ממלא מקום לחבר מוסד תכנון (סעיף 48א לחוק)

בסעיף 20 להצעת החוק נאמר:
"בסעיף 48א לחוק העיקרי, אחרי סעיף-קטן (ג) יבוא:
'(ג1)(1) חבר מוסד תכנון שמונה לו ממלא מקום רשאי להטיל עליו למלא, דרך קבע, את מקומו באותו מוסד תכנון, דרך-כלל או בוועדה מוועדותיו) בסעיף זה: "ממלא מקום קבוע"; הטיל חבר מוסד התכנון על ממלא מקומו להיות ממלא מקומו הקבוע כאמור, יודיע על-כך ליושב-ראש מוסד התכנון;
(2) ממלא מקום קבוע שמונה לפי פסקה (1), יראו אותו, לכל דבר ועניין, כאילו היה חבר מוסד התכנון או חבר הוועדה כאמור באותה פסקה, לפי העניין, ובלבד שחבר מוסד התכנון לא הפעיל את סמכויותיו באותו עניין'."

בדברי ההסבר לסעיף הנ"ל נאמר:
"סעיף 48א לחוק עניינו בממלא מקום לחבר מוסד תכנון. על-פי הסעיף האמור ופסיקת בתי-המשפט (ראה עע"מ 5575/08 גני מרחביה בע"מ בפירוק מרצון נ' רינה תרשישי ו- 71 אחרים, פורסם באתר האינטרנט נבו (27.05.10)), ממלא מקום מוסמך ליטול חלק בישיבה מסויימת ולמלא בה את מקומו של חבר מוסד התכנון, וסמכותו מוגבלת לאותה ישיבה בלבד. מוצע להקנות סמכות לחבר מוסד תכנון לקבל החלטה בדבר היקף הסמכויות שיטיל על ממלא מקומו ולראות את ממלא המקום כממלא מקום דרך קבע. על-פי המוצע, במקרה שבו הטיל החבר על ממלא מקומו למלא את מקומו במוסד התכנון או בוועדת-משנה של מוסד התכנון, באופן קבוע, יראו את ממלא המקום כאילו היה חבר מוסד התכנון לעניין הפעלת סמכויותיו, ויהיה בסמכותו לפעול בכל עניין המצוי בסמכותו של החבר, לרבות הגשת בקשות לפי סעיף 11ד לחוק.
בהתאמה לתיקון המוצע, מוצע בסעיף 15 להצעת החוק, לבצע תיקון לסעיף 44א לחוק, שעניינו בהיעדרות חבר מישיבות מוסד תכנון."

סעיף 48א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 לאחר התיקון קובע כדלקמן:
"48א. ממלא מקום לחבר מוסד תכנון (תיקונים: התשל"ג, התש"ן (מס' 2), התשע"ד (מס' 2))
(א) מי שממנה חבר במוסד תכנון, רשאי למנות לו, בדרך שבה מתמנה אותו חבר, ממלא מקום אחד או יותר, ואולם בישיבת מוסד תכנון ייצג אותו ממלא מקום אחד בלבד.
(ב) הכשירות הנדרשת מחבר נדרשת גם מממלא מקומו.
(ג) נעדר חבר מישיבה פלונית של מוסד תכנון, יהא לממלא מקומו מעמד של חבר לאותה ישיבה.
(ג1) (1) חבר מוסד תכנון שמונה לו ממלא מקום רשאי להטיל עליו למלא, דרך קבע, את מקומו באותו מוסד תכנון, דרך-כלל או בוועדה מוועדותיו (בסימן זה: "ממלא מקום קבוע"); הטיל חבר מוסד התכנון על ממלא מקומו להיות ממלא מקומו הקבוע כאמור, יודיע על-כך ליושב-ראש מוסד התכנון;
(2) ממלא מקום קבוע שמונה לפי פסקה (1), יראו אותו, לכל דבר ועניין, כאילו היה חבר מוסד התכנון או חבר הוועדה כאמור באותה פסקה, לפי העניין, ובלבד שחבר מוסד התכנון לא הפעיל את סמכויותיו באותו עניין.
(ד) סעיף 45 יחול אף על ממלא מקום."

שלושה עניינים מרכזיים הנוגעים לממלא המקום הוסדרו בסעיף 48א לחוק התכנון והבניה.

ראשית, קובע הסעיף הנ"ל כיצד ניתן למנות את ממלא המקום ומה הכשירות הנדרשת ממנו {סעיפים 48א(א) ו- 48א(ב) לחוק התכנון והבניה}. הסעיף קובע, בהקשר זה, כי הגורם המוסמך למנות את חבר מוסד התכנון, הוא זה שרשאי למנות לו ממלא מקום אחד או יותר.

סוגיה נוספת המוסדרת בסעיף 48א לחוק התכנון והבניה, נוגעת להפסקת כהונתו של ממלא המקום. בעניין זה קובע סעיף 48א(ד) לחוק התכנון והבניה, כי על ממלא המקום יחולו הוראות סעיף 45 לחוק התכנון והבניה. סעיף זה מקנה לחבר של מוסד תכנון את האפשרות להתפטר מתפקידו.

הסוגיה האחרונה מוסדרת בסעיף 48א(ג) לחוק התכנון והבניה, ועניינה בסמכויותיו של ממלא המקום. בסעיף זה נקבע, כי ממלא המקום רשאי להשתתף בישיבה של מוסד התכנון וכי מעמדו באותה ישיבה יהא כשל חבר רגיל. זאת, אם החבר הרגיל שאת מקומו הוא ממלא, נעדר מאותה ישיבה. עוד נקבע בחוק, בהקשר זה, כי חבר מוסד תכנון שנעדר מישיבה מסויימת ייוצג בה בידי ממלא מקום אחד בלבד {סעיף 48א(א) לחוק התכנון והבניה}.

סעיף 48א לחוק התכנון והבניה נחקק בשנת 1973, במסגרת תיקון מספר 4 לחוק. חובה לציין, כי טרם התיקון נקבעו בחוק הוראות אחרות אשר איפשרו מינוי של ממלא מקום לחבר מוסד תכנון, שנבצר ממנו למלא את תפקידו. כך, נקבע בסעיף 4 לחוק התכנון והבניה, כי ניתן למנות ממלא מקום לחבר המועצה הארצית אשר נעדר או שהוא נטול יכולת לפעול מחמת מחלה או בשל סיבה אחרת. הוראה דומה, החלה לגבי ממלא מקום של חבר ועדה מחוזית לתכנון ובניה {שאינו נציג שר}, נקבעה בסעיף 9(ג) לחוק התכנון והבניה.

נשאלת השאלה, מדוע הוסיף המחוקק בתיקון מספר 4 לחוק את סעיף 48א לחוק התכנון והבניה, העוסק אף הוא במינוי ממלא מקום לחבר של מוסד תכנון?

מענה לשאלה זו ניתן למצוא בדברי ההסבר לתיקון מספר 4 לחוק. בדברי ההסבר נאמר, בין היתר, כי "מינוי ממלא מקום דרוש במיוחד לאור ההוראה... המחייבת הקמת שתי ועדות-משנה לפחות לוועדות התכנון המחוזיות, אשר ייתכן שיקיימו את ישיבותיהן בעת ובעונה אחת" {דברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 4), התשל"ג-1973, ה"ח 1063, 290, 294}. כפי העולה מדברי הסבר אלה, ביקש המחוקק להתמודד עם הקשיים המעשיים הצפויים במוסדות התכנון, ובפרט בוועדות המחוזיות, כתוצאה מעריכה במקביל של מספר ישיבות של ועדות שונות באותו גוף מינהלי.

יצויין, כי אחת מן ההוראות המרכזיות שנקבעו בתיקון האמור, חייבה את הוועדות המחוזית להקים לפחות שתי ועדות-משנה, אשר להן תאצול הוועדה המחוזית מסמכויותיה. לאחר תיקון מס' 4 לחוק התכנון והבניה, נערכו תיקונים נוספים לחוק וכיום מחוייבת הוועדה המחוזית להקים שלוש ועדות-משנה שונות וכן רשאית היא להקים ועדות-משנה נוספות {ראה סעיפים 11 עד 11ב לחוק התכנון והבניה}.
על רקע זה, קבע המחוקק בסעיף 48א לחוק התכנון והבניה, כי ממלא מקום שנתמנה מכוח הסעיף יוכל להשתתף בישיבה של הוועדה המחוזית {או של אחת מוועדות-המשנה}, אם החבר הרגיל נעדר מן הישיבה.

לעומת-זאת, איפשרו סעיפים 4 ו- 9(ג) לחוק התכנון והבניה למנות ממלא מקום לחבר המועצה הארצית או הוועדה המחוזית {ולא לכל "מוסד תכנון"}, כאשר אלה אינם יכולים או אינם כשירים מחמת נבצרותם, לכהן בתפקיד.

דומה, כי זהו ההבדל היסודי בין ההוראות השונות שנקבעו בחוק התכנון והבניה בכל הנוגע למינוי ממלא המקום. בעוד שסעיפים 4 ו- 9(ג) לחוק התכנון והבניה עוסקים במניעה כללית של חבר המועצה הארצית או חבר הוועדה המחוזית ליטול חלק בהליך התכנוני מחמת נבצרות קבועה או זמנית, מיועד סעיף 48א לחוק התכנון והבניה להתמודד עם אי-יכולת נקודתית מצד חבר מוסד התכנון להשתתף בישיבות המוסד וועדות-המשנה שלו. זאת, שלא על רקע נבצרות קבועה או זמנית.

חוק התכנון והבניה שותק באשר לשאלה האם מוקנית לממלא המקום סמכות הגשת הערר. השאלה המתבקשת היא, האם יש לפרש את סעיף 48א(ג) לחוק התכנון והבניה כהסדר הממצה את סמכויותיו של ממלא המקום.

מתן תשובה לשאלה זו מחייב, מן הסתם, מהלך פרשני. בהקשר זה יש לבחון, האם התכוון המחוקק ליצור "הסדר שלילי" ממצה, לפיו אין לממלא המקום סמכויות נוספות מלבד זו שהוקנתה לו בסעיף 48ג(א) לחוק התכנון והבניה. כלומר, האם מדובר, כניסוחו של כב' השופט י' זוסמן, ב"שתיקה מדעת, יצירה מכוונת של הסדר שלילי" {ע"א 108/59 פריצקר נ' "ניב" בע"מ (בפירוק), פ"ד יד 1545, 1549 (1960)}, או שמא, מהווה שתיקת המחוקק "לקוּנה", באופן המצריך בחינה של השלמת החסר בחוק {על"ע 663/90 פלוני נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי-הדין תל-אביב-יפו, פ"ד מז(3), 397, 401 (1993); ע"א 3622/96 חכם נ' קופת חולים "מכבי", פ"ד נב(2), 638 (1998); רע"א 4990/05 ממן נ' עיריית הרצליה, פורסם באתר האינטרנט נבו (07.10.09)}.

אנו סבורים כי סעיף 48א(ג) לחוק התכנון והבניה הוא הסדר הממצה את סמכויותיו של ממלא המקום שנתמנה מכוח סעיף 48א לחוק התכנון והבניה וזאת, בהתחשב בטעמים הנוגעים לתכלית החוק וכן נוכח הקשיים המעשיים הרבים הכרוכים, על-פי המצב החוקי הקיים, בהכרה בסמכות אף של ממלא מקום להגיש ערר {כאחד מתוך שלושה}.

לפיכך, נכון לקבוע כי ממלא מקום, אשר נתמנה לתפקידו מכוח סעיף 48א לחוק התכנון והבניה, אינו רשאי להימנות עם הגורמים המגישים ערר לפי סעיף 110(א)(1)(א) לחוק התכנון והבניה {להרחבה בעניין זה ראה עע"מ 5575/08 גני מרחביה בע"מ (בפירוק מרצון) נ' רינה תרשיש ואח', פורסם באתר האינטרנט נבו (01.09.11)}. קרי, הזכות להגשת ערר נתונה בידיו של החבר הקבוע בלבד {עת"מ (יר') 32565-04-10 מרק שיפמן נ' ועדת-המשנה לעררים שליד המועצה הארצית לתכנון, פורסם באתר האינטרנט נבו (10.06.11)}.

יש לקרוא את ההסבר הנ"ל בכפוף לשינויים שהובאו בתיקון מספר 101 משנת 2014.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

ממלא מקום לחבר מוסד תכנון (סעיף 48א לחוק)