפעולי הנדרש לצורכי הטיפול במסילת ברזל ובציוד הנדרש להפעלתה של רכבת;
(11) בהגדרה "תשתיות לאומיות", במקום הסיפה החל במילים "והכל אם" יבוא "וחניון לעידוד השימוש בתחבורה הציבורית".

בדברי ההסבר לסעיף ההגדרות הנ"ל נאמר:
"להגדרות "בקרת ביצוע", "בקרת תכן", "גורם מאשר" "מכון בקרה" ו"תכן הבניה" - מוצע לקבוע הגדרות למונחים אלה. ההגדרות משמשות לצורך הסדרת תפקידם ופעולתם של מכוני הבקרה והבקרים המורשים במכוני הבקרה. מטרת הקמתם של מכוני הבקרה והבקרים המורשים, היא להביא לייעול הליכי הרישוי ולשיפור באיכות הבניה, וזאת תוך ביצוע בדיקה מדגמית ובקרה תהליכית בדבר התאמתה של בקשה להיתר לתכן הבניה, ובדבר ביצוע העבודות בהתאם להיתר ולתכן הבניה.
להגדרה "תכנית דרך" - מוצע לקבוע כי לעניין ההגדרה "תכנית דרך" יראו כדרך גם מתחם תפעולי הנדרש לצורכי הטיפול במסילת ברזל ובציוד הנדרש להפעלתה של רכבת {דיפו}. הרחבת ההגדרה כאמור תביא להחלת הליך תכנון יעיל יותר לגבי מתחם כאמור.
בהמשך לתיקון ההגדרה כאמור, מוצע לקבוע בסעיף 39 להצעת החוק {המתקן את סעיף 119ג לחוק}, כי יוארכו המועדים לטיפול בתכניות דרך הכוללות גם מתחם תפעולי כאמור בכל הנוגע להגשת תסקיר השפעה על הסביבה {ראה דברי הסבר לסעיף האמור}.
להגדרה "תשתיות לאומיות" - מוצע להוסיף להגדרה "תשתיות לאומיות" גם חניון לעידוד השימוש בתחבורה ציבורית, ובכך לאפשר קידום הנושא באמצעות תכנית לתשתית לאומית. כמו-כן מוצע למחוק את הסיפה של ההגדרה הדורשת הכרזה של ראש הממשלה, שר האוצר ושר הפנים כתנאי להיותה של תשתית - תשתית לאומית. ביטול הדרישה להכרזה כאמור מטרתו לייעל את קידומן של תכניות לתשתיות לאומיות וזאת על בסיס הניסיון שהצטבר מהפעלת הוראות החוק."

3. סעיף ההגדרות המתוקן
בחוק התכנון והבניה {תיקון מס 101} התשע"ד-2014 הוספו תיקונים שלא נמצאו בהצעת החוק הנ"ל וכמפורט להלן. לתיקונים אלה המאפיינים הבאים: האחד, הינם תוספות להצעת החוק הנ"ל; השני, הינם תיקונים לתיקונים שבהצעת החוק.

סעיף 1 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 לאחר שני מסלולי התיקונים - הצעת החוק והחוק לתיקון האמור קובע כדלקמן:
סעיף 1 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965:

