botox
הספריה המשפטית
נכסי דלא-ניידי הפרשנות לחוק התכנון והבניה

הפרקים שבספר:

הוראות תכנית מפורטת (סעיף 69 לחוק)

סעיף 69 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובע כדלקמן:
הוראות תכנית מפורטת

"69. הוראות תכנית מפרטת
כל עוד אין הוראות מתאימות בתכנית מיתאר, מותר לקבוע בתכנית מפורטת הוראות לכל עניין שיכול להיות נושא לתכנית מיתאר מקומית לפי סעיף 63, וכן מותר לקבוע בה הוראות בעניינים אלה:
(1) חלוקת קרקעות למגרשים או לאתרי-בניה, צורתם ואורך חזיתם;
(תיקון מס' 19)
תשמ"ב-1982
(תיקון מס' 29)
תש"ן-1990

(2) ייעוד קרקעות לדרכים, שטחים פתוחים, גנים, בתי-ספר, מרכזת טלפונים, מתקן לחלוקת דברי דואר, מקומות לצרכי דת, סעד, בריאות, תרבות, מיקהל, נופש, ספורט ושטחי חניה, מקלטים ומחסנים ציבוריים או לצרכי ציבור אחרים;
(3) מקומות חניה באתרים שלידם מתרכזים כלי רכב ממונעים;
(4) מיקום בניינים הנועדים לצרכים מיוחדים ותחימת שטחים שבהם יחולו הגבלות מיוחדות;
(5) שמירה על מקומות, מבנים ודברים אחרים שיש להם חשיבות לאומית, דתית, היסטורית, ארכיאולוגית, מדעית או אסתיטית;
(6) הריסתם ושיקומם של בניינים רעועים המהווים סכנה לנפש או שאינם ראויים לדיור מטעמי בריאות;
(7) שיקומם של בניינים בשטחים מאוכלסים ביתר או בנויים בצפיפות יתר ושל שטחים שכל בניה נוספת בהם עלולה, לדעת הוועדה המקומית, להביא לידי צפיפות יתירה של האוכלוסיה או של הבניינים, וקביעת תנאים מיוחדים להיתרי בניה בשטחים אלה;
(8) הקצאת קרקע לבעל קרקע או לבעל זכות בקרקע שזכויותיו נפגעו אגב ביצועה של התכנית;
(9) מיקומם של בניינים, נפחם, גבהם, צורתם ומראם החיצוני;
(10) נטיעת עצים והתקנת ספסלים ואבזרים כיוצא בהם בדרכים ובשטחים פתוחים;
(11) מספר הבניינים שמותר להקים על מגרש, מספר הדירות בכל בניין ומספר החדרים בבניין או בדירה;
(12) הוצאות התכנית לרבות הוצאות עריכתה וביצועה."

"חוק התכנון והבניה קבע מדרג הירארכי של ארבע תכניות שונות. בראש המדרג ניצבת תכנית מיתאר ארצית (סעיף 49 לחוק), מתחתיה ניצבת תכנית המיתאר המחוזית (סעיף 55 לחוק), לאחריה באה תכנית המיתאר המקומית (סעיף 61 לחוק) ולבסוף, בתחתית המדרג מצויה התכנית המפורטת (סעיף 69 לחוק).
לכל תכנית תכלית שונה וניתן לומר שכל תכנית באה להגדיר את יעדיה של התכנית שמתחתיה. ייעודן השונה של התכניות "מלמד כמו מעצמו על מידת הפירוט שבכל תכנית ותכנית".
טבע הדברים הוא, שמידת פירוטן של תכניות ילך ויגבר ככל שנרד במדרג ההירארכי... דומים הם פני הדברים לצפיה מבעד לעינית טלסקופ ... תכנית מיתאר ארצית היא בבחינת צפייה ראשונה וכללית; הגברת את עצמת הטלסקופ... והגעת לתכנית מיתאר מחוזית; הוספת והגברת - הגעת לתכנית מיתאר מקומית; הגברת עוד, והגעת לתכנית מפורטת."
(בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.07.96)).

