תכנית בסמכות ועדה מקומית או בסמכות ועדה מחוזית

הצעת החוק קובעת:

"בסעיף 61א לחוק העיקרי:
(1) בסעיף-קטן (א), במקום ההגדרה "תכנית בסמכות ועדה מקומית" יבוא:
"תכנית בסמכות ועדה מקומית" - תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת, כאמור בסעיף 62א;";
(2) בסעיף-קטן (ב), אחרי "משרד ממשלתי" יבוא "רשות שהוקמה לפי חוק, חברה ממשלתית";
(3) אחרי סעיף-קטן (ב) יבוא:
"(ב1) לעניין סעיף-קטן (ב), יראו כמי שיש לו עניין בקרקע גם מי שמתקיימים לגביו כל אלה:
(1) הוא בעל זכות ב- 80% או יותר בקרקע הנכללת בתכנית, המהווים חלק מסויים ממנה;
(2) אין בתכנית שהוא מגיש כדי לפגוע בחלק אחר של הקרקע בשטח התכנית, שהוא אינו בעל זכות בו, בין בדרך של הקטנת השטח הכולל המותר לבניה באותו חלק, בין בדרך של שינוי ייעוד הגורם לפגיעה בו ובין בדרך אחרת;
(3) היועץ המשפטי של מוסד התכנון נתן חוות-דעת בכתב ולפיה מתקיימים לגביו התנאים המנויים בפסקאות (1) ו- (2).
(ב2) בלי לגרוע מהוראות סעיף-קטן (ב), מי שיש לו רישיון לפי חוק לעניין תשתית המאפשר את הקמת התשתית או מי שהממשלה הסמיכה אותו לעניין הקמת תשתית, רשאי להגיש תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת לעניין התשתית האמורה, בלבד, לרבות לעניין השימושים הדרושים לצורך הקמתה והשימושים הנלווים לאותה תשתית הדרושים לצורך הפעלתה והשימוש בה; בסעיף זה, "תשתית" - מתקני תשתית, נמל תעופה, נמל, מעגן, מתקן להתפלת מים, מתקני מים וביוב לרבות מאגרים, אתרי סילוק וטיפול בפסולת, מתקני תקשורת, תחנת כוח, מתקן אחסון גז ודלק, דרך, מתקני גז ומתקני גט"ן כהגדרתם בסעיף 2 לחוק משק הגז הטבעי, התשס"ב-2002, אתרי כרייה וחציבה וחניון לעידוד השימוש בתחבורה הציבורית.";
(4) בסעיף-קטן (ג):
(א) ברישה, במקום "עם או בלי שינויים; ובלבד -" יבוא "עם או בלי שינויים, ואולם תכנית שהיא כאמור בסעיף 62א(א1) - תדון ותחליט בה רק ועדה מקומית עצמאית, תכנית שהיא כאמור בסעיף 62א(א2) - תדון ותחליט בה רק ועדה מקומית עצמאית מיוחדת ותכנית כאמור בסעיף 62א(ג) תדון ותחליט בה רק ועדה מקומית עצמאית או ועדה מקומית עצמאית מיוחדת; והכול ובלבד";
(ב) בפסקה (1), בסופה יבוא "ובכלל זה אינה סותרת הוראות של תכנית כוללנית בניגוד להוראות סעיף 62א, ואישור התכנית לא יהיה בניגוד להוראות תכנית שכוחה יפה ממנה לפי חוק זה";
(ג) בפסקה (3), במקום הרישה עד המילים "אלא-אם-כן" יבוא "שלא תופקד ולא תאושר תכנית בסמכות הוועדה המקומית אלא-אם-כן" ובמקום "אלא-אם-כן הונחה לפניה חוות-דעת בכתב של מהנדס הוועדה המקומית שלפיה" יבוא "אלא-אם-כן חוות-הדעת שהגיש מהנדס הוועדה המקומית לפי פסקה (4)(ה) קבעה כי";
(ד) אחרי פסקה (3) יבוא:
"(4) שלא תקבל הוועדה המקומית החלטה על הפקדת תכנית או אישורה, אלא-אם-כן הונחה לפניה חוות-דעת בכתב של מהנדס הוועדה המקומית, המתייחסת, בין השאר, לאלה:
(א) עיקרי התכנית ומטרותיה;
(ב) עיקרי השינויים המבוקשים בתכנית ביחס למצב התכנוני הקיים;
(ג) היותה של התכנית ערוכה בהתאם להוראות לפי חוק זה ולדרישות מוסד התכנון כאמור בסעיף 85;
(ד) מידת התאמתה של התכנית לתכניות גבוהות ממנה בסולם העדיפויות של תכניות כאמור בסימן ח', החלות בתחום התכנית, לתכנית כוללנית כמשמעותה בסעיף 62א(ג), ולתכנית כאמור בסעיף 62א(ה)(5), וכן למגבלות אחרות, אם ישנן, החלות על אישור התכנית לפי כל דין;
(ה) קיומם של שטחים המיועדים לצורכי ציבור, ובכלל זה שטחים המיועדים למוסדות ציבור, של שטחים פתוחים ושל תשתיות בשטח התכנית ובסביבתו, והאם הם נותנים מענה ראוי לצרכים הנובעים מהתכנית, כאמור בפסקה (3);
(ו) אם התכנית כוללת אתר הכלול ברשימת האתרים לפי סעיף 12 לתוספת הרביעית - גם פרטים בדבר השפעת התכנית על אתר כאמור;