"1. הגדרות (תיקונים: התשמ"א (מס' 7), התשמ"ח (מס' 2), התשנ"א (מס' 3), התשנ"ד, התשנ"ה (מס' 4), התשס"ב (מס' 3), התשס"ד (מס' 3), התשס"ה (מס' 3), התשס"ז (מס' 4), התשס"ח (מס' 2), (מס' 4), (מס' 6), (מס' 7), התשס"ט (מס' 2), התשע"ד (מס' 2))
בחוק זה:
"אדריכל רשוי" ו"מהנדס רשוי" - כמשמעותם לפי חוק המהנדסים והאדריכלים;
"בטיחות הטיסה" - לרבות מניעת מפגעים הנגרמים עקב הטיסה;
"בניין" - כל מבנה, בין שהוא בנוי אבן ובין שהוא בנוי ביטון, טיט, ברזל, עץ או כל חומר אחר, לרבות:
(1) כל חלק של מבנה כאמור וכל דבר המחובר לו חיבור של קבע;
(2) קיר, סוללת עפר, גדר וכיוצא באלה הגודרים או תוחמים, או מיועדים לגדור, או לתחום, שטח קרקע או חלל;
"בניין חורג" - בניין שלא נתקיימה בו הוראה מהוראותיה של תכנית או של תקנה אחרת לפי חוק זה החלות עליו, בין שניתנו לסוג מיוחד של בניינים ובין שהן חלות עליו בהיותו נמצא באיזור או בשטח מיוחד, או שלא נתקיימה בו הוראה של היתר שניתן לבנייתו על-פי כל חוק הדן בתכנון ובבניה;
"בעל" - לרבות חוכר לדורות כאמור בחוק המקרקעין, התשכ"ט- 1969;
"בקר" - כמשמעותו בסימן ב' לפרק ה'3;
"בקר מורשה" - בקר שקיבל הרשאה להיות בקר מורשה לעניין חיקוק מסויים לפי סעיף 158כב;
"בקרת ביצוע" - בדיקה מדגמית ובקרה תהליכית בדבר ביצוע עבודות בהתאם להיתר ובהתאם לתכן הבניה, תוך ביצוע הערכת סיכונים, לרבות בקרה בידי בקר מורשה לפי סעיף 158כג(ז), והכול בנושאים ובעניינים שקבע שר הפנים ולפי הוראות שקבע;
"בקרת תכן" - בדיקה מדגמית ובקרה תהליכית בדבר התאמתה של בקשה להיתר לתכן הבניה, תוך ביצוע הערכת סיכונים, לרבות בקרה בידי בקר מורשה לפי סעיף 158כג(ז), והכול בנושאים ובעניינים שקבע שר הפנים ולפי הוראות שקבע;
"גורם מאשר" - מי שאישורו או ההתייעצות עמו הם תנאי למתן היתר או לביצוע עבודות לפי היתר, לפי חוק זה או לפי חוק אחר, ושאינו מוסד תכנון;
"דרך" - תוואי למעבר רכב, הולכי רגל או בעלי חיים, לרבות מסילת ברזל, מבני דרך, אי תנועה, קיר תומך, קיר או סוללה למניעת רעש וכן תעלה, חפיר ומעביר מים בצד הדרך או מתחת לה, ולרבות מתקני דרך;
"היתר" - לרבות הרשאה;
"הנדסאי" - הנדסאי רשום כהגדרתו בחוק ההנדסאים והטכנאים, הרשום כהנדסאי בניין או כהנדסאי אדריכלות;
"הקלה" - הרשאה לבצע עבודה שהיא טעונה היתר לפי סעיף 145 בסטיה מהוראות תכנית או תקנה אחרת החלות במקום הנדון ושאין בה משום שימוש חורג;
"ועדה מקומית עצמאית" - ועדה מקומית שהוסמכה לוועדה מקומית עצמאית לפי סעיף 31א;
"ועדה מקומית עצמאית מיוחדת" - ועדה מקומית עצמאית שהוסמכה לוועדה מקומית עצמאית מיוחדת לפי סעיף 31א;
"חברה ממשלתית" - כהגדרתה בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975, לרבות חברת בת ממשלתית כהגדרתה בחוק האמור;
"חוק גנים לאומיים" - חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998;
"חוק ההנדסאים והטכנאים" - חוק ההנדסאים והטכנאים המוסמכים, התשע"ג-2012;
"חוק חופש המידע" - חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998;
"חוק המהנדסים והאדריכלים" - חוק המהנדסים והאדריכלים, התשי"ח-1958;
"חוק משק הגז הטבעי" - חוק משק הגז הטבעי, התשס"ב-2002;
"חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות" - חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998;
"חוק שמאי מקרקעין" - חוק שמאי מקרקעין, התשס"א-2001;
"יושב-ראש מועצת שמאי המקרקעין" - מי שמונה לפי סעיף 2(ג) לחוק שמאי מקרקעין;
"ימי עבודה" - למעט שבת ומועד ממועדי ישראל המפורטים בסעיף18א(א) לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948, וערביהם, ולמעט ימי חול המועד וימי שבתון שנקבעו בחיקוק; שר הפנים רשאי לקבוע ימים נוספים שלא ייחשבו ימי עבודה לעניין זה, בין דרך-כלל ובין לעניין סוגים של מוסדות תכנון או מוסד תכנון מסויים;
"מבנה דרך" - מחלף, גשר או מנהרה לרבות חפיר או סוללה המצויים בתחילתו או בסופו של אחד מאלה וכן תחנה לתחבורה ציבורית, וכל בניין אחר הדרוש במישרין לצורך הקמתה של דרך או השימוש בה שקבע שר הפנים לאחר התייעצות עם שר התחבורה והבטיחות בדרכים (בחוק זה: "שר התחבורה");
"מגרש" - יחידת קרקע שנקבעה בתכנית כתוצאה מפעולת חלוקה או איחוד או איחוד וחלוקה, או בתשריט חלוקה או איחוד, אף אם טרם נרשמה כחלקה בפנקסי רישום המקרקעין, בין אם מותרת בה בניה ובין אם לאו;
"מהנדס הוועדה" - מהנדס הוועדה המקומית לתכנון ולבניה;
"מורשה לנגישות מבנים, תשתיות וסביבה" ו"מורשה לנגישות השירות" - כמשמעותם בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות;
"מוסד תכנון" - כל רשות שיש לה סמכות בעניין תכניות או היתרים למעט מכון בקרה;
"מסילת ברזל" - כמשמעותה בסעיף 2 רישה ופסקאות (1) ו- (2) לפקודת מסילות הברזל (נוסח חדש), התשל"ב-1972, וכן מתקנים לצורך מסילת ברזל או בקשר אליה המהווים חלק בלתי-נפרד ממנה;
"מתקני דרך" - כל אחד ממתקנים אלה שבתוואי הדרך: אבן שפה, גדר, מחסום, מעקה, עמוד תאורה, רמזור, תחנה לאיסוף נוסעים ולהורדתם, תחנת המתנה לרכב, ספסל רחוב, מתקן איסוף אשפה, עמדת קריאה לעזרה, תמרור, חניה במפלס הקרקע, מתקני איתות, בקרה, ניטור ומדידה הנדרשים להפעלת הדרך, מתקן טעינה לרכב חשמלי, מתקני חשמול וטעינה בחשמל לרכבת, וכן כל מתקן הנדרש במישרין לצורך הפעלה של דרך והמהווה חלק בלתי נפרד ממנה;
"מתקני תקשורת" - תחנת שידור, כהגדרתה בחוק הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן-1990, המשמשת או המיועדת לשמש לצורכי שידורי טלוויזיה בשיטה הספרתית;
"מתקני תשתית" - קווי תשתית ומתקני חיבור כהגדרתם בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, וכן כבלי תקשורת, מתקנים להולכת גז וצינורות להולכת חומרים מסוכנים כמשמעותם בחוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג-1993;
"מכון בקרה" - גוף שניתן לו רישיון לפי סעיף 158טו;
"מקרקעי ישראל" - כמשמעותם בחוק-יסוד: מקרקעי ישראל;
"מרחב מוגן" - מקלט כהגדרתו בסעיף 11 לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951, במתכונת מרחב הבנוי בתוך מעטפת המבנה, המיועד להגן על החוסים בו מפני התקפה והמתוכנן בהתאם להוראות לפי החוק האמור;
"סביבה חופית" - כהגדרתה בחוק שמירת הסביבה החופית, התשס"ד-2004;
"קרוב", לאדם פלוני:
(1) בן זוג;
(2) הורה, הורי הורה, צאצא, צאצאי בן זוג ובני זוגם של כל אחד מאלה, או אדם אחר הסמוך על שולחנו של אותו אדם פלוני;
(3) אח או אחות ובני זוגם;
(4) תאגיד שהוא מנהלו או נושא משרה בו, או שחלקו בהון המניות, בזכות לקבל רווחים, בזכות למנות מנהל או בזכות ההצבעה, עולה על 5%;
"רשות מקומית" - עיריה או מועצה מקומית;
"רשות עירונית" - רשות מקומית למעט מועצה איזורית;
"שטח כולל המותר לבניה" - סך כל השטח המותר לבניה, הכולל הן שטחים למטרות עיקריות והן שטחים למטרות שירות;
"שימוש חורג", בקרקע או בבניין - השימוש בהם למטרה שלא הותר להשתמש בהם, הן במיוחד והן מהיותם באיזור או בשטח מיוחד, לפי כל תכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה החלות על הקרקע או הבניין או לפי היתר על-פי כל חוק הדן בתכנון ובבניה;
"תחנה לאיסוף נוסעים והורדתם" - תחנה המיועדת רק לאיסוף נוסעים או להורדתם מרכב או מרכבת, ובכלל זה ספסל, מצללה, עמדת בידוק, עמדת כרטוס וכל מתקן אחר הנדרש במישרין להפעלת תחנה כאמור שקבע שר הפנים לאחר התייעצות עם שר התחבורה;
"תחנה לתחבורה ציבורית" - תחנה לנוסעים בתחבורה ציבורית שאינה מיועדת רק לאיסוף נוסעים או להורדתם מרכב או מרכבת, לרבות מתקנים המיועדים למתן שירותים נלווים הנדרשים במישרין להפעלת התחנה ולמתן שירותים בסיסיים לרווחת הנוסעים בה;
"תכן הבניה" - הוראות לפי חיקוק שעניינן יציבות ובטיחות הבניין ובטיחות המשתמש וכן תנאים לפי חיקוק אשר צריכים להתקיים בבניין;
"תכנית" - תכנית מהתכניות שלפי פרק ג, לרבות שינוי תכנית, התלייתה או ביטולה;
"תכנית דרך" - תכנית לדרך הכלולה בתכנית מיתאר ארצית לדרכים או בתכנית מיתאר ארצית למסילות ברזל, או שהיא תכנית הנגזרת מתכנית מיתאר ארצית לדרכים, או שהיא תכנית לדרך המהווה עורק תחבורה ראשי שהוועדה המקומית הנוגעת בדבר, בהסכמת הוועדה המחוזית, החליטה כי יראו אותה כתכנית דרך לעניין חוק זה, או ששר התחבורה החליט, לאחר התייעצות עם שר הפנים ועם הוועדה המקומית הנוגעת בדבר, כי יראו אותה כתכנית דרך לעניין חוק זה. לעניין הגדרה זו, "דרך" - לרבות מתחם תפעולי הנדרש לטיפול במסילת ברזל ובציוד הנדרש להפעלתה של רכבת;
"תכנית בסמכות ועדה מקומית" - תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת, כאמור בסעיף 62א;
"תכנית בסמכות ועדה מחוזית" - תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת שאינה תכנית בסמכות ועדה מקומית;
"תסקיר השפעה על הסביבה" או "תסקיר" - מסמך הסוקר את הקשר שבין תכנית מוצעת לבין הסביבה שבה היא מיועדת להתבצע, לרבות הערכות לגבי השפעות צפויות או חזויות של התכנית על אותה סביבה ופירוט האמצעים הדרושים למניעה או לצמצום השפעות שליליות, כפי שייקבע בתקנות;
"תשתיות לאומיות" - מתקני תשתית, נמל תעופה, נמל, מעגן, מתקן להתפלת מים, מתקני מים וביוב לרבות מאגרים, אתרי סילוק וטיפול בפסולת, מתקני תקשורת, תחנת כוח, מתקן אחסון גז ודלק, דרך, מתקני גז ומתקני גט"ן כהגדרתם בסעיף 2 לחוק משק הגז הטבעי, אתרי כרייה וחציבה, וחניון לעידוד השימוש בתחבורה הציבורית."