בהקשרה של תכנית מפורטת, ראוי לציין כי "וגם זו אמת, שלעיתים לא יהא הבדל בין תכנית מפורטת לבין היתר בניה" (עע"מ 10112/02 אדם טבע ודין נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ירושלים, פורסם באתר האינטרנט נבו (29.12.03)); בב"נ (קריית ביאליק) 10833-07-14 כביש חוצה ישראל בעמ נ' עיריית קרית אתא , תק-של 2014(3), 37886 (2014))

על-פי סעיף 69 לחוק, ניתן לייעד קרקעות (בין השאר) לדרכים בתכנית מפורטת רק אם לא קיימת תכנית מיתאר הקובעת הוראות בעניין זה. לעומת-זאת, כאשר קיימת תכנית מיתאר, תכנית מפורטת עתידית חייבת לעלות בקנה אחד עם הייעודים שנקבעו בתכנית המיתאר.

סעיף 5 לתקנון התכנית הקיימת נועד, אם כך, להקל על האפשרות לקבוע דרכים בהתאם לצרכים שיעלו בעתיד, בכך שהסמיך את רשויות התכנון לעסוק בענייני דרכים בתכנית מפורטת אף אם הדבר לא עולה בקנה אחד עם הקבוע בתכנית המיתאר הקיימת.

זאת, על-ידי קביעה בתקנון התכנית הקיימת כי לעניין דרכים, הוועדה המחוזית תהא מוסמכת לערוך באמצעות תכנית מפורטת עתידית שינויים בתכנית המיתאר הקיימת, ובלבד שלא יהיה מדובר ב"שינוי עיקרי" {עע"מ 7336/10 ארנה אסתר לוקר ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז חיפה ואח', תק-על 2012(4), 4547 (2012)}.

ב- עת"מ (ת"א-יפו) 1788/07 {ג'ו רקח ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה רחובות ואח', תק-מח 2008(1), 10956 (2008)} נקבע ביחס להוצאות התכנית:

"... הוראת סעיף 69 המתיר לכלול בתכנית, בין היתר, הוראות בדבר הוצאות התכנית, עריכתה וביצועה, מהווה מקור הסמכה חוקי לחיוב בעלי הזכויות, בתחומי התכנית, לממן את הוצאותיה של אותה תכנית.
עוד נקבע כי אין בהוראות סעיף 13 לחוק כדי לבטל את הוראות סעיף 69(12) הנ"ל, בעיקר לנוכח העובדה שהיטל ההשבחה מיועד לכיסוי הוצאות נוספות כגון, פיצוי בעלי המקרקעין הגובלים ופיתוח האיזור (ראו לעניין זה עמ"נ (ת"א) 807/96 זאב הרטבי, עו"ד ואח' נ' שר הפנים ואח', פורסם באתר האינטרנט נבו (08.04.97); עת"מ (ת"א) 1638/03, 1657, 1692 עזבון המנוח שאוליאן סולימן ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז תל-אביב, פורסם באתר האינטרנט נבו (27.09.06); עת"מ (ת"א) 1001/03 מרגליות מרגלית שרה ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.03.07)).
גם העובדה שהעותרים נמנעו מהגשת התנגדות לסעיף 16 לתקנון התכנית מלמדת על הסכמתם לחיוב, ובדין טענו המשיבות כי הם מנועים מלהתכחש להסכמתם זו.
באשר למועד התשלום, סעיף 69 לחוק קובע כי מותר לקבוע בתכנית מפורטת הוראות לכל עניין הנוגע להוצאות התכנית. מכאן, שמותר לקבוע גם את מועד תשלומן של הוצאות עריכת התכנית, כפי שנהגה המשיבה 1 עת קבעה בדרישת התשלום מועד לביצועו.
יתרה-מכך, סעיף 16 לתקנון התכנית מפנה לסעיף 265א לחוק המחיל על תשלומים על-פי הוראת סעיף 69(12) הנ"ל את הוראת חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלום חובה), התש"ם-1980, בו נקבע בסעיף 2 כי "תשלום חובה שלא שולם תוך שלושים ימים מהמועד שנקבע לשילומו ישולם בתוספת תשלומי פיגורים."
{ראה גם לעניין ההוצאות: בג"צ 1640/95 אילנות הקרייה נ' ראש העיר חולון, פ"ד מט(5), 582 (1996)}