(ז) כל עניין אחר הדרוש, לדעת מהנדס הוועדה המקומית, לצורך בחינת התכנית והחלטה בה;
(ח) המלצות מהנדס הוועדה המקומית לגבי התכנית המוצעת, לרבות השינויים הנדרשים בה לדעתו, ובכלל זה השינויים הנדרשים לצורך התאמתה לתכניות ולמגבלות כאמור בפסקת-משנה (ד)."
בדברי ההסבר לסעיפים הנ"ל נאמר:
"סעיף 61א לחוק קובע הוראות כלליות לעניין תכנית בסמכות ועדה מקומית ותכנית בסמכות ועדה מחוזית. מוצע לתקן את הסעיף האמור בכמה עניינים:
1. מוצע להרחיב את הנושאים שיהיו בסמכות ועדה מקומית וייחשבו לעניין החוק כתכנית שבסמכותה (ראה סעיף 25(4)(א) להצעת החוק), זאת במטרה להרחיב את ביזור הסמכויות לוועדות המקומיות, מאת הוועדות המחוזיות, באופן שיאפשר האצה של הליכי התכנון ושיפור השירות לאזרח. לעניין זה מוצע מדרג בין סמכויות ועדה מקומית רגילה, ועדה מקומית עצמאית וועדה מקומית עצמאית מיוחדת - ועדה מקומית רגילה תהיה מוסמכת לדון רק בעניינים המפורטים בסעיף 62א(א) לחוק, כנוסחו המוצע בסעיף 27 להצעת החוק.
ועדה מקומית עצמאית תהיה מוסמכת לדון, נוסף על עניינים אלה, גם בעניינים המפורטים בסעיף 62א(א1) או (ג), כנוסחו המוצע, וועדה מקומית עצמאית מיוחדת תהיה מוסמכת לדון, נוסף על כל העניינים שנמנו לעיל, גם בעניינים המפורטים בסעיף 62א(א2). מדרג הסמכויות נקבע בהתאם לרמת המקצועיות והיעילות של הוועדות המקומיות, ובכפוף לאמות-המידה שנקבעו בסעיף 31א לחוק, כנוסחו המוצע בסעיף 14 להצעת החוק.
2. מוצע להרחיב את הסמכות להגיש תכניות לגורמים נוספים - לחברה ממשלתית ולרשות שהוקמה על-פי חוק (ראה סעיף 25(2) להצעת החוק) - במטרה שגופים ציבוריים אלה, לא יזדקקו להגיש תכניות באמצעות משרדי הממשלה השונים, אלא יוכלו לפנות ישירות למוסד התכנון, דבר שייעל את הליכי קידום התכניות בעניינם. כמו-כן מוצע לאפשר גם למי שאינו בעל עניין בקרקע בשלמותה להגיש תכנית, במטרה להביא להבהרת המצב המשפטי הקיים היום, ומתוך איזון בין זכות הקניין של בעלי קרקע שאינם שותפים בהגשת התכנון לבין החשיבות שבמתן אפשרות, בתנאים ובמגבלות המפורטים בסעיף, לאפשר קידום תכניות גם על-ידי מי שאינו גוף ציבורי.
כיום רשאי להגיש תכנית בעל עניין בקרקע בשלמותה, כולל בעל חלק בלתי מסויים בקרקע (מושע). מוצע לאפשר גם למי שהוא בעל עניין בחלק מסויים מהקרקע המהווה 80% או יותר ממנה, להגיש תכנית, וזאת בכפוף לתנאים שנקבעו לעניין זה (ראה סעיף 25(3) להצעת החוק), לרבות אי פגיעה בקרקע הכלולה בתכנית שבה אין למגיש התכנית כל זכות.
כמו-כן, מוצע להרחיב את הסמכות להגשת תכניות גם למי שיש לו רישיון לפי חוק לעניין תשתית המאפשר את הקמתה של אותה תשתית או מי שהממשלה הסמיכה אותו לעניין תשתית, וזאת לגבי תכנית לאותה תשתית בלבד, לרבות לעניין השימושים הנלווים לאותה תשתית הדרושים לצורך השימוש בה ותפעולה והשימושים הדרושים לצורך הקמתה (ר' סעיף 25(3) להצעת החוק).
3. מוצע לקבוע שחוות-הדעת המשותפת, בהתאם להוראות סעיף-קטן (ג)(1) של המהנדס והיועץ המשפטי של הוועדה המקומית, תתייחס גם למידת התאמתה של התכנית הנדונה להוראות התכנית הכוללנית החלה במקום, והוראות תכניות שכוחן יפה ממנה.
4. מוצע לחייב הגשת חוות-דעת מאת מהנדס הוועדה המקומית בטרם קבלת החלטה על הפקדה או אישור תכנית שבסמכות הוועדה המקומית (ראה סעיף 25(4)(ב) ו- (ג) להצעת החוק). כמו-כן, מוצע לקבוע כי על חוות-הדעת להתייחס להיבטים התכנוניים השונים המפורטים בתיקון המוצע.כמו-כן מוצע לקבוע כתנאי להפקדה ולאישור תכניות ביחס למוסדות ציבור, לשטחים הפתוחים ולתשתיות כי חוות-הדעת של מהנדס הוועדה המקומית אישרה כי התכנית נותנת מענה בעניינם. הדרישה לחוות-דעת כאמור באה להבטיח שבנושאים מהותיים אלה, שעניינם מוסדות הציבור, השטחים הפתוחים והתשתיות יובטח מקצועית כי התכנית נותנת את המענה הראוי.

סעיף 61א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 לאחר התיקון קובע כדלקמן:
"61א. תכנית בסמכות ועדה מקומית או בסמכות ועדה מחוזית (תיקונים: התשנ"ה (מס' 4), התשנ"ח (מס' 2), התשס"ו (מס' 2), התשע"ד (מס' 2))
(א) (בוטל)
(ב) משרד ממשלתי, רשות שהוקמה לפי חוק, חברה ממשלתית שעיקר עיסוקה הוא בפיתוח מבנים ותשתיות, ועדה מקומית או רשות מקומית, כל אחת בתחום מרחבה, וכן בעל קרקע או מי שיש לו עניין בקרקע (להלן: "מגיש התכנית"), רשאים להכין תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת ולהגישה לוועדה המקומית; היתה התכנית בסמכות הוועדה המחוזית, יעביר מגיש התכנית עותק לוועדה המחוזית.
(ב1) לעניין סעיף-קטן (ב), יראו כמי שיש לו עניין בקרקע גם אחד מאלה, ובלבד שהיועץ המשפטי של מוסד התכנון חיווה את דעתו בכתב כי מתקיימים לגביו התנאים המנויים בפסקאות (1) או (2), לפי העניין:
(1) מי שיש לו זכות בחלק מסויים מהקרקע הנכללת בתכנית בשיעור של 75% או יותר ואין בתכנית שהוא מבקש להגיש פגיעה בחלק מסויים אחר של הקרקע הנכללת בתכנית, שהוא אינו בעל זכות בה (בפסקה זו: "קרקע של בעל זכות אחר"); לעניין פסקה זו, "פגיעה" - אם על פני הדברים לפי התכנית המוצעת מתקיים אחד מאלה:
(א) פגיעה כמשמעותה בפרק ט' בקרקע של בעל זכות אחר, או שהקרקע של בעל הזכות האחר מיועדת להפקעה לצורכי ציבור לפי פרק ח';
(ב) העליה בשוויה של הקרקע של בעל הזכות האחר היא בשיעור נמוך באופן משמעותי מהעליה בשוויה של הקרקע של מי שמבקש להגיש את התכנית, והכול באופן יחסי לשווי זכותם בקרקע לפי מצבה בעת הבקשה להגשת התכנית;
(2) לעניין בית משותף כהגדרתו בסעיף 52 לחוק המקרקעין או בית שפרק ו'1 לחוק האמור חל עליו, הנכלל בתכנית - מי שמתקיימים בו תנאים שקבע שר המשפטים לאחר התייעצות עם שר הפנים, ובלבד שאין בתכנית שהוא מבקש להגיש פגיעה, כפי שתיקבע בתקנות כאמור, במקרקעין של בעל זכות אחר כפי שנקבע בתקנות כאמור.
(ב2) (1) בלי לגרוע מהוראות סעיף-קטן (ב), מי שיש לו רישיון לפי חוק לעניין תשתית המאפשר את הקמת התשתית או תכנונה או מי שהממשלה הסמיכה אותו לעניין הקמת תשתית או תכנונה, רשאי להגיש תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת לעניין התשתית האמורה בלבד, לרבות לעניין השימושים הדרושים לצורך הקמתה והשימושים הנלווים לאותה תשתית הדרושים לצורך הפעלתה והשימוש בה;
(2) תכנית כאמור בפסקה (1) תחול רק על שטח הנדרש לקיומה של התשתית או על שטח שלגביו נקבעו הוראות הנדרשות מחמת קיומה של אותה תשתית, ויכול שתחול גם על שטח הנדרש לשימושים נלווים לתפעול אותה תשתית ועל שטח המיועד להקמת התשתית לתקופת ההקמה כפי שתיקבע;
(3) לעניין סעיף-קטן זה, "תשתית" - מתקני תשתית, נמל תעופה, נמל, מעגן, מתקן להתפלת מים, מתקני מים וביוב לרבות מאגרים, אתרי סילוק וטיפול בפסולת, מתקני תקשורת, תחנת כוח, מתקני השנאה או מיתוג לחשמל, מתקן אחסון גז ודלק, דרך, מתקני גז ומתקני גט"ן כהגדרתם בסעיף 2 לחוק משק הגז הטבעי, אתרי כרייה וחציבה וחניון לעידוד השימוש בתחבורה הציבורית.
(ג) תכנית בסמכות ועדה מקומית תדון בה הוועדה המקומית, ורשאית היא להחליט על הפקדתה ועל אישורה של התכנית, עם או בלי שינויים, ואולם תכנית כאמור בסעיף 62א(א1) - תדון ותחליט בה רק ועדה מקומית עצמאית, תכנית כאמור בסעיף 62א(א2) - תדון ותחליט בה רק ועדה מקומית עצמאית מיוחדת, ותכנית כאמור בסעיף 62א(ג) - תדון ותחליט בה רק ועדה מקומית עצמאית או ועדה מקומית עצמאית מיוחדת, והכול ובלבד:
(1) שלא תקבל הוועדה המקומית החלטה על הפקדת תכנית, אלא-אם-כן הונחו לפניה חוות-דעת בכתב של מהנדס הוועדה המקומית ושל היועץ המשפטי שלה, ולפיהן התכנית המוצעת היא תכנית בסמכות הוועדה המקומית ובכלל זה אינה סותרת הוראות של תכנית כוללנית בניגוד להוראות סעיף 62א(ד), לא מתקיים לגביה האמור בסעיף 62א(ו) עד (ח), ואישור התכנית לא יהיה בניגוד להוראות תכנית שכוחה יפה ממנה לפי חוק זה;
(2) שאם החליטה הוועדה המקומית על הפקדת תכנית הכוללת הגדלת שטחים, כאמור בסעיף 62א(א)(3), תשלח הודעה, במידת האפשר, לכל בעל רשום שאותם שטחים, או חלק מהם, הם במקרקעין שבבעלותו;
(3) שלא תופקד ולא תאושר תכנית בסמכות הוועדה המקומית אלא-אם-כן מוסדות הציבור, השטחים הפתוחים והתשתיות הכלולים בשטח התכנית ובסביבתו נותנים מענה לצרכים הנובעים התכנית; לא תאשר הוועדה המקומית תכנית, אלא-אם-כן חוות-הדעת שהגיש מהנדס הוועדה המקומית לפי פסקה (4)(ה) קבעה כי מוסדות הציבור, השטחים הפתוחים והתשתיות כאמור נותנים מענה לצרכים הנובעים מהתכנית;
(4) שלא תקבל הוועדה המקומית החלטה על הפקדת תכנית או על אישורה, אלא-אם-כן הונחה לפניה חוות-דעת בכתב של מהנדס הוועדה, המתייחסת, בין השאר, לאלה:
(א) עיקרי התכנית ומטרותיה;
(ב) עיקרי השינויים המבוקשים בתכנית לעומת המצב התכנוני הקיים;
(ג) היותה של התכנית ערוכה בהתאם להוראות לפי חוק זה ולדרישות מוסד התכנון כאמור בסעיף 85;
(ד) מידת התאמתה של התכנית לתכניות גבוהות ממנה בסולם העדיפויות של תכניות כאמור בסימן ח', החלות בתחום התכנית, לתכנית כוללנית כאמור בסעיף 62א(ד), ולהוראות כאמור בסעיף 62א(ו) עד (ח), לתכניות כאמור שהועברו להערות הוועדות המחוזיות או להשגות הציבור או שהופקדו, לפי העניין וכן למגבלות אחרות, אם ישנן, החלות על אישור התכנית לפי כל דין;
(ה) קיומם של שטחים המיועדים לצורכי ציבור, ובכלל זה שטחים המיועדים למוסדות ציבור, של שטחים פתוחים ושל תשתיות בשטח התכנית ובסביבתו, ואם הם נותנים מענה ראוי לצרכים הנובעים מהתכנית, כאמור בפסקה (3);
(ו) אם התכנית כוללת אתר הכלול ברשימת האתרים לפי סעיף 12 לתוספת הרביעית - גם פרטים בדבר השפעת התכנית על אתר כאמור;
(ז) כל עניין אחר הדרוש, לדעת מהנדס הוועדה, לצורך בחינת התכנית והחלטה בה;
(ח) המלצות מהנדס הוועדה לגבי התכנית המוצעת, לרבות השינויים הנדרשים בה לדעתו, ובכלל זה השינויים הנדרשים לצורך התאמתה לתכניות ולמגבלות כאמור בפסקת-משנה (ד).
(ד) תכנית בסמכות הוועדה המחוזית, ידונו בה הוועדה המקומית והוועדה המחוזית בהתאם להוראות סעיף 62, ורשאית הוועדה המחוזית להחליט על הפקדתה ועל אישורה של התכנית, עם או בלי שינויים."

סעיף 61א(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובע כדלקמן:

"61א(ב). תכנית בסמכות ועדה מקומית או בסמכות ועדה מחוזית (תיקונים: התשנ"ה, התשע"ד)
משרד ממשלתי, ועדה מקומית או רשות מקומית, כל אחד בתחום מרחבה, וכן בעל קרקע או מי שיש לו עניין בקרקע (להלן: "מגיש התכנית"), רשאים להכין תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת ולהגישה לוועדה המקומית; היתה התכנית בסמכות הוועדה המחוזית, יעביר מגיש התכנית עותק לוועדה המחוזית."

סעיף זה הוסף לחוק התכנון והבניה בתיקון מס' 43 {ספר החוקים 1544, כ"ח באב התשנ"ה, 24.08.95, נכנס לתוקף ביום 01.01.96}. טרם תיקון 43 לחוק, חל סעיף 62 שקבע כי הוועדה המקומית היא הרשאית להכין ולהגיש תכנית מיתאר מקומית. כמו-כן חל סעיף 67 לחוק אשר בוטל במסגרת התיקון, ולפיו גורמים פרטיים רשאים היו להגיש תכנית מפורטת לוועדה המקומית.

במסגרת תיקון 43 הוספו סעיפים 61א, 62 (שהחליף את סעיף 62 הקודם), 62א ו- 62ב, אשר הסדירו את אופן הכנת והגשת תכנית מיתאר מקומית.

לענייננו רלוונטי סעיף 61א(ב) אשר הרחיב את מעגל הזכאים להכין תכנית מיתאר מקומית ולהגישה לוועדות, באופן שגם בעלי הקרקע או בעלי עניין בקרקע רשאים להגישה.

השאלה מי רשאי להגיש תכנית מיתאר כ"בעל עניין בקרקע" היא שאלה מורכבת ויש לה פנים לכאן ולכאן.

הפסיקה המעטה שעסקה בסוגיה זו ובשאלת היקף הזכויות המקנות זכות להגשת תכנית מיתאר וטיבן של זכויות אלה, אינה אחידה {וראו האמור בדברי ההסבר לתזכיר חוק התכנון והבניה התש"ע-2010 בדבר אי-הבהירות בפרקטיקה ובפסיקה בסוגיה זו והצורך בקביעת כללים ברורים בעניין}.

ככלל, ניתן לסווג את מגוון הדעות בנוגע לתוכן שיש לצקת למונח "בעל עניין", לאלה המצדדים בפרשנות מרחיבה למונח זה ולאלה המצדדים בפרשנות מצמצמת.

הפרשנות המרחיבה
פסק-הדין המרכזי שנקט בפרשנות המרחיבה להוראת סעיף 61א(ב) לחוק הוא עת"מ 129/00 {ועד עין כרם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה (2002), פורסם באתר האינטרנט נבו (05.03.01)}, שם נדונה תכנית מיתאר מקומית שהוגשה על-ידי 2% מכלל הבעלים של הקרקע מושא אותה תכנית {בעלי הזכויות ב- 50 דונם מתוך 3,800 דונם}.

במקרה זה הועלתה השאלה מיהו "בעל העניין בקרקע" הרשאי להגיש תכנית מיתאר. בית-המשפט המחוזי דחה את עתירת מיעוט בעלי הקרקע אשר ביקשו להגיש את התכנית וקבע כי רק אם הזכות הקניינית של מי שמבקש להגיש את התכנית משתרעת על מירבית שטח התכנית, רשאי הוא להגיש את התכנית כ"בעל עניין בקרקע". בית-המשפט סבר כי מטרת המחוקק בסעיף 61א(ב) לחוק, היא להגביל את רשימת הזכאים להגיש תכנית.

עוד קבע בית-משפט כי:

"לא סביר הוא כי כל אדם - אם הוא בעל אמצעים - יניע את הליכי התכנון למטרותיו ויגרום להוצאות משמעותיות, הן לוועדות התכנון שתאלצנה לדון בכל תכנית ותכנית שתוגש חדשות לבקרים, והן לבעלי הזכויות בקרקע שמסתמא יאלצו להתנגד לתכנית מוצעת עוד לפני הגיעה לשלב אישור והפקדה."

בערעור שהוגש על פסק-הדין לבית-המשפט העליון, נקט בית-משפט העליון בגישה פרשנית מרחיבה והציע לצדדים לכלול במונח "מי שיש לו עניין בקרקע" גם התאגדות של תושבים המבקשים ליזום תכנית באיזור מגוריהם {המהווים כאמור 2% מכלל בעלי הקרקע מושא התכנית}. הצדדים קיבלו בהסכמה את הצעת בית-המשפט ולהסכמה זו ניתן תוקף של פסק-דין כדלקמן:

"הצדדים מקבלים את הצעת בית-המשפט כי ערעור 2797/01 יתקבל, במובן זה שלצד הזכות הקניינית והחוזית המקנה זכות להגיש תכנית על מקרקעין לגביהם יש זכויות כאמור, ניתן לכלול במסגרת מי שזכאי להגיש תכנית התאגדות של תושבים המבקשת ליזום תכנית באיזור מגוריהם (עע"מ 2797/01 ועד עין כרם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (27.01.02)}."
מספר חודשים לאחר מתן פסק-דין עין כרם ניתן פסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מינהלים בת"א-יפו (כב' השופט ד"ר מודריק) ב- עת"מ 1356/01 {פי גלילות נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (15.07.02)}. במקרה זה הגישה חברת פי גלילות תכנית מיתאר לוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ת"א בהיותה בעלת זכות חכירה של פחות מ- 10% משטח הקרקע של התכנית {160 דונם מתוך 1,850 דונם}.

בית-המשפט המינהלי קיבל את עתירתה של פי גלילות וקבע כי יש לראות בה כ"מי שיש לו עניין בקרקע".

בית-המשפט דחה את הטענה כי רק זיקה קניינית או חוזית אל מירבית שטח התכנית תקים זיקת עניין כלפי יתרת השטח. לדעת בית-המשפט, החזקה בחלק משמעותי של שטח התכנית יוצרת את זיקת העניין הנחוצה גם אם אין מדובר בהחזקת רוב השטח וכי האינטרס שיש לפי גלילות במקרה הקונקרטי בשטח "הוא אינטרס חשוב דיו ומרחב ההתפרשות הפורמלי שלו גדול מספיק כדי שיוקנה לה מעמד של 'בעל עניין בקרקע' ".

עוד נקבע כי: "השאלה היא שאלת תחימת הגבול. אימתי תחשבת החזקה בשטח ל'זניחה' ביחס למלוא התכנית ואימתי היא תהיה משמעותית. בעניין תכנון שכונת מגורים הראה לנו פסק-הדין עין כרם בעליון שאפילו החזקה בשיעור קטן מאוד יכולה להשפיע... על שטח גדול עשרות מונים" (שם, 13).

פסק-דין נוסף שניתן מאוחר יותר הוא עת"מ 1051/02 {גבריאלי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (02.07.03) (כב' השופטת מ' שידלובסקי-אור)}. במקרה זה היו העותרים בעלי שליש מהקרקע הכלולה בשטח התכנית.
בית-משפט קבע כי עקרונית, אם כי לא באותן נסיבות, יש להכיר בזכותם כ"בעלי עניין" להגיש את התכנית לוועדה, וכלשונו:

"אין לאסור על העותרים לכלול בתכנית המוגשת על ידם אף את חלקת המשיבים, היות ואיסור כזה יגביל תכנונית, שלא לצורך, את האפשרויות התכנוניות העומדות לעותרים בניסיונם למצות את הפוטנציאל המירבי של חלקתם. מה עוד שבזכות להגשת התכנית לבדה אין בכדי להזיק למשיבים אשר יוכלו עדיין להגן על זכותם ולהגיש התנגדות לתכנית המוצעת לוועדה המקומית/מחוזית."
(שם, 10)

לאחרונה ניתן פסק-דין נוסף על-ידי בית-המשפט העליון ממנו ניתן ללמוד, אף אם בעקיפין, על אימוץ הגישה המרחיבה. ב- בג"צ 8654/11 {עמותת תל גיבורים נ' עיריית תל אביב-יפו, פורסם באתר האינטרנט נבו (17.06.12)} עתרה עמותה שפועלת על-פי הגדרתה למען שיפור תנאי מגורים באמצעות תכנית פינוי-בינוי ב- 26 פרויקטים שונים ברחבי הארץ, להורות למהנדס העיר לאשר תכנית פינוי-בינוי ב- 12 בניינים הממוקמים במתחם הכולל בסך הכל 328 דירות. במסגרת פסק-הדין קיבל בית-המשפט העליון את עמדת העיריה כי בידי העותרת האפשרות לקדם תכנית בעצמה בפני מוסדות התכנון בהתאם לסעיף 61א(ב) לחוק.

הפרשנות המצמצמת
לעומת הפרשנות המרחיבה לפיה, גם מי שאינו בעלים של רוב שטח התכנית הוא "בעל עניין" הרשאי להגיש תכנית, עומדת הפרשנות המצמצמת לפיה - "בעל עניין" הוא רק מי שהינו בעל רוב רובה של שטח התכנית.
בגישה זו נקט היועץ המשפטי של הוועדה המחוזית בהנחיותיו ללשכת התכנון מיום 17.08.06 (נספח טז לעתירה), בשאלה - מיהו "בעל עניין" בהקשר של סעיף 61א(ב).

לגישתו, "בעל עניין בקרקע" הוא מי שיש לו זכות קניינית או חוזית בקרקע, כגון בעל הקרקע או חוכר. עוד לגישתו, "כאשר מוגשת תכנית על-ידי גורם פרטי... יש לוודא כי יזם התכנית הוא אכן "בעל עניין" (כהגדרתו לעיל) ביחס לכל אחת ואחת מהחלקות הכלולות בתכנית". ובמילים אחרות, נדרש שהיזם יהיה בעל זכות קניינית או חוזית בכל החלקות שבתחום הקו הכחול של התכנית (סעיף 6 להנחיות).

ברוח דברים אלה פסק בית-המשפט לעניינים מינהליים בחיפה {כב' השופט ר' שפירא) ב- עת"מ 1244/05 {ועדה המקומית לתכנון ובניה משגב ואח' נ' הוועדה המחוזית, פורסם באתר האינטרנט נבו (27.12.06)}. במקרה זה פירש בית-המשפט את המונח "בעל עניין" באופן מצמצם כחל רק על מי שהוא בעלים של רוב שטח התכנית. נקבע כי:

"מטרת המחוקק בסעיף 61א(ב) לחוק התכנון והבניה, היא להגביל את רשימת הזכאים להגיש תכנית ויש לפרש את הסעיף פרשנות לפיה תהיה זכות הגשת תכנית רק למי שיש לו זיקה קניינית או חוזית במירביתה של הקרקע שכן אין זה סביר כי כל אדם שאין לו זיקה במירביתה של הקרקע יניע את הליכי התכנון למטרותיו ויגרום להוצאות משמעותיות הן לוועדות התכנון והן לבעלי הזכויות בקרקע שייאלצו להתנגד לתכנית המוצעת."
מקור נוסף, חשוב, לגישה הפרשנית המצמצמת הוא תזכיר הצעת חוק התכנון והבניה התש"ע-2010 מיום 04.08.10 שם נקבע כי "בעל עניין בקרקע" הוא מי שיש לו זכויות ב- 80% או יותר משטח הקרקע הכלולה בתכנית (סעיף 177(ג)(2) לתזכיר). הצעה זו לא השתכללה לכדי חוק.

השאלה מהי המשמעות של המונח "מי שיש לו עניין בקרקע" היא שאלה פרשנית מורכבת, ושנויה במחלוקת.

הגישה המצמצמת הגיונה בצידה. המצדדים בגישה זו טוענים כי אין זה הגיוני ושמא אף לא מעשי, להרחיב את מעגל הזכאים להגשת תכנית מיתאר גם לאלה שהזיקה הקניינית או החוזית שלהם היא לחלק הנופל מרוב רובו של שטח התכנית, ולאפשר להם להניע את הליכי התכנון על-פי האינטרסים הצרים שלהם, דבר שעלול לגרום להוצאות משמעותיות הן לוועדות התכנון והן לבעלי יתר הזכויות בקרקע אשר יאלצו להתנגד לתכנית.

על ההצדקה לגישה המצמצמת ראו גם בדברי ההסבר להצעת החוק כנוסחה מיום 15.03.10:

"המרכיב השני כולל על "בעל העניין בקרקע". מונח זה, הלקוח מהחוק הקיים (סעיף 61א) יצר אי-בהירות בפרקטיקה ובפסיקה בשאלת טיב והיקף האינטרס המקנה זכות להגיש תכנית. מוצע לקבוע כללים ברורים, ולפיהם האינטרס הנדרש הוא בעלות או חכירה, כהגדרתה בסעיף 1 להצעה, על כל הקרקע הכלולה בתכנית.
עם-זאת, מוצע לאפשר גם למי שיש לו זכות כאמור ב- 80% משטח התכנית, בתנאים הקבועים בסעיף, שעיקרם שבעלי ה- 20% הנותרים לא ייפגעו כתוצאה מהתכנית המוצעת.
ההסדר המוצע מבוסס על העובדה כי הגשת התנגדות לתכנית כרוכה בידיעה על הכנתה ועל תוכנה וכרוכה בעלויות ובטרדה. הסעיף מבקש איפוא שלא להטיל על בעל זכות בקרקע נטל להתנגד לתכנית המוגשת לגבי קרקע על-ידי מי שאינו בעל זכויות בה. לפיכך, הכלל הבסיסי מחייב זכות קניינית של ממש מהסוג שהוגדר בהצעה בכל תחום התכנית, בכפוף לחריג שצויין."

מנגד, הגישה המרחיבה רואה לנגד עיניה את האינטרס בהגנה על הזכויות הקנייניות של הפרט, וחשיבות שילובו בהליכי התכנון {עת"מ (חי') 53350-06-11 החברה לפיתוח גבעת העיזים בע"מ ח.פ. 513765966 נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה חיפה ואח', תק-מח 2012(4), 15557 (2012)}.

ב- עתמ (יר') 316/05 {דיגל השקעות ואחזקות בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, ירושלים ואח', תק-מח 2007(2), 1879 (2007)} נדונה שאלת "מיהותו של בעל עניין ונקבע, כי לא ניתן להסיק מפסיקת בית-המשפט בעבר כי "בעל עניין" חייב שיהיה מי שאיננו "בעלים". בהכבירה בטענות להצבת דרישות קנייניות בהליך התכנוני, מתעלמת העותרת מתכליתו התכנונית של חוק התכנון והבניה, ומכך שהתכנון איננו אמור להתחשב, ככלל, בהיבטים קנייניים. הטעם לכל אלה נעוץ בכך שהליכי התכנון, אף אם הם יכולים להשפיע על הזכויות במקרקעין - להטיב עימן (למשל, על-ידי מתן אחוזי בניה) או לפגוע בהן (למשל, על-ידי הפקעה) - אין בכוחם ליצור אותן.

המשיבים הינם "בעלי עניין" ולפיכך רשאים להגיש את התכנית. הזכות או "העניין", שבשמו טוענים המשיבים הפרטיים, נובע מעובדת החזקתם בקרקע {שהעותרת אינה חולקת עליה} ומטענתם המקבילה לבעלותם החוקית בה, הנתמכת בראיות ב"רמה מינהלית" {המדינה, שהעותרת סבורה כי היא הבעלים, איננה טוענת לבעלות בקרקעות, ולא אף אחד אחר}.

סעיף 61א לחוק התכנון והבניה, קובע מפורשות מהי תכנית שבסמכות כל ועדה.

מטרת המחוקק בסעיף 61א(ב) לחוק התכנון והבניה, היא להגדיל את רשימת הזכאים להגיש תכנית.

יש לפרש את הסעיף פרשנות לפיה תהיה זכות הגשת תכנית רק למי שיש לו זיקה קניינית או חוזית במירביתה של הקרקע שאין זה סביר כי כל אדם שאין לו זיקה במירביתה של הקרקע יניע את הליכי התכנון למטרותיו ויגרום להוצאות משמעותיות הן לוועדות התכנון והן לבעלי הזכויות בקרקע שיאלצו להתנהג לתכנית המוצעת {עת"מ (חי') 2253-09-09 אגודת אלחסיניה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.07.11)}.

השאלה מיהו "מי שיש לו עניין בקרקע" אשר רשאי להגיש תכנית על-פי סעיף 61א(ב) לחוק התכנון והבניה, איננה פשוטה. בית-המשפט סבר כי את התיבה "מי שיש לו עניין בקרקע", כל עוד לא נקבעה לה הגדרה בחוק, יש לבחון בכל מקרה לנסיבותיו. בית-המשפט בפרשת עיריית ראשון לציון קבע כי במקרה הנדון, יש לקבוע כי המשיב 4 רשאי היה להגיש את התכנית, על-אף שלא התקבלה הסכמת כל בעלי הקרקע בתחום התכנית {עת"מ (מרכז) 8747-05-10 עיריית ראשון לציון נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה ועדת-המשנה לעררים, פורסם באתר האינטרנט נבו (21.06.11)}.

פרשנות הביטוי "מי שיש לו עניין בקרקע" אינה פשוטה כלל ועיקר. קיימת בשאלה עקרונית זו גישות שונות וחוסר אחידות בערכאות הדיוניות. טרם ניתנה הכרעה בבית-המשפט העליון בעניין זה. נוכח כך, נדרשה הנחיה של היועץ המשפטי לממשלה {אזרחי} שאינה מתירה תכנון ייזום פרטי על קרקעות ציבוריות. אין מקום לאבחן בין תכנון יזם פרטי על קרקעות של פרטים אחרים, שהינו אסור, לבין תכנון יזם פרטי על קרקע ציבורית, ואפילו רק לעניין המרת שימוש ציבורי אחד באחר. בשני המקרים, התכנון הוא אסור. יזם פרטי יכול לכלול במסגרת קו כחול בתכנית אך ורק מקרקעין שהוא בעל זכויות בהם {דברי בית-המשפט ב- עת"מ (מרכז) 40122-04-10 עיריית גבעת שמואל נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (17.11.10)}.

סבא - ייסטהו - ייס - מתת - האל

הפרקים שבספר:

תכנית בסמכות ועדה מקומית או בסמכות ועדה מחוזית