4. בעין ההלכה הפסוקה
4.1 "שימוש חורג"
ככלל, שימוש במקרקעין הינו מותר על-פי הדין ככל שהוא עולה בקנה אחד עם התכנית החלה על אותם מקרקעין (סעיף 145(ב) לחוק). ואולם, כידוע, פעמים רבות אין מענה במסגרת התכנית שחלה על הקרקע לצרכים תכנוניים לגיטימיים, הואיל והתכנית מיושנת ובלתי-מעודכנת. עקרונית, תכנית אינה צריכה לשקף "תמונה קבועה של העתיד" {ראו: רחל אלתרמן "חוק התכנון והבניה ותכנית המיתאר: הנחיות קשיחות או מסגרת גמישה?" משפטים יא 197, 198 (1981)}.

על התכנית להתעדכן באופן שוטף ותדיר, במקביל לשינויי העיתים והצרכים התכנוניים. ואולם, המציאות אינה הולמת תמיד את המבוקש. לא אחת קופאת המערכת התכנונית על שמריה במשך שנים ארוכות, והדבר מוביל לסטגנציה תכנונית. משכך, נדרשים מנגנונים שיאפשרו את הגמשתה של התכנית. על רקע זה, מעניק החוק למוסדות התכנון שיקול-דעת להעניק היתר לשימוש חורג בקרקע, הגם שהשימוש המבוקש בה סוטה מהוראות התכנית החלה במקום {סעיף 146 לחוק}. סעיף 1 לחוק מגדיר מהו "שימוש חורג" כאמור {עע"מ 109/12 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז נ' גבעת האירוסים גן האירועים בע"מ ואח', תק-על 2012(4), 10155 (2012)}.
בהתאם להגדרות שנקבעו בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה, קיימים שני סוגים עיקריים של "שימוש חורג". האחד, שימוש בקרקע או בבניין למטרה שלא הותר להשתמש בהם "לפי כל תכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה חלות על הקרקע או הבניין". השני, שימוש בקרקע או בבניין למטרה שלא הותר להשתמש בהם "לפי היתר על-פי כל חוק הדן בתכנון ובבניה" {עת"מ (ת"א) 2056-09 רחמים גורי נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז, פורסם באתר האינטרנט נבו (30.10.11)}.

"שימוש חורג" משקף חריגה מהתכנית החלה על הקרקע, מהאינטרסים התכנוניים העומדים מאחוריה ומהציפיות הסבירות של הציבור ושל תושבי האיזור הנדון ביחס לשימושים המותרים בשטח.

הסטיה ממגמות התכנון הכרוכה בהיתר לשימוש חורג עלולה לפגוע בתכלית ההגנה על איכות החיים והסביבה ובגורם הוודאות והיציבות הנדרשים במישור התכנוני. בשל כל אלה, השימוש באמצעי זה הוא במשורה {עע"מ 10089/07 אירוס הגלבוע בע"מ נ' לאה ברוך ואח', פורסם באתר האינטרנט נבו (05.04.11); בג"צ 389/87 סלומון נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, איזור המרכז, פ"ד מב(4), 30 (1988); ע"א 1805/00 מחצבות כינרת (שותפות מוגבלת) נ' משרד התשתיות, פ"ד נו(2), 63, (2001); ע"א 5927/98 בחוס גאן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה, פ"ד נז(5), 752 (2003)}.

כלל הוא, כי שימוש חורג, על-פי מהותו, נועד לשמש פתרון לבעיה מקומית, נקודתית וזמנית ולא להסדיר מצב ארוך טווח, כמשתמע מהחובה להגביל היתר לשימוש חורג מתכנית לתקופה קצובה {עע"מ 1490/05 ד"ר וותד נשאת נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (21.02.06)}.
בהתאם לסעיף 146 לחוק התכנון והבניה, הסמכות להתיר שימוש חורג מכל סוג - הן מתכנית והן מהיתר - נתונה לוועדה המקומית. על החלטת ועדה מקומית להתיר שימוש חורג, או לדחות התנגדות למתן היתר לשימוש חורג, קיימת זכות ערר בפני ועדת ערר {ראה סעיף 152 לחוק התכנון והבניה}.

במסגרת הערר רשאית ועדת הערר להחליף את שיקול-דעתה התכנוני של הוועדה המקומית ולקבל החלטה אחרת מזו שקיבלה הוועדה המקומית. החלטת ועדת הערר היא החלטה סופית של רשויות התכנון.

יחד-עם-זאת, החלטת ועדת הערר בסוגיית השימוש החורג, מתכנית או מהיתר, נתונה לביקורת שיפוטית על-פי עילות ההתערבות בשיקול-דעתה של הרשות המינהלית {עע"מ 402/03 עמותת העצמאים באילת (לשכת המסחר) נ' ועדת ערר לתכנון ולבניה, מחוז דרום, פ"ד נח(3), 199 (2004)}.

יובהר, כי בית-המשפט, בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים, אינו מחליף את שיקול-דעתה של ועדת הערר בשיקול-דעתו ואינו מחליט מה ההחלטה הראויה והטובה ביותר בעיניו. בית-המשפט בוחן אם החלטתה של הרשות המינהלית, ובמקרה זה ועדת הערר, התקבלה בתום-לב, ללא משוא פנים או אפליה, תוך שקילת השיקולים הרלבנטיים וללא שקילת שיקולים זרים, ואם היא מצויה בגדר מתחם הסבירות {ראה גם עת"מ (ת"א) 8048-05-10 פנינה פייר טימיאנקר נ' ועדת ערר מחוזית משרד הפנים - מחוז תל אביב, פורסם באתר האינטרנט נבו (15.03.11)}.

זאת ועוד, כאשר אין תכנית המאפשרת הוצאת היתרי בניה, אין מקום גם לאפשר שימוש חורג {ע"א 8328/99 ד"ר קופלמן ואח' נ' יהודית דגני, פ"ד נה(5), 140 (2001)}.
ככלל, יש לזכור כי במהותו מהווה ההיתר לשימוש חורג היתר לעשות שימוש בנכס שלא בהתאם לתכנית או להיתר המקורי, ולכן מהווה הוא בהכרח שינוי המצב התכנוני הקיים {עת"מ (חי') 1324/05 הלנה קוטליאר נ' ועדת ערר חיפה, תק-מח 2006(1), 13384 (2006)}.

תכנית המיתאר החלה על הנכס אמורה לגלם איזון מירבי של האינטרסים השונים ולקדם באופן היעיל ביותר הגנה על הערכים שעל שמירתם מופקדות ועדות התכנון השונות.

ההיתר לשימוש חורג מיפר איזון זה, ולכן יש להיזהר מפני התרת שימוש חורג בטרם ייערך תכנון כולל חדש הקובע את האיזון הראוי בשים-לב לשינויי העיתים {לערכים אלה ראה ע"א 6291/95 בן יקר גת חברה להנדסה נ' הוועדה המיוחדת, פ"ד נא(2), 825 (1997)}.

מכאן כי על הוועדה לשוות לנגד עיניה את המרקם הכולל של המערכת העירונית ולא רק את הנכס המסויים בו מבקשים לעשות שימוש חורג, שכן ייתכן ושימושים חורגים, גם אם אין בכל אחד מהם בנפרד כדי להוות פגיעות משמעותיות בתכנית, הרי שבהצטברותם יש כדי להוות פגיעה כזו, כך שהתוצאה המתקבלת רחוקה ממרקם עירוני מסודר.

יש להיזהר ממתן ההיתרים לשימושים חורגים אשר יביאו לכך שתחת כל בניין מגורים יימצאו מרכז מסחרי, מרפאות, גני ילדים ומבני ציבור אחרים בערבוביה נטולת תכנון.

ההיתר לשימוש חורג נועד בעיקרו להוות הסדר זמני של שימוש בנכס ולא הסדר קבוע. מקום שמתבקש שימוש החורג מן התכנית לפרק זמן ממושך, הרי, שככלל, תהא הדרך הנאותה לפעול לשינוי התכנית {ערר (מרכז) 559/05 יונה עידן נ' הוועדה המקומית לתו"ב רחובות, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.04.06)}.

בקשה לשימוש חורג יש לבקש גם אם השימוש "רק" אינו תואם את ההיתר אך תואם את התכנית. ללא קבלת היתר על-פי התכנית וההיתר או לחלופין - על-פי היתר לשימוש חורג בנכס - יעשה בנכס שימוש לא חוקי {ה"ר (יר') 095/03 חיימוף אפרים נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה הראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (23.09.03)}.

ב- עת"מ (יר') 41112-06-11 {חברת קוקיא ניהול נכסים והשקעות בע"מ נ' עיריית ירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (2012)} נקבע כי העולה מסעיף 10(ה) לתקנון התכנית, השימושים המותרים בשטח האמור הם "מסחר, מגורים, משרדים, מלונאות ובתי קולנוע", וכן השימושים שנקבעו בתכנית המיתאר כשימושים מותרים ב"איזור מסחרי". חניון אינו בכלל השימושים המותרים על-פי התכניות הללו.

מכאן מסקנה, כי הפעלת חניון מסחרי הוא בבחינת "שימוש חורג" כהגדרתו בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה, שכן אין הוא ברשימת השימושים המותרים, לא על-פי תכנית המיתאר ולא על-פי התכנית. יודגש, כי רשימת השימושים המותרים על-פי תכנית היא רשימה הממצה את כל שניתן לעשות בתחום התכנית כשימוש נפרד ועצמאי.

ב- ערר (חי') 144/09 {שפיק עבד אל קאדר אבו בכר נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה עירון, פורסם באתר האינטרנט נבו (03.09.09)} נקבע כי בסעיף 146 לחוק התכנון והבניה נקבע כי "הוועדה המקומית רשאית להתיר שימוש חורג". כלומר, הן מההגדרה בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה, והן מהאמור בסעיף 146 לחוק התכנון והבניה, אנו למדים כי על-מנת ששימוש חורג יהיה מותר, על הוועדה המקומית להתירו.

תסקיר השפעה על הסביבה, הקבוע בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה, אמור לשמש כלי עזר בידיהם של גופי התכנון למיניהם, לבחירתה של הדרך הטובה ביותר שבה ילכו בתכנונו של פרוייקט פלוני {בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה, עמותה רשומה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד נ(3), 441 (1996)}.

לעיתים, יוליך התסקיר למסקנה כי יש להכניס בתכנית שינויים כאלה ואחרים, ולעיתים יכול התסקיר להוליך למסקנה כי אין לאשר את התכנית. עורכי התסקיר יחוו-דעתם על התכנית כהנחיית החוק והתקנות, ואפשר יציעו תיקונים לתכנית או תניות שתילווינה לתכנית. אפשר אף שעורכי התסקיר יגיעו לכלל מסקנה כי התכנית אינה ראויה מעיקרה {ראה גם עע"מ 9654/06 החברה להגנת הטבע נ' ועדת-המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (05.05.08)}.

ב- רע"פ 3282/08 {יצחק בוארון נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון, פורסם באתר האינטרנט נבו (16.04.08)} קבע בית-המשפט, בדחותו את הבקשה, כי "סעיף 1 לחוק התכנון והבניה מגדיר "בניין" גם ככזה אשר נבנה מעץ או כל חומר אחר. סעיף 145 לחוק אוסר על ביצוען של עבודות בניה ללא היתר, ובכללן: "הקמתו של בניין, הריסתו והקמתו שנית, כולו או מקצתו, הוספה לבניין קיים וכל תיקון בו". העולה מכך, שאותן עבודות אשר ביצע המבקש היו חייבות בהיתר מטעם מוסדות התכנון, ועל-כן הרשעתו בידי בית-משפט השלום, בדין יסודה".
ב- ערר (יר') 45/06 {הרצל המדני - כהן נ' ועדת-המשנה לתכנון ולבניה ירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.07.06)} נקבע כי "ועדת ערר זו הינה "מוסד תכנון" כמוגדר בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה" {ראה גם י"מ (יר') 112/05 פמיני ציון ובניו בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (21.06.05)}.

ב- רע"פ 1782/03 {הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, משגב נ' יוסף סועאד, פ"ד נט(3), 652 (30.12.04)} נקבע כי "במישור הפרשנות המילולית של המונח "רשות מקומית" על-פי סעיף 1 לחוק התכנון והבניה, ונוכח ההסדרים בנושא זה בחיקוקי השלטון המקומי, "ועד מקומי" איננו בגדר "עיריה" או "מועצה מקומית", כהגדרת מונח זה בדיני השלטון המקומי ובחוק התכנון והבניה. מועצה איזורית הפועלת במרחב תכנון איזורי היא המועצה המקומית באותו איזור גם אם במסגרתה פועלים ועדים מקומיים שאפשר שיהיו להם סמכויות ניהול שונות ביישובים שהם מייצגים".

בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה הוגדר "שימוש חורג" כשימוש למטרה שלא הותר להשתמש לפי תכנית או היתר, ועל-כן, עצם העובדה שהתכנית לא אסרה שימוש למשרדים, אין פירושה ששימוש שכזה הוא מותר ללא היתר. {עפ"א (ת"א-יפו) 51452-01-13 אינדכס דנטל בעמ ואח' נ' מדינת ישראל, תק-מח 2013(1), 22225 (2013)}

ב- ע"פ (יר') 4325/09 {נחמן אורלנצ'יק נ' מדינת ישראל, תק-מח 2009(3), 10136 (2009)} נקבע על-ידי בית-המשפט כדלקמן:

"ייעודו של הנכס הנדון, על-פי תכנית המיתאר התקפה, הִנו למגורים, והדבר בואר בהחלטתו של בית-משפט קמא. בהתאם לתכנית המיתאר של ירושלים, תכנית 62 משנת 1959, ייעודה של החלקה שבה מצוי הבית הוא איזור מגורים 1. על-פי רשימת השימושים הכלולה בחלק ו' של תקנון התכנית, השימוש המותר באיזורי מגורים הוא לבתי מגורים, וכן ישנו פירוט של שימושים נוספים המותרים באיזור זה.
בעניין שימוש בנכס לבית כנסת, קובע סעיף 5 ברשימת השימושים: "בנייני ציבור, בתי יראה, בתי חינוך, בתי נכות, בתי ספר ובתי מלון, בתנאי שאיתורם ותכניותיהם אושרו על-ידי הוועדה המחוזית". 'בתי יראה', משמעם - בתי כנסת או בתי תפילה.
המערער לא חלק למעשה, הן בערכאה הדיונית והן במסגרת הערעור, על-כך שייעודו של הנכס למגורים. הוא אף לא טען, ובכל מקרה גם לא הוכיח, כי ניתן אישור על-ידי הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים להשתמש בדירה כבית תפילה או בית כנסת. המחלוקת בין הצדדים התמקדה, איפוא, בשאלה האם אכן נעשה שימוש בדירה כבית כנסת או כבית תפילה.
אין רשימת מאפיינים סגורה, ההופכת מקום לבית כנסת או לבית תפילה. ואולם, ככלל, אם במקום מסויים נעשה שימוש קבוע ותדיר לתפילה במניין, גם אם הדבר נעשה רק ביחס לקבוצה מוגדרת ומצומצמת, ואף אם התפילות לא מתקיימות בכל עת אלא רק בשבתות ובחגים, די בכך כדי לקבוע כי המקום משמש כבית כנסת, והדבר מחייב היתר מתאים על-פי הדין לשימוש האמור."
{ראו והשוו: ת"פ (עמ"ק יר') 3667/99 מדינת ישראל נ' ערן הוכברג ואח' (פסק-דינו של כב' השופט מ' סובל, (07.01.02); ת"פ (עמ"ק יר') 1470/91 מדינת ישראל נ' שלמה דחבש (פסק-דינו של כב' השופט מ' חסון (04.02.93); ת"פ (עמ"ק ראשל"צ) 2208/00 מדינת ישראל נ' עמותת בית כנסת נווה ים ראשון לציון (פסק-דינו של כב' השופט א' ד' גולדס (27.01.02); עפ"א (ת"א) 80232/02 מדינת ישראל נ' ראובן חג'בי (פסק-דינם של כב' השופטת ד' ברלינר (כתוארה אז), וכב' השופטים ז' המר ונ' אחיטוב, (05.02.03)}
{ראה גם: בג"צ 416/76 יאשיהו עמיצור נ' פיינברג, פ"ד לא(1), 833 (1977); ר"ע 170/83 אורנשטיין ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד לח(1), 276 (1983); בג"צ 762/86 חברת ליקוויד קלאב בע"מ נ' עיריית תל-אביב, פ"ד מא(2), 656 (1987)}

4.2 הגדרת "בניין"
בהתאם להלכה הפסוקה, אף מבנה נייד מהווה "בניין" והצבתו עשויה להיות עבודה טעונה היתר {המר' 226/59 ביטון נ' הוועדה המקומית לבניין ובניין ערים חיפה, פ"ד יג 981 (1959); ע"פ 697/85 גולדשטיין נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה לוד, פ"ד מ(4), 57 (1986); רע"פ 5086/97 בן חור ואח' נ' עיריית תל אביב, פ"ד נא(4), 625 (1997)}. גם שלט שחובר דרך קבע למקרקעין מצריך הוצאת היתר {תו"ב (בית-שאן) 10738-02-12 ועדה מקומית לתכנון מבוא העמקים נ' שלמה שאלתיאל, תק-של 2013(4), 24945 (2013)}.

המונחים "בניין" ו"דרך" מוגדרים בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה בצורה מרחיבה. תחנת השאיבה נחשבת ל"בניין", אשר מבחינת הגדרותיו של חוק התכנון והבניה הקמתו טעונה היתר והשימוש בו צריך להלום את התכנית החלה.
{עע"מ 8489/07 יעקב ריכטר ואח' נ' ועדת-המשנה הנקודתית של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ואח', תק-על 2009(4), 2553 (2009)}

ב- ע"פ (חי') 13717-12-08 {ועדה מחוזית לתכנון ובניה - מחוז צפון נ' למון ביץ, הפקות ואירועים בע"מ ואח', תק-מח 2009(1), 11715 (2009)} חובת הרשויות להקפיד על קיום הוראות חוק התכנון והבניה היא אינטרס הגובר על כל אינטרס אחר, לרבות השיהוי בנקיטת ההליכים. בית-משפט קמא שגא משקבע כי ביצוע העבודות, ללא שהמערערת תגיש בקשה למתן צו הפסקה שיפוטי, יש בה כדי מצג שהסתמכו עליו המשיבים לפיו, ההיתר שלכאורה ניתן בשנת 2006 תקף ומאפשר גם את ביצועם של עבודות ושימוש בפעם השלישית.

היה על בית-משפט קמא לבדוק ולברר האם לגופו של עניין יש עוד טעם בצו המבוקש. בדיקה זו לא נעשתה מאחר ובית-משפט קמא דחה את הבקשה מחמת השיהוי. כיום, ומשמבקשת המערערת ליתן צו הפסקה בכדי להפסיק כל עבודת בניה או שימוש במשטח לקראת עונת הרחצה באביב שעומד בפתחנו, יש צורך בהוצאת הצווים כאמור.

האם סככה היא "בניין של קבע?"
ב- בג"צ 868/86 {מרדכי טרודלר נ' ראש המועצה המקומית רמת השרון, פ"ד מא(1), 694 (1987)} נקבע כי "קביעותו" של בניין לא הוגדרה בחוק או בצו, ולא ניתן לה משמעות משפטית מיוחדת מעבר למובנה הלשוני הרגיל. לפיכך "כלל ידוע הוא, שכאשר ביטוי השגור בפי הבריות אינו מוגדר בחיקוק, יש לפרשו לפי המשמעות הרגילה שמייחסים לו בני-אדם" {ע"א 753/68 מלכה פרנסיס ו- 3 אח' נ' בנימין רוזנברג, פ"ד כג(2), 182 (1969); ע"א 307/72 ברטולד מוך נ' פקיד השומה, ירושלים, פ"ד כח(1), 414 (1974); ר"ע 530/82 עטר חברה למסחר בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד לח(2), 337 (1984)} תוך שימת-לב להדבק הביטוי בהוראת החיקוק, כדי לעמוד על מטרתה ותכליתה של ההוראה.
יש לפרש את הביטוי "בניין של קבע" במקרה דנן כ"בניין" (כהגדרתו בחוק התכנון והבניה) ששלובים בו יסודות (תרתי משמע) של זמן ומהות. רוצה לומר, שמלכתחילה לא הוקם כבניין ארעי לפרק זמן בלבד, ובנייתו אינה ניתנת לסתירה במעשה של מה בכך או ברוח מצויה ושאינה מצויה.

גם אם בנו העותרים את סככותיהם כדי שישמשו אותם דרך קבע, כפי שאמנם מסתבר מהעובדה כי הסככות עומדות שנים לא מועטות, לא ניתן לראות בסככות הנדונות בניין של קבע, על-פי המבחן המשולב.
{ראה גם: ע"א 267/69 אהרון ישר נ' מיכקשווילי נ' אליעזר טרנר, פ"ד כג(2), 300 (1969); ר"ע 135/86 דוד בלנגה נ' שמעון רודיק ואח', פ"ד מ(2), 239 (1986); רע"פ 5086/97 אזולאי בן חור נ' עיריית תל אביב, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.09.97); ע"פ 146/64 היועץ המשפטי נ' מחמוד סלאמה, פ"ד יח(4), 301 (1964); ת"פ 165/85 מדינת ישראל נ' חברת חשמל לישראל בע"מ, פ"מ תשמ"ז (א), 499 (1985); ע"פ 600/68 מדינת ישראל נ' אלי רונן, פ"ד כג(1), 196 (1969); בג"צ 3301/90 אלי זקן נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים, פ"ד מז(4), 675 (1992)}

4.3 הגדרת"תכנית"
הגדרת המונח "תכנית" לצורך תביעת פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה כוללת גם תכנית מיתאר ארצית (כמתחייב מהגדרת המונח "תכנית" בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה, וכן מהוראותיו של סימן א' לפרק ג' בחוק התכנון והבניה.

לכאורה, קביעה זו מעוררת קושי בשים-לב לכלל הגורס כי על-מנת שתכנית תוכל לשמש כבסיס לתביעה על-פי סעיף 197 עליה להיות מסויימת וברורה, כך שאדם סביר יוכל לעמוד על טיבה {ראו למשל: בג"צ 62/61 זקס נ' הוועדה המקומית לבניה ולתכנון עיר, ירושלים, פ"ד טו 1516, (1961); בג"צ 7250/97 סולימאני נ' שר הפנים, פ"ד נד(3), 783 (2000); ראו גם: אהרן נמדר פגיעה במקרקעין (פיצויים בגין נזקי תכנית), (מהדורה שניה, 2008), 97}.

תכנית מיתאר ארצית, מסדירה מדיניות תכנון רחבת היקף, ומטבע הדברים הוראותיה של תכנית כזו הן כלליות. לא אחת, הן אינן כוללת פרטים ספציפיים של המקרקעין המדוייקים עליהם היא משפיעה. על-כן, קבע בית-המשפט כי כדי שיהיה ניתן לתבוע על-פי תכנית מיתאר ארצית יש צורך במסויימות של הפגיעה.

מסויימות כזו יכולה להילמד, למשל, מקיומו של תשריט המצורף לתכנית. לא הכותרת "תכנית מיתאר ארצית" היא הקובעת, אלא אמת-המידה המהותית - האם תכנית זו היא מסויימת דייה, במובן זה שניתן ללמוד ממנה השפעות לגבי מקרקעין קונקרטיים.
{בר"מ 1560/13 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן נ' מגן אינטרנשיונל יזמות והשקעות בע"מ, תק-על 2014(3), 3505 (2014)}
רק בתכנית העונה על הגדרת "התכנית" בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה, שהיא תכנית מהתכניות שלפי פרק ג' לחוק, ניתן לקבוע ייעודי קרקע ותנאי שימוש בקרקע. לפיכך, לא ניתן לגזור זכויות בניה מכוח ההכרזה בלבד על קרקע כקרקע חקלאית.

כאמור לעיל, על-פי התכניות החלות על החלקה, יעוד החלקה הינו שמורת טבע, וממילא נראה כי לא ניתן להקים עליה מבנים חקלאיים. ההכרזה אינה יכולה לשנות זאת ולקבוע זכויות בניה בניגוד לייעוד החלקה.
{עת"מ (חי') 16137-11-10 שהאב סמעאן ואח' נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה ואח', תק-מח 2011(3), 7801 (2011)}

4.4 הגדרת "רשות מקומית" אינה כוללת "ועד מקומי"
הגדרת המושג "רשות מקומית" בסעיף ההגדרות של חוק התכנון והבניה קובעת: "רשות מקומית - עיריה או מועצה מקומית". המשמעות המילולית של המושגים "עיריה" ו"מועצה מקומית" בהגדרה האמורה של "רשות מקומית" נשאבת בדרך הטבע מחיקוקי השלטון המקומי המגדירים מוסדות אלה, ומההגדרות הניתנות להם באותם דינים.

"עיריה" מתוארת בפקודת העיריות {נוסח חדש}, ואילו עניינן של המועצות המקומיות מוסדר בפקודת המועצות המקומיות {נוסח חדש}. על-פי פקודה זו, שר הפנים רשאי להכריז בצו שכפר פלוני או קבוצת כפרים פלונית או איזור פלוני יתנהלו בידי מועצה מקומית.

מכוח צו הכינון של המועצה המקומית, מוסדרים, בין היתר, הרכב המועצה המקומית, תפקידיה, סמכויותיה, חובותיה, ואיזור שיפוטה {סעיפים 1 ו- 2 לפקודה}. מכוח פקודה זו, הותקנו שלושה צווים אשר כוננו שלושה סוגים של מועצות מקומיות: מועצות מקומיות לפי צו המועצות המקומיות (א), תשי"א-1950; מועצות מקומיות לפי צו המועצות המקומיות (ב), תשי"ג-1953; ומועצות איזוריות לפי צו המועצות המקומיות {מועצות איזוריות}, תשי"ח-1958 {להלן: "צו המועצות האיזוריות"} {א' וינוגרד דיני רשויות מקומיות, כרך א' (תשנ"ח, מהד' 5), 7; בג"צ 753/87 בורשטיין נ' שר הפנים, פ"ד מב(4), 462, 465 (1989)}.

מעמדם של הוועד המקומי והמועצה האיזורית על-פי דיני השלטון המקומי מועצה איזורית, על-פי הגדרתה בחיקוקי השלטון המקומי, מהווה "מועצה מקומית". לא כן הוועד המקומי של היישוב, השוכן בתחומי המועצה האיזורית. הוא אינו מוגדר כ"מועצה מקומית" בחיקוקי השלטון המקומי המסדירים את מעמדו.

השלטון המקומי במועצה האיזורית מוסדר, בראש וראשונה, בפקודת המועצות המקומיות וכן בצו המועצות האיזוריות, שהוצא מכוחה. מועצה איזורית על-פי החיקוקים האמורים הינה כל אחת מהמועצות המקומיות אשר שמה נקוב בתוספת הראשונה.

חיקוקים אלה מעצבים מבנה משפטי דו-ריבדי של המועצה האיזורית, על דרך חלוקת הממשל בין סמכויות המועצה האיזורית כגוף-על המופקד על ניהולם של היישובים שבמסגרתה, לבין הועדים המקומיים שבתחומה, אשר נבחרו על-ידי היישובים השונים לנהל את ענייניהם.

המועצה האיזורית היא הדרג השלטוני העליון של האיזור, והיא מייצגת בתורת ישות משפטית נפרדת, את האיזור כולו, ובסמכותה לטפל ולפעול בכל עניין הנוגע לציבור בתחום המועצה {סעיף 63 לצו המועצות האיזוריות}. היא הנציגות המוכרת של הציבור בתחום המועצה בכל עניין שהוא בגדר סמכויותיה {סעיף 63(ד) לצו}.

ברובד הבסיסי של השלטון המקומי נמצא הוועד המקומי, המופקד על ניהול ענייני היישוב בתחום המועצה האיזורית. סעיף 3(א)(1), (2) ו- (4) לפקודת המועצות המקומיות קובע כי מקום שנתכוננה מועצה מקומית באיזור הכולל שני כפרים ויותר, יכול שצו הכינון יורה, בין היתר, על הקמת ועדים מקומיים בכפרים ובחלק מהם, ויגדיר את הרכבם, איזור שיפוטם, את סמכויותיהם וחובותיהם, ואת אצילת התפקידים שהמועצה המקומית תאצול לוועדים המקומיים, בהגבלות או בתנאים, או בלעדיהם;

כן עשוי הוא לקבוע תיאום בשימוש בסמכויות הוועד המקומי עם השימוש בסמכויות המועצה הן בעניינים כספיים והן בעניינים אחרים. עוד קובע סעיף 3(ב) לפקודה כי, ועד מקומי במילוי תפקידו כרשות מקומית, יעמוד לביקורת מבקר המדינה; אולם הביקורת לא תופעל אלא אם הוועדה לענייני ביקורת המדינה או מבקר המדינה החליטו על-כך, ובמידה שהחליטו.

"ועד מקומי" על-פי צו המועצות האיזוריות הוא גוף כמשמעותו בסעיף 3(א) לפקודה, אשר נבחר או נתמנה לפי הוראות הצו לניהול ענייניו של היישוב. על-פי סעיף 90 לצו, כל ישוב מתנהל על-ידי ועד מקומי. הצו מסדיר בפירוט את דרך הבחירה של הועד המקומי.

על-פי סעיף 132 לצו, לוועד המקומי יהיו בתחום הנהלתו אותן סמכויות שיש למועצה בתחומה על-פי סעיף 63 לצו, "אולם הוא לא יהיה רשאי להשתמש בסמכויות אלה אלא במידה שהמועצה אינה משתמשת בהן, וכל עוד אין בכך משום סתירה להחלטות המועצה שהודיעו עליהן לוועד, ולחוקי העזר שלה".

סמכותו של הוועד המקומי היא סמכות כפופה לסמכויות המועצה. הוא פועל בתחום שהותירה לו המועצה וזו יכולה בכל עת ליתן או ליקח ממנו סמכויות {בג"צ 265/77 ועד מקומי סביון נ' שר הפנים, פ"ד לב(1), 366 (1978); רע"פ 5389/01 המועצה האיזורית לב השרון נ' מדינת ישראל, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.05.03)}.

בחודש יולי 2004 תוקן צו המועצות האיזוריות והוכנסו שינויים מסויימים בסעיף 63 ובסעיף 132 שבו, הנוגעים למערכת היחסים בין המועצה האיזורית לוועדים המקומיים. עיקר השינוי מתבטא בכך שבמקום ההסדר המקורי שפורט לעיל, הבנוי על הסדר סמכויות שיורי הנתון לוועד המקומי, מעתה המועצה רשאית לאצול מסמכויותיה לוועד מקומי בתנאים שהיא תקבע {צו המועצות המקומיות (מועצות איזוריות) (תיקון), התשס"ד-2004 (ק"ת 6329, התשס"ד, 805)}.

פועל יוצא מניתוח זה הוא כי במישור הפרשנות המילולית, של המושג "ראש רשות מקומית" על-פי סעיף 1 לחוק התכנון והבניה, ונוכח ההסדרים בנושא זה בחיקוקי השלטון המקומי, "ועד מקומי" איננו בגדר "עיריה" או "מועצה מקומית" כהגדרת מושג זה בדיני השלטון המקומי ובחוק התכנון והבניה.

מועצה איזורית הפועלת במרחב תכנון איזורי היא המועצה המקומית באותו איזור, גם אם במסגרתה פועלים ועדים מקומיים שאפשר ויהיו להם סמכויות ניהול שונות בישובים אותם הם מייצגים.
{רע"פ 1782/03 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, משגב נ' יוסף סועאד ואח', פ"ד נט(3), 652 (2004)}

4.5 "תסקיר איכות סביבה"
המונח "תסקיר השפעה על הסביבה" מוגדר בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה בזו הלשון: "מסמך הסוקר את הקשר שבין תכנית מוצעת לבין הסביבה שבה היא מיועדת להתבצע, לרבות הערכות לגבי השפעות צפויות או חזויות של התכנית על אותה סביבה ופירוט האמצעים הדרושים למניעה או לצמצום השפעות שליליות, כפי שייקבע בתקנות".
תסקיר ההשפעה על הסביבה נערך על-ידי הגורם המגיש את התכנית למוסד התכנון בהתאם להנחיות שניתנות לו על-ידי מוסד התכנון על-פי תקנה 7 לתקנות התסקירים {או במקרה של הות"ל על-ידי היועץ הסביבתי מכוח סעיף 76ג(4)(א)(2) לחוק התכנון והבניה}.

יצויין, כי בעוד שביחס לתכניות "רגילות" מוסדרים הליכי הכנת התסקיר בתקנות התסקירים, הרי בכל הנוגע לתכניות לתשתית לאומית קבועים הליכים אלה בחוק התכנון והבניה עצמו {טענות כנגד חוקתיותן של הוראות חוק התכנון והבניה הנוגעות לתכניות לתשתית לאומית, ובכלל זה להליכי הכנת התסקירים לתכניות אלה, נדחו בפסק-הדין שניתן ב- בג"צ 4128/02 {אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נח(3), 503 (2004}.

שאלת מהות ההנחיות, הקובעות את תכנו של התסקיר, מוסדרת כיום בתקנה 8 לתקנות התסקירים.
{בג"צ 9409/05 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנה על הסביבה נ' הוועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומית ואח', תק-על 2010(4), 681 (2010)}

4.6 "הקלה"
ב- עע"מ 9168/05 {מלכה (אמא) ורוני טווקולי נ' שוטה חובל, מנהל אגף רישוי ופיקוח בעיריית תל-אביב-יפו; הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל-אביב ואח', תק-על 2008(2), 2403 (2008)} הוגש ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מינהליים. המערערים ביקשו להורות לוועדה המקומית להעניק להם היתר בניה לבניית גג שטוח במקום גג רעפים, ולבטל את ההיתר שניתן לדייר אחר בבניין ("ענבר") לפתיחת דלת לחצר.

אשר לגג המערערים - טענה ראשונה שהעלו המערערים הינה כי לא היה מקום להורות להם לנקוט בהליך של הקלה. ואולם, מסקנתו של בית-משפט קמא לפיה אין מקום להתערב בהחלטת ועדת הערר כי יש לנקוט בהליך של הקלה, מקובלת על בית-המשפט העליון.

משביקשו המערערים לחרוג מהוראות התכנית המחייבות בניית גג רעפים, עליהם לנקוט בהליך של הקלה, כפי שמתחייב במקרה של סטיה מהוראות התכנית {ראו הגדרת המונח "הקלה" שבסעיף 1 לחוק התכנון והבניה; ע"א 6291/95 בן יקר חברה להנדסה ובניין בע"מ נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ולבניה מודיעין, פ"ד נא(2), 825, 850 (1997); ע"א 5927/98 בחוס נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה, פ"ד נז(5), 752, 761 (2003)}.

4.7 הגדרת "דרך"
הגדרתה של "דרך" בחוק התכנון והבניה שונה מהגדרתה בפקודת התעבורה.

סעיף 1 לחוק קובע כי "דרך" היא:

"תוואי למעבר רכב, הולכי רגל או בעלי חיים, לרבות מסילת ברזל, מבני דרך, אי תנועה, קיר תומך, קיר או סוללה למניעת רעש וכן תעלה, חפיר ומעביר מים בצד הדרך או מתחת לה, ולרבות מתקני דרך;"

הגדרה זו של דרך נקבעה במסגרת תיקון מספר 37 לחוק התכנון והבניה {חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 37), התשנ"ד-1994, ס"ח 1456} והיא החליפה הגדרה קודמת שנקבעה עוד בנוסח המקורי של חוק התכנון והבניה {ראו: חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, ס"ח 407}.

מן הראוי להפנות להגדרות והמונחים השונים הנזכרים בהגדרת המונח "דרך" והמצויות אף הן בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה.

הגדרת "מבנה דרך" הינה:

"מחלף, גשר או מנהרה לרבות חפיר או סוללה המצויים בתחילתו או בסופו של אחד מאלה."

"מתקן דרך" מוגדר ככל אחד מן המתקנים הבאים שבתוואי הדרך:
"... אבן שפה, גדר, מחסום, מעקה, עמוד תאורה, רמזור, תחנה לאיסוף נוסעים ולהורדתם, תחנת המתנה לרכב, ספסל רחוב, מתקן איסוף אשפה, עמדת קריאה לעזרה ותמרור."
{עע"מ 8274/09 עיריית ירושלים נ' סלים סיאם, תק-על 2011(2), 3178 (2011)}.

4.8 "מוסד תכנון"
בסעיף ההגדרות לחוק נקבע, כי "'מוסד תכנון' - כל רשות שיש לה סמכות בעניין תכניות או היתרים". פשיטא "שהדבר כולל את הוועדה להשלמת תכניות, אשר מרגע שמונתה היא בעלת סמכויות הוועדה המחוזית לעניין תכניות {עע"מ 963/11 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז ואח' נ' דן אבי יצחק ואח', תק-על 2011(3), 2803 (2011)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

הגדרות - פרשנות (סעיף 1 לחוק)