ב- עע"מ 49/12 {ועדת-המשנה לעררים של המועצה הארצית ואח' נ' חברת דניאל יצחקי תעשיות עץ בע"מ ואח', תק-על 2012(3), 5180 (2012)} קבע בית-המשפט כדלקמן:

"סעיף 69 לחוק התכנון והבניה קובע הסדר מפורט ביחס לתכנית מפורטת: 'כל עוד אין הוראות מתאימות בתכנית מיתאר, מותר לקבוע בתכנית מפורטת הוראות לכל עניין שיכול להיות נושא לתכנית מיתאר מקומית לפי סעיף 63, וכן מותר לקבוע בה הוראות בעניינים אלה...'.
קרי, תכנית מפורטת יכול ותכלול נושאים שאמורים להיות מוסדרים בתכנית מיתאר מקומית. התכנית המפורטת יכולה להסדיר סוגיות תכנוניות רבות (כמפורט בסעיף 69(1) - 69(12) לחוק התכנון והבניה).
או כדברי השופט (כתארו אז) א' גרוניס: "מסעיפים 63 ו- 69 לחוק למדים אנו כי בתכניות מיתאר מקומיות ובתכניות מפורטות ניתן לכלול הוראות מאותו סוג, בכפוף לעדיפותן הנורמטיבית של תכניות מיתאר מקומיות מקום שקיימות הן" (ע"א 664/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן נ' פרופ' אהרון נמדר, עו"ד, כנאמן על נכסי עזבונה של המנוחה מרגלית ליטוינסקי ז"ל, פורסם באתר האינטרנט נבו (10.08.03)).
לא ניתן להתייחס, באופן קטגורי, אל תכנית מפורטת כעניין טכני שנגזר מתכנית המיתאר המקומית ותו לא. יפים לעניין זה דברי השופט מ' חשין:
'המושג תכנית מפורטת, אין הוא מושג טכני גרידא בדיני התכנון והבניה. צירוף התיבות "תכנית מפורטת" אינו אלא קיצור לשון למיצבור ערכים ואינטרסים של היחיד ושל הכלל - ערכים ואינטרסים שהחברה חפצה ביקרם. ובבואנו לפרש טקסט שעל-פי הנטען אפשר מכַוון הוא ואפשר אין הוא מכַוון לתכנית מפורטת, שומה עלינו להביא במניין שיקולינו אותם ערכים ואינטרסים השוכנים בביטנו של המושג "תכנית מפורטת'.
חובה היא המוטלת עלינו לאפשר לאותם ערכים ואינטרסים לגלות עצמם לעין-כל ולהודיענו את רצונם. ואפשר אף יימצא לנו כי החובה להכין תכנית מפורטת חובה היא העומדת על רגליה-שלה מכוחם של עקרונות כלליים המהווים תשתית לדין התכנון והבניה ולעקרונות-יסוד של מינהל תקין (עע"ם 10112/02 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז ירושלים ואח', פ"ד נח(2), 817 (2003)).
יוצא איפוא שתכנית מפורטת היא בעלת מעמד מיוחד. מהצד האחר, צודקת חברת יצחקי בטענתה שהתכנית המפורטת נועדה להסדיר סוגיות המוסדרות בתכנית מיתאר מקומית. שהרי תכנית מפורטת "מיועדת מטבעה לתת מענה-תכנוני-נקודתי מפורט" (כדברי השופט א' לוי ב- עע"מ 8193/02 מקס ראובן נ' פז חברת נפט בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (17.12.03)) וראו את דברי השופט מ' חשין בעניין אדם טבע ודין, פסקה 33, לדבריו התכנית המפורטת עוסקת במיקרו ולעיתים אין הבדל בינה לבין היתר בניה).
אולם עדיין קיימת אפשרות לקבוע בתכנית המפורטת הוראות רחבות יותר. יתרה-מזו, תכנית המיתאר המקומית שלפנינו לא קבעה את היקף זכויות הבניה שניתן לעגן בתכנית מפורטת. הגשת תכנית מפורטת תאפשר הגדלת זכויות הבניה, ללא הגבלה, למטרות אשר אינן עולות בקנה אחד עם תכנית המיתאר המחוזית ותמ"א 35."

ב- עע"מ 8274/09 {עיריית ירושלים נ' סלים סיאם, תק-על 2011(2), 3178 (2011)} קבע בית-המשפט כדלקמן:

"יש לעמוד על היחס בין היבט התכנון להיבט הרישוי בחוק התכנון והבניה. תכליתו המרכזית של הליך הרישוי היא יישומית. היתר בניה הוא פועל יוצא של התכנון המקומי, עליו לתאום את הוראות התכניות החלות ועליו להיגזר מתכנית מפורטת מספיק. עמדה על-כך השופטת א' פרוקצ'יה ב- ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית, חיפה נ' חברה לבניין הירדן בע"מ, פ"ד נז(2), 895 (2003):
'היתר הבניה הוא האקט האחרון בהיררכיית התכנון המרחבי, המבקש להוציא מן הכוח אל הפועל את התכנון המקומי. ההיתר הינו פועל יוצא הנגזר מן התכנון המקומי, והוא אינו יכול להיות תחליף לו. הרשות המוסמכת למתן היתרי בניה על-פי סעיף 145 לחוק רשאית לאשר מתן היתר רק אם העבודה או השימוש שבגינם הוא מתבקש מתאימים לתכנית ולדיני התכנון החלים על הקרקע (סעיף 145(ב) לחוק)...
בהיות היתר הבניה אמצעי למימוש התכנון הקיים בשטח, הדעת נותנת כי עליו להיגזר מתכנית שיש בה פירוט מספיק על-מנת שתשמש תשתית נורמטיבית נאותה לביצוע הבניה. ככל שהתשתית כללית יותר ובלתי מפורטת, כך גוברת הסכנה כי יינתן היתר ביצוע שאינו נשען על נורמות תכנוניות מאושרות ועלולה להיפתח דרך לפיתוח הקרקע באופנים שלא עברו מסננת הליך תכנוני מוסדר ומבוקר על-ידי מוסדות התכנון, כמקובל' (שם, 904).
ובהמשכם של דברים הוסיפה:
'מתן היתרי בניה על-פי תכנית כללית ובלתי מפורטת עשוי להיות שקול למתן היתר בלא תכנית כלל. הוא כרוך בחופש פעולה בלתי-מוגבל, או מוגבל באופן חלקי בלבד, של הרשות המעניקה את ההיתר. הוא עשוי לחרוג מתפיסות תכנוניות בסיסיות של המרחב התכנוני הכולל ושל התכנון הנקודתי הראוי'
(שם, 905)
כאשר קבועה בתכנית חובה להקדים תכנית מפורטת לביצוע עבודות, חובה זו עומדת כשלעצמה, ועל-כן אף אם מבצע העבודות פטור מהוצאת היתר בניה, אין הוא פטור מהכנת תכנית מפורטת, וזאת אלא אם היתה לנפגעים מן התכנית האפשרות להביע את התנגדותם (ראו: בג"צ 288/00 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים, פ"ד נה(5), 673, 713-711 (2001); עע"ם 10112/02 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה-מחוז ירושלים, פ"ד מח(2), 817, 834-833 (2003) (להלן: עניין כביש מס' 1), אך השוו: בג"צ 594/89 מועצה איזורית ערבה תיכונה נ' המועצה הארצית, פ"ד מד(1), 558 (1990)).
אוסיף כי היו שנטו לקבוע כי החובה לאשר תכנון מפורט מהווה חובה עצמאית אף במקרים בהם אין הדבר מתחייב מהוראות התכנית החלה, וזאת מכוח עקרונות כללים בדיני התכנון והבניה (ראו: עניין כביש מס' 1, בעמ' 835 והשוו: עניין הושעיה {עע"ם 2408/05 הושעיה ישוב קהילתי כפרי של איגוד המושבים נ' מדינת ישראל משרד הבטחון, פורסם באתר האינטרנט נבו (04.02.07)}, פסקאות ה(42)-ה(45) לפסק-הדין של השופט א' רובינשטיין)."
{ראה גם: בג"צ 445/73 ראובן סער נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה מרכז ואח', פ"ד כט(1), 219 (1974); בג"צ 697/80 גלמונד ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פ"ד לו(1), 817 (1982); בג"צ 709/85 נילי צפיר נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פ"ד מ(3), 329 (1986